CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 17 martie 2016(1)
Cauza C‑63/15
Mehrdad Ghezelbash
împotriva
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Den Haag (Tribunalul Districtual din Haga), sediul din ’s‑Hertogenbosch (Țările de Jos)]
„Azil – Examinarea unei cereri de protecție internațională – Criterii pentru determinarea statului membru responsabil – Interpretarea articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 – Drept la apel sau la revizuire”
Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Den Haag (Tribunalul Districtual din Haga), sediul din ‘s‑Hertogenbosch (Țările de Jos) (denumită în continuare „instanța de trimitere”) și cauza Karim (C‑155/15) sunt conexe. În fiecare dintre acestea, un solicitant de azil urmărește să conteste decizia autorităților competente din statul membru în care se află de a‑l transfera în alt stat care a convenit cu primul stat membru să preia examinarea cererii de azil. Cauzele ridică o problemă importantă. Regulamentul nr. 604/2013 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin III”)(2) este, precum predecesorul său, Regulamentul nr. 343/2003 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin II”)(3), un mecanism pur interstatal, care nu permite unui solicitant individual de azil să conteste o astfel de decizie? Sau o astfel de persoană poate introduce în prezent o cerere de apel sau de revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III pentru a ataca o decizie de transfer pentru motivul că criteriile din capitolul III pentru determinarea statului membru responsabil au fost aplicate eronat?
2. Întrucât împrejurările de fapt legate de cererea fiecărui solicitant sunt diferite, întrebările specifice care se pun nu sunt aceleași. Prin urmare, vom prezenta două rânduri de concluzii în aceeași zi.
3. Sistemul european comun de azil (denumit în continuare „SECA”) cuprinde un număr de măsuri, inclusiv regulamente, care urmăresc determinarea rapidă a statului membru responsabil de examinarea cererii de azil a unei persoane. Aceste măsuri sunt cunoscute în mod colectiv sub denumirea „sistemul Dublin”(4). Atunci când un resortisant al unei țări terțe are legături cu mai mult de un stat membru (de exemplu deoarece intră în Uniunea Europeană printr‑un stat membru, dar formulează cererea de azil în alt stat), este necesar să se determine care stat este responsabil de examinarea cererii sale de azil. Criteriile pentru determinarea statului membru responsabil sunt stabilite într‑o ierarhie strictă (denumite în continuare „criteriile din capitolul III”) în Regulamentul Dublin III. Dacă statul membru în care este formulată o cerere de azil consideră, pe baza acestor criterii, că alt stat membru este responsabil pentru soluționarea cererii, primul stat poate solicita celui de al doilea să îl reprimească (sau să îl preia) pe solicitant. După stabilirea acestui aspect, examinarea cererii de azil este guvernată de normele stabilite în actul SECA relevant(5).
4. Curtea a considerat în cauza Abdullahi(6) cu privire la articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin II, că motivele de apel sau de revizuire împotriva unei decizii de transfer sunt limitate în situația în care un stat membru este de acord să preia un solicitant de azil. Astfel, solicitantul nu poate pune în discuție o astfel de decizie decât dacă invocă existența unor deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților de azil în acest stat membru care constituie motive serioase și întemeiate să se creadă că solicitantul menționat va fi expus unui risc real de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(7).
5. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă jurisprudența din Hotărârea Abdullahi este în continuare aplicabilă în contextul Regulamentului Dublin III și dacă o persoană fizică precum domnul Ghezelbash este, așadar, împiedicată să atace aplicarea criteriilor din capitolul III într‑o procedură de apel sau de revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1) din acest regulament.
Cadrul juridic
Carta
6. Articolul 18 garantează dreptul la azil, cu respectarea normelor prevăzute de Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 privind statutul refugiaților(8) și în conformitate cu tratatele.
7. Articolul 47 alineatul (1) prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești(9).
8. Articolul 52 alineatul (3) prevede că, în măsura în care carta „conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin [CEDO], înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de [CEDO]. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă”.
Sistemul Dublin – observații generale
9. La 15 iunie 1990, statele membre (atunci în număr de 12) ale Comunităților Europene au semnat Convenția de la Dublin(10). Întrucât articolul 63 alineatul (1) litera (a) CE a impus ulterior înlocuirea Convenției de la Dublin cu un instrument comunitar, s‑a adoptat Regulamentul Dublin II(11). Criteriile pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea cererii de azil erau cuprinse în capitolul III (articolele 5-14) din acest regulament. Articolul 19 alineatul (2) prevedea: „Decizia menționată la alineatul (1) stabilește motivele pe care este întemeiată. Aceasta conține detalii privind termenul de realizare a transferului și, dacă este necesar, conține informații referitoare la locul și data la care solicitantul trebuie să se prezinte, în cazul în care acesta se deplasează către statul membru responsabil prin mijloace proprii. Această decizie poate face obiectul unei căi de atac sau al unei revizuiri. Această cale de atac sau revizuire nu are efect suspensiv asupra executării transferului, cu excepția cazului în care instanțele judecătorești sau organele competente hotărăsc aceasta, de la caz la caz, dacă legislația internă o permite.”
Regulamentul Dublin
10. O serie de modificări semnificative au fost aduse Regulamentului Dublin II; în scopul unei mai mari clarități, regulamentul a fost reformat, rezultând Regulamentul Dublin III. Preambulul acestuia din urmă include următoarele obiective:
– să instituie o metodă clară și operațională pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil(12);
– această metodă ar trebui să se întemeieze pe criterii obiective și echitabile atât pentru statele membre, cât și pentru persoanele în cauză; ar trebui, în principiu, să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să se garanteze accesul efectiv la procedurile pentru acordarea protecției internaționale și să nu se compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de protecție internațională(13);
– pe baza primei etape a instrumentelor SECA, efectuând, în același timp, îmbunătățirile necesare, pe baza experienței acumulate, privind eficacitatea sistemului de la Dublin și protecția oferită solicitanților în temeiul respectivului sistem, ar trebui să se prevadă o „verificare a adecvării” cuprinzătoare, prin efectuarea unei evaluări bazate pe dovezi, care să acopere efectele juridice, economice și sociale ale sistemului de la Dublin, inclusiv efectele acestuia asupra drepturilor fundamentale(14);
– protecția efectivă a drepturilor persoanelor vizate ar trebui garantată prin stabilirea garanțiilor juridice și a dreptului la o cale de atac eficientă în ceea ce privește deciziile legate de transferurile către statul membru responsabil în conformitate în special cu drepturile recunoscute la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene; pentru a se asigura respectarea dreptului internațional, dreptul la o cale de atac eficientă împotriva unor astfel de decizii ar trebui să cuprindă atât examinarea aplicării prezentului regulament, cât și a situației de drept și de fapt din statul membru către care solicitantul este transferat(15).
