FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 16. februar 2023 (1)(i)
Sag C-756/21
X
mod
International Protection Appeals Tribunal,
Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court (ret i første instans, Irland))
»Præjudiciel forelæggelse – betingelser for anerkendelse af flygtningestatus – ansøgning om subsidiær beskyttelse – vurdering af ansøgninger om international beskyttelse – medlemsstatens pligt til at samarbejde med ansøgeren – omfang – domstolsprøvelse – omfang – rimelig frist for udstedelse af en afgørelse – tilsidesættelse – konsekvenser – ansøgerens almindelige troværdighed – vurderingskriterier«
I. Indledning
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4 i direktiv 2004/83/EF (2) og artikel 8 og 23 i direktiv 2005/85/EF (3).
2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med et søgsmål iværksat af sagsøgeren i hovedsagen, X, der er tredjelandsstatsborger, til prøvelse af en afgørelse truffet af International Protection Appeals Tribunal (ankenævn i sager om international beskyttelse, Irland, herefter »IPAT«), hvorved dette nævn forkastede hans klager over afgørelserne om afslag på hans ansøgninger om asyl og om subsidiær beskyttelse. Tvisten står mellem sagsøgeren i hovedsagen på den ene side og IPAT, Minister for Justice and Equality (justits- og ligestillingsministeren, Irland), Irland og Attorney General (statsadvokaten, Irland) (herefter samlet »de indstævnte«) på den anden side.
3. High Court (ret i første instans, Irland) har forelagt syv præjudicielle spørgsmål, der drejer sig om tre problemstillinger vedrørende for det første omfanget af den besluttende myndigheds pligt til at samarbejde med ansøgeren om international beskyttelse og de konsekvenser, der skal drages af en eventuel tilsidesættelse af denne pligt, for det andet konsekvenserne af, at der ikke er truffet afgørelse om ansøgningerne om asyl og om international beskyttelse inden for en rimelig frist, og for det tredje betydningen for en ansøgers almindelige troværdighed af en usand erklæring, der oprindeligt blev fremført i dennes ansøgning, når ansøgeren efterfølgende har trukket denne erklæring tilbage efter at have forklaret sig.
II. Retsforskrifter
A. Folkeretlige bestemmelser
4. Ifølge artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, i konventionen om flygtninges retsstilling (4) skal udtrykket »flygtning« finde anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse; eller som ikke har nogen statsborgerret og […] befinder sig uden for det land, hvor han tidligere havde fast bopæl, og ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at vende tilbage dertil«.
B. EU-retten
5. Foruden visse bestemmelser i den primære ret, nemlig artikel 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), er artikel 4 og artikel 15, litra c), i direktiv 2004/83 (5), samt artikel 8, stk. 2 og 3, artikel 23, stk. 1 og 2, og artikel 39, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/85 (6) relevante for den foreliggende sag.
III. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
6. Sagsøgeren i hovedsagen er pakistansk statsborger, der kom til Irland den 1. juli 2015, efter at han havde opholdt sig i Det Forenede Kongerige fra 2011 til 2015 uden at indgive ansøgning om international beskyttelse.
7. Den 2. juli 2015 indgav sagsøgeren i hovedsagen en ansøgning om flygtningestatus i Irland. Denne ansøgning, der oprindeligt var baseret på en usand erklæring, som sagsøgeren i hovedsagen efterfølgende trak tilbage, var støttet på den omstændighed, at han havde befundet sig i umiddelbar nærhed af en bombeeksplosion under et terrorangreb, der fandt sted under en begravelse i Pakistan og dræbte ca. 40 personer, hvoraf han kendte to. Sagsøgeren hævdede at være blevet meget påvirket af denne begivenhed, hvorfor han var bange for at bo i Pakistan og frygtede at lide alvorlig overlast, hvis han blev sendt tilbage. Han angav at lide af angst, depression og søvnbesvær. Hans ansøgning blev afslået den 14. november 2016 af Office of the Refugee Applications Commissioner (myndighed med ansvar for behandling af asylansøgninger, Irland).
8. Den 2. december 2016 indgav sagsøgeren i hovedsagen en klage over denne afgørelse til Refugee Appeals Tribunal (ankenævn i sager om flygtningespørgsmål, Irland). Behandlingen af denne klage blev udsat på grund af lovændringer, der fandt sted den 31. december 2016, som følge af, at International Protection Act 2015 (lov om international beskyttelse af 2015), hvorved de forskellige procedurer for international beskyttelse, der fandtes tidligere, blev sammenlagt og International Protection Office (kontoret for international beskyttelse, Irland, herefter »IPO«) og IPAT blev oprettet, trådte i kraft.
9. Den 13. marts 2017 indgav sagsøgeren i hovedsagen en ansøgning om subsidiær beskyttelse, der blev afslået af IPO. Den 13. februar 2018 påklagede han denne afgørelse til IPAT.
10. Ved afgørelse af 7. februar 2019 forkastede IPAT begge klager.
11. Den 7. april 2019 anlagde sagsøgeren i hovedsagen sag ved High Court (ret i første instans) med påstand om annullation af denne afgørelse fra IPAT.
12. Til støtte for dette søgsmål gjorde sagsøgeren i hovedsagen for det første gældende, at de hjemlandsoplysninger, som IPAT havde anvendt, stammede fra 2015 til 2017 og var ufuldstændige og forældede, hvorfor IPAT ikke havde taget hensyn til den aktuelle situation i Pakistan på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen af 7. februar 2019. Endvidere havde IPAT undladt at foretage en passende vurdering af de oplysninger, som IPAT havde til rådighed.
13. For det andet var den tid, det tog at træffe afgørelse om ansøgningen af 2. juli 2015, åbenbart urimelig og i strid med effektivitetsprincippet, chartrets artikel 47 og de EU-retlige minimumsstandarder.
14. For det tredje var IPAT blevet gjort opmærksom på sagsøgeren i hovedsagens psykiske helbred, men undlod at gøre noget for at sikre, at alle nødvendige beviser forelå, således at der kunne træffes behørig afgørelse om ansøgningerne. IPAT burde navnlig have indhentet en retslægelig rapport, der generelt anvendes til støtte for en ansøgning om asyl fra en person, der har været udsat for tortur, eller andre sagkyndige beviser vedrørende hans psykiske helbred.
15. For det fjerde var sagsøgeren i hovedsagen af den opfattelse, at tvivlen ikke kom ham til gode for så vidt angår andre anliggender, som var relevante for hans ansøgning, selv om hans psykiske helbred ikke var blevet konstateret og taget i betragtning på behørig vis. Visse omstændigheder, der var relevante for hans argumentation, blev således ikke afklaret, eller der blev set bort herfra, og der var intet samarbejde mellem ham og de kompetente institutioner, bl.a. med hensyn til den nævnte retslægelige rapport.
16. For det femte var det under omstændigheder, hvor sagsøgeren i hovedsagen havde indrømmet, at hans tidligere redegørelse for begivenhederne var ukorrekt, og hvor der var en mulighed for, at han havde psykiske helbredsproblemer, urimeligt at konkludere, at han ikke var troværdig for så vidt angik væsentlige forhold i hans argumentation.
17. High Court (ret i første instans) er for det første af den opfattelse, at IPAT tilsidesatte sin samarbejdspligt, for så vidt som IPAT hverken fremskaffede fyldestgørende oplysninger om hjemlandet eller en retslægelig rapport. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt IPAT i medfør af EU-retten var forpligtet til at tilvejebringe en sådan rapport, og om det er foreneligt med EU-retten, at det i henhold til den nationale lovgivning kræves, at sagsøgeren i hovedsagen for at få annulleret IPAT’s afgørelse skal godtgøre, at han har lidt skade som følge af denne tilsidesættelse.
