NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 6. februára 2019 (1)
Vec C‑395/17
Európska komisia
proti
Holandskému kráľovstvu
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Vlastné zdroje – Rozhodnutie 91/482/EHS – Rozhodnutie 2001/822/ES – Pridruženie zámorských krajín a území k Európskej únii – Dovoz sušeného mlieka a ryže z Curaçaa a krúp a krupice z Aruby – Osvedčenia EUR.1 nesprávne vydané colnými orgánmi zámorskej krajiny alebo územia – Nevyberanie ciel členskými štátmi dovozu – Finančná zodpovednosť členského štátu, s ktorým má ZKÚ osobitné vzťahy – Náhrada za stratu vlastných zdrojov EÚ utrpenú v inom členskom štáte“
I. Úvod
1. Európska komisia navrhuje určiť, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývali zo zásady lojálnej spolupráce, zakotvenej v čase skutkových okolností v článku 5 ES. Dôvodom je podľa nej to, že nenahradilo stratu vlastných zdrojov, ktoré mali byť poskytnuté do rozpočtu EÚ. K tejto strate došlo z dôvodu, že colné orgány Curaçaa a Aruby, dvoch zámorských krajín a území (ZKÚ) Holandského kráľovstva, vydali sprievodné osvedčenia EUR.1 v rozpore s rozhodnutiami o ZKÚ(2). Komisia sa domnieva, že Holandské kráľovstvo je podľa práva EÚ zodpovedné za stratu vlastných zdrojov, ktorú zapríčinili tieto ZKÚ. Tvrdí, že v súlade s povinnosťou lojálnej spolupráce musí členský štát zabezpečiť poskytnutie nevybratého cla (vrátane vzniknutých úrokov) do rozpočtu EÚ.
2. Tvrdenia Komisie v prejednávanej veci majú rovnaký základ ako v prípade žaloby, ktorú Komisia podala v súbežnej veci Komisia/Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, C‑391/17, v ktorej prednesiem návrhy súbežne s prejednávanou vecou. Môže sa Komisia prostredníctvom konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ domáhať určenia, že členský štát porušil povinnosť lojálnej spolupráce, keď nenahradil stratu do rozpočtu EÚ, čím v skutočnosti požaduje konštatovanie nezákonnosti a zároveň posúdenie náhrady škody, ktorá sa má vyplatiť? Ak áno, čo musí preukázať, aby mala vo veci úspech?
3. Prejednávaná vec sa líši od žaloby podanej proti Spojenému kráľovstvu z hľadiska jednotlivých tvrdených porušení: tvrdené porušenia pripisované Holandskému kráľovstvu sú nielen odlišné zo skutkového hľadiska, ale zároveň sa týkajú rozdielnych ustanovení príslušných rozhodnutí o ZKÚ. Hlavný rozdiel spočíva v tom, že Holandské kráľovstvo nespochybňuje tvrdenie, podľa ktorého colné orgány Curaçaa a Aruby skutočne vydali osvedčenia EUR.1 v rozpore s rozhodnutiami o ZKÚ. Popiera však, že by podľa práva EÚ mohlo niesť finančnú zodpovednosť za tieto pochybenia.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
4. Príslušné ustanovenia systému vlastných zdrojov platné v čase skutkových okolností sú totožné s tými, ktoré som uviedol v bodoch 4 až 10 návrhov, ktoré som predniesol vo veci Komisia/Spojené kráľovstvo.
5. Pokiaľ ide o rozhodnutia o ZKÚ, na dovoz z Curaçaa a Aruby sa vzťahovali rozličné legislatívne nástroje.
6. Rozhodnutie o ZKÚ z roku 1991 sa vzťahovalo na skutkové okolnosti súvisiace s dovozmi z Curaçaa v rokoch 1997 až 2000.
7. Podľa článku 101 ods. 1 rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 „výrobky s pôvodom v ZKÚ budú dovážané do Spoločenstva bez dovozného cla a poplatkov s rovnocenným účinkom“ [neoficiálny preklad].
8. Článok 1 prílohy II rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991, ktorý sa týka vymedzenia pojmu „výrobky s pôvodom“ a metód administratívnej spolupráce, stanovuje, že „na účely uplatňovania ustanovení rozhodnutia o obchodnej spolupráci sa výrobok považuje za výrobok s pôvodom v ZKÚ, Spoločenstve alebo štátoch AKP, ak tam bol buď úplne získaný, alebo dostatočne opracovaný alebo spracovaný“ [neoficiálny preklad].
9. Príslušné ustanovenia článku 12 ods. 1, 2, 6 a 8 prílohy II rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 znejú takto:
„1. Dôkaz o štatúte pôvodu výrobkov v zmysle tejto prílohy sa predkladá vo forme sprievodného osvedčenia EUR.1, ktorého vzor sa nachádza v prílohe 4 tejto prílohy.
2. Sprievodné osvedčenie EUR.1 sa môže vydať iba v prípade, že bude slúžiť ako listinný dôkaz požadovaný na účely vykonávania rozhodnutia.
…
6. Sprievodné osvedčenie EUR.1 vydávajú colné orgány krajiny alebo územia vývozu, ak tovar možno považovať za ‚výrobky s pôvodom‘ v zmysle tejto prílohy.
…
8. Je zodpovednosťou colných orgánov štátu vývozu, aby sa presvedčili o tom, či boli tlačivá uvedené v odseku 1 riadne vyplnené. Skontrolujú najmä, či priestor určený na opis výrobkov bol vyplnený tak, aby sa vylúčila akákoľvek možnosť dodatočného podvodného doplnenia údajov…“ [neoficiálny preklad]
10. Naopak, rozhodnutie o ZKÚ z roku 2001 sa vzťahovalo na dovoz krúp a „krupice z ryže“ z Aruby v období rokov 2002 až 2003.