11. Preambulul conține de asemenea următoarele afirmații privind tratamentul persoanelor cărora le este aplicabil Regulamentul Dublin III: „[…] statele membre sunt legate prin obligațiile care le incumbă în temeiul instrumentelor de drept internațional, inclusiv jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului”(16); „ [Regulamentul] respectă drepturile fundamentale și principiile care sunt recunoscute în special de [cartă]. În special, prezentul regulament urmărește să asigure respectarea deplină a dreptului de azil garantat de articolul 18 din cartă, precum și a drepturilor recunoscute în temeiul articolelor 1, 4, 7, 24 și 47 din cartă. […]”(17)
12. Articolul 2 din directivă cuprinde următoarele definiții relevante:
„(a) «resortisant al unei țări terțe» înseamnă orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul articolului 20 alineatul (1) TFUE și care nu este cetățean al unui stat care participă la prezentul regulament în virtutea unui acord cu Uniunea Europeană;
(b) «cerere de protecție internațională» înseamnă o cerere de protecție internațională, astfel cum este definită la articolul 2 litera (h) din Directiva [privind standardele minime];
(c) «solicitant» înseamnă un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid care a prezentat o cerere de protecție internațională, cu privire la care nu s‑a luat încă o decizie definitivă;
(d) «examinarea unei cereri de protecție internațională» înseamnă orice măsură de examinare, decizie sau hotărâre pronunțată cu privire la o cerere de protecție internațională de către autoritățile competente în conformitate cu Directiva [privind procedurile] și cu Directiva [privind standardele minime] cu excepția procedurilor de determinare a statului membru responsabil în conformitate cu prezentul regulament;
[…]
(m) «viză» înseamnă autorizația sau decizia statului membru necesară în vederea tranzitului sau a intrării pentru o ședere intenționată în acel stat membru sau în mai multe state membre. […]”
13. Articolul 3 prevede:
„(1) Statele membre examinează orice cerere de protecție internațională prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid pe teritoriul oricăruia dintre ele, inclusiv la frontieră sau în zonele de tranzit. Cererea este examinată de un singur stat membru, și anume acela pe care criteriile stabilite de capitolul III îl desemnează responsabil.
(2) Atunci când niciun stat membru responsabil nu poate fi desemnat pe baza criteriilor menționate în prezentul regulament, primul stat membru în care a fost prezentată cererea de protecție internațională este responsabil de examinarea acesteia.
Atunci când este imposibilă transferarea solicitantului către statul membru desemnat inițial drept responsabil, pentru că există temeiuri substanțiale de a crede că în acel stat membru există deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților care duc la un risc de tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din [cartă], statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil continuă examinarea criteriilor stabilite la capitolul III, pentru a determina dacă alt stat membru poate fi desemnat drept responsabil.
Atunci când transferul nu poate fi efectuat în temeiul prezentului alineat, către unul dintre statele membre desemnate pe baza criteriilor stabilite la capitolul III și nici către primul stat membru în care a fost prezentată cererea, statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil devine statul membru responsabil.
[…]”
14. Articolul 4 este intitulat „Dreptul la informare”. În temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (d), statele membre trebuie să informeze solicitanții în legătură cu dreptul lor de a ataca o decizie de transfer și, când este cazul, de a solicita suspendarea acestei decizii.
15. Articolul 5 alineatul (1) introduce un drept la un interviu personal pentru a facilita procesul de determinare a statului membru responsabil și impune ca autoritățile competente să organizeze un interviu individual cu solicitantul. Se poate renunța la interviu dacă, printre altele, „după primirea informațiilor menționate la articolul 4, solicitantul a oferit deja, prin orice mijloace, informațiile relevante pentru determinarea statului membru responsabil. Statul membru care a renunțat la interviu îi dă solicitantului posibilitatea de a prezenta toate informațiile suplimentare care sunt relevante pentru determinarea statului membru responsabil înainte de luarea unei decizii de transferare a solicitantului către statul membru responsabil în temeiul articolului 26 alineatul (1)”(18). Interviul individual trebuie să se desfășoare în timp util și, în orice caz, înainte de luarea oricărei decizii de transferare a solicitantului spre statul membru responsabil(19).
16. Capitolul III este intitulat „Criteriile de determinare a statului membru responsabil”. Ierarhia criteriilor este stabilită la articolul 7, care are următorul cuprins:
„(1) Criteriile pentru determinarea statului membru responsabil sunt aplicate în ordinea în care acestea sunt prezentate în acest capitol.
(2) Statul membru responsabil în conformitate cu criteriile stabilite în acest capitol este determinat pe baza situației existente în momentul în care solicitantul a prezentat prima oară cererea sa de protecție internațională unui stat membru.
(3) În vederea aplicării criteriilor menționate la articolele 8, 10 și 16, statele membre iau în considerare orice probă disponibilă referitoare la prezența pe teritoriul unui stat membru a unor membri de familie, a unor rude sau a oricăror alte persoane aflate în relații de natură familială cu solicitantul, cu condiția ca aceste probe să fie prezentate înainte de acceptarea de către alt stat membru a cererii de preluare sau de reprimire a persoanei în cauză în temeiul articolelor 22 și, respectiv, 25 și ca cererile anterioare de protecție internațională ale solicitantului să nu fi făcut obiectul unei prime decizii pe fond.”
17. Pe primul loc în ierarhia criteriilor sunt considerațiile familiale. În cazul în care solicitantul este un minor neînsoțit, statul membru responsabil este acela unde un membru de familie sau un frate sau o soră a minorului neînsoțit se află în mod legal(20). Pentru solicitanți adulți, statul membru responsabil este cel în care membrii familiei se află în mod legal(21). Dacă niciunul dintre aceste două criterii nu se aplică, drept stat responsabil este desemnat primul stat în care solicitantul a intrat în Uniunea Europeană.
18. Următoarele prevederi de la articolul 12 sunt relevante:
„(1) În cazul în care solicitantul se află în posesia unui permis de ședere valabil, statul membru care a eliberat documentul este responsabil de examinarea cererii de protecție internațională.
(2) În cazul în care solicitantul deține o viză valabilă, statul membru care a eliberat viza este responsabil de examinarea cererii de protecție internațională, cu excepția cazului în care viza a fost eliberată în numele altui stat membru în temeiul unei înțelegeri de reprezentare, astfel cum este prevăzută la articolul 8 din Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize(22). În acest caz, statul membru reprezentat este responsabil de examinarea cererii de protecție internațională.
[…]
(4) Atunci când solicitantul este titularul numai al unuia sau mai multor permise de ședere care au expirat cu mai puțin de doi ani înainte sau al uneia sau mai multor vize care au expirat cu mai puțin de șase luni înainte și care i‑au permis acestuia să intre pe teritoriul statului membru, alineatele (1), (2) și (3) se aplică atât timp cât solicitantul nu a părăsit teritoriile statelor membre.