18. Retten er dernæst i tvivl om, hvilke konsekvenser den skal drage af den omstændighed, at der gik mere end tre og et halvt år fra indgivelsen af ansøgningen den 2. juli 2015 til vedtagelsen af IPAT’s afgørelse den 7. februar 2019, hvilket efter rettens opfattelse er urimeligt lang tid.
19. Endelig nærer den forelæggende ret tvivl med hensyn til, om én enkelt usand forklaring, som sagsøgeren i hovedsagen trak tilbage ved først givne lejlighed efter at have forklaret sig, kan begrunde, at hans almindelige troværdighed drages i tvivl.
20. På denne baggrund har High Court (ret i første instans) ved afgørelse af 23. november 2021, indgået til Domstolens Justitskontor den 9. december 2021, besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Under omstændigheder, hvor samarbejdspligten er blevet fuldstændigt tilsidesat, som beskrevet i præmis 66 i [M.-dommen (7)] i en ansøgning om subsidiær beskyttelse, er behandlingen af ansøgningen da blevet »fratage[t] enhver effektiv virkning« i den i [dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (8)] angivne forstand?
2) Såfremt svaret på [det første] spørgsmål […] er bekræftende, bør den ovennævnte tilsidesættelse af samarbejdspligten da uden videre give en ansøger ret til at få afgørelsen [om afslag på subsidiær beskyttelse] annulleret?
3) Såfremt svaret på [det andet] spørgsmål […] er benægtende, hvem har da i givet fald bevisbyrden for, at afgørelsen om afslag ville have fået et andet udfald, hvis beslutningstageren havde samarbejdet behørigt [i forbindelse med ansøgningen om subsidiær beskyttelse]?
4) Bør det forhold, at der ikke er tilvejebragt en afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse inden for en rimelig frist, give ansøgeren ret til at få en afgørelse [om afslag] annulleret, når den er blevet truffet?
5) Udgør den tid, der er anvendt til at gennemføre ændringer til den gældende asylbeskyttelsesordning i en medlemsstat, en undskyldning for, at medlemsstaten ikke har haft en international beskyttelsesordning, som ville have tilvejebragt en afgørelse om en sådan ansøgning om beskyttelse inden for en rimelig frist?
6) Såfremt en beslutningstager [vedrørende international beskyttelse] har utilstrækkelige beviser for en ansøgers psykiske helbred, men hvor der er visse beviser for, at en ansøger muligvis har sådanne vanskeligheder, har beslutningstageren da i overensstemmelse med samarbejdspligten, der er nævnt i [M.-dommen] (præmis 66), eller på andet grundlag en pligt til at foretage yderligere undersøgelser eller nogen anden pligt, inden der træffes en endelig afgørelse?
7) Såfremt en medlemsstat gør sin pligt i henhold til […] artikel 4, stk. 1, [i direktiv 2004/83], og vurderer de relevante forhold i en ansøgning, kan den da uden videre tilkendegive, at det ikke er blevet godtgjort, at en ansøger er troværdig på grund af en enkelt løgn, som blev forklaret og trukket tilbage ved den først givne lejlighed derefter?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
21. Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende sag undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.
22. Den 17. december 2021 besluttede Domstolens Første Afdeling på forslag fra den refererende dommer, og efter at generaladvokaten var blevet hørt, ikke at efterkomme denne anmodning.
23. Sagsøgeren i hovedsagen, de indstævnte, den tyske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet, der blev afholdt den 16. november 2022, deltog sagsøgeren i hovedsagen, Irland og Kommissionen.
24. Ved procesdokument af 20. september 2022 anmodede Domstolen den forelæggende ret om at præcisere den lovgivning, der finder anvendelse på IPAT, og den rolle, som IPAT er tildelt. Den forelæggende ret svarede ved dokument indleveret den 21. oktober 2022.
V. Formaliteten
25. De indstævnte har bestridt, at de syv præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
26. De har for det første gjort gældende, at det første spørgsmål er af hypotetisk karakter, for så vidt som det hviler på en forudsætning, som ikke er underbygget af den forelæggende ret, nærmere bestemt af to grunde. For det første har den forelæggende ret, i modsætning til hvad dette spørgsmåls ordlyd antyder, ikke konstateret, at »samarbejdspligten er blevet fuldstændig tilsidesat«, og har ikke kunnet foretage en sådan konstatering på grundlag af de faktiske omstændigheder i sagen. For det andet opfordrer dette spørgsmål Domstolen til at træffe en væsentlig afgørelse om de faktiske omstændigheder i sagen, hvilket den ikke har kompetence til. Ifølge de indstævnte gælder disse betragtninger ligeledes for det andet og det tredje spørgsmål på grund af deres tilknytning til det første spørgsmål.
27. De indstævnte har for det andet gjort gældende, at det fjerde og det femte spørgsmål ligeledes er hypotetiske, eftersom den forelæggende ret ikke har konstateret en tilsidesættelse af pligten til at træffe afgørelse inden for en rimelig frist.
28. For det tredje er de indstævnte af den opfattelse, at det sjette spørgsmål ikke er nødvendigt for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, eftersom IPAT tog hensyn til den lægelige dokumentation, som sagsøgeren i hovedsagen havde fremlagt, uden at drage den i tvivl.
29. For det fjerde har de indstævnte gjort gældende, at det syvende spørgsmål er af hypotetisk karakter og derfor ikke bør besvares, for så vidt som sagsøgeren i hovedsagen har præciseret, at han ikke anfægter IPAT’s konklusioner vedrørende hans troværdighed, og for så vidt som den usande forklaring, i modsætning til hvad formuleringen af dette spørgsmål lader formode, ikke var det eneste element, der foranledigede IPAT til at lægge til grund, at sagsøgeren i hovedsagens troværdighed ikke var fastslået. I denne forbindelse var andre relevante elementer, at han først meget sent omtalte væsentlige forhold vedrørende de tidligere begivenheder, og at han ikke ansøgte om international beskyttelse i sin oprindelige ansøgning.
30. Disse indsigelser finder jeg ikke overbevisende.
31. Jeg skal erindre om, at det er fast retspraksis, at en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (9).
32. I denne sammenhæng kan det næppe fastslås, at de præjudicielle spørgsmål savner enhver forbindelse med realiteten, er hypotetiske eller ikke tilfører de nødvendige faktiske oplysninger.
33. I det foreliggende tilfælde er det ganske vist korrekt, at de faktiske oplysninger, som den forelæggende ret har anført, for så vidt angår den hævdede hypotetiske karakter af det første, det andet, det tredje og det sjette spørgsmål, ikke tyder på, at »samarbejdspligten er blevet fuldstændig tilsidesat« af IPAT (10). Det fremgår imidlertid af disse spørgsmål, at den forelæggende ret netop er i tvivl om, hvorvidt disse omstændigheder udgør en tilsidesættelse af de kompetente myndigheders pligt til at samarbejde med ansøgeren, og om, hvilke konsekvenser retten i givet fald skal drage af en sådan konstatering, henset til de begrænsninger, som den nationale lovgivning pålægger disse myndigheder (11).
34. For så vidt angår det fjerde og det femte spørgsmål er den omstændighed, at den forelæggende ret endnu ikke har konstateret en tilsidesættelse af pligten til at træffe afgørelse inden for en rimelig frist, men påtænker at gøre det, heller ikke nok til at fastslå, at der i det foreliggende tilfælde er tale om hypotetiske spørgsmål.
35. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen, at det sjette spørgsmål vedrører den eventuelle forpligtelse til at indhente en yderligere retslægelig rapport ud over dem, som sagsøgeren i hovedsagen fremlagde. Den omstændighed, at IPAT tog hensyn til den lægelige dokumentation, som den berørte havde fremlagt, uden at drage den i tvivl, har ikke nogen forbindelse til denne forpligtelse og kan ikke rejse tvivl om dette spørgsmåls relevans.