11. Článok 35 rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001 znie takto:
„1. Výrobky s pôvodom v ZKÚ budú dovážané do spoločenstva bez dovozného cla.
2. Pojem výrobkov s pôvodom a metód administratívnej spolupráce ktorá sa k tomu vzťahuje sú stanovené v prílohe III.“
12. Článok 2 prílohy III rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001, ktorý sa týka vymedzenia pojmu „výrobky s pôvodom“ a metód administratívnej spolupráce, stanovuje:
„1. Pre účel vykonania ustanovení rozhodnutia o obchodnej spolupráci, sa nasledovné výrobky považujú za výrobky s pôvodom v ZKÚ:
a) výrobky úplne získané v ZKÚ v zmysle článku 3 tejto prílohy;
b) výrobky získané v ZKÚ, zahŕňajúce materiály ktoré tam neboli úplne získané, za predpokladu že sa takéto materiály podrobili dostatočnému opracovaniu alebo spracovaniu v ZKÚ, v zmysle článku 4 tohto dodatku.
2. Pre účel vykonania odseku 1, územia ZKÚ sa považujú za jedno územie.
…“
13. Článok 15 prílohy III rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001 stanovuje:
„1. Colné orgány vyvážajúceho ZKÚ vydajú sprievodné osvedčenie EUR.1 na žiadosť ktorú vývozca urobí písomne alebo, na vývozcovu zodpovednosť, jeho oprávnený zástupca.
…
4. Sprievodné osvedčenie EUR.1 vydajú colné orgány vyvážajúceho ZKÚ, ak dotknuté výrobky môžu byť považované za výrobky s pôvodom v ZKÚ, v spoločenstve alebo v AKP a spĺňajú ostatné požiadavky tejto prílohy.
…“
B. Holandské právo
14. Článok 51 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Charta Holandského kráľovstva) stanovuje:
„1. Ak si orgán v Holandských Antilách a na Arube neplní alebo riadne neplní svoje funkcie v súlade s chartou, medzinárodným nástrojom, zákonom kráľovstva alebo nariadením verejnej správy pre kráľovstvo, nariadenie verejnej správy pre kráľovstvo s uvedením právneho základu a dôvodov, na ktorých je založené, môže stanoviť, akým spôsobom sa majú uvedené funkcie plniť.
2. V prípade potreby je táto záležitosť v Holandsku upravená v Ústave kráľovstva.“
15. Článok 52 Charty Holandského kráľovstva znie: „So súhlasom kráľa môže právna úprava krajiny zveriť kráľovi ako hlave kráľovstva alebo guvernérovi ako orgánu kráľovstva právomoci v súvislosti so záležitosťami uvedenej krajiny“.
III. Skutkový stav a postup pred podaním žaloby
A. Skutkový stav
1. Osvedčenia EUR.1 vydané na Curaçau
16. Curaçao je jedným zo „zámorských krajín a území Holandského kráľovstva“, ktoré je uvedené v prílohe II Zmluvy o ES, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia časti Štyri uvedenej Zmluvy. V čase skutkových okolností sa na územie vzťahovalo aj rozhodnutie o ZKÚ z roku 1991.
17. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) v septembri 2000 vykonal misiu na Curaçau v súlade s článkom 26 ods. 6 prílohy II rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 a v spolupráci s colnými orgánmi Holandska a Nemecka. Výsledok ukázal, že v období rokov 1997 až 1999 colné orgány Curaçaa vydali 109 osvedčení EUR.1 na sušené mlieko a ryžu napriek tomu, že dotknutý tovar nespĺňal požiadavky na získanie preferenčného štatútu pôvodu. Správa z misie OLAF‑u uverejnená 24. októbra 2000, ako aj oddelenie „pôvod“ Výboru pre colný kódex konštatovali, že sušené mlieko pochádzajúce z Európskej únie alebo tretích krajín sa na Curaçau miešalo s ryžou pochádzajúcou zo Surinamu alebo Guyany. V správe je uvedené, že v dôsledku „miešania“ na Curaçau nemá konečný produkt štatút „výrobku z pôvodom“, na základe ktorého by mohol využívať výhody pravidiel pôvodu.
18. Komisia ďalej uvádza, že keďže predmetný tovar sa následne dovážal do Holandska a Nemecka bez príslušného cla, orgány týchto dvoch členských štátov boli požiadané o dodatočné vybratie cla, ktoré nebolo vybraté v dôsledku nesprávne priznaného preferenčného zaobchádzania.
19. V júli 2005 Holandsko poskytlo sumu 778 510,54 eura zodpovedajúcu sume, ktorá nemohla byť vymožená v dôsledku premlčania pohľadávok, navýšenej o úroky. Komisia sa domnieva, že Holandsko si splnilo povinnosti v súvislosti s týmito sumami.
20. Na základe dokumentov získaných pri vyšetrovaní OLAF‑u Komisia vypočítala, že nevybraté clo v súvislosti s dovozmi do Nemecka od 20. februára 1997 do 22. februára 2000 dosahuje výšku 18 192 641,95 eura. Nemecké orgány dokázali preukázať len malú časť tejto sumy (4 838 383 eur) a uviedli, že zvyšok je premlčaný.
