ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
25 januari 2023 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een lopende wetgevingsprocedure – Werkgroepen van de Raad – Documenten betreffende een wetgevingsvoorstel om richtlijn 2013/34/EU betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen te wijzigen – Gedeeltelijke weigering van toegang – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces”
In zaak T‑163/21,
Emilio De Capitani, wonende te Brussel (België), vertegenwoordigd door O. Brouwer, advocaat, en S. Gallagher, solicitor,
verzoeker,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door C. Pochet, L. Van den Broeck en M. Jacobs als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman, M. H. S. Gijzen en J. Langer als gemachtigden,
Republiek Finland, vertegenwoordigd door M. Pere als gemachtigde,
en
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,
interveniënten,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Bauerschmidt en K. Pavlaki als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: A. Kornezov (rapporteur), president, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse en D. Petrlík, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting van 22 september 2022,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Emilio De Capitani, nietigverklaring van besluit SGS 21/000067 van de Raad van de Europese Unie van 14 januari 2021, waarbij hem toegang is geweigerd tot bepaalde documenten met code WK die binnen werkgroepen van de Raad zijn uitgewisseld in het kader van wetgevingsprocedure 2016/0107 (COD), die strekte tot wijziging van richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging van richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (PB 2013, L 182, blz. 19) (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Op 15 oktober 2020 heeft verzoeker op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) een verzoek ingediend om toegang te krijgen tot bepaalde documenten die waren uitgewisseld binnen de Werkgroep vennootschapsrecht van de Raad en die betrekking hadden op wetgevingsprocedure 2016/0107 (COD), die op het moment van het verzoek liep.
3 Op 10 november 2020 heeft de Raad dit verzoek gedeeltelijk toegewezen: hij heeft verzoeker zeven documenten verstrekt, en heeft hem de toegang tot zeven andere documenten volledig geweigerd, namelijk die met referentie WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 en WK 10931/17 (hierna: „litigieuze documenten”). De Raad voerde daartoe in wezen aan dat openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de Raad ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
4 Op 25 november 2020 heeft verzoeker bij de Raad een confirmatief verzoek ingediend waarin hij zijn verzoek om toegang tot de litigieuze documenten heeft herhaald.
5 Op 14 januari 2021 heeft de Raad het bestreden besluit vastgesteld waarbij hij zijn weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten, die steunde op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, heeft bevestigd.
Conclusies van partijen
6 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
7 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
8 De interveniënten – het Koninkrijk België, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden – verklaren dat zij de vordering van verzoeker ondersteunen.
In rechte
Voortbestaan van verzoekers procesbelang
9 Zonder formeel bij afzonderlijke akte een exceptie van geding zonder voorwerp op te werpen, betoogt de Raad dat verzoekers procesbelang in de loop van het geding is vervallen omdat de Raad hem bij brief van 14 juni 2021 alle litigieuze documenten heeft verstrekt. De uitkomst van het beroep kan verzoeker dus niet langer een voordeel verschaffen, zodat het beroep zonder voorwerp is geraakt.
10 Verzoeker, daarin ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, betwist dat zijn procesbelang in de loop van het geding is vervallen. Hij voert om te beginnen aan dat de toegang tot de litigieuze documenten hem niet tijdig is verleend, dat wil zeggen in een stadium waarin hij zijn rechten als Europees burger in een democratische samenleving met betrekking tot de betrokken wetgevingsprocedure ten volle en doeltreffend had kunnen uitoefenen. Voorts meent hij er nog steeds belang bij te hebben om te procederen, teneinde ervoor te zorgen dat de door de Raad begane onrechtmatigheid zich in de toekomst niet meer voordoet.
11 In dit verband zij eraan herinnerd dat het procesbelang van een verzoekende partij, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid moet bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Dit voorwerp van het geding moet, net zoals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep een voordeel kan verschaffen aan de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12 In casu wordt niet betwist dat de Ra ad verzoeker de litigieuze documenten heeft verstrekt op 14 juni 2021, dat wil zeggen nadat het onderhavige beroep is ingesteld. De Raad heeft het bestreden besluit echter niet formeel ingetrokken, zodat het geding zijn voorwerp heeft behouden (zie in die zin arresten van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 45, en 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13 Derhalve moet overeenkomstig de in punt 11 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof worden onderzocht of verzoeker zich ondanks die openbaarmaking nog kon beroepen op een procesbelang, hetgeen impliceert dat wordt vastgesteld of hij door die openbaarmaking volledige genoegdoening heeft gekregen gelet op de doelstellingen die hij met zijn verzoek om toegang tot de betreffende documenten nastreefde, wat op zijn beurt betekent dat moet worden uitgemaakt of de openbaarmaking tijdig is gebeurd (zie in die zin arresten van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punt 34).
14 Zoals verzoeker en de Republiek Finland in wezen betogen, wilde verzoeker met zijn initieel verzoek van 15 oktober 2020 en zijn confirmatief verzoek van 25 november 2020 toegang tot de litigieuze documenten krijgen om de standpunten te kennen die de lidstaten hadden ingenomen in de Raad, die optrad als medewetgever, en om in voorkomend geval het publiek te kunnen informeren en hierover een debat op gang te kunnen brengen alvorens die instelling haar standpunt in de betrokken wetgevingsprocedure bepaalde.