Atunci când solicitantul este titularul unuia sau mai multor permise de ședere care au expirat de mai mult de doi ani sau al uneia sau mai multor vize care au expirat de mai mult de șase luni și care i‑au permis acestuia să intre pe teritoriul unui stat membru și când acesta nu a părăsit teritoriile statelor membre, statul membru în care este depusă cererea de protecție internațională este responsabil.
(5) Faptul că permisul de ședere sau viza a fost eliberată pe baza unei identități false sau uzurpate sau prin prezentarea unor documente falsificate, contrafăcute sau care nu sunt valabile nu împiedică atribuirea responsabilității statului membru care a eliberat permisul de ședere sau viza. Cu toate acestea, respectivul stat membru nu este responsabil dacă poate stabili că s‑a comis o fraudă după ce permisul sau viza au fost eliberate.”
19. Potrivit articolului 17 alineatul (1), prin derogare de la articolul 3 alineatul (1), „[…] fiecare stat membru poate decide să examineze o cerere de protecție internațională care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor stabilite în prezentul regulament”(23).
20. Articolul 18 stabilește obligațiile statului membru responsabil. Acestea includ reprimirea unui solicitant în cazul în care: (i) cererea sa se află în curs de examinare și a depus cererea într‑un alt stat membru sau se află pe teritoriul altui stat membru fără permis de ședere(24); (ii) își retrage cererea aflată în curs de examinare și depune o cerere în alt stat membru(25) sau (iii) cererea sa a fost respinsă și a depus cererea într‑un alt stat membru sau se află pe teritoriul altui stat membru fără permis de ședere(26). În astfel de cazuri, statul membru responsabil trebuie să examineze sau să completeze examinarea cererii de protecție internațională(27).
21. Procedurile de reprimire a unui solicitant de azil sunt guvernate de prevederile capitolului VI. Procesul de determinare a statului membru responsabil trebuie să înceapă cât mai curând(28). Atunci când un stat membru în care s‑a prezentat o cerere de protecție internațională consideră că alt stat membru este responsabil de examinarea cererii, acesta poate, pe cât de repede posibil și în orice caz în termen de trei luni de la data la care a fost prezentată cererea, cere celuilalt stat membru să preia solicitantul(29). Statul membru solicitat face cercetările necesare și hotărăște asupra cererii de preluare a solicitantului de azil în termen de două luni de la data la care cererea a fost primită(30). În procedura de determinare a statului membru responsabil, trebuie folosite probe și dovezi circumstanțiale(31). Probele relevante și dovezile circumstanțiale relevante sunt specificate în regulamentul de punere în aplicare(32).
22. Articolul 26 prevede:
„(1) Atunci când statul membru solicitat acceptă să preia sau să reprimească solicitantul sau altă persoană menționată la articolul 18 alineatul (1) litera (c) sau (d), statul membru solicitant notifică persoanei în cauză decizia de a o transfera către statul membru responsabil și, după caz, decizia de a nu examina cererea acesteia de protecție internațională. În cazul în care un consilier juridic sau un consilier de alt tip reprezintă persoana în cauză, statele membre pot opta ca decizia să fie notificată consilierului respectiv în locul persoanei în cauză și, după caz, să comunice decizia persoanei în cauză.
(2) Decizia menționată la alineatul (1) conține informații privind căile de atac disponibile, inclusiv cu privire la dreptul de solicitare a unui efect suspensiv, acolo unde este cazul, cu privire la termenele aplicabile pentru introducerea acestor căi de atac și pentru efectuarea transferului, și conține, dacă este necesar, informații privind locul și data la care persoana în cauză ar trebui să se prezinte, în cazul în care respectiva persoană se deplasează către statul membru responsabil prin mijloace proprii.”(33)
23. Articolul 27 prevede:
„(1) Solicitantul sau altă persoană menționată la articolul 18 alineatul (1) litera (c) sau (d) are dreptul la o cale eficientă de atac, sub forma unui apel sau unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale.
(2) Statele membre prevăd un termen rezonabil în care persoana în cauză să își poată exercita dreptul de a recurge la o cale eficientă de atac în temeiul alineatului (1).”
24. Atunci când un solicitant formulează un apel sau o revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (3) împotriva unei decizii de transfer, statele membre fac obiectul unei serii de obligații legate de garantarea drepturilor acelei persoane. Printre ele se numără: (i) prevederea posibilității solicitantului de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză în așteptarea soluționării procedurii sau a suspendării deciziei de transfer(34) și (ii) asigurarea că solicitantul are acces la asistență juridică și că asistența juridică este oferită la cerere, în mod gratuit, dacă persoana în cauză nu își permite cheltuielile aferente. Totuși, „[f]ără a restrânge în mod arbitrar dreptul la asistență juridică, statele membre pot prevedea ca asistența juridică gratuită să nu se acorde în cazurile în care apelul sau revizuirea sunt considerate de către autoritatea competentă sau de către o instanță ca neavând șanse reale de succes”(35).
25. Articolul 37 prevede că statele membre pot recurge la procedura de conciliere dacă nu pot soluționa un litigiu privind orice aspect legat de aplicarea Regulamentului Dublin III.
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
26. La 4 martie 2014, domnul Ghezelbash, cetățean iranian, a solicitat azil în Țările de Jos. Autoritățile olandeze au consultat Sistemul Uniunii Europene de informații privind vizele(36) și au descoperit că i se acordase o viză de către autoritățile franceze la 17 decembrie 2013, valabilă din această dată până la 11 ianuarie 2014. La 7 martie 2014, autoritățile olandeze au solicitat atunci autorităților franceze să soluționeze cererea sa de azil. Autoritățile franceze au dat curs solicitării la 5 mai 2014. În consecință, la 21 mai 2014, autoritățile olandeze au respins cererea domnului Ghezelbash, adoptând în același timp o decizie de transfer al acestuia în Franța. Domnul Ghezelbash a formulat apel împotriva deciziei la 22 mai 2014 și a solicitat aplicarea unor măsuri provizorii.
27. Domnul Ghezelbash confirmă că, la 18 decembrie 2013, a utilizat viza emisă de autoritățile franceze. Totuși, susține că a revenit în Iran după ce a petrecut numai o noapte la Paris. În calitate de jurnalist, a călătorit la Paris în interes de serviciu, pentru a relata despre un turneu de fotbal de masă. A revenit în Iran la 19 decembrie 2013 deoarece Iranul a decis în ultimul moment să se retragă din turneu.