21. Dňa 19. mája 2009 Komisia prijala rozhodnutie vo veci REC 04/07. Uvedené rozhodnutie bolo vydané na žiadosť Nemecka, ktoré Komisiu žiadalo o rozhodnutie v konkrétnej veci. Išlo o dovoz výrobku pozostávajúceho zo sušeného mlieka a ryže z Curaçaa nemeckou spoločnosťou od januára 1999 do apríla 2000. Dňa 20. decembra 2006 nemecké orgány s prihliadnutím na zistenia OLAF‑u z roku 2000 a po mnohých odvolaniach oznámili spoločnosti, že dlhuje clo. Spoločnosť požiadala o odpustenie tohto cla podľa článku 220 ods. 2 písm. b) colného kódexu.(3) Rozhodnutie Komisie s prihliadnutím na správu OLAF-u konštatuje, že colné orgány holandských Antíl vedeli alebo mali vedieť, že výrobok nespĺňa podmienky preferenčného zaobchádzania. Keďže chyby sa dopustili colné orgány a hospodársky subjekt konajúci v dobrej viere ju nemohol dôvodne odhaliť, Komisia rozhodla, že dodatočný zápis dovozného cla do účtovnej evidencie nie je v danom prípade opodstatnený. Toto rozhodnutie navyše povoľuje upustenie od dodatočného zápisu cla do účtovnej evidencie v prípadoch, ktoré sú zo skutkového a právneho hľadiska porovnateľné.
22. V liste z 27. januára 2012 Komisia uviedla, že považuje Holandské kráľovstvo za zodpovedné za pochybenie colných orgánov na Curaçau. Komisia preto požiadala Holandsko, aby nahradilo do rozpočtu EÚ túto stratu vlastných zdrojov v sume 18 192 641,95 eura, ktorá má byť zaplatená najneskôr do 20. marca 2012, aby sa predišlo hromadeniu úrokov z omeškania (na základe článku 11 nariadenia č. 1150/2000).
23. Po dvoch upomienkach z 12. júna 2012 a z 21. januára 2013 Holandské kráľovstvo odpovedalo 14. júna 2013, pričom vyjadrilo nesúhlas s právnym stanoviskom Komisie a poprelo akúkoľvek finančnú zodpovednosť.
2. Osvedčenia EUR.1 vydané na Arube
24. Aruba je tiež jedným zo ZKÚ Holandského kráľovstva uvedených v prílohe II Zmluvy o ES, na ktoré sa vzťahuje časť Štyri tejto Zmluvy. V čase skutkových okolností sa na územie vzťahovalo aj rozhodnutie o ZKÚ z roku 2001.
25. V období od 4. augusta 2002 do 18. júna 2003 bolo 1 929 dovozných colných vyhlásení spolu s osvedčeniami EUR.1 predložených na prepustenie do voľného obehu v Holandsku v súvislosti so zásielkami tovaru deklarovaného ako krúpy a „krupica z ryže“ pochádzajúce z Aruby.
26. OLAF po vykonaní vyšetrovania informoval 23. decembra 2004 holandské orgány, že arubské orgány vydali osvedčenia pôvodu EUR.1 na výrobky, ktoré nespĺňajú podmienky potrebné na to, aby mohli byť označené ako výrobky s preferenčným pôvodom. Dôvodom bolo to, že spracovateľské činnosti neboli dostatočné na to, aby dotknutý tovar získal arubský pôvod.
27. Dňa 1. august 2005 zaslali holandské orgány dovozcovi platobný výmer na sumu 298 080 eur. Dovozca tento výmer napadol na vnútroštátnych súdoch. Rechtbank Haarlem (Okresný súd Haarlem, Holandsko) konštatoval, že hoci výrobky nenadobudli arubský pôvod, žiadosti dovozcu podanej na základe článku 220 ods. 2 písm. b) colného kódexu treba vyhovieť. Holandské orgány upovedomili o tomto rozsudku Komisiu v roku 2010 v rámci článku 870 ods. 2 nariadenia Komisie (EHS) č. 2454/93(4).
28. Listom z 31. mája 2012 Komisia konštatovala, že Holandské kráľovstvo nesie finančnú zodpovednosť za pochybenia arubských colných orgánov. Tento členský štát požiadala o poskytnutie zodpovedajúcej sumy 298 080 eur najneskôr do 20. júla 2012.
29. Po dvoch upomienkach z 5. októbra 2012 a 9. apríla 2013 Holandské kráľovstvo odpovedalo 14. júna 2013. Vyjadrilo nesúhlas s právnym stanoviskom Komisie a poprelo akúkoľvek finančnú zodpovednosť.
B. Postup pred podaním žaloby
30. Keďže Komisia sa domnievala, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy, vydala 21. novembra 2013 výzvu.
31. Holandské kráľovstvo odpovedalo 20. februára 2014. Vo svojej odpovedi nespochybnilo skutkové okolnosti veci. Poprelo však akúkoľvek finančnú zodpovednosť za následky administratívnych pochybení colných orgánov na Arube a Curaçau.
32. Dňa 17. októbra 2014 Komisia zaslala Holandskému kráľovstvu odôvodnené stanovisko, v ktorom trvala na svojej pozícii uvedenej vo výzve. Lehota na prijatie požadovaných opatrení na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom uplynula 17. decembra 2014. Žiadosť Holandského kráľovstva o predĺženie tejto lehoty do januára 2015 zamietla Komisia listom z 22. decembra 2014.
33. Holandské kráľovstvo listom z 19. novembra 2015 odpovedalo na odôvodnené stanovisko v tom zmysle, že odmieta akúkoľvek finančnú zodpovednosť.
34. Keďže Holandské kráľovstvo neposkytlo sumu 18 490 721,95 eura navýšenú o úroky do rozpočtu EÚ, Komisia sa rozhodla podať prejednávanú žalobu.
IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
35. Žalobou podanou 30. júna 2017 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 (následne článku 10) Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (teraz článok 4 ods. 3 ZEÚ), tým, že nenahradilo stratu sumy vlastných zdrojov, ktorá mala byť vypočítaná a poskytnutá do rozpočtu Únie v súlade s článkami 2, 6, 10, 11 a 17 [nariadenia (EHS, Euratom) č. 1552/89],(5)… keby neboli sprievodné osvedčenia EUR.1 vydané v rozpore s článkom 101 ods. 1 rozhodnutia Rady 91/482 a s článkom 12 ods. 6 prílohy II uvedeného rozhodnutia, pokiaľ ide o dovoz sušeného mlieka a ryže z Curaçaa v rokoch 1997 až 2000, a s článkom 35 ods. 1 rozhodnutia Rady 2001/822 a s článkom 15 ods. 4 prílohy III uvedeného rozhodnutia, pokiaľ ide o dovoz krúp a krupice [z ryže] z Aruby v rokoch 2002 až 2003,
– zaviazal Holandské kráľovstvo na náhradu trov konania.
36. Holandské kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:
– vyhlásil žalobu za neprípustnú,
– subsidiárne zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
37. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 4. januára 2018 bolo Spojenému kráľovstvu umožnené vstúpiť do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Holandského kráľovstva.
38. Komisia i vláda Holandského kráľovstva predniesli ústne pripomienky na pojednávaní konanom 2. októbra 2018, na ktorom sa zúčastnilo aj Spojené kráľovstvo.
V. Posúdenie
39. Skôr než sa budem zaoberať dôvodnosťou žaloby, musím najprv preskúmať námietku neprípustnosti podanú Holandským kráľovstvom.
40. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých sa žaloba zakladá, musia koherentným a pochopiteľným spôsobom vyplývať z textu samotnej žaloby. Žaloba musí členskému štátu a Súdnemu dvoru umožniť správne pochopiť rozsah vytýkaného porušenia práva EÚ. Členský štát musí byť na základe nej schopný účinne uplatniť svoju obhajobu a Súdny dvor musí určiť, či došlo k predmetnému porušeniu povinnosti.(6)
41. V prejednávanej veci Holandské kráľovstvo spochybňuje prípustnosť žaloby s odôvodnením, že nespĺňa tieto požiadavky. Uvedený členský štát poukazuje predovšetkým na to, že žaloba podaná Komisiou nie je súdržná. Dôvodom je to, že v niektorých bodoch žaloby Komisia podľa všetkého tvrdí, že Holandské kráľovstvo je podľa práva EÚ priamo zodpovedné za konanie orgánov ZKÚ, akoby išlo o jeho vlastné orgány, zatiaľ čo v iných bodoch Komisia zdôrazňuje skutočnosť, že Holandské kráľovstvo neprijalo „primerané opatrenia“, aby zabránilo nesprávnemu vydávaniu osvedčení EUR.1 colnými orgánmi Aruby a Curaçaa.
42. Súhlasím s tým, že Komisia sa v tomto smere nevyjadruje jasne. Tieto nedostatky sú však podľa môjho názoru len slabým miestom odôvodnenia veci samej zo strany Komisie, ktoré súvisí s tým, že je ťažké presne vyjadriť, ktorú konkrétnu zákonnú povinnosť Holandské kráľovstvo údajne porušilo tým, že neposkytlo náhradu do rozpočtu EÚ.
43. Nie som však presvedčený o tom, že táto nedostatočná právna presnosť postačuje na to, aby bola žaloba nezrozumiteľná, a teda neprípustná. Domnievam sa, že Holandské kráľovstvo dokázalo pochopiť povahu a rozsah vytýkaného porušenia. Tento štát podľa môjho názoru účinne uplatnil svoje právo na obhajobu v súvislosti s uvedenými výhradami. Predmet žaloby je dostatočne podrobne určený, takže Súdny dvor nebude rozhodovať ultra petita. Domnievam sa preto, že prejednávanú žalobu treba vyhlásiť za prípustnú.
A. Presná povaha žaloby
44. Komisia sa domáha určenia, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti vyplývajúce z článku 5 ES. Tvrdí, že dôvodom je nenahradenie straty sumy vlastných zdrojov, ktorá mala byť vypočítaná a poskytnutá do rozpočtu EÚ podľa článkov 2, 6, 10, 11 a 17 nariadenia č. 1552/89. Podľa jej názoru by k tomu nedošlo, keby neboli vydané sprievodné osvedčenia EUR.1 v rozpore s rozhodnutiami o ZKÚ. Porušenými ustanoveniami sú konkrétne a) článok 101 ods. 1 rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 a článok 12 ods. 6 prílohy II uvedeného rozhodnutia, pokiaľ ide o dovoz sušeného mlieka a ryže z Curaçaa v rokoch 1997 až 2000, a b) článok 35 ods. 1 rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001 a článok 15 ods. 4 prílohy III uvedeného rozhodnutia, pokiaľ ide o dovoz krúp a krupice z ryže z Aruby v rokoch 2002 až 2003.
45. V bodoch 33 až 46 svojich súbežných návrhov vo veci Komisia/Spojené kráľovstvo som poukázal na problémy, ktoré vyplývajú z takejto „kaskádovitej“ alebo „matrioškovej“ štruktúry žaloby podanej Komisiou. Po podrobnom preskúmaní žaloby Komisie v uvedených návrhoch som však konštatoval, že pokiaľ ide o povahu žaloby, Komisia sa ňou skutočne domáha určenia, že členský štát nenahradil stratu/škodu spôsobenú vlastným zdrojom EÚ údajným porušením zákona pripísateľným členskému štátu. Kľúčový rozdiel spočíva v predmete žaloby, ktorý sa netýka len abstraktného konštatovania pretrvávajúceho porušovania práva EÚ zo strany členského štátu, ale v skutočnosti aj návrhu na konštatovanie nesúladu so zákonom a na vyčíslenie škody v súvislosti so špecifickými porušeniami práva EÚ v minulosti.