15 In casu heeft de openbaarmaking van de litigieuze documenten echter pas plaatsgevonden nadat de Raad op 3 maart 2021 zijn onderhandelingspositie in die procedure had ingenomen en nadat op 1 juni 2021 een akkoord was bereikt in het kader van de interinstitutionele trialogen.
16 De openbaarmaking van de litigieuze documenten is dus niet tijdig geschied gelet op de doelstellingen van voorlichting van het publiek en het op gang brengen van een debat, die verzoeker met zijn verzoek om toegang tot die documenten nastreefde, in de zin van de in punt 13 hierboven aangehaalde rechtspraak (zie in die zin en naar analogie arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 59, en 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 33). Ten tijde van die openbaarmaking had de Raad zijn standpunt immers al vastgesteld en was in het kader van de trialogen een interinstitutioneel akkoord bereikt. De wetgevingsprocedure was op dat moment weliswaar nog niet formeel afgerond, maar dit neemt niet weg dat akkoorden die worden bereikt in het kader van de trialogen daarna meestal zonder substantiële wijzigingen worden vastgesteld door de medewetgevers (zie in die zin arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 72).
17 Derhalve heeft verzoeker met de openbaarmaking van de litigieuze documenten geen volledige genoegdoening gekregen, gelet op de doelstellingen die hij met zijn verzoek om toegang tot deze documenten nastreefde.
18 Het betoog van de Raad dat verzoekers procesbelang in de loop van het geding is vervallen, moet dan ook worden afgewezen.
Ten gronde
19 Tot staving van zijn beroep voert verzoeker primair twee middelen aan: 1) schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 en gebrek aan motivering wat de vraag betreft of openbaarmaking van de litigieuze documenten het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, en 2) schending van diezelfde bepaling en gebrek aan motivering wat betreft het ontbreken van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van die documenten rechtvaardigde. Hij voert subsidiair ook een derde middel aan, namelijk schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en gebrek aan motivering.
20 Het eerste middel bestaat in wezen uit twee onderdelen: het eerste betreft de toepasselijkheid van de uitzondering in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op wetgevingsdocumenten; het tweede betreft de toepassing van deze uitzondering op deze zaak.
Toepasselijkheid van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op wetgevingsdocumenten
21 Verzoeker betoogt dat de Raad, door op grond van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 toegang te weigeren tot de litigieuze documenten, die in wezen wetgevingsdocumenten zijn, is voorbijgegaan aan de nieuwe constitutionele dimensie van de toegang tot documenten die in het kader van wetgevingsprocedures zijn opgesteld, zoals vastgelegd in het VWEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). In tegenstelling tot het oude artikel 207, lid 3, EG, op grond waarvan de Raad destijds kon bepalen in welke gevallen hij moest worden geacht te handelen in zijn hoedanigheid van wetgever om in die gevallen een betere toegang tot de documenten mogelijk te maken, doch zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid van zijn besluitvormingsproces, vermelden het VWEU en het Handvest geen enkele uitzondering meer inzake de bescherming van het besluitvormingsproces in wetgevingsprocedures. Er bestaat dan ook een juridisch spanningsveld tussen enerzijds artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, dat is vastgesteld op basis van vroegere interpretaties van het transparantiebeginsel dat voortvloeit uit het EG-Verdrag, en anderzijds artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 42 van het Handvest. De Raad dient zich dus rechtstreeks te houden aan zijn verplichtingen krachtens het VWEU en het Handvest, die hem geen enkele discretionaire bevoegdheid verlenen om toegang te weigeren tot documenten die in een wetgevingsprocedure zijn opgesteld.
22 In zijn repliek verduidelijkt verzoeker dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet meer van toepassing is op wetgevingsdebatten en daarmee verband houdende documenten. Andere uitzonderingen, zoals die in artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, blijven daarentegen relevant voor de toegang tot wetgevingsdocumenten, en artikel 15, lid 3, VWEU moet aldus worden opgevat dat daarin naar dit soort uitzonderingen wordt verwezen.
23 De Raad antwoordt dat verzoeker twee verschillende dimensies van de wetgevingstransparantie door elkaar haalt, namelijk enerzijds de dimensie van de vergaderingen van het Europees Parlement en de Raad waarin hun respectieve leden beraadslagen over ontwerpen van wetgevingshandelingen, en anderzijds de dimensie van de toegang tot documenten betreffende wetgevingsprocedures. Artikel 15, lid 2, VWEU ziet op die eerste dimensie en is in casu dus niet relevant. Deze bepaling moet immers worden opgevat als een verwijzing naar de Raad in zijn samenstelling van vertegenwoordigers op ministerieel niveau die gemachtigd zijn om de regering van de lidstaat die zij vertegenwoordigen te binden en om het stemrecht uit te oefenen overeenkomstig artikel 16, lid 2, VEU. De tweede dimensie van de wetgevingstransparantie, namelijk die welke wordt bedoeld in artikel 15, lid 3, VWEU, biedt daarentegen geen onvoorwaardelijk recht op toegang tot documenten – inclusief wetgevingsdocumenten.
24 In zijn dupliek betoogt de Raad dat verzoekers argument dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 niet meer kan worden toegepast op documenten die na de inwerkingtreding van het VWEU en het Handvest in een wetgevingsprocedure zijn opgesteld, een „nieuwe exceptie van onwettigheid” is die voor het eerst in repliek is opgeworpen en dus een nieuw middel is, dat niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Voor het geval dat dit „nieuwe middel” toch ontvankelijk zou worden geacht, verzoekt hij voorts dat krachtens artikel 88, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een maatregel tot organisatie van de procesgang wordt vastgesteld waarbij het Parlement en de Europese Commissie wordt verzocht een standpunt in te nemen over de vermeende onwettigheid van die bepaling.