28. Domnul Ghezelbash nu a avut probleme în țara de origine până la 15 februarie 2014. A părăsit Iranul la 20 februarie 2014 și a ajuns, prin Turcia, în Țările de Jos la 1 martie 2014. Pașaportul său, pe care s‑au aplicat de către autoritățile franceze ștampilele de intrare și ieșire în luna decembrie a anului 2013, a fost reținut de Sepah‑e Pasdaran‑e Enqelab‑e Eslami (Corpul Gărzilor Revoluționare Islamice) și nu a păstrat alte dovezi cu privire la aceste călătorii, întrucât la momentul respectiv nu erau necesare. Totuși, deține alte documente care constituie dovezi ale susținerilor sale. Aceste documente cuprind o declarație emisă de angajatorul său, un certificat medical și un contract semnat privind vânzarea unui imobil. Domnul Ghezelbash susține că contractul de vânzare a fost redactat la 10 ianuarie 2014, când se afla în Iran, că a trebuit să fie prezent personal la încheierea acestuia și că într‑adevăr l‑a semnat. Aceste documente (denumite „dovezile circumstanțiale”) au fost prezentate autorităților olandeze la 28 mai 2014, după ce omologele lor franceze au acceptat responsabilitatea de a examina cererea de azil a domnului Ghezelbash.
29. Domnul Ghezelbash susține că cererea sa trebuie examinată în procedură prelungită(37), cu scopul de a‑i permite să prezinte documentele originale și de a permite autorităților olandeze să le examineze. Nu a solicitat azil în Franța, iar autoritățile franceze nu au fost nicicând responsabile de soluționarea unei asemenea cereri pentru acesta.
30. Autoritățile olandeze consideră că, în temeiul articolului 12 alineatul (4) din Regulamentul Dublin III, autoritățile franceze sunt responsabile de examinarea cererii de azil a domnului Ghezelbash pentru următoarele motive. În primul rând, au acordat viza domnului Ghezelbash la 17 decembrie 2013. În al doilea rând, Franța a acceptat responsabilitatea de a examina cererea sa. În al treilea rând, această acceptare poate fi contestată numai pentru motivele limitate stabilite la articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III (respectiv prezența unor membri de familie sau a altor rude pe teritoriul unui anumit stat membru), iar această împrejurare nu este relevantă aici. În al patrulea rând, domnul Ghezelbash nu a arătat că a părăsit teritoriul statelor membre și nu a dovedit că ulterior a călătorit din Iran în Țările de Jos (prin Turcia). Dovezile circumstanțiale pe care le‑a prezentat nu probează în mod concludent susținerile acestuia. În al cincilea rând, autoritățile olandeze nu erau obligate să transmită aceste informații omologelor lor franceze întrucât domnul Ghezelbash nu a susținut în mod expres că obligațiile Franței au încetat în temeiul articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III(38).
31. Instanța de trimitere consideră că autoritățile olandeze au acționat prematur atunci când au solicitat Franței să își asume responsabilitatea pentru domnul Ghezelbash. Autoritățile olandeze au acționat contrar articolului 21 din Regulamentul Dublin III atunci când au omis să transmită omologelor lor franceze dovezile circumstanțiale prezentate de domnul Ghezelbash în susținerea afirmației sale potrivit căreia după șederea în Franța a revenit în Iran. Pentru a respecta articolul 22 din acest regulament, ar fi trebuit de asemenea să se permită autorităților franceze să ia în considerare dovezile circumstanțiale atunci când au apreciat dacă Franța este responsabilă de examinarea cererii de azil a domnului Ghezelbash. Astfel, această informație este extrem de relevantă pentru evaluare.
32. Instanța de trimitere susține că anumite materiale prezentate de domnul Ghezelbash sunt contradictorii și că, în consecință, acesta nu a reușit să creeze o prezumție că a părăsit teritoriul statelor membre. Totuși, alte documente pe care le‑a prezentat (în special certificatul medical și contractul de vânzare) sunt într‑adevăr dovezi circumstanțiale care confirmă prima facie că a revenit în Iran după o vizită în Franța, aparent de foarte scurtă durată.
33. Potrivit instanței de trimitere, Curtea a statuat în Hotărârea Abdullahi că un solicitant de azil care a introdus un apel împotriva unei decizii de a nu examina cererea sa nu poate pune în discuție aplicarea unui criteriu din capitolul III pentru stabilirea statului membru responsabil atunci când statul membru solicitat a admis o cerere de reprimire a acestuia. Aplicarea acestor criterii se referă numai la raportul interstatal dintre statul membru solicitant și statul membru solicitat.
34. Totuși, în lumina modificărilor introduse de Regulamentul Dublin III pentru consolidarea protecției judiciare a solicitanților de azil, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă criteriile din capitolul III modificate constituie în prezent un motiv de apel împotriva unei decizii de transfer în sensul articolului 27 alineatul (1) din acest regulament.
35. În consecință, instanța de trimitere adresează următoarele întrebări:
„1) Care este domeniul de aplicare al articolului 27 din [Regulamentul Dublin III], eventual coroborat cu considerentul (19) al acestui regulament?
Un solicitant de azil, într‑un caz cum este cel din speță, în care resortisantul străin este confruntat cu cererea de asumare a responsabilității de a trata cererea de azil abia după acceptarea acesteia și, ulterior acceptării acestei cereri, prezintă dovezi care pot conduce la concluzia că nu statul membru solicitat, ci statul membru solicitant este responsabil de examinarea cererii de azil, iar ulterior statul membru solicitant nu verifică aceste documente și nici nu le transmite statului membru solicitat, are dreptul, în temeiul acelui articol, la o cale de atac (efectivă) împotriva aplicării criteriilor de determinare a statului membru responsabil prevăzute în capitolul III din [Regulamentul Dublin III]?
2) În situația în care resortisantul străin nu se poate întemeia, în principiu, nici pe [Regulamentul Dublin III] și nici pe [Regulamentul Dublin II] pentru a invoca aplicarea eronată a criteriilor de determinare a statului membru responsabil dacă statul membru solicitat a acceptat o cerere de preluare, este corectă susținerea pârâtului potrivit căreia o derogare de la acest principiu ar fi posibilă numai în situații familiale de natura celor prevăzute la articolul 7 din [Regulamentul Dublin III] sau pot fi acceptate și alte fapte și împrejurări speciale, pe baza cărora resortisantul străin poate invoca aplicarea eronată a criteriilor de determinare a statului membru responsabil?
3) În măsura în care răspunsul la a doua întrebare este că, pe lângă situațiile familiale, există și alte împrejurări care permit resortisantului străin să invoce aplicarea eronată a criteriilor de determinare a statului membru responsabil, sunt faptele și împrejurările prezentate la [punctele 31-33 de mai sus](39) astfel de fapte și împrejurări speciale?”
36. Domnul Ghezelbash, Republica Cehă, Franța, Țările de Jos, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Cu excepția Republicii Cehe, toate părțile au prezentat observații orale în ședința din 15 decembrie 2015.