46. V bodoch 48 to 64 tých istých návrhov som konštatoval, že v znení, účele a celkovej štruktúre Zmlúv nevidím nič, čo by Komisii mohlo v zásade brániť v podaní takej žaloby na Súdny dvor v podobe žaloby pre nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. Zároveň som však konštatoval, že pokiaľ Komisia požaduje zaplatenie konkrétnych a presných súm za straty, ktoré údajne spôsobil členský štát špecifickými porušeniami práva EÚ, musí preukázať toto porušenie i dotknuté straty v súlade so štandardmi a podmienkami v oblasti zodpovednosti štátu (body 65 až 73). Nemôže „preniesť“ osobitný režim vlastných zdrojov na iný členský štát, na ktorý sa tento štandard jednoznačne nevzťahuje (body 74 až 84).
47. Všetky tieto úvahy platia aj v kontexte prejednávanej veci, určite pokiaľ ide o situáciu na Curaçau. Aj tam došlo k údajnej strate vlastných zdrojov v inom členskom štáte (časť B). Situácia na Arube je trochu odlišná. Keďže Komisia formuluje túto vec ako všeobecné porušenie, ktorého sa údajne dopustilo Holandsko vo vzťahu k obom ZKÚ, budem sa oboma situáciami zaoberať spoločne. V rámci záverečnej poznámky k tejto časti však zdôrazním význam skutočnosti, že pokiaľ ide o dovoz z Aruby, k strate vlastných zdrojov došlo priamo na území Holandska (časť C).
B. Uplatnenie na prejednávanú vec
48. Komisia tvrdí, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásady lojálnej spolupráce. Dôvodom je to, že nenahradilo stratu vlastných zdrojov, ktoré mali byť vypočítané a poskytnuté do rozpočtu EÚ podľa nariadenia č. 1552/89 a podľa nariadenia č. 1150/2000, keby sprievodné osvedčenia EUR.1 neboli vydané v rozpore s príslušnými ustanoveniami rozhodnutí o ZKÚ na dovoz sušeného mlieka a ryže z Curaçaa v rokoch 1997 až 2000 a krúp a „krupice z ryže“ z Aruby v rokoch 2002 až 2003.
49. Na určenie, či došlo k nesplneniu povinnosti nahradiť straty, ako tvrdí Komisia, je potrebné v prvom rade overiť, či taká povinnosť náhrady existuje: akú zákonnú povinnosť malo presne Holandské kráľovstvo porušiť tým, že neposkytlo náhrady do rozpočtu Európskej únie? Ďalej, ak má štát niesť zodpovednosť za straty takto spôsobené EÚ, porušenie musí byť dostatočne závažné a musí existovať príčinná súvislosť medzi dostatočne závažným porušením a údajnou škodou, ktorá bola spôsobená a ktorej náhrada sa požaduje.
1. Nesúlad so zákonom (predstavujúci dostatočne závažné porušenie)
50. Podľa rozhodnutí o ZKÚ (článok 101 ods. 1 rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 a článok 35 ods. 1 rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001) sa výrobky pochádzajúce zo ZKÚ dovážajú do Európskej únie bez cla a poplatkov s rovnocenným účinkom. Štatút výrobkov s pôvodom musí byť zaznamenaný v osvedčeniach EUR.1, ako je opísané v prílohe II rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 a v prílohe III rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001.
51. Holandské kráľovstvo počas postupu pred podaním žaloby uznalo, že colné orgány Curaçaa a Aruby nedodržali príslušné ustanovenia týkajúce sa osvedčení EUR.1. Vydali osvedčenia na výrobky nespĺňajúce vyššie uvedené podmienky. Je teda nesporné, že orgány Curaçaa a Aruby sa dopustili chýb pri vydávaní osvedčení EUR.1, ktoré boli v rozpore s príslušnými rozhodnutiami o ZKÚ.
52. Holandské kráľovstvo nespochybňuje ani sumy požadované Komisiou (18 490 721,95 eura, ktoré zodpovedajú sume 18 192 641,95 eura za osvedčenia vydané na Curaçau a 298 080 eur za osvedčenia vydané na Arube) ako vyjadrenie celkovej hodnoty cla, ktoré by bolo vybraté, keby dovážaný tovar nezískal preferenčný štatút.
53. „Pôvodné porušenie“ teda v prejednávanej veci na rozdiel od veci C‑391/17, Komisia/Spojené kráľovstvo(7), nie je predmetom sporu. Iste, som si vedomý línie judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej „Súdnemu dvoru však prináleží v každom prípade určiť, či vytýkané nesplnenie [povinnosti] existuje alebo nie, aj ak dotknutý štát nesplnenie povinnosti vôbec nepopiera“(8). Takéto konštatovanie sa však podľa môjho názoru má primerane vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na pôsobnosť a rozsah zákonných povinností, na ktoré sa Komisia odvoláva v rámci konania o nesplnení povinnosti a ktoré Súdny dvor vykladá a posudzuje samostatne. Takéto konštatovanie sa sotva dá uplatniť na skutkové okolnosti, ktoré nie sú sporné.