25 Verzoeker, aan wie hierover in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang een vraag is gesteld, betwist het door de Raad aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid in wezen met het betoog dat in het verzoekschrift reeds duidelijk het argument is uiteengezet dat er sinds de inwerkingtreding van het VWEU en het Handvest een juridisch spanningsveld bestaat tussen artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 en het primaire recht, met name artikel 15, lid 2, VWEU, en dat de Raad derhalve de krachtens het primaire recht op hem rustende verplichtingen moest nakomen door de wetgevingsdocumenten toegankelijk te maken voor het publiek.
– Door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
26 Volgens vaste rechtspraak betreffende artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen in de loop van het geding geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij deze steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel dat slechts een uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en dat daarmee nauw verband houdt, moet evenwel ontvankelijk worden verklaard. Een nieuw argument kan slechts worden aangemerkt als een uitwerking van een reeds eerder opgeworpen middel of grief, indien het met de aanvankelijk in het verzoekschrift uitgewerkte middelen of grieven een zodanige band vertoont dat het kan worden geacht voort te vloeien uit een normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure [zie arrest van 5 oktober 2020, HeidelbergCement en Schwenk Zement/Commissie, T‑380/17, EU:T:2020:471, punt 87 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27 In casu moet worden vastgesteld dat verzoeker in het verzoekschrift duidelijk heeft aangevoerd dat artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 42 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij de Raad „geen enkele discretionaire bevoegdheid” verlenen om toegang te weigeren tot documenten die in het kader van een wetgevingsprocedure zijn opgesteld, dat die instelling haar verplichtingen uit hoofde van de Verdragen „rechtstreeks” moest nakomen en dat zij in casu dus een te ruime uitlegging heeft gegeven aan de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering van de bescherming van het besluitvormingsproces. Hij heeft daarin ook aangevoerd dat er een „juridisch spanningsveld” bestaat tussen laatstgenoemde bepaling enerzijds en het VWEU en het Handvest anderzijds.
28 In zijn repliek ontwikkelt verzoeker dit deel van zijn betoog gewoon verder in antwoord op de argumenten die de Raad in zijn verweerschrift aandraagt. Verzoeker stelt met name dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 „niet meer kan worden toegepast” op wetgevingsdocumenten, aangezien artikel 15, lid 2, VWEU de Uniewetgever „rechtstreeks” een transparantieverplichting met betrekking tot het wetgevingsproces oplegt.
29 Hieruit volgt dat verzoeker in zijn repliek hooguit een middel dat in het verzoekschrift is aangevoerd, heeft uitgewerkt, wat door de Unierechter moet worden toegelaten.
30 Verder werpt verzoeker, anders dan de Raad meent, geen enkele exceptie van onwettigheid van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op, zoals hij trouwens ter terechtzitting heeft bevestigd. Hij stelt met zijn betoog immers niet dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 als zodanig onrechtmatig is omdat het in strijd is met het VWEU en het Handvest, maar dat deze bepaling in het licht van het VWEU en het Handvest in die zin moet worden uitgelegd dat zij niet van toepassing is op wetgevingsdocumenten maar wel volledig van toepassing blijft op andere soorten documenten.
31 Voor het overige moet worden geconstateerd dat, overeenkomstig artikel 82 van het Reglement voor de procesvoering, een afschrift van het verzoekschrift en van het verweerschrift aan het Parlement en de Commissie is toegezonden zodat zij konden vaststellen of werd aangevoerd dat een van hun handelingen niet toepasselijk was in de zin van artikel 277 VWEU. Aangezien het betoog van verzoeker reeds duidelijk in het verzoekschrift was vervat, moet ervan worden uitgegaan dat het Parlement en de Commissie met volledige kennis van zaken hebben besloten om niet te interveniëren in de onderhavige zaak. Bijgevolg is er geen reden om gevolg te geven aan het verzoek van de Raad om dienaangaande een maatregel tot organisatie van de procesgang vast te stellen.
32 Het middel van niet-ontvankelijkheid en het verzoek van de Raad tot vaststelling van een maatregel tot organisatie van de procesgang moeten dan ook worden afgewezen.
– Ten gronde
33 Volgens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
34 Zoals in de punten 21 en 22 hierboven is uiteengezet, betoogt verzoeker in essentie dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet kan worden toegepast om de toegang te weigeren tot documenten die na de inwerkingtreding van het VWEU en het Handvest in het kader van een wetgevingsprocedure zijn uitgewisseld binnen werkgroepen van de Raad.
35 In dit verband moet worden opgemerkt dat de Raad de wetgevende aard van de litigieuze documenten niet betwist.
36 In deze context moet worden beklemtoond dat het primaire recht van de Unie een nauw principieel verband invoert tussen de wetgevingsprocedure en de beginselen van openbaarheid en transparantie (arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 77).
37 Het is juist de transparantie in het wetgevingsproces die, doordat zij een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, ertoe bijdraagt om aan de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de Unieburgers en hun vertrouwen te vergroten. In feite is het veeleer de afwezigheid van informatie en discussie die bij de burgers twijfel kan doen ontstaan, niet alleen aan de rechtmatigheid van een individuele handeling maar ook aan de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 59).