Apreciere
Observații preliminare
37. La baza SECA se află prezumția potrivit căreia toate statele participante respectă drepturile fundamentale, inclusiv drepturile ce rezultă din Convenția de la Geneva și din CEDO, și că statele membre pot și trebuie să aibă încredere reciprocă în nivelul de protecție pe care îl garantează. Regulamentul Dublin III a fost adoptat în lumina acestui principiu al încrederii reciproce în scopul de a raționaliza tratamentul cererilor de azil, de a evita blocajele sistemului ca rezultat al obligației autorităților din state membre diferite de a examina mai multe cereri formulate de același solicitant, de a mări securitatea juridică în ceea ce privește determinarea statului responsabil de examinarea cererii de azil și de a evita „forum shopping”-ul [căutarea sistemului mai favorabil]. Astfel, în mod concret, obiectivul principal al sistemului Dublin este accelerarea soluționării cererilor, atât în interesul solicitanților de azil, cât și al statelor participante(40).
38. Nu se contestă că cererea de azil a domnului Ghezelbash intră în domeniul de aplicare al Regulamentului Dublin III. Astfel, criteriile de determinare a statului membru responsabil de examinarea cererii sale sunt cele stabilite în capitolul III din acest regulament(41).
39. Atunci când un solicitant de azil are o legătură cu două sau cu mai multe state membre, această stabilire este în principal un proces interstatal(42). În consecință, acest proces nu are caracteristica de a lua în considerare preferințele sau dorințele persoanei respective(43). Totuși, există o serie de excepții de la această regulă generală în cadrul schemei legislative a regulamentului.
40. Mai întâi, atunci când aplică criteriile din capitolul III, statele membre trebuie să ia în considerare prezența pe teritoriul Uniunii a membrilor familiei unui solicitant (când este cazul) înainte ca alt stat membru să accepte o cerere de reprimire sau de preluare a solicitantului(44).
41. În al doilea rând, în împrejurări în care este imposibilă transferarea unui solicitant către alt stat membru pentru că există temeiuri substanțiale de a crede că în acel stat membru există deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților care duc la un risc de tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din cartă, statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil trebuie să continue examinarea criteriilor stabilite în capitolul III pentru a determina dacă alt stat membru poate fi desemnat drept responsabil(45).
42. În al treilea rând, în temeiul așa‑numitei „clauze de suveranitate”, fiecare stat membru își menține puterea discreționară de a decide să examineze o cerere, chiar și atunci când nu este obligat în acest sens în temeiul criteriilor din capitolul III. În plus, un stat membru poate solicita altui stat să preia un solicitant pentru a reuni membri ai unei familii din motive umanitare, chiar dacă celălalt stat membru nu este responsabil în temeiul criteriilor prevăzute la articolele 8-11 și 16 din regulament. În astfel de cazuri persoanele vizate trebuie să își exprime în scris consimțământul(46).
43. Aceste excepții arată că sistemul Regulamentului Dublin III prevede o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește luarea în considerare a situației particulare a unui solicitant în mod individual și a opiniei acestuia cu privire la statul care trebuie să îi examineze cererea de azil. Astfel, niciuna dintre acestea nu pare că s‑ar aplica în cazul domnului Ghezelbash și nu reiese din decizia de trimitere că acesta urmărește să se întemeieze pe vreuna dintre ele.
Cu privire la prima întrebare
44. Chestiunea generală la care se referă instanța de trimitere în prima întrebare privește interpretarea și domeniul de aplicare ale articolului 27 alineatul (1) coroborat cu considerentul (19) al Regulamentului Dublin III. Un solicitant de azil are dreptul de a formula un apel sau o revizuire împotriva aplicării de către un stat membru a criteriilor din capitolul III? În cadrul primei întrebări, instanța de trimitere adresează și o întrebare mai specifică, referitoare la împrejurările cazului domnului Ghezelbash. Vom analiza această întrebare secundară la punctele 85-90 de mai jos.
45. Potrivit domnului Ghezelbash și Republicii Cehe, deși un solicitant de azil nu ar putea – ca urmare a Hotărârii Abdullahi – să conteste modul în care au fost aplicate criteriile din capitolul III într‑un apel în temeiul articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin II, această poziție s‑a modificat acum în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III. Cu toate acestea, Republica Cehă subliniază că, în opinia sa, un solicitant nu beneficiază de un drept generalizat de a alege statul membru care va analiza cererea sa de azil.
46. Atât Franța, cât și Comisia fac trimitere la Hotărârea Abdullahi și susțin că, în continuare domnul Ghezelbash nu are dreptul de a formula apel împotriva aplicării criteriilor din capitolul III. În principiu, nu este important care stat membru îi examinează cererea. Articolul 27 alineatul (1) este aplicabil numai în cazurile în care Regulamentul Dublin III conferă drepturi substanțiale sau procedurale pe care un solicitant le poate invoca, ceea ce, în schimb, reflectă protecția (solicitată) a anumitor drepturi fundamentale. Articolul 12 alineatul (4) din regulament, pe care era întemeiată decizia de transfer, nu este o astfel de prevedere, iar domnul Ghezelbash nu invocă protecția altor drepturi fundamentale substanțiale sau procedurale întemeiate pe regulament. Guvernul francez susține că un apel sau o revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1) din regulament poate viza numai decizia de transfer, iar nu acordul statului membru solicitat (în acest caz, al Franței) de a examina cererea de protecție internațională.
47. Guvernul Țărilor de Jos consideră că, dacă se aplică jurisprudența rezultată din Hotărârea Abdullahi, un solicitant de azil nu poate contesta aplicarea criteriilor din capitolul III, nici modul în care statul membru vizat a adoptat decizia, nici chiar când solicitantul susține că un drept fundamental garantat de cartă, menționat expres în regulament, este în discuție. Orice altă interpretare ar întârzia stabilirea statului membru responsabil de examinarea unei anumite cereri de azil. Acest lucru ar fi contrar obiectivului Regulamentului Dublin III.
Hotărârea în cauza Abdullahi
48. Doamna Abdullahi era cetățean somalez și a intrat mai întâi în Grecia, după ce a călătorit din Siria prin Turcia. A călătorit prin Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, prin Serbia și prin Ungaria. Apoi a trecut frontiera în Austria, unde a solicitat azil. Toate trecerile frontierelor au fost ilegale. Autoritățile austriece au aplicat echivalentul din Regulamentul Dublin II al criteriilor din capitolul III și au concluzionat că Ungaria este statul membru responsabil. Autoritățile maghiare au acceptat să îi examineze cererea. Totuși, doamna Abdullahi a susținut că Grecia ar trebui considerată statul responsabil deoarece prin această țară a intrat prima oară pe teritoriul Uniunii. La momentul respectiv, returnarea solicitanților de azil în Grecia fusese suspendată. Aceasta i‑ar fi permis să solicite examinarea cererii sale în Austria.