36. Hvad endelig angår det syvende spørgsmål skal der henvises til, at de indstævnte har anfægtet den forelæggende rets faktuelle konstateringer og dens vurdering af relevansen af dette spørgsmål for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Det påhviler dog ikke Domstolen, men den forelæggende ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder vedrørende sagsøgeren i hovedsagens troværdighed.
37. Sammenfattende tilkommer det den forelæggende ret at identificere de retlige aspekter af en sag, der kræver en fortolkning af EU-retten.
38. De præjudicielle spørgsmål skal derfor anses for at kunne antages til behandling og analyseres med hensyn til deres realitet.
VI. Realiteten
A. Generelle betragtninger vedrørende fortolkningen af direktiv 2004/83 og 2005/85
39. Inden jeg indleder undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt kort at redegøre for den ramme, hvori direktiv 2004/83 og 2005/85 indgår.
40. Jeg vil for det første anføre, at det fremgår af tredje betragtning til direktiv 2004/83, at Genèvekonventionen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge. Det fremgår desuden af 16. og 17. betragtning til dette direktiv, at bestemmelserne til fastlæggelse af, hvem der kan anerkendes som flygtninge, og indholdet af denne flygtningestatus blev vedtaget som vejledning til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med anvendelsen af denne konvention på grundlag af en fælles opfattelse og kriterier (12). For så vidt angår direktiv 2005/85 fremgår det af anden, tredje, femte og syvende betragtning hertil, at direktivet indfører en fælles garantiramme, der gør det muligt at sikre fuld overholdelse af den nævnte konvention. Sidstnævnte direktivs artikel 33 fastsætter non-refoulement-princippet. Dette princip er sikret som en grundlæggende rettighed i chartrets artikel 18 og artikel 19, stk. 2 (13).
41. Det følger heraf, at fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2004/83 og 2005/85 skal ske i lyset af hvert af disse direktivers generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante traktater, der er omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF (14). Denne fortolkning skal desuden, således som det følger af tiende betragtning til direktiv 2004/83 og ottende betragtning til direktiv 2005/85, ske under iagttagelse af de rettigheder, som anerkendes i chartret (15).
42. For det andet vil jeg ligeledes påpege, at mens formålet med direktiv 2004/83 er at fastsætte minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere som berettiget til international beskyttelse og indholdet af en sådan beskyttelse, er formålet med direktiv 2005/85 at fastsætte minimumsstandarder for procedurerne for behandlingen af ansøgninger og at præcisere asylansøgeres rettigheder.
43. Det er på denne baggrund, at jeg vil behandle den forelæggende rets spørgsmål. Jeg vil først undersøge omfanget af den besluttende myndigheds pligt til at samarbejde med ansøgeren om international beskyttelse som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2004/83 og de konsekvenser, der skal drages af en eventuel tilsidesættelse af denne pligt (afsnit B). Dernæst vil jeg behandle konsekvenserne af, at der ikke er truffet afgørelse om ansøgningerne om asyl og om international beskyttelse inden for en rimelig frist, henset til artikel 23 i direktiv 2005/85 (afsnit C). Endelig vil jeg undersøge spørgsmålet om en ansøgers almindelige troværdighed (afsnit D).
B. Omfanget af samarbejdspligten og konsekvenserne af en tilsidesættelse heraf (det første, det andet, det tredje og det sjette spørgsmål)
44. Med det første, det andet, det tredje og det sjette spørgsmål, som jeg foreslår at besvare samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den samarbejdspligt, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83, pålægger den besluttende myndighed at indhente ajourførte oplysninger om hjemlandet for en person, der ansøger om asyl og om international beskyttelse, og, når der foreligger tegn på psykiske helbredsproblemer, der kan være en følge af en traumatisk begivenhed i hjemlandet, en retslægelig rapport om dennes psykiske helbred. Den forelæggende ret er desuden i tvivl om, hvorvidt en tilsidesættelse af denne pligt i sig selv kan føre til annullation af afgørelsen om afslag på disse ansøgninger, eller om det kan pålægges ansøgeren at godtgøre, at udfaldet af afgørelsen kunne have været anderledes, hvis en sådan tilsidesættelse ikke havde fundet sted.
45. Efter min opfattelse kan svaret på disse spørgsmål findes ved at undersøge betydningen af det krav om samarbejde, der påhviler medlemsstaten, som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2004/83.
1. Betydningen af det krav om samarbejde, der påhviler medlemsstaten
46. Den forelæggende ret har anført, at de oplysninger om hjemlandet, som ansøgeren afgav, ikke var ajourførte, end ikke på det tidspunkt, hvor ansøgeren fremlagde dem. Navnlig henviste IPAT i forbindelse med en konstatering af afgørende betydning i den omtvistede afgørelse (16) til en østrigsk undersøgelsesmission fra 2015 (17) og til en rapport fra De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge (UNHCR) fra 2017 (18). Ifølge den forelæggende ret kunne disse elementer i virkeligheden ikke anses for at udgøre ajourførte oplysninger om hjemlandet i forbindelse med denne afgørelse, der blev truffet den 7. februar 2019 (19). På grundlag af artikel 4 i direktiv 2004/83, som fortolket af Domstolen i M.-dommen, er den forelæggende ret således af den opfattelse, at IPAT tilsidesatte sin samarbejdspligt ved ikke at indhente fuldstændige og ajourførte oplysninger om ansøgerens hjemland.
47. Denne tilgang forekommer mig umiddelbart rimelig. Visse elementer bør dog afklares.
48. Det skal erindres, at artikel 4 i direktiv 2004/83, således som det fremgår af bestemmelsens overskrift, angår »vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder« i forbindelse med en ansøgning om international beskyttelse. Ifølge Domstolen foregår denne »vurdering« i to særskilte etaper. Den første etape vedrører fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder, som kan udgøre beviselementer til støtte for ansøgningen, og den anden etape den retlige vurdering af disse elementer, der består i, ud fra de forhold, der kendetegner det enkelte foreliggende tilfælde, at afgøre, hvorvidt de materielle betingelser for meddelelse af international beskyttelse, der er fastsat i artikel 9 og 10 eller 15 i direktiv 2004/83, er opfyldt (20).
49. I denne sammenhæng opstår spørgsmålet om den konkrete betydning af kravet om samarbejde med ansøgeren i forbindelse med hver af de to etaper.
a) Kravet om samarbejde i forbindelse med den første etape i vurderingen vedrørende fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder
50. Jeg skal indledningsvis erindre om, at selv om det i medfør af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83 normalt er ansøgerens pligt at forelægge alle de elementer, der er nødvendige for at underbygge hans ansøgning, påhviler det ikke desto mindre den berørte medlemsstat at samarbejde med ansøgeren ved fastlæggelsen af de relevante elementer i ansøgningen (21). Med andre ord pålægger denne bestemmelse også medlemsstaterne en »positiv pligt« til i samarbejde med ansøgeren at vurdere disse elementer (22).
51. I denne henseende fremgår det af artikel 4, stk. 2, i direktiv 2004/83, at de bevismidler, der kan begrunde en ansøgning om international beskyttelse, består af udtalelser og al anden for ansøgeren tilgængelig dokumentation om dennes individuelle situation, navnlig vedrørende alder, baggrund, identitet og statsborgerskab(er). Denne bestemmelse henviser således til alle de relevante elementer med henblik på at begrunde ansøgningen og omhandler dermed oplysningerne og dokumenterne angående de faktuelle omstændigheder med hensyn til ansøgerens baggrund, herunder »tidligere opholdssted(er) og ‑land(e)«.