38 De beginselen van openbaarmaking en transparantie zijn dus inherent aan de wetgevingsprocedures van de Unie (arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 81).
39 Dit betekent evenwel niet dat het primaire Unierecht een onvoorwaardelijk recht van toegang tot wetgevingsdocumenten kent.
40 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 42 van het Handvest iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat beschikt over een recht van inzage in de documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht het medium waarop zij zijn vastgelegd.
41 In de toelichtingen bij het Handvest, die op 14 december 2007 in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt (PB 2007, C 303, blz. 17) en waar de rechterlijke instanties van de Unie naar behoren rekening mee moeten houden bij de uitlegging van het Handvest (zie vijfde overweging van de preambule van het Handvest), staat te lezen:
„Het recht dat in [artikel 42] wordt gewaarborgd is overgenomen uit artikel 255 VEG op basis waarvan later verordening […] nr. 1049/2001 is vastgesteld. De Europese Conventie heeft dit recht uitgebreid tot de documenten van de instellingen, organen en instanties in het algemeen, ongeacht de vorm ervan (zie artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Overeenkomstig artikel 52, lid 2, van het Handvest wordt het recht op toegang tot documenten uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen waarin wordt voorzien door [artikel] 15, lid 3, [VWEU]”.
42 Hieruit volgt dat het recht op toegang tot documenten, dat in artikel 42 van het Handvest is neergelegd, moet worden uitgeoefend „onder de voorwaarden en binnen de grenzen waarin wordt voorzien door [artikel] 15, lid 3”, VWEU.
43 Deze uitlegging is in overeenstemming met artikel 52, lid 2, van het Handvest, dat bepaalt dat de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.
44 Artikel 15, lid 3, eerste alinea, VWEU bepaalt dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd, „volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig het huidige lid worden bepaald”. In de tweede alinea van dit lid wordt gepreciseerd dat „[h]et Europees Parlement en de Raad […] bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten [bepalen]”.
45 Artikel 15, lid 3, vijfde alinea, VWEU bepaalt dat het Parlement en de Raad zorgen voor de openbaarmaking van de stukken betreffende de wetgevingsprocedures „overeenkomstig de voorwaarden van de in de tweede alinea [van dit lid] bedoelde verordeningen”. Deze bepaling benadrukt dus weliswaar het beginsel van openbaarheid van wetgevingsdocumenten, maar bepaalt niet dat deze documenten in alle gevallen en zonder enige uitzondering openbaar moeten worden gemaakt, zoals blijkt uit de verwijzing naar de „voorwaarden” die de verordeningen kunnen bevatten.
46 Hieruit volgt dat het recht van de Unieburgers en van eenieder die op het grondgebied van de Unie verblijft of er zijn statutaire zetel heeft, op toegang tot documenten van de instellingen – inclusief wetgevingsdocumenten – wordt uitgeoefend overeenkomstig de algemene beginselen, de beperkingen en de voorwaarden die bij verordening worden vastgesteld. Artikel 15, lid 3, VWEU sluit wetgevingsdocumenten immers niet van zijn werkingssfeer uit.
47 Bijgevolg staat in de bepalingen van het VWEU en het Handvest die handelen over het recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie dat de uitoefening van dat recht kan worden onderworpen aan beperkingen en voorwaarden die zijn vastgelegd in verordeningen, ook wat de toegang tot wetgevingsdocumenten betreft.
48 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door verzoekers argumenten.
49 Ten eerste kan verzoeker niet worden gevolgd in zijn argument dat verordening nr. 1049/2001 in zekere zin achterhaald is doordat zij is vastgesteld op grond van het EG-Verdrag en dus geen rekening houdt met de wijzigingen die het VWEU en het Handvest hebben ingevoerd. Zoals in punt 41 hierboven in herinnering is gebracht, wordt in de toelichtingen bij het Handvest immers verduidelijkt dat het recht dat in artikel 42 wordt gewaarborgd „is overgenomen uit artikel 255 VEG op basis waarvan later [die verordening] is vastgesteld”. Deze verduidelijking getuigt dus van de continuïteit die er op dit vlak tussen het EG-Verdrag en het VWEU bestaat en van het feit dat die verordening na de inwerkingtreding van het VWEU en het Handvest nog steeds relevant is. Indien de opstellers van het Handvest het recht op toegang tot documenten fundamenteel anders hadden willen regelen dan onder het EG-Verdrag het geval was, zouden ze dat in de toelichtingen bij het Handvest hebben aangegeven.
50 Ten tweede stelt verzoeker dat artikel 15, lid 3, tweede alinea, VWEU in die zin moet worden uitgelegd dat de daarin bedoelde „beperkingen” op het recht op toegang tot documenten gelden voor andere soorten uitzonderingen, zoals die in artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, maar niet voor de bescherming van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening.
51 Artikel 15, lid 3, tweede alinea, VWEU heeft het echter over „beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende [het] recht op toegang tot documenten”, zonder verdere precisering of onderscheid naargelang de aard van die beperkingen. Bijgevolg kan nergens uit worden afgeleid dat de bepalingen van het VWEU en het Handvest per definitie uitsluiten dat toegang tot wetgevingsdocumenten kan worden geweigerd op grond dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
52 Ten derde beroept verzoeker zich voor zijn stelling op artikel 15, lid 2, VWEU. Volgens deze bepaling „[vergaderen] [h]et Europees Parlement, en de Raad wanneer hij beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling, […] in het openbaar”.