54. Kľúčovou otázkou je teda v prejednávanej veci pochopenie presného prameňa zákonnej povinnosti Holandského kráľovstva poskytnúť náhradu do rozpočtu EÚ v takej situácii [bod a)], ako aj to, či možno nesplnenie tejto povinnosti považovať za dostatočne závažné porušenie [bod b)].
a) Hlavná povinnosť, ktorej porušenie treba preukázať
55. Komisia netvrdí, že porušenia rozhodnutí o ZKÚ sú priamo pripísateľné Holandskému kráľovstvu. Ako som uviedol pri skúmaní námietky neprípustnosti,(9) Komisia napriek určitým nejasnostiam, ktoré v tomto smere panujú v jej písomných pripomienkach, potvrdila, že cieľom žaloby nie je určiť, komu sú pripísateľné porušenia rozhodnutí o ZKÚ, keď jej bola na pojednávaní položená výslovná otázka zameraná na objasnenie tohto bodu.
56. Z dôvodov uvedených v bodoch 91 až 97 svojich súbežných návrhov vo veci Komisia/Spojené kráľovstvo súhlasím s tým, že členský štát, ktorý má s dotknutým ZKÚ osobitné vzťahy, má skutočne v každom prípade všeobecnú zodpovednosť za prijatie všetkých primeraných opatrení na zabránenie a monitorovanie porušení práva EÚ, ktoré môžu vyplynúť zo správania (aktov alebo opomenutí) v rámci režimu pridruženia. Ako som však tiež vysvetlil v uvedených návrhoch, od tohto všeobecného konštatovania treba ešte prejsť pomerne dlhou cestou argumentovania, kým človek dospeje (ak vôbec) k záveru, že tento členský štát zároveň automaticky nesie finančnú zodpovednosť za sumy uvedené Komisiou, ktoré mali byť vypočítané a poskytnuté ako vlastné zdroje Európskej únie v inom členskom štáte. Znamenalo by to tiež automaticky, že Komisia môže prostredníctvom konania podľa článku 258 ZFEÚ požadovať platbu za akékoľvek tvrdené porušenia rozhodnutí o ZKÚ od členských štátov, ktoré majú osobitné vzťahy so ZKÚ, bez ohľadu na povahu tohto porušenia a/alebo postupy riešenia sporov upravené v príslušných režimoch pridruženia? Vyžadovalo by si potom právo EÚ v podstate úplné znovuzavedenie priamej správy zo strany členského štátu, s ktorým majú „osobitné vzťahy“?
57. Podobne ako pri prístupe, ktorý som navrhol vo veci C‑391/17, Komisia/Spojené kráľovstvo, si nemyslím, že Súdny dvor by sa touto problematikou mal v súvislosti s prejednávanou vecou podrobne zaoberať. Aj keby som súhlasil s tým, že v rámci všeobecného režimu zodpovednosti štátu za straty spôsobené EÚ tvrdené porušenie spočíva v neuplatnení dostatočných záruk a kontroly, ktoré by zabránili vydaniu protizákonných osvedčení orgánmi ZKÚ,(10) jednoducho z hľadiska skutkových okolností a súvislostí prejednávanej veci nevidím spôsob, akým by sa také porušenie dalo považovať za dostatočne závažné.
b) Dostatočne závažné porušenie?
58. Na rozdiel od objektívneho štandardu použitého pri posudzovaní porušenia práva EÚ v rámci tradičného konania o nesplnení povinnosti je štandard, ktorý treba splniť pri skúmaní porušenia práva EÚ, ktoré údajne viedlo k strate vlastných zdrojov, ktorú má členský štát nahradiť, vyšší. Nie každý nesúlad so zákonom automaticky zakladá zodpovednosť. Musí existovať dostatočne závažné porušenie, aby vznikla povinnosť nahradiť škodu spôsobenú Európskej únii zo strany členského štátu.
59. Podľa judikatúry Súdneho dvora je kritérium na určenie, či je založené dostatočne závažné porušenie, „závislé od voľnej úvahy“. Pokiaľ členské štáty majú právomoc voľnej úvahy, dostatočne závažné porušenie znamená, že členský štát zjavne a závažne porušil hranice tejto voľnej úvahy.(11)
60. Okrem toho medzi ďalšie prvky, ktoré treba vziať do úvahy pri posudzovaní „dostatočnej závažnosti“ porušenia práva EÚ, patrí „jasnosť a presnosť porušeného právneho predpisu, miera voľnej úvahy, ktorú tento predpis ponecháva orgánom štátu alebo [EÚ], úmyselnosť alebo neúmyselnosť spáchaného porušenia alebo spôsobenej škody, ospravedlniteľnosť alebo neospravedlniteľnosť prípadného právneho omylu, skutočnosť, že stanovisko orgánov [EÚ] mohlo prispieť k opomenutiu, prijatiu alebo zachovaniu vnútroštátnych opatrení alebo praktík, ktoré sú v rozpore s právom [EÚ]“(12).
61. V prejednávanej veci majú v tomto smere osobitný význam tri prvky. Prvým je široká miera voľnej úvahy, ktorú má Holandské kráľovstvo pri rozhodovaní o primeraných opatreniach na splnenie „hlavnej povinnosti“ z hľadiska zásady dodržiavania svojich ústavných dojednaní a ústavnej identity. Druhým je pridelenie právomocí a inštitucionálny rámec rozhodnutí o ZKÚ, ktoré orgánom ZKÚ priamo ukladá určitú zodpovednosť pri uplatňovaní rozhodnutí o ZKÚ. Tretím a pravdepodobne zvlášť dôležitým prvkom je nejasná povaha režimu zodpovednosti členského štátu, ktorý má osobitné vzťahy so ZKÚ v rámci rozhodnutí o ZKÚ, pokiaľ ide o administratívne pochybenia, ktorých sa dopustia orgány ZKÚ.