52. Jeg skal ligeledes erindre om, at betydningen af det krav om samarbejde, der påhviler medlemsstaten, i forbindelse med denne første etape af vurderingen allerede er blevet afklaret af Domstolen. Domstolen har præciseret, at såfremt de elementer, der ydes af en ansøger om international beskyttelse, af en given grund ikke er fuldstændige, aktuelle eller relevante, er det nødvendigt, at den pågældende medlemsstat på dette trin i proceduren samarbejder aktivt med ansøgeren med henblik på at muliggøre, at alle de elementer, der kan underbygge ansøgningen, samles (23). Domstolen har ligeledes anført, at myndighederne i en medlemsstat ofte kan have bedre forudsætninger end ansøgeren for at få adgang til visse typer af dokumenter (24).
53. Efter min opfattelse er det dermed indlysende, at inden for rammerne af den første etape af vurderingen vedrørende fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder, som kan udgøre beviselementer til støtte for ansøgningen, pålægger kravet om samarbejde i artikel 4 i direktiv 2004/83 den besluttende myndighed at indhente fuldstændige og ajourførte oplysninger om hjemlandet for en person, der ansøger om asyl og om international beskyttelse.
54. Når dette er sagt, er spørgsmålet dernæst, om der påhviler myndighederne i den berørte medlemsstat en sådan pligt til »samarbejde« i forbindelse med den anden etape af vurderingen.
b) Findes der et krav om samarbejde i forbindelse med den anden etape i vurderingen vedrørende den retlige vurdering af bevismidlerne til støtte for ansøgningen?
55. Jeg skal erindre om, at artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/83 for så vidt angår vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse fastsætter, at den skal foretages ud fra det specifikke sagsforhold under hensyntagen til alle relevante kendsgerninger vedrørende hjemlandet på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, herunder hjemlandets love og andre bestemmelser og den måde, hvorpå de anvendes.
56. Denne individuelle vurdering af ansøgningen er, som nævnt ovenfor (25), den anden etape i forbindelse med »vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder« vedrørende en ansøgning om asyl eller international beskyttelse som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2004/83. Denne etape vedrører den retlige vurdering af de til støtte for ansøgningen tilvejebragte beviselementer med henblik på at afgøre, om disse faktisk opfylder betingelserne for meddelelse af den ansøgte flygtningestatus eller internationale beskyttelse (26).
57. Som Domstolen allerede har fastslået, henhører undersøgelsen af, om en ansøgning er velbegrundet, alene under den kompetente nationale myndigheds ansvar, således at et krav om denne myndigheds samarbejde med ansøgeren, som foreskrevet i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83, på dette trin i proceduren er irrelevant (27). I denne henseende skal det erindres, at det følger af artikel 4, stk. 1, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 2005/85, at den besluttende myndighed er ansvarlig for at foretage en »hensigtsmæssig behandling« af ansøgningerne, hvorefter den træffer en afgørelse herom (28). Navnlig følger det af dette direktivs artikel 8, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85, at medlemsstaterne sikrer, at der indhentes præcise og ajourførte oplysninger om den generelle situation i asylansøgernes hjemlande (29) fra forskellige kilder, f.eks. UNHCR (30).
58. Jeg er således helt enig i Kommissionens synspunkt om, at det fremgår af disse bestemmelser, at den besluttende myndighed i medfør af artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/83 er forpligtet til at gå videre end den blotte pligt til at samarbejde med ansøgeren for så vidt angår oplysningerne om situationen i hjemlandet. Når en person opfylder de i direktiv 2004/83 fastsatte betingelser, er medlemsstaterne nemlig forpligtet til at tildele den ansøgte internationale beskyttelse, idet deres myndigheder ikke råder over nogen skønsbeføjelse i denne forbindelse (31). Eftersom medlemsstaterne i henhold til artikel 28, stk. 1, i direktiv 2005/85 imidlertid kun kan anse en ansøgning for grundløs, hvis den besluttende myndighed fastslår, at ansøgeren ikke kan indrømmes flygtningestatus i henhold til direktiv 2004/83, kan denne myndighed ikke afslå en ansøgning uden at foretage en »hensigtsmæssig behandling« af denne, og dermed uden at tage hensyn til ajourførte oplysninger om situationen i hjemlandet.
59. Dette gælder navnlig så meget desto mere for betingelsen om alvorlig overlast i artikel 15, litra c), i direktiv 2004/83, der består i alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt, som den, der er blevet påberåbt i hovedsagen (32). Domstolen har nemlig fastslået, at det ikke er en betingelse for, at der anses at foreligge en sådan trussel, at ansøgeren fører bevis for, at truslen er specifikt rettet mod denne på grund af specielle omstændigheder ved den pågældendes situation. Ifølge Domstolen bedømmes graden af vilkårlig vold, som karakteriserer den igangværende væbnede konflikt, af de kompetente nationale myndigheder, der skal tage stilling til en ansøgning, eller af de retter i en medlemsstat, for hvilke et afslag på en sådan ansøgning er blevet indbragt (33). Desuden skal det erindres, at der ved vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt de omstændigheder, som kan lægges til grund, udgør en sådan trussel, at den pågældende, henset til dennes individuelle situation, har grund til at frygte reelt at blive udsat for forfølgelse, i alle tilfælde skal udvises påpasselighed og forsigtighed, eftersom det drejer sig om den menneskelige integritet og individuelle frihed, dvs. områder, der er en del af Unionens grundlæggende værdier (34).
60. Det følger således af det ovenstående, at den besluttende myndighed i medfør af artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/83 som led i myndighedens forpligtelse til at foretage en passende behandling af ansøgningen som omhandlet i artikel 8, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85 er forpligtet til at indhente fuldstændige og ajourførte oplysninger om hjemlandet for en person, der ansøger om asyl og om international beskyttelse. Denne myndighed må med andre ord ikke begrænse sig til at undersøge ufuldstændige eller forældede oplysninger, som ansøgeren har fremlagt til støtte for sin ansøgning, men skal indhente ajourførte oplysninger.
2. Indebærer samarbejdspligten, at den besluttende myndighed har pligt til at indhente en retslægelig rapport om ansøgerens psykiske helbred?
61. Den forelæggende ret har anført, at sagsøgeren i hovedsagen havde fremlagt en lægeerklæring for IPO, hvori det var fremhævet, at han havde psykiske problemer som følge af, at han havde befundet sig i umiddelbar nærhed af en bombeeksplosion under et terrorangreb i sit hjemland (35). Den forelæggende ret har forklaret, at IPO ved IPAT gjorde gældende, at en sådan erklæring ikke gjorde det muligt at fastslå, hvorvidt ansøgerens psykiske problemer var forårsaget af denne eksplosion. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen, at IPAT var enig heri og fandt, at en retslægelig rapport, dvs. en »Spirasi-rapport«, faktisk havde været »mere nyttig« (36). Den forelæggende ret har således konstateret, at både IPO og IPAT var af den opfattelse, at den af sagsøgeren i hovedsagen fremlagte lægeerklæring ikke var tilstrækkelig, og at en retslægelig rapport havde været relevant.
62. I denne sammenhæng opstår spørgsmålet, om den samarbejdspligt, der er indført ved artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83, pålægger de nationale myndigheder at indhente en sådan rapport.
63. Hvad for det første angår den første etape af vurderingen vedrørende fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder skal det nævnes, at et sådant krav ikke fremgår af denne bestemmelses ordlyd. Direktiv 2004/83 har nemlig til formål at fastsætte minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere som berettigede til international beskyttelse. Hvis EU-lovgiver havde villet pålægge medlemsstaterne en sådan forpligtelse, ville den dog givetvis udtrykkeligt have præciseret dette. De nationale myndigheder bør derfor have en skønsbeføjelse med henblik på at bestemme, om en retslægelig rapport er relevant for den individuelle vurdering, som de nationale myndigheder skal foretage i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/83 (37).