53 Uit de term „vergaderen” blijkt dat artikel 15, lid 2, VWEU het beginsel van openbaarheid van de wetgevingsdebatten tijdens de zittingen van het Parlement en de Raad huldigt. Deze bepaling heeft echter geen betrekking op het recht op toegang tot documenten of de beperkingen en voorwaarden voor de uitoefening van dat recht, die worden geregeld door artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest.
54 De normatieve context van het recht op toegang tot documenten bevestigt de conclusie in punt 47 hierboven.
55 Er zij immers aan herinnerd dat het VEU volgens artikel 1 ervan „een nieuwe etappe [markeert] in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen”. Artikel 10, lid 3, VEU bepaalt bovendien dat iedere burger het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, en dat de besluitvorming plaatsvindt op een zo open mogelijke wijze en zo dicht bij de burgers als mogelijk is. Evenzo staat in artikel 15, lid 1, VWEU te lezen dat „[o]m goed bestuur te bevorderen en de deelneming van het maatschappelijk middenveld te waarborgen, […] de instellingen, organen en instanties van de Unie in een zo groot mogelijke openheid [werken]”.
56 Al deze bepalingen bevestigen dat het beginsel van openheid weliswaar van fundamenteel belang is voor de rechtsorde van de Unie, maar niet absoluut is.
57 Tot slot heeft de Unierechter reeds verduidelijkt dat de instellingen van de Unie vrij blijven om op basis van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang tot bepaalde documenten van wetgevende aard te weigeren (arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 112).
58 Evenzo heeft het Hof in zijn arrest van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punten 36‑40 en 62), in essentie geoordeeld dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 bedoeld was om te worden toegepast op wetgevingsdocumenten en dat het Gerecht bij de toepassing van deze bepaling rekening moest houden met het evenwicht tussen het beginsel van transparantie en het behoud van de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de Raad.
59 Wat verzoekers argument betreft dat de rechtspraak met betrekking tot artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gebaseerd is op het EG-Verdrag en sinds het VWEU dus niet langer actueel is, kan worden volstaan met de vaststelling dat het in punt 57 hierboven vermelde arrest ziet op een besluit dat lang na de inwerkingtreding van het VWEU is vastgesteld.
60 Tot slot spreekt verzoeker ook van artikel 41 van het Handvest, maar dit artikel is irrelevant voor de beslechting van het onderhavige geding, aangezien het betrekking heeft op het recht van eenieder om inzage te krijgen „in het hem betreffende dossier”. Vast staat echter dat de litigieuze documenten niet specifiek betrekking hebben op verzoeker.
61 Kortom, de toegang tot wetgevingsdocumenten moet uiteraard zo ruim mogelijk zijn, maar de door verzoeker aangevoerde bepalingen van de Verdragen en van het Handvest kunnen niet aldus worden uitgelegd dat zij per definitie uitsluiten dat de toegang tot die documenten kan worden geweigerd op grond dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
62 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op de onderhavige zaak
63 Verzoeker, daarin ondersteund door alle interveniënten, betoogt in essentie dat de Raad niet heeft aangetoond dat de vrijgave van de litigieuze documenten zijn besluitvormingsproces in de praktijk daadwerkelijk zou ondermijnen en dat het risico daarop redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was.
64 De Raad bestrijdt verzoekers argumenten op in wezen dezelfde gronden als in het bestreden besluit.
65 In dit verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001 volgens overweging 1 ervan blijk geeft van de wens om een Unie te creëren waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. In overweging 2 van deze verordening wordt in herinnering gebracht dat het recht op toegang van het publiek tot documenten van de instellingen samenhangt met het democratisch karakter van deze laatste.
66 Daartoe heeft verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit overweging 4 en artikel 1 ervan, tot doel, aan het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen toe te kennen (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67 Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld op grond van openbare of particuliere belangen. Meer in het bijzonder bevat artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 in overeenstemming met overweging 11 ervan een uitzonderingsregeling op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij strikt worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij om toegang tot een document is verzocht, die/dat besluit om dit verzoek af te wijzen op grond van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, moet in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat door die uitzondering wordt beschermd. Het risico van een dergelijke ondermijning moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag niet louter hypothetisch zijn (arresten van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 51, en 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punten 63‑65).
70 Volgens de rechtspraak is de ondermijning van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 „ernstig” met name wanneer de openbaarmaking van de bedoelde documenten substantiële gevolgen heeft voor het besluitvormingsproces. De beoordeling van de ernst hangt af van alle omstandigheden van de zaak, met name van de negatieve effecten van de openbaarmaking van die documenten voor het besluitvormingsproces waarop de instelling zich beroept (arresten van 18 december 2008, Muñiz/Commissie, T‑144/05, niet gepubliceerd, EU:T:2008:596, punt 75; 7 juni 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, punt 71, en 9 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, T‑516/11, niet gepubliceerd, EU:T:2014:759, punt 62).