49. În opinia noastră, soluția din cauza Abdullahi nu ar trebui pur și simplu transpusă pentru a se determina domeniul de aplicare al dreptului la revizuire din două motive.
50. Mai întâi, cauza Abdullahi viza fapte foarte specifice (și foarte complexe), care implicau multiple treceri ilegale ale frontierei, creându‑se o situație în care solicitantul de azil a avut legături nu cu două, ci cu trei state membre. Fie și numai sub acest aspect, cauza de față este în mod clar foarte diferită și deci trebuie tratată diferit.
51. Nu există indicii că domnul Ghezelbash ar fi intrat ilegal în Franța la 17 decembrie 2013. A avut viză, a intrat în această țară, dar nu a solicitat azil(47). În plus, nu există informații că a traversat Franța în drum spre Țările de Jos înainte de a formula cererea de azil.
52. Spre deosebire de doamna Abdullahi, domnul Ghezelbash nu susține că, în temeiul criteriilor din capitolul III, statul membru responsabil nu este Franța, ci alt stat, care nu îi poate examina cererea de azil ca urmare a deficiențelor sistemice și a potențialelor încălcări ale drepturilor sale în sensul articolului 4 din cartă, astfel încât cererea sa trebuie examinată acolo unde a formulat‑o. Domnul Ghezelbash susține că Țările de Jos sunt statul în care a formulat prima oară cererea de protecție internațională [articolul 7 alineatul (2)] și că articolul 12 alineatul (4) nu este aplicabil întrucât (potrivit susținerilor sale) a părăsit teritoriul Uniunii la 18 decembrie 2013, a revenit în statul de origine și ulterior a călătorit spre Țările de Jos din Iran, prin Turcia. Prin urmare, în opinia noastră, acesta urmărește ca o instanță judecătorească să verifice dacă autoritățile competente au aplicat în mod corect criteriile din articolul 12 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul Dublin III.
53. În al doilea rând, modul de redactare a articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III, a cărui interpretare a fost solicitată în prezent Curții, diferă semnificativ de cel al articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin II, în temeiul căruia Curtea s‑a pronunțat în Hotărârea Abdullahi. Astfel, raționamentul din Hotărârea Abdullahi nu poate fi pur și simplu aplicat automat în cazul reglementării ulterioare.
Articolul 27 din Regulamentul Dublin III
54. În cele ce urmează, examinăm mai întâi contextul și modul de redactare a articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III în lumina considerentelor care precizează obiectivele acestei prevederi și scopurile generale ale regulamentului. În raport cu acestea, analizăm trei posibilități de interpretare a articolului 27 alineatul (1) care au fost prezentate Curții.
55. Cu titlu introductiv, observăm că, anterior adoptării unei decizii de transfer care poate fi revizuită în temeiul articolului 27, statul membru în care se află solicitantul de azil trebuie să aplice criteriile din capitolul III și să analizeze dacă el sau alt stat membru trebuie să examineze cererea de azil. Atunci când al doilea stat acceptă să fie statul membru responsabil, primul stat membru poate adopta o decizie de transfer. Încă din această etapă, Regulamentul Dublin III introduce garanții procedurale [la articolul 26 alineatele (1) și (2)] care nu existau în Regulamentul Dublin II. Aceste prevederi cuprind norme detaliate prin care se stabilește obligația primului stat membru de a notifica solicitantului decizia de transfer și de a‑i pune la dispoziție informații privind căile de atac pe care le are la dispoziție, inclusiv dreptul de a solicita suspendarea deciziei de transfer.
56. Un solicitant nu poate introduce o cerere de apel sau de revizuire înainte ca statul solicitant să adopte decizia de transfer. Dacă se introduce o acțiune în justiție, aceasta vizează decizia de transfer, iar nu, ca atare, însuși acordul statului membru solicitat de a accepta responsabilitatea. Acest lucru este logic, întrucât decizia de transfer este cea care îl afectează în mod direct și personal pe solicitantul de azil.
57. Articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III creează atunci, în termeni neechivoci, un „drept la o cale de atac efectivă”. Se precizează de asemenea în ce constă calea de atac: „sub forma unui apel sau unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale”. Trebuie observate o serie de diferențe, adăugiri și clarificări în modul de redactare a articolului 27 alineatul (1) în comparație cu norma anterioară, articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin II.
58. Mai întâi, dreptul de a formula apel sau revizuire împotriva unei decizii de transfer îl au toți solicitanții de azil(48) cu privire la care s‑a adoptat o decizie de transfer. În al doilea rând, dreptul de a formula apel sau revizuire este exprimat în termeni imperativi („solicitantul […] are dreptul […]”). În al treilea rând, apelul sau revizuirea cuprinde atât o examinare în fapt, cât și în drept. În al patrulea rând, apelul sau revizuirea are ca scop controlul jurisdicțional al deciziei administrative adoptate de autoritățile competente (deoarece este introdusă „în fața unei instanțe naționale”). În cele din urmă, statele membre mai trebuie să acorde solicitanților și o perioadă în care aceștia să își exercite dreptul la o cale de atac efectivă [articolul 27 alineatul (2)].
59. Articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu precizează componentele din procesul de luare a deciziilor de către autoritatea competentă care conduc la decizia de transfer și care pot face obiectul apelului sau al revizuirii prevăzute în acesta. Au fost propuse Curții trei opțiuni.
60. Prima opțiune (adoptată de Țările de Jos) este că – pe scurt – nu s‑a modificat nimic. Și acum, și anterior, o decizie de transfer poate fi atacată pentru unicul motiv restrictiv identificat în Hotărârea Abdullahi. Acest motiv a fost deja reglementat la articolul 3 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul Dublin III(49). Astfel, atunci când este imposibilă transferarea solicitantului către statul membru desemnat drept responsabil, pentru că există temeiuri substanțiale de a crede că în acel stat membru există deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților care duc la un risc de tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din cartă, statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil trebuie să continue examinarea criteriilor stabilite în capitolul III, pentru a determina dacă alt stat membru poate fi desemnat drept responsabil.
61. Cea de a doua opțiune (propusă de Franța și de Comisie) este să se accepte că, în plus față de motivul menționat, articolul 27 alineatul (1) creează un drept la apel sau la revizuire în cazurile în care Regulamentul Dublin III conferă expres drepturi solicitanților individuali, drepturi care reflectă drepturile substanțiale fundamentale protejate de cartă(50). În cazul în care (dar numai în cazul în care) un solicitant susține că decizia autorităților competente a încălcat unul dintre aceste „drepturi protejate”, acesta are de asemenea un drept la apel sau la revizuire împotriva deciziei de transfer, în temeiul articolului 27 alineatul (1).