64. Når myndighederne imidlertid, som i den foreliggende sag, er af den opfattelse, at en retslægelig rapport er relevant eller nødvendig for vurderingen af ansøgningen om international beskyttelse (38), er jeg, i modsætning til det af de indstævnte anførte, af den opfattelse, at det følger af samarbejdspligten som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83, at de skal underrette ansøgeren herom og samarbejde med denne med henblik på at tilvejebringe en sådan rapport (39). Som anført ovenfor følger det af kravet til de nationale myndigheder om samarbejde, at når den besluttende myndighed finder, at de elementer, der ydes af en ansøger om international beskyttelse, af en given grund er ufuldstændige, forældede eller irrelevante, er denne myndighed forpligtet til at samarbejde aktivt med ansøgeren for at muliggøre, at alle de elementer, der er nødvendige (40) med henblik på at fastslå de faktuelle omstændigheder, der kan underbygge ansøgningen, samles.
65. Hvad for det andet angår den anden etape af vurderingen vedrørende den retlige vurdering af bevismidlerne til støtte for ansøgningen skal jeg erindre om, at det fremgår af artikel 4, stk. 3, litra b) og c), i direktiv 2004/83, at vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og at der herunder tages hensyn til relevante udtalelser og dokumentation forelagt af ansøgeren, herunder oplysninger om, hvorvidt ansøgeren har været eller kan blive udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast, og ansøgerens personlige stilling og forhold, for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre forfølgelse eller alvorlig overlast. Navnlig har Domstolen allerede fastslået, at dette direktivs artikel 4, stk. 3, ikke udelukker indhentelse af sagkyndige erklæringer i forbindelse med vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder (41). Det tilkommer derfor de kompetente myndigheder under iagttagelse af de ved chartret sikrede rettigheder at tilpasse fremgangsmåden ved vurderingen af forklaringerne og dokumentationen eller beviserne i forhold til de karakteristika, der er særegne for hver kategori af ansøgninger om international beskyttelse (42).
66. I denne henseende understøttes kravet om indhentelse af en retslægelig rapport om ansøgerens psykiske helbred, når de nationale myndigheder anser det for relevant eller nødvendigt for at vurdere bevismidlerne, af artikel 4, stk. 1, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 2005/85. Disse bestemmelser fastsætter en forpligtelse for den besluttende myndighed til at foretage en »hensigtsmæssig behandling« af ansøgningerne, hvorefter den træffer en afgørelse herom (43). Denne myndighed vil nemlig ikke være i stand til at foretage en sådan hensigtsmæssig behandling af ansøgningerne som omhandlet i disse bestemmelser, såfremt myndigheden ikke tilvejebringer en retslægelig rapport, selv om den anser en sådan rapport for relevant eller nødvendig med henblik på at foretage en individuel vurdering af den pågældende ansøgning.
67. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 4, stk. 3, litra b) og c), i direktiv 2004/83 pålægger den besluttende myndighed at indhente en retslægelig rapport som led i dens forpligtelse til at foretage en passende behandling af ansøgningen som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 2005/85, når den anser en sådan rapport om ansøgerens psykiske helbred for relevant eller nødvendig med henblik på den individuelle vurdering af den pågældende ansøgning. En anden fortolkning vil efter min opfattelse være i strid med formålet med direktiv 2004/83 og gøre både artikel 4, stk. 3, i dette direktiv og artikel 8, stk. 2, i direktiv 2005/85 indholdsløse.
3. De konsekvenser, der skal drages af en tilsidesættelse af samarbejdspligten og af forpligtelsen til at foretage en hensigtsmæssig behandling af ansøgningen
68. Inden jeg undersøger, hvilke konsekvenser der skal drages af en tilsidesættelse af samarbejdspligten og af forpligtelsen til at foretage en hensigtsmæssig behandling af ansøgningen [afsnit c) og d)], skal det fastslås, om artikel 39 i direktiv 2005/85, som den tyske regering og Kommissionen har gjort gældende, kræver, at retten i første instans kan foretage en indholdsmæssig prøvelse ex nunc af en afgørelse om afslag på en ansøgning om asyl eller international beskyttelse [afsnit a)]. I bekræftende fald er spørgsmålet, om IPAT skal anses for en retslig myndighed som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85 [afsnit b)].
a) Begrebet »ret« som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85
69. Der erindres om, at artikel 39, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/85 bestemmer, at medlemsstaterne skal sørge for, at asylansøgerne har ret til effektive retsmidler ved en ret i forbindelse med en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning. Denne bestemmelse præciserer imidlertid ikke, at det er nødvendigt, at denne ret kan foretage en sådan prøvelse ex nunc. I denne henseende har Kommissionen i sit skriftlige indlæg anført, at disse krav efter Kommissionens opfattelse fremgår af den praksis, som Domstolen har udviklet.
70. Jeg vil i denne forbindelse nævne, at et sådant krav klart fremgår af artikel 46 i direktiv 2013/32, der har erstattet artikel 39 i direktiv 2005/85, og som ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. Som Kommissionen fastslog under lovgivningsproceduren vedrørende den nævnte artikel 46, finder jeg det hensigtsmæssigt at nævne, at denne bestemmelse »i vid udstrækning [er] præget af den igangværende udvikling inden for retspraksis i henholdsvis [Domstolen] og ECHR« (44). Jeg vil derfor undersøge, om artikel 39 i direktiv 2005/85, som fortolket af Domstolen, fastsætter et sådant krav.
71. For det første har Domstolen allerede fastslået, at kendetegnene ved retsmidlet, som er fastsat i artikel 39 i direktiv 2005/85, skal fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, og hvorefter enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel (45). Domstolen fandt navnlig, at for at udøvelsen af denne ret kan blive effektiv, skal den nationale domstol, inden for rammerne af en indgående prøvelse, kunne efterprøve, om begrundelserne for, at den kompetente forvaltningsmyndighed har fundet ansøgningen om international beskyttelse grundløs, er korrekte (46). Jeg skal i denne henseende erindre om, at enhver afgørelse om tildeling af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus skal støttes på en individuel vurdering (47).
72. For det andet fastslog Domstolen i forbindelse med forordning (EU) nr. 604/2013 (48), at et søgsmål anlagt med påstand om annullation af en administrativ afgørelse, inden for rammerne af hvilket den ret, for hvilken sagen er indbragt, ikke kan tage hensyn til omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af denne afgørelse, ikke sikrer en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse, der gør det muligt for den berørte person at udøve de rettigheder, som den pågældende har i henhold til denne forordning og chartrets artikel 47 (49).
73. For det tredje skal det, således som generaladvokat Mengozzi har anført, tilføjes, at behovet for en »fuldstændig undersøgelse«, som ikke er begrænset til at fastlægge, om de anvendelige bestemmelser er overholdt, men også omfatter fastlæggelse og vurdering af omstændighederne, gennem længere tid er blevet fastslået af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (50). Ifølge Menneskerettighedsdomstolen skal denne undersøgelse være nøje, uafhængig, stringent og fuldstændig og gøre det muligt at fjerne enhver tvivl, hvor legitim den end måtte være, om, hvorvidt en ansøgning om international beskyttelse er ugrundet, uanset omfanget af kompetencerne hos den myndighed, som skal foretage kontrollen (51).
74. Det skal derfor fastslås, at artikel 39 i direktiv 2005/85, sammenholdt med chartrets artikel 47, kræver, at retten i første instans kan foretage en prøvelse ex nunc af en afgørelse om afslag på en ansøgning om asyl eller international beskyttelse.
b) IPAT’s kvalificering som »ret« som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85
75. Den forelæggende ret har som svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger oplyst, at IPO for det første træffer afgørelse om at tildele eller afslå international beskyttelse i første instans, som omhandlet i artikel 23 i direktiv 2005/85 (52). For det andet har den forelæggende ret forklaret, at IPAT i en tvist som den i hovedsagen omhandlede handler som retslig myndighed, der i første instans foretager en retslig prøvelse, og ved hvilken der kan anlægges sag til prøvelse af de faktiske og retlige omstændigheder vedrørende en afgørelse, der er truffet i første instans af den besluttende myndighed (dvs. IPO), som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85 (53). Retten har navnlig fremhævet, at IPAT træffer afgørelser ex nunc og har beføjelse til at kræve, at Minister for Justice and Equality (justits- og ligestillingsministeren) foretager undersøgelser og giver IPAT oplysninger (54).