71 De litigieuze documenten zijn in casu documenten die werden uitgewisseld binnen de werkgroep „Vennootschapsrecht” van de Raad. De documenten WK 5230/17 van 8 mei 2017, WK 10931/17 van 6 oktober 2017, WK 12197/17 van 27 oktober 2017 en WK 12197/17 REV1 van 18 juli 2018 bevatten met name opmerkingen van de delegaties van de lidstaten over het volledige wetgevingsvoorstel in kwestie en hun suggesties voor concrete tekstwijzigingen daaraan, in de vorm van overzichtstabellen. De documenten WK 14969/17 van 19 december 2017 en WK 14969/17 REV 1 van 8 januari 2018 bevatten nota’s van het voorzitterschap van de Raad aan de betrokken werkgroep waarin onder meer wordt gewezen op onjuiste kruisverwijzingen in het wetgevingsvoorstel, wijzigingen worden voorgesteld om de formulering van een bepaling te verduidelijken en een punt naar voren wordt gebracht dat nog moet worden besproken, namelijk het vinden van een geschiktere formulering voor sommige bepalingen om het risico te vermijden dat de toepassing van de richtlijn op bepaalde ondernemingen wordt omzeild. Document WK 6662/18 van 1 juni 2018 bevat dan weer een uitnodiging van het voorzitterschap voor een vergadering van de werkgroep om verder te werken aan het betrokken wetgevingsvoorstel, waarbij de delegaties wordt verzocht een standpunt in te nemen over de voorstellen die in de voorgaande documenten zijn geformuleerd.
72 In het bestreden besluit heeft de Raad verschillende redenen gegeven voor zijn beslissing om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren.
73 Ten eerste heeft de Raad in punt 9 van het bestreden besluit benadrukt dat het vraagstuk van de fiscale transparantie van multinationale ondernemingen politiek „zeer gevoelig” lag.
74 In dit verband blijkt uit de volledige versie van de litigieuze documenten, die thans openbaar zijn, dat zij voorstellen en wijzigingen voor wetgevingsteksten bevatten die deel uitmaken van het normale wetgevingsproces. De Raad noemt noch in het bestreden besluit noch voor het Gerecht enig concreet en specifiek aspect van deze documenten dat bijzonder gevoelig zou zijn.
75 Bovendien moet worden opgemerkt dat, zoals de Raad overigens zelf in het bestreden besluit in herinnering brengt, de Europese Raad zich in zijn conclusies van 18 december 2014 op het standpunt heeft gesteld dat „de inspanningen in de strijd tegen belastingontduiking en agressieve fiscale planning dringend moeten worden opgevoerd, zowel op mondiaal als op EU-niveau” en dat het Parlement op 16 december 2015 een resolutie had aangenomen met aanbevelingen voor de Commissie ter bevordering van de transparantie, de coördinatie en de convergentie van het beleid op het gebied van de vennootschapsbelasting binnen de Unie [2015/2010(INL)]. Deze documenten getuigen van het grote belang dat het thema van de fiscale transparantie van multinationals heeft voor de Europese burger, wat niet pleit voor een beperkte toegang, maar veeleer voor een zo ruim mogelijke toegang tot de desbetreffende wetgevingsdocumenten. Toegang tot alle informatie die de grondslag van wetgevingshandelingen van de Unie vormt, is voor de Unieburgers immers een voorwaarde om hun democratische rechten, die met name zijn verankerd in artikel 10, lid 3, VEU, doeltreffend te kunnen uitoefenen (zie in die zin arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 92).
76 Ofschoon de inhoud van de litigieuze documenten betrekking heeft op onderwerpen van een zeker belang, waarvoor mogelijk kenmerkend is dat zij zowel politiek als juridisch gecompliceerd zijn, wijst dus niets in het bestreden besluit erop dat die inhoud een bijzonder gevoelig karakter had in de zin dat bij openbaarmaking een fundamenteel belang van de Unie of de lidstaten zou worden geschaad (zie in die zin arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Raad verduidelijkt voor het Gerecht trouwens evenmin welke aspecten van de inhoud van die documenten concreet bijzonder gevoelig zouden liggen.
77 Ten tweede heeft de Raad in punt 21 van het bestreden besluit te kennen gegeven dat er over het betrokken wetgevingsvoorstel besprekingen aan de gang waren en dat de litigieuze documenten niet volledig waren en niet noodzakelijkerwijs de definitieve standpunten van de lidstaten weergaven.
78 In dit verband zij eraan herinnerd dat het feit dat de besprekingen van het betrokken wetgevingsvoorstel voorbereidend zijn, op zich nog geen toepassing rechtvaardigt van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. In die bepaling wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang van de stand van de besprekingen. Zij ziet op algemene wijze op documenten die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling „nog geen besluit heeft genomen”, terwijl artikel 4, lid 3, tweede alinea, ziet op het geval waarin de betrokken instelling wel reeds een besluit heeft genomen. In casu kan op basis van het voorbereidende karakter van de lopende besprekingen en het feit dat over die voorstellen nog geen consensus of compromis in de Raad is gevonden, dus niet van een ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces worden gesproken (zie in die zin arresten van 22 maart 2011, Access Info Europe/Raad, T‑233/09, EU:T:2011:105, punten 75 en 76, en 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 100).