62. Cea de a treia opțiune (propusă de domnul Ghezelbash) este de a interpreta articolul 27 alineatul (1) în sensul că acesta conferă un drept mai extins la apel sau la revizuire, asigurând controlul jurisdicțional asupra aplicării dreptului relevant (inclusiv a criteriilor din capitolul III) de către autoritățile competente la situațiile de fapt care le sunt prezentate.
63. În lipsa unei formulări care să indice care dintre aceste opțiuni este corectă, este necesar să se analizeze obiectivele și contextul regulamentului(51).
64. Aceste scopuri includ în mod cert o metodă clară și operațională pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil, întemeiată pe criterii obiective și echitabile atât pentru statele membre, cât și pentru persoana în cauză. Această metodă ar trebui, în principiu, să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să se garanteze accesul efectiv la procedurile pentru acordarea protecției internaționale și să nu se compromită obiectivul prelucrării cu celeritate a cererilor de protecție internațională(52). Totuși, alt scop declarat al Regulamentului Dublin III este ameliorarea protecției juridice acordate solicitanților de azil(53). Această protecție juridică sporită a solicitanților de azil instituită expres prin articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretată în sens restrictiv în favoarea celerității procesării cererilor de azil?
65. Considerentul (19) al Regulamentului Dublin III [care se regăsește ca dispoziție materială la articolul 27 alineatul (1)] precizează în mod expres că garantarea unei protecții efective a drepturilor solicitanților și a dreptului la o cale de atac efectivă în ceea ce privește deciziile de transfer vizează atât „aplic[area] prezentului regulament”, cât și „situați[a] de drept și de fapt din statul membru către care solicitantul [poate fi] transferat”.
66. În opinia noastră, al doilea aspect al garanției menționate identifică ceea ce a fost inclus în articolul 3 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul Dublin III. La prima vedere, interpretarea primului aspect al garanției este în sensul că domeniul de aplicare al articolului 27 alineatul (1) include modalitatea în care Regulamentul Dublin III este aplicat de statele membre.
67. Întemeindu‑ne pe textul articolului 27 alineatul (1), pe dubla garanție cuprinsă în considerentul (19) și pe observațiile noastre anterioare privind Hotărârea Abdullahi(54), considerăm că prima opțiune trebuie înlăturată și că trebuie să se aleagă dintre a doua și a treia opțiune.
68. Motivele principale formulate în favoarea celei de a doua opțiuni sunt că o interpretare restrânsă urmează mai îndeaproape spiritul sistemului legislativ. S‑a susținut că Regulamentul Dublin III este o măsură interstatală; că dacă modalitatea în care criteriile din capitolul III sunt aplicate de statele membre ar trebui să facă obiectul unui control jurisdicțional în temeiul articolului 27 alineatul (1), sistemul ar deveni nefuncțional întrucât ar fi imposibil să se asigure determinarea rapidă a statului membru responsabil și că mecanismele pentru aceasta au drept rol să elimine „forum shopping”-ul (respectiv posibilitatea de a introduce cereri multiple, simultane sau consecutive), care trebuie descurajată.
69. Considerăm că aceste argumente nu sunt convingătoare.
70. Mai întâi, considerăm simplistă descrierea Regulamentului Dublin III drept instrument pur interstatal. Deși există, neîndoielnic, anumite aspecte interstatale(55), legiuitorul a introdus și a consolidat anumite drepturi individuale și anumite garanții procedurale. Un exemplu al celor dintâi este dreptul la reîntregirea familiei prevăzut la articolele 9-11. Cele din a doua categorie reies, de exemplu, din articolul 4 (dreptul la informare al unui solicitant) și din articolul 5 (dreptul la un interviu individual). Ambele prevederi subliniază importanța informațiilor prezentate de solicitant în procesul de determinare a statului membru responsabil în sistemul Regulamentului Dublin III. Totuși, în cadrul celei de a doua opțiuni, în timp ce un solicitant ar avea dreptul de a ataca o decizie de transfer dacă interviul individual nu a fost realizat, acesta nu ar avea dreptul să atace o decizie de transfer care, în mod clar, ar fi putut fi adoptată de autoritățile competente numai cu neluarea în considerare a informațiilor pe care solicitantul le‑a prezentat în cursul acestui interviu individual.
71. În al doilea rând, considerăm că, în administrarea sistemului de apel sau de revizuire în temeiul articolului 27, statele membre dispun în continuare de instrumente eficace. Astfel, în temeiul articolului 27 alineatul (3), acestea pot alege dacă să acorde dreptul de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind apelul sau revizuirea sau să suspende transferul (în mod automat sau la cererea solicitantului). Astfel, viteza la care se efectuează transferurile nu este determinată în întregime de aspectul dacă un solicitant a formulat sau nu a formulat un apel sau o cerere de revizuire – ea depinde și de normele alese și instituite de statul membru. Statele membre pot de asemenea, în temeiul articolului 27 alineatul (6) al doilea paragraf, să restrângă accesul la asistență juridică în cazurile în care apelul este considerat de către autoritatea competentă sau de către o instanță ca neavând șanse reale de succes. La nivel global, Regulamentul Dublin III a introdus prevederi care să crească celeritatea și eficacitatea procedurilor în general față de reglementarea anterioară. Termenele au fost reduse și noi termene au fost adăugate(56). Existența tuturor acestor mecanisme sugerează că statele membre pot acționa în mod efectiv pentru a preveni blocarea funcționării adecvate a sistemului Dublin III prin cereri de apel sau de revizuire neserioase sau vexatorii. În plus, Curtea a stabilit în Hotărârea Petrosian [analizând aspectul protecției jurisdicționale garantate de statele membre ale căror instanțe pot suspenda executarea unei decizii de transfer în temeiul articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul Dublin II] că legiuitorul nu a înțeles să sacrifice această protecție imperativului celerității în soluționarea cererilor de azil(57).
72. Adăugăm că posibilitățile de contestare a aplicării criteriilor din capitolul III nu sunt nelimitate. De exemplu, în ceea ce privește verificarea criteriilor privind documentele de rezidență și vizele în temeiul articolului 12, nu fiecare tip de plângere ar intra în domeniul de aplicare al articolului 27 alineatul (1). Astfel, faptul că astfel de documente pot să fi fost eliberate pe baza unei identități false sau uzurpate sau prin prezentarea unor documente falsificate, contrafăcute sau care nu sunt valabile nu împiedică atribuirea responsabilității statului membru care le‑a eliberat(58).
73. În acest context, considerăm că argumentul „valului de migranți” invocat de statele membre interveniente ar putea exagera consecințele interpretării articolului 27 alineatul (1) în sensul că acesta conferă un drept la apel sau la revizuire care include controlul jurisdicțional asupra modului de aplicare a criteriilor din capitolul III.