62. Po prvé sa Komisia bez konkrétneho poukázania na opatrenia, ktoré podľa jej názoru Holandské kráľovstvo malo prijať, odvoláva na články 51 a 52 Charty Holandského kráľovstva.(13) Holandská vláda odpovedala, že keby tento členský štát mal niesť zodpovednosť za akty colných orgánov Aruby a Curaçaa, bolo by to v rozpore s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.(14)
63. Rozhodnutia o ZKÚ totiž výslovne uznávajú potrebu dodržiavať ústavný rámec vzťahov medzi ZKÚ a členskými štátmi, s ktorými majú osobitné vzťahy. Cieľom osobitného partnerského mechanizmu zahrnutého do systému rozhodnutí o ZKÚ je dodržiavať ústavné rozdelenie právomocí a zodpovednosti medzi ZKÚ a členské štáty, čo vyplýva najmä z odôvodnenia 12 a článku 10 rozhodnutia o ZKÚ z roku 1991 a ďalej sa odráža v článkoch 234 až 236 uvedeného rozhodnutia, ako aj v článku 7 rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001. Tieto ustanovenia sú dôkazom toho, že normotvorca EÚ chcel dosiahnuť rovnováhu medzi potrebou zabezpečiť účinnosť pridruženia ZKÚ na jednej strane a dodržiavaním osobitných a často zložitých ústavných dojednaní členských štátov a ich ZKÚ na druhej strane (ktoré je jadrom časti Štyri Zmluvy o ES venovanej režimu pridruženia ZKÚ).
64. Po druhé, ako uvádza holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach, rozhodnutia o ZKÚ upravujú výslovné právomoci orgánov ZKÚ, ktoré sú odlišné od právomocí členských štátov, najmä v partnerskom mechanizme a v osobitných ustanoveniach o administratívnej spolupráci. Rozhodnutia o ZKÚ priznávajú orgánom ZKÚ osobitné právomoci jednak v rámci všeobecného partnerského mechanizmu a jednak v osobitnom systéme administratívnej spolupráce v oblasti vydávania osvedčení EUR.1.(15) Okrem toho článok 9 rozhodnutia o ZKÚ z roku 2001 výslovne uznáva prvoradú úlohu orgánov ZKÚ v každodennom uplatňovaní rozhodnutia v oblasti obchodu a subsidiárnu úlohu členských štátov („ak by vznikla potreba“) vždy „v súlade s ústavnými, právnymi a finančnými právomocami každého zo spoločníkov“.
65. Je ťažké vyvodiť, ako by mohli v takom osobitnom kontexte rozdelenia právomocí pochybenia colných orgánov ZKÚ automaticky a bezprostredne založiť porušenie povinnosti lojálnej spolupráce zo strany dotknutého členského štátu, pokiaľ neexistujú ďalšie kvalifikujúce okolnosti, ktoré v prejednávanej veci podľa všetkého prítomné nie sú. Komisia totiž nepredložila nijaké ďalšie tvrdenie, akým by mohlo byť nerešpektovanie upozornení, odmietnutie spolupráce s OLAF‑om, nezohľadnenie alebo odmietnutie monitorovania protiprávnych aktov, o ktorých tento členský štát vedel alebo dôvodne mal vedieť, neúčasť alebo odmietnutie spolupráce v rámci mechanizmov partnerského postupu alebo systému administratívnej spolupráce.
66. Po tretie, a to je podľa môjho názoru dosť dôležité, pravdou zostáva, že v rozhodnutí o ZKÚ neexistujú (a nikdy neexistovali) výslovné povinnosti, ktoré by upravovali osobitný režim zodpovednosti členských štátov za akty ZKÚ, či už v špecifickom kontexte colnej spolupráce, alebo vo všeobecnosti. Obe strany tohto konania o nesplnení povinnosti totiž upozornili Súdny dvor na travaux préparatoires k rozhodnutiu o ZKÚ z roku 2013, kde Komisia také ustanovenie navrhla,(16) no v legislatívnom procese v rámci Rady bolo jednoznačne zamietnuté. Vyhlásenia pripojené k zápisnici Rady v súvislosti s týmto návrhom Komisie – vyhlásenia Komisie i skupiny členských štátov(17) – svedčia o tom, že otázku zodpovednosti členských štátov za akty ich ZKÚ, pokiaľ ide o administratívne pochybenia ZKÚ, sotva možno považovať za nespornú problematiku, ktorá by jasne vyplývala z jednotlivých znení rozhodnutí o ZKÚ.
67. Vzhľadom na všetky tieto prvky, aj keby som súhlasil s tým, že povinnosť lojálnej spolupráce sa dá rozšíriť do tej miery, že by znamenala povinnosť nahradiť EÚ straty spôsobené porušeniami práva EÚ, ktorých sa dopustilo ZKÚ, pre členský štát, s ktorým má predmetné ZKÚ osobitné vzťahy, Holandskému kráľovstvu by nebolo možné vytýkať, že sa v prejednávanej veci dopustilo dostatočne závažného porušenia povinnosti lojálnej spolupráce.
2. Poznámka k časovému faktoru
68. Holandské kráľovstvo vo svojej obhajobe ďalej tvrdí, že ak by malo niesť zodpovednosť za pochybenia, ktorých sa dopustili colné orgány na Arube a Curaçau, znamenalo by to porušenie zásady právnej istoty a dobrej správy vecí verejných. Dôvodom je to, že Komisia nekonala v primeranej lehote.(18) Komisia situáciu prešetrila až 11 rokov (pokiaľ ide o Curaçao) a 7 rokov (pokiaľ ide o Arubu) potom, ako OLAF zistil nezrovnalosti.