79 Evenzo is een voorstel volgens de rechtspraak naar zijn aard bestemd om te worden besproken en om na die bespreking niet ongewijzigd te blijven. Het publiek is zeer goed in staat te begrijpen dat de indiener van een voorstel de inhoud daarvan later mogelijkerwijs wijzigt. Om precies dezelfde redenen zal de indiener van een verzoek om toegang tot de wetgevingsdocumenten in een lopende procedure er zich volledig bewust van zijn dat de informatie die daarin is vervat, slechts voorlopig is en tijdens de volledige duur van de besprekingen in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van de werkgroep van de Raad zal wijzigen totdat er een akkoord wordt gevonden over de gehele tekst (zie in die zin arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit blijkt in het bijzonder uit het doel dat in casu met het verzoek om toegang werd nagestreefd: verzoeker wilde weten welke standpunten de lidstaten in de Raad hadden ingenomen, juist om hierover een debat op gang te brengen alvorens die instelling haar standpunt in de betrokken wetgevingsprocedure zou bepalen (zie punt 14 hierboven).
80 Ten derde heeft de Raad in punt 22 van het bestreden besluit opgemerkt dat de informatie in de litigieuze documenten het resultaat was van „moeizame onderhandelingen” tussen de lidstaten en de moeilijkheden blootlegde die hij nog moest oplossen alvorens een akkoord kon worden bereikt.
81 De Raad heeft in het bestreden besluit echter niet gepreciseerd welke informatie in de litigieuze documenten nu precies zodanige moeilijkheden zou hebben opgeleverd dat de openbaarmaking ervan zijn besluitvormingsproces ernstig zou hebben kunnen ondermijnen. Voor het overige is de reden dat bepaalde wijzigingsvoorstellen in de litigieuze documenten nog moesten worden besproken alvorens een akkoord kon worden bereikt, te algemeen en geldt zij voor elk wetgevingsdocument dat binnen een werkgroep van de Raad wordt opgesteld of uitgewisseld.
82 Ten vierde heeft de Raad in punt 23 van het bestreden besluit aangevoerd dat de litigieuze documenten vrije en open besprekingen tussen de lidstaten weergaven, waarvan de openbaarmaking in dit stadium van de „onderhandelingen” het wederzijds vertrouwen binnen de werkgroepen van de Raad zou ondermijnen.
83 De Raad heeft echter niets concreets aangevoerd waaruit zou blijken dat de toegang tot de litigieuze documenten, wat de betrokken wetgevingsprocedure betreft, schadelijk zou zijn geweest voor de loyale samenwerking die de lidstaten elkaar verschuldigd zijn. Het aangevoerde risico lijkt dus hypothetisch. Bovendien maken de lidstaten binnen de werkgroepen van de Raad hun respectieve standpunt kenbaar over een bepaald wetgevingsvoorstel en de wijzigingen waarin zij zich kunnen vinden, zodat het feit dat die standpunten vervolgens op verzoek worden meegedeeld op zich niet de loyale samenwerking kan verhinderen die de lidstaten en de instellingen op grond van artikel 4, lid 3, VEU jegens elkaar verschuldigd zijn (zie naar analogie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punten 103 en 104).
84 Waar de Raad met de reden in punt 23 van het bestreden besluit heeft gealludeerd op een risico op publieke druk – hetgeen hij ook aanvoert in het verweerschrift –, zij eraan herinnerd dat in een systeem dat gebaseerd is op democratische legitimiteit, de medewetgevers voor hun handelingen verantwoording moeten afleggen aan het publiek. De uitoefening door de burgers van hun democratische rechten houdt in dat het besluitvormingsproces in de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, op de voet kan worden gevolgd en dat alle relevante informatie toegankelijk is (arrest van 22 maart 2011, Access Info Europe/Raad, T‑233/09, EU:T:2011:105, punt 69). Bovendien bepaalt artikel 10, lid 3, VEU dat iedere burger het recht heeft om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen en dat de besluitvorming plaatsvindt op een zo open mogelijke wijze, en zo dicht bij de burgers als mogelijk is. De manifestatie van de publieke opinie ten aanzien van een bepaald wetgevingsvoorstel maakt dus integrerend deel uit van de uitoefening van de democratische rechten van de burgers van de Unie (arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 98).
85 De rechtspraak erkent weliswaar dat het risico van druk van buitenaf een legitieme reden kan vormen om de toegang tot documenten betreffende het besluitvormingsproces te beperken, doch daarvoor moet met zekerheid vaststaan dat die druk van buitenaf reëel is en moet het bewijs worden geleverd dat het risico dat het te nemen besluit als gevolg van die druk wezenlijk wordt beïnvloed, redelijkerwijs voorzienbaar is. Het dossier bevat echter geen enkel tastbaar bewijs op grond waarvan kan worden vastgesteld dat in geval van openbaarmaking van de litigieuze documenten daadwerkelijk een dergelijke druk zou zijn uitgeoefend. Niets in het dossier waarover het Gerecht beschikt wijst er dus op dat de Raad met betrekking tot de betrokken wetgevingsprocedure redelijkerwijs een reactie kon verwachten die verder gaat dan hetgeen enig lid van een wetgevingsorgaan dat een voorstel tot wijziging van een wetsontwerp indient, van het publiek mag verwachten (zie in die zin arresten van 22 maart 2011, Access Info Europe/Raad, T‑233/09, EU:T:2011:105, punt 74, en 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 99).
86 Ten vijfde heeft de Raad in de punten 23 en 24 van het bestreden besluit uiteengezet dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten de doeltreffendheid van zijn besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen en de kans op een akkoord zou verkleinen.
87 De in de punten 23 en 24 van het bestreden besluit genoemde reden blijft echter te algemeen, aangezien de Raad niet uitlegt in welk opzicht de toegang tot de litigieuze documenten de mogelijkheden om een akkoord te bereiken over het betrokken wetgevingsvoorstel op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen.