76. Jeg er derfor af den opfattelse, at for så vidt som den besluttende myndigheds afgørelse i medfør af artikel 4, stk. 3, litra a)-c), i direktiv 2004/83, sammenholdt med artikel 8, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85, skal træffes efter en »hensigtsmæssig behandling«, der tager hensyn til alle relevante forhold vedrørende hjemlandet, herunder, når myndigheden anser det for relevant eller nødvendigt, en retslægelig rapport om ansøgerens psykiske helbred, indebærer en prøvelse af denne myndigheds begrundelse foretaget af en ret i første instans, som Kommissionen med rette har gjort gældende i sit indlæg, en undersøgelse af de præcise og ajourførte oplysninger om situationen i hjemlandet, der bl.a. dannede grundlag for den administrative afgørelse, som er genstand for prøvelsen.
77. Såfremt denne retsinstans finder, at de beviser, der er fremlagt af ansøgeren, hverken er tilstrækkelige til at underbygge dennes erklæring om allerede at have været udsat for alvorlig overlast eller til at vurdere bl.a. ansøgerens psykiske helbred, skal retten kunne anordne bevisoptagelse med henblik på at gøre det muligt for ansøgeren at fremlægge en retslægelig rapport. Dette indebærer, at retten i første instans, der behandler sagen, kan foretage en undersøgelse ex nunc, dvs. ikke på grundlag af de omstændigheder, som den myndighed, der vedtog retsakten, kendte eller burde have kendt på det pågældende tidspunkt, men på grundlag af de omstændigheder, som foreligger på det tidspunkt, hvor retten træffer afgørelse i sagen.
78. IPAT er følgelig i sin egenskab af ret som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85, sammenholdt med chartrets artikel 47, forpligtet til at indhente og undersøge præcise og ajourførte oplysninger om situationen i ansøgerens hjemland, herunder en retslægelig rapport, når IPAT anser det for relevant eller nødvendigt, henset til IPAT’s forpligtelse til at sikre et effektivt retsmiddel mod en afgørelse om afslag på at give asyl eller international beskyttelse truffet af den besluttende myndighed, i det foreliggende tilfælde IPO.
c) Mulighed for annullation af afgørelsen om afslag på ansøgningerne
79. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en sådan forpligtelse i sig selv kan føre til annullation af afgørelsen om afslag på ansøgningerne om asyl og om international beskyttelse.
80. Jeg skal præcisere, at den forelæggende ret som svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger med henvisning til præmis 102 og 103 i D. og A.-dommen har oplyst, at det irske system for tildeling af flygtningestatus ligeledes omfatter en mulighed for, at IPO’s og IPAT’s afgørelser kan prøves ved den forelæggende ret med henblik på retlige fejl i afgørelsen vedrørende ansøgningen (55). Den foreliggende præjudicielle forelæggelse er følgelig indgivet som led i en sådan domstolsprøvelse.
81. Dette betyder efter min opfattelse, at den forelæggende ret sikrer en prøvelse i anden instans. Denne rets prøvelse er således begrænset til eventuelle retlige fejl, som det er tilfældet i den foreliggende sag om tilsidesættelse af den forpligtelse, der påhviler både den besluttende myndighed og retten i første instans, til at indhente præcise og ajourførte oplysninger om ansøgerens hjemland, herunder en retslægelig rapport, når de anser det for relevant eller nødvendigt.
82. Selv om en tilsidesættelse af en sådan forpligtelse kan føre til annullation af afgørelsen om afslag på disse ansøgninger, har den forelæggende ret i sit svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger præciseret, at såfremt denne instans fastslår, at der er blevet begået en retlig fejl, hjemviser den sagen til IPAT med henblik på, at IPAT træffer en ny afgørelse i appelsagen vedrørende formaliteten og realiteten. Det tilkommer derfor den forelæggende ret at vurdere, om der foreligger en sådan fejl.
d) Bevisbyrden
83. Kan det pålægges ansøgeren at godtgøre, at afgørelsen ville have fået et andet udfald, hvis forpligtelsen til at foretage en hensigtsmæssig behandling af ansøgningen ikke var blevet tilsidesat?
84. Den tyske regering har i sit skriftlige indlæg med rette gjort gældende, at såfremt retten i første instans selv foretager en fuldstændig undersøgelse med henblik på at fastslå, om asylansøgeren har ret til international beskyttelse på grundlag af de ajourførte faktiske omstændigheder, er det ikke nødvendigt, at parterne i sagen godtgør, at udfaldet af den nationale besluttende myndigheds afgørelse kunne have været anderledes.
85. Jeg vil i denne forbindelse nævne, at selv om det er korrekt, at dette spørgsmål vedrører medlemsstaternes procesautonomi, forholder det sig ikke desto mindre således – som forklaret ovenfor – at en effektiv udøvelse af retten til asyl eller international beskyttelse samt overholdelse af de krav, der følger af chartrets artikel 47 (56) og af non-refoulement-princippet, indebærer, at retten i første instans foretager en prøvelse ex nunc, som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85 (57).
86. Henset til betydningen af de berørte grundlæggende rettigheder i forbindelse med en ansøgning om asyl eller international beskyttelse forekommer det mig, såfremt den besluttende myndighed og retten i første instans har tilsidesat pligten til at foretage en hensigtsmæssig behandling af ansøgningen, ikke relevant, at det påhviler ansøgeren at godtgøre, at udfaldet af afgørelsen kunne have været anderledes, hvis en sådan tilsidesættelse ikke havde fundet sted. Tværtimod viser pligten til at godtgøre dette inden for rammerne af en sådan prøvelse sig efter min opfattelse at være en for stor byrde, eftersom denne forpligtelse påhviler den pågældende nationale myndighed eller ret og ikke ansøgeren.
C. Konsekvenserne af, at der ikke er truffet afgørelse om ansøgningerne om asyl og om international beskyttelse inden for en rimelig frist (det fjerde og det femte spørgsmål)
87. Med det fjerde og det femte spørgsmål, som efter min opfattelse bør behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de tre og et halvt år, der gik fra indgivelsen af asylansøgningen til IPAT’s afgørelse, kan begrundes med de lovændringer, der fandt sted i Irland under sagsforløbet, og i benægtende fald, om et sådant tidsrum, som retten har kvalificeret som »urimeligt«, i sig selv kan begrunde en annullation af afgørelsen om afslag på ansøgningerne i hovedsagen.
88. Inden jeg besvarer disse spørgsmål, vil jeg kort undersøge forskellene mellem fristerne i artikel 23 og 39 i direktiv 2005/85 og karakteren af disse frister.
1. Forskellene mellem fristerne i artikel 23 og 39 i direktiv 2005/85 og karakteren af disse frister
89. Jeg skal indledningsvis anføre, at det fremgår af strukturen og opbygningen af direktiv 2005/85, navnlig af sondringen mellem procedurerne i første instans, der er fastsat i kapitel III, og procedurerne for klageadgang, der er fastsat i kapitel V, at der skal sondres mellem fristen for den besluttende myndigheds afgørelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 23, og fristen for retten i første instans’ afgørelse, der er fastsat i samme direktivs artikel 39.