69. V odpovedi na toto tvrdenie Komisia uviedla, že straty „vlastných zdrojov“ sa stali definitívnymi až v roku 2009 vďaka prijatiu rozhodnutia REC a rozsudku vnútroštátneho súdu. Zodpovednosť Holandského kráľovstva preto nie je premlčaná. Na pojednávaní Komisia trvala na tom, že podľa judikatúry Súdneho dvora sa na žaloby pre nesplnenie povinnosti nevzťahujú premlčacie lehoty. Komisia okrem toho na pojednávaní uviedla aj to, že analogické uplatnenie článku 73a nariadenia (ES, Euratom) č. 1605/2002,(19) ktorý stanovuje premlčaciu lehotu piatich rokov pre uplatnenie nárokov Európskej únie voči tretím stranám a naopak, by nemalo byť prípustné. Komisia ďalej tvrdí, že podľa judikatúry Súdneho dvora premlčacie lehoty neplatia pre výber vlastných zdrojov.(20)
70. Mohlo by sa zdať prekvapivé, že problematiku možného uplatnenia premlčacích lehôt na žalobu spomínam na konci hmotnoprávneho posúdenia uvedenej žaloby. Vzhľadom na to, že navrhujem, aby Súdny dvor zamietol túto žalobu, ako aj súbežnú žalobu podanú proti Spojenému kráľovstvu vo veci samej, však skutočne nie je potrebné osobitne sa v tejto fáze zaoberať otázkou lehôt. Chcem ale túto otázku spomenúť na ilustráciu ďalšieho prvku: následkov prístupu „tri v jednom“, ktorý si Komisia zvolila v týchto dvoch veciach(21) a v dôsledku ktorého je skutočne ťažké stanoviť, aké lehoty by sa mali na takú žalobu vzťahovať a či vôbec nejaké.
71. Komisia totiž do svojho uvažovania zahrnula prvky, ktoré prináležia osobitnej povahe konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ (na podanie žaloby pre nesplnenie povinnosti sa nevzťahuje nijaké časové obmedzenie),(22) ako aj uplatňovaniu osobitného systému vlastných zdrojov (na žaloby spojené s vymáhaním sa nevzťahuje nijaké časové obmedzenie),(23) a tvrdí, že sa uplatnia na žalobu, ktorá je v konečnom dôsledku založená na určení povinnosti nahradiť straty, bez ohľadu na to, že žaloby vo veci zodpovednosti štátu vo všeobecnosti podliehajú premlčacím lehotám.(24)
C. Záverečná poznámka k prípadu Aruby
72. Komisia nakoniec v celom konaní tvrdí, že došlo k jednému spoločnému porušeniu práva EÚ vyplývajúcemu z nesprávneho vydávania osvedčení EUR.1 na Arube a Curaçau.
73. Pokiaľ však ide o situáciu na Arube, je potrebné poukázať na to, že osvedčenia EUR.1 boli predkladané a akceptované v colných konaniach vedených Holandskom. Holandské colné orgány sa pokúsili vybrať clo tým, že dovozcovi zaslali platobný výmer. Dovozca však tento výmer úspešne napadol na vnútroštátnych súdoch, ktoré rozhodli v jeho prospech na základe článku 220 ods. 2 písm. b) colného kódexu.
74. Treba však pripomenúť, že ako vyplýva z rozsudku Súdneho dvora vydaného vo veci Komisia/Dánsko, uplatnenie článku 220 ods. 2 písm. b) colného kódexu nebráni povinnosti členského štátu zistiť a poskytnúť prostriedky, ktoré patria do vlastných zdrojov EÚ a neboli vybraté od súkromných dovozcov. Členské štáty totiž musia stanoviť vlastné zdroje EÚ, len čo sú ich colné orgány schopné vypočítať výšku cla vyplývajúceho z colného dlhu a určiť dlžníka bez ohľadu na to, či boli splnené kritériá na uplatnenie článku 220 ods. 2 písm. b) colného kódexu. Členské štáty sú oslobodené od tejto povinnosti iba v prípade splnenia podmienok stanovených v článku 17 ods. 2 nariadenia č. 1552/89 (vis maior alebo ak nemohli sumy vybrať z dôvodov, ktoré im nemožno pripísať).(25)
75. Ako však Holandské kráľovstvo správne uvádza vo svojich písomných pripomienkach, Komisia nenamieta priame porušenie „nariadenia o vlastných zdrojoch“ pripísateľné holandským colným orgánom z dôvodu, že nevymohli clo na dovoz tovaru na územie Holandska. Komisia tak nepredložila nijaké informácie, na základe ktorých by bolo možné určiť, či boli v prejednávanej veci splnené podmienky článku 17 ods. 2 nariadenia č. 1552/89 v znení zmien. Naopak, Komisia sa rozhodla argumentovať inak.
76. Keďže teda Komisia takéto určenie nenavrhuje a Súdny dvor by v každom prípade nebol spôsobilý rozhodnúť v tomto smere vzhľadom na nedostatok dôkazov, navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil žalobu Komisie za nedôvodnú, aj pokiaľ ide o situáciu na Arube.
VI. O trovách
77. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Holandské kráľovstvo navrhlo, aby bola Komisia zaviazaná na náhradu trov konania, a Komisia nemala vo veci úspech. Komisii preto treba uložiť povinnosť nahradiť trovy konania.
78. Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. V súlade s týmto ustanovením musí Spojené kráľovstvo znášať svoje vlastné trovy konania.
VII. Návrh
79. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
1. zamietol žalobu;
2. zaviazal Európsku komisiu na náhradu trov konania;
3. rozhodol, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znáša svoje vlastné trovy konania.