88 Ten zesde heeft de Raad in de punten 25 en 27 van het bestreden besluit benadrukt dat het legitieme openbare belang bij openbaarmaking van de litigieuze documenten niet opwoog tegen de even legitieme noodzaak om het besluitvormingsproces te beschermen.
89 Zoals verzoeker aanvoert, lijkt de Raad met de in de punten 25 en 27 van het bestreden besluit genoemde reden twee verschillende stappen in de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 met elkaar te verwarren. Het is namelijk enkel wanneer de betrokken instelling meent dat de openbaarmaking van een document het besluitvormingsproces in kwestie concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, dat zij vervolgens moet nagaan of een hoger openbaar belang niettemin rechtvaardigt dat dat document openbaar wordt gemaakt. De Raad dient met andere woorden alleen in deze context het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals aangegeven in overweging 2 van die verordening, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van het bestuur ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem (zie naar analogie arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 45).
90 Ten zevende heeft de Raad in punt 26 van het bestreden besluit aangegeven dat de beslissing om een beperkt aantal van de door verzoeker opgevraagde documenten niet vrij te geven, niet betekent dat burgers de mogelijkheid wordt ontzegd om over het betrokken besluitvormingsproces te worden geïnformeerd.
91 In dit verband moet samen met verzoeker worden opgemerkt dat de in punt 26 van het bestreden besluit aangehaalde reden geen relevant criterium is om uit te maken of voldaan is aan de weigeringsvoorwaarden van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 – de Raad heeft dat trouwens ook toegegeven. Dat toegang wordt verleend tot bepaalde documenten van een wetgevingsprocedure, betekent immers niet dat de toegang tot andere documenten van die procedure mag worden geweigerd.
92 Ten achtste betoogt de Raad in punt 28 van het bestreden besluit dat hij „na een specifieke beoordeling van de inhoud en de context” van de litigieuze documenten tot de conclusie is gekomen dat er objectieve redenen waren die aantoonden dat er een redelijkerwijs voorzienbaar risico bestond dat de openbaarmaking van die documenten het betrokken besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.
93 Deze vermeende „specifieke beoordeling van de inhoud en de context” van de litigieuze documenten komt echter niet tot uiting in het bestreden besluit, zodat het risico op ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces door geen enkel tastbaar, concreet en specifiek gegeven wordt gestaafd.
94 Tot slot heeft de Raad in zijn geschriften voor het Gerecht aangevoerd dat de documenten die zijn opgesteld in de trialogen en die het voorwerp waren van het arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement (T‑540/15, EU:T:2018:167), moeten worden onderscheiden van de litigieuze documenten. Volgens hem behoren eerstgenoemde documenten tot een fase van de wetgevingsprocedure waarin hij zijn standpunt over een wetgevingsvoorstel reeds heeft ingenomen, terwijl laatstgenoemde documenten betrekking hebben op besprekingen in werkgroepen tussen ambtenaren van de delegaties van de lidstaten die op „technisch niveau” interveniëren. In het onderhavige geval zagen de litigieuze documenten op de voorbereidende werkzaamheden en hielden zij geen politieke verbintenis in zolang zij niet als zodanig waren voorgelegd aan het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) of daarna aan een van de ministeriële formaties van de Raad.
95 Voor zover de Raad met dit argument een minder ruime toegang tot de door zijn werkgroepen opgestelde documenten tracht te rechtvaardigen omdat die zogezegd een „technisch” karakter hebben, moet allereerst worden opgemerkt dat het al dan niet „technisch” karakter van een document geen relevant criterium is voor de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Vervolgens blijkt hoe dan ook uit de inhoud zelf van de litigieuze documenten dat zij voorstellen voor diverse wetgevingsteksten bevatten en dus deel uitmaken van het normale wetgevingsproces. De litigieuze documenten hebben dan ook geen „technisch” karakter. Tot slot hebben de leden van de werkgroepen van de Raad een mandaat van de lidstaten die zij vertegenwoordigen, en geven zij tijdens de beraadslagingen over een bepaald wetgevingsvoorstel het standpunt van hun lidstaat weer binnen de Raad, wanneer laatstgenoemde optreedt in zijn hoedanigheid van medewetgever. Dat deze werkgroepen niet bevoegd zijn om het definitieve standpunt van die instelling te bepalen, betekent echter niet dat hun werkzaamheden geen deel uitmaken van het normale wetgevingsproces – wat de Raad overigens niet betwist – of dat de door hen opgestelde documenten van „technische” aard zijn.
96 Gelet op een en ander kan op basis van geen enkele van de door de Raad in het bestreden besluit aangevoerde redenen worden geoordeeld dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten het wetgevingsproces op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
97 Derhalve moet het tweede onderdeel van het eerste middel worden toegewezen en moet het bestreden besluit bijgevolg nietig worden verklaard, zonder dat de andere ter ondersteuning van het beroep aangevoerde middelen en grieven hoeven te worden onderzocht.
Kosten
98 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van verzoeker worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van verzoeker.
99 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen het Koninkrijk België, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit SGS 21/000067 van de Raad van de Europese Unie van 14 januari 2021 wordt nietig verklaard.
2) De Raad wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van Emilio De Capitani.
3) Het Koninkrijk België, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 januari 2023.
ondertekeningen