90. Hvad for det første angår karakteren af fristen i artikel 23 i direktiv 2005/85 skal jeg erindre om, at det i denne artikels stk. 2, første afsnit, bestemmes, at medlemsstaterne skal sørge for, at denne procedure bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet behandling (58). Det fremgår således af denne bestemmelses ordlyd, at den udelukkende vedrører den frist, der er tilstrækkelig til, at den besluttende myndighed kan træffe afgørelse inden for rammerne af en behandlingsprocedure. Denne frist på seks måneder er således en vejledende frist og er på ingen måde bindende for den pågældende myndighed.
91. Dette underbygges for det første af formålet med direktiv 2005/85. Jeg skal i denne henseende erindre om, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at fremhæve, at procedurerne ifølge dette direktiv udgør minimumsstandarder, og at medlemsstaterne i flere henseender råder over en skønsmargin i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser under hensyntagen til særegenhederne i national ret (59). Domstolen har navnlig bemærket, at hensigten hos EU-lovgiver om at overlade medlemsstaterne en sådan skønsmargen bl.a. genfindes i ordlyden af 11. betragtning til direktiv 2005/85 og direktivets artikel 23 om behandlingsproceduren (60). Som det fremgår af denne betragtning, har både medlemsstaterne og asylansøgerne nemlig en interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om asylansøgninger (61).
92. Den vejledende karakter af denne frist underbygges for det andet af artikel 23, stk. 2, andet afsnit, litra a) og b), i direktiv 2005/85. I denne bestemmelse fastsættes det, at medlemsstaterne sikrer, at den berørte ansøger, når der ikke kan træffes afgørelse inden for seks måneder, enten underrettes om forsinkelsen eller på den pågældendes anmodning modtager oplysninger om den tidsramme, inden for hvilken afgørelsen om ansøgningen forventes at foreligge. Ifølge den nævnte bestemmelse forpligter sådanne oplysninger ikke medlemsstaten til over for den pågældende asylansøger at træffe afgørelse inden for denne tidsramme.
93. Hvad for det andet angår karakteren af de frister, der er fastsat i artikel 39 i direktiv 2005/85, skal jeg erindre om, at denne artikels stk. 4 bestemmer, at medlemsstaterne kan fastsætte tidsfrister for retten i første instans’ behandling af den besluttende myndigheds afgørelse (62). Det fremgår således klart af denne bestemmelse, at den ikke fastsætter en frist, hverken vejledende eller bindende, inden for hvilken den pågældende ret skal træffe afgørelse om en påklage af en afgørelse truffet af den besluttende myndighed.
94. Med denne præcisering for øje skal jeg nævne, at IPO’s afgørelse om afslag i den foreliggende sag blev truffet mere end 16 måneder, efter at sagsøgeren i hovedsagen havde indgivet sin ansøgning om tildeling af flygtningestatus, mens IPAT’s afgørelse, hvorved klagen over denne afgørelse blev forkastet, blev afsagt to år og to måneder, efter at han havde indgivet sin klage. Den forelæggende ret stiller spørgsmålstegn ved den omstændighed, at afgørelsen, der stadfæstede afgørelsen om afslaget på at give sagsøgeren i hovedsagen international beskyttelse, blev afsagt af retten i første instans tre år og syv måneder efter indgivelsen af hans første asylansøgning.
95. Selv om der altså, som anført, skal sondres mellem den vejledende frist for behandlingsproceduren i artikel 23, stk. 2, i direktiv 2005/85 og den frist for klageproceduren, der i henhold til direktivets artikel 39, stk. 4, kan fastsættes af medlemsstaterne, og om end jeg er enig med Kommissionen i, at direktiv 2005/85 ikke fastsætter en bindende frist, inden for hvilken der skal træffes en endelig afgørelse, er det derfor alligevel et spørgsmål, om tre og et halvt år er en rimelig frist.
96. Det mener jeg af de nedenfor anførte grunde ikke.
2. Ingen afgørelse inden for en rimelig frist
97. For det første er det ganske vist korrekt, at hvis der i EU-retten ikke er fastsat bestemmelser om procedurereglerne for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, forbliver medlemsstaterne i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi kompetente til at fastsætte disse regler, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og den fulde effektivitet af de EU-retlige bestemmelser om international beskyttelse samtidig skal sikres (63).
98. Jeg skal dog for det første erindre om, at en effektiv adgang til international beskyttelsesstatus ifølge Domstolen forudsætter, at behandlingen af ansøgningen foretages inden for en rimelig frist (64). Som generaladvokat Bot har anført, skal ansøgningerne om asyl og om subsidiær beskyttelse nemlig »være genstand for en omhyggelig undersøgelse, der foretages inden for rimelig tid, idet procedurens varighed ikke blot bidrager til ansøgerens retssikkerhed, men ligeledes til hans integration« (65).
99. I denne forbindelse skal der efter min opfattelse tages hensyn til både varigheden af proceduren til behandling af ansøgningerne ved den besluttende myndighed og af varigheden af klageproceduren ved retten i første instans, i det foreliggende tilfælde henholdsvis IPO og IPAT.
100. Jeg skal nævne, at Domstolen har bemærket, at den i chartrets artikel 41 fastsatte ret til god forvaltning udgør et almindeligt EU-retligt princip. De krav, der følger af denne ret til god forvaltning, bl.a. enhver persons ret til at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist, finder således anvendelse i forbindelse med en af den kompetente nationale myndighed foretaget procedure for tildeling af flygtningestatus eller af subsidiær beskyttelse, såsom den i hovedsagen omhandlede (66).
101. Dette betyder, at den samlede varighed af en procedure til behandling af en ansøgning om asyl eller international beskyttelse skal overholde retten til god forvaltning, der er sikret ved chartrets artikel 41, og retten til effektive retsmidler. I denne henseende skal det nævnes, at chartrets artikel 47, stk. 2, bestemmer, at »[e]nhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov« (67). Jeg skal ligeledes gøre opmærksom på, at henset til den individuelle situation for personer, der ansøger om asyl eller international beskyttelse, skal den medlemsstat, hvori den pågældende ansøger befinder sig, således sikre, at en situation, hvor ansøgerens grundlæggende rettigheder er blevet krænket, ikke forværres som følge af behandlingsprocedurer af urimelig varighed.
102. Hvad for det andet angår begrundelsen for en sådan urimelig varighed skal jeg erindre om, at en medlemsstat ifølge Domstolens faste praksis ikke kan påberåbe sig lovændringer, der finder sted, mens hovedsagen verserer, med henblik på at begrunde en manglende opfyldelse af medlemsstatens forpligtelse til at træffe afgørelser vedrørende ansøgninger om asyl eller international beskyttelse inden for en rimelig frist (68).
103. Hvad for det tredje og sidste angår spørgsmålet om, hvorvidt en manglende overholdelse af en rimelig frist i sig selv kan begrunde en annullation af en afgørelse om afslag på en ansøgning om asyl eller international beskyttelse, er jeg enig med Kommissionen i, at manglende overholdelse af forpligtelsen til at træffe afgørelse om sådanne ansøgninger inden for en rimelig frist ikke udgør en relevant begrundelse med henblik på inden for rammerne af en klage som omhandlet i artikel 39 i direktiv 2005/85 at afgøre, om et afslag på at yde international beskyttelse er i overensstemmelse med de i direktiv 2004/83 fastsatte regler og kriterier.
104. Den klageadgang, der er fastsat i artikel 39 i direktiv 2005/85, tager nemlig sigte på at afgøre, om den besluttende myndighed med rette har fundet, at en ansøger ikke opfyldte betingelserne for at opnå international beskyttelse. I denne forbindelse skal spørgsmålet om, hvorvidt en person reelt har behov for denne beskyttelse, vurderes på grundlag af de kriterier for tildeling af en sådan beskyttelse, der er fastsat ved direktiv 2004/83. Den omstændighed, at afgørelsen om behovet for international beskyttelse ikke blev truffet inden for en rimelig frist, er ikke relevant i forbindelse med denne vurdering og kan ikke tjene som grundlag for at træffe afgørelse om tildeling af beskyttelse.
105. Når dette er sagt, skal jeg erindre om, at chartrets artikel 47, stk. 2, præciserer, at »[e]nhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret« (69). Retten til et forsvar udgør ifølge fast retspraksis et grundlæggende princip i EU-retten (70). Såfremt procedurens samlede varighed i den foreliggende sag fører til en tilsidesættelse af retten til forsvar for en person, der har ansøgt om asyl eller international beskyttelse, kan den manglende overholdelse af en rimelig frist på grund af denne tilsidesættelse i sig selv begrunde en annullation af afgørelsen om afslag på de nævnte ansøgninger, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve (71).
D. En ansøgers almindelige troværdighed (det syvende spørgsmål)
106. Med det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en usand forklaring i den oprindelige ansøgning, som ansøgeren trak tilbage ved først givne lejlighed, kan begrunde, at hans troværdighed drages i tvivl.
107. Jeg skal erindre om, at medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83 kan betragte det som ansøgerens pligt at underbygge ansøgningen om international beskyttelse, hvorved denne forpligtelse ifølge Domstolen består i at »forelægge alle de elementer, der er nødvendige« (72). Samme direktivs artikel 4, stk. 2, definerer disse elementer som navnlig bestående af »udtalelser og al anden for ansøgeren tilgængelig dokumentation«. Det fremgår desuden af det nævnte direktivs artikel 4, stk. 5, at hvis der er aspekter af ansøgerens forklaringer, der ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser (73), skal disse aspekter ikke bekræftes, hvis fem kumulative betingelser er opfyldt, hvoraf en er, at »ansøgerens almindelige troværdighed er slået fast« (74).
108. Jeg vil dog påpege, at hverken direktiv 2004/83 eller direktiv 2005/85 præciserer, hvad der skal forstås ved »troværdighed«, og ikke giver nogen fingerpeg med hensyn til, hvilke elementer de nationale myndigheder og kompetente retter skal tage hensyn til for at vurdere ansøgerens »almindelige troværdighed«.
109. UNHCR har anført, at »[t]roværdigheden er fastslået, når ansøgeren har fremlagt en sammenhængende og troværdig ansøgning, der ikke strider mod tilgængelige generelle oplysninger, og dermed alt i alt kan anses for troværdig« (75). Det fremgår af denne definition, at disse kriterier svarer til en af de kumulative betingelser i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2004/83, nemlig betingelsen om, at »[a]nsøgerens forklaringer anses for sammenhængende og troværdige og ikke strider […] imod tilgængelige specifikke og generelle oplysninger, der er relevante for ansøgerens sag« (76). Denne definition forekommer mig derfor ikke relevant med henblik på at definere kriteriet for »almindelig troværdighed« som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 5, litra e). Heraf udleder jeg snarere, at dette kriterium skal vurderes af den besluttende myndighed inden for rammerne af forpligtelsen til at foretage en individuel vurdering af en ansøgning om international beskyttelse, hvorved der navnlig skal tages hensyn til ansøgerens personlige stilling og forhold i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 4, stk. 3, litra c).
110. I denne henseende skal jeg påpege, at Domstolen allerede har erindret om det krav, som de kompetente myndigheder pålægges i henhold til artikel 13, stk. 3, litra a), i direktiv 2005/85 (77) og artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/83, om at forestå samtalen under hensyntagen til de personlige eller generelle omstændigheder i forbindelse med ansøgningen, herunder ansøgerens sårbarhed, og om at foretage en vurdering af ansøgningen ud fra det specifikke sagsforhold under hensyntagen til hver ansøgers personlige stilling og forhold (78).
111. I denne sammenhæng er den omstændighed, at en ansøger har fremlagt en usand erklæring, ikke i sig selv ensbetydende med, at denne erklæring er væsentlig eller afgørende for ansøgningens udfald, medmindre der foreligger andre faktorer, der indikerer, at der ikke er hold i ansøgerens påstande (79). Der kan nemlig være mange grunde til, at en ansøger har fremlagt en usand erklæring (80). Hvis et beviselement er i strid med ansøgerens forklaringer, skal den ansvarlige embedsmand løse problemet og give ansøgeren mulighed for at forklare uoverensstemmelserne (81).
112. I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at ansøgningen indgivet af sagsøgeren i hovedsagen oprindeligt var baseret på én enkelt usand erklæring, og at han trak denne erklæring tilbage og forklarede den ved først givne lejlighed. Endvidere kan det ikke udelukkes, at de psykiske helbredsproblemer, som sagsøgeren i hovedsagen synes at lide af, har kunnet påvirke hans første erklæring.
113. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at det ikke var forholdsmæssigt at fastslå, at ansøgeren ikke er troværdig, på grundlag af én enkelt usand erklæring, som ansøgeren forklarede og trak tilbage ved først givne lejlighed.
VII. Forslag til afgørelse
114. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen svarer High Court (ret i første instans, Irland) som følger:
»1) Artikel 4, stk. 3, litra a)-c), i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse, sammenholdt med artikel 8, stk. 2, litra b), i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse pålægger den besluttende myndighed dels at indhente præcise og ajourførte oplysninger om hjemlandet for en person, der ansøger om asyl og om international beskyttelse, dels, når der foreligger tegn på psykiske helbredsproblemer, der kan være en følge af en traumatisk begivenhed i hjemlandet, en retslægelig rapport om dennes psykiske helbred, når myndigheden anser en sådan rapport for relevant eller nødvendig med henblik på at vurdere ansøgningen.
2) Artikel 4, stk. 3, litra a)-c), i direktiv 2004/83, sammenholdt med artikel 8, stk. 2, litra b), og artikel 39 i direktiv 2005/85 samt artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse pålægger retten i første instans, henset til dennes forpligtelse til at sikre et effektivt retsmiddel mod en afgørelse truffet af den besluttende myndighed, dels at indhente præcise og ajourførte oplysninger om hjemlandet for en person, der ansøger om asyl og om international beskyttelse, dels, når der foreligger tegn på psykiske helbredsproblemer, der kan være en følge af en traumatisk begivenhed i hjemlandet, en retslægelig rapport om dennes psykiske helbred, når myndigheden anser en sådan rapport for relevant eller nødvendig med henblik på at vurdere ansøgningen.
Henset til betydningen af de berørte grundlæggende rettigheder i forbindelse med en ansøgning om asyl eller international beskyttelse skal det, såfremt den besluttende myndighed og retten i første instans har tilsidesat pligten til at foretage en hensigtsmæssig behandling af ansøgningen, ikke påhvile ansøgeren at godtgøre, at udfaldet af deres afgørelser kunne have været anderledes, hvis en sådan tilsidesættelse ikke havde fundet sted.
3) Såfremt den samlede varighed af en procedure for tildeling af flygtningestatus og international beskyttelse fører til en tilsidesættelse af retten til forsvar for en person, der har ansøgt om asyl og om international beskyttelse, kan den manglende overholdelse af en rimelig frist i sig selv begrunde en annullation af afgørelsen om afslag på disse ansøgninger, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
En medlemsstat kan ikke påberåbe sig lovændringer, der finder sted, mens denne procedure pågår, med henblik på at begrunde en manglende opfyldelse af medlemsstatens forpligtelse til at træffe afgørelser vedrørende ansøgninger om international beskyttelse inden for en rimelig frist.
4) Artikel 4, stk. 3, litra c), og artikel 4, stk. 5, litra e), i direktiv 2004/83
skal fortolkes således, at
en usand forklaring i den oprindelige ansøgning om tildeling af flygtningestatus, som ansøgeren har trukket tilbage ved først givne lejlighed efter at have forklaret sig, ikke kan begrunde, at hans troværdighed drages i tvivl.«
i Der er foretaget en sproglig rettelse i præmis 9 efter dommens offentliggørelse.