74. În al treilea rând, nu considerăm că adresarea unei cereri către o instanță în vederea exercitării controlului jurisdicțional asupra unei decizii administrative poate fi considerată o căutare a sistemului mai favorabil. În opinia noastră, apelul sau revizuirea în temeiul articolului 27 protejează persoana fizică față de neluarea în considerare a faptelor relevante sau de calificarea eronată a acestora și de interpretarea și aplicarea eronate ale reglementării relevante. Într‑o Uniune Europeană bazată pe statul de drept(59), acesta este cu siguranță un obiectiv legitim.
75. Analizăm în continuare cea de a treia opțiune.
76. Am arătat deja că, în opinia noastră, articolul 27 alineatul (1) trebuie să primească o interpretare cel puțin la fel de largă precum a doua opțiune propusă. Totuși, în speță, domnul Ghezelbash nu invocă încălcarea unui anumit drept conferit prin Regulamentul Dublin III, precum cele stabilite la articolele 4 și 5, nici nu urmărește să invoce prevederile privind reîntregirea familiei de la articolele 9-11. Acesta contestă aplicarea criteriilor din capitolul III de către autoritățile competente care a rezultat într‑o decizie de transfer care, dacă ar fi executată, l‑ar muta din Țările de Jos în Franța. Dacă – subliniem – dacă prezentarea situației de fapt pe care o realizează acesta, astfel cum este susținută de dovezile circumstanțiale, este corectă, acesta formulează într‑adevăr prima cerere de protecție internațională în Țările de Jos și, în temeiul criteriilor din capitolul III, cererea sa ar trebui procesată acolo. Cu excepția cazului în care articolul 27 alineatul (1) este interpretat în conformitate cu cea de a treia opțiune, nu există niciun mecanism prin care acesta își poate face cunoscute opiniile în mod efectiv și poate ataca această decizie de transfer.
77. Punctul de pornire în această analiză a celei de a treia opțiuni este faptul că o decizie de transfer este potențial capabilă să afecteze negativ interesele unui solicitant de azil. În caz contrar, introducerea unui drept obligatoriu la apel sau la revizuire la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III ar fi lipsită de utilitate.
78. În afară de contextul celor vizate prin a doua opțiune, poate o decizie de transfer să afecteze negativ interesele unui solicitant de azil?
79. Să presupunem că un resortisant al unei țări terțe, deja suspect în țara de origine ca „student și activist politic”, decide să își continue studiile în străinătate. Vizitează o perioadă scurtă statul membru A, în care este acceptat imediat de o universitate, însă nu reușește să găsească finanțarea necesară pentru a rămâne la studii. Revine în statul de origine și ulterior, cu sprijinul rețelei sale universitare, încearcă din nou în statul membru B, unde i se oferă o bursă postuniversitară de trei ani. Inițial, nu are motive reale să solicite azil în statul membru B. În orice caz, este preocupat de studii, își face noi prieteni și se integrează în noul mediu al statului membru gazdă. Între timp, în statul de origine, situația se deteriorează și, date fiind opiniile sale politice cunoscute, devine persona non grata. După un an de studii postuniversitare, se hotărăște să solicite azil în statul membru B. Totuși, autoritățile competente aplică criteriile din capitolul III și, date fiind înscrisurile probante ale scurtei sale șederi în statul membru A, solicită și obțin acordul celui din urmă de a‑i examina cererea de azil și, în consecință, adoptă o decizie de transfer care îi anulează viza de studii și care, dacă este pusă în executare, îl va muta din statul membru B în statul membru A. Apreciem că ar fi dificil să se concluzioneze pe baza faptelor din acest exemplu că decizia de transfer respectivă nu a avut un impact negativ asupra studentului solicitant de azil.
80. În legătură cu aceasta, observăm că ideea că stabilirea statului membru responsabil are un efect neutru asupra solicitanților nu este universal valabilă(60). Aceasta a fost pusă în discuție de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”)(61) și, desigur, această Curte a admis că nu există o prezumție irefragabilă că drepturile fundamentale ale unui solicitant de azil vor fi respectate în statul membru responsabil în principal cu examinarea cererii sale(62). Alte decizii din jurisprudența acestei Curți sugerează de asemenea, prin analogie, că poate fi mai adecvat să se țină seama de situația individuală a solicitantului atunci când se determină statul membru responsabil decât să nu se ia în considerare impactul asupra persoanei vizate(63).
81. Ideea aceasta poate fi formulată simplu: dacă există probe care să susțină afirmația plauzibilă că o decizie de transfer este bazată pe o aplicare greșită a criteriilor din capitolul III, principiul protecției efective și/sau cel al dreptului la apărare conduc la concluzia că un solicitant trebuie să poată ataca această decizie de transfer în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III?
82. Curtea a statuat deja, în legătură cu Directiva 2004/83, că dreptul la apărare constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii(64). Considerăm că, prin analogie, această afirmație trebuie să fie valabilă și în privința Regulamentului Dublin III, în temeiul căruia se va determina statul membru care aplică reglementarea care a înlocuit Directiva 2004/83, respectiv Directiva privind standardele minime, în cazul oricărei cereri particulare. În plus, dreptul la apărare este afirmat la articolul 47 din cartă, care asigură respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil în toate procedurile judiciare(65). Jurisprudența consacrată a Curții confirmă importanța dreptului de a fi ascultat și conținutul său foarte larg în ordinea juridică a Uniunii, considerând că acest drept trebuie să se aplice oricărei proceduri susceptibile de a conduce la un act cauzator de prejudiciu(66).
83. Dreptul la o cale de atac efectivă instituit la articolul 47 din cartă corespunde drepturilor garantate de articolul 13 din CEDO. Reiese de la articolul 52 alineatul (3) din cartă că jurisprudența Curții de la Strasbourg este relevantă pentru interpretarea domeniului de aplicare al acestei prevederi. Curtea menționată a statuat că trebuie să existe căi de atac disponibile la nivel național care să pună în aplicare drepturile și libertățile garantate. Este necesar să se prevadă căi de atac de drept național pentru a analiza pe fond o plângere plauzibilă și pentru a furniza o soluție adecvată, iar calea de atac respectivă trebuie să fie efectivă atât sub aspect practic, cât și sub aspect juridic(67).
84. În opinia noastră, aceste argumente sunt în favoarea adoptării celei de a treia opțiuni de interpretare a articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III.
Obligațiile statului membru solicitant cu privire la informațiile prezentate de solicitantul de azil
85. Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă trebuie să existe un drept la apel sau la revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1) într‑o cauză precum procedura principală, în care statul membru solicitat acceptă să examineze o cerere de azil, dar solicitantul prezintă probe după ce statul membru și‑a comunicat acceptarea, iar probele prezentate arată că acceptarea putea să nu fi avut loc dacă statul membru solicitant ar fi verificat documentele sau ar fi transmis materialele către autoritățile statului membru solicitat(68).
86. Țările de Jos contestă afirmațiile instanței de trimitere cu privire la modul în care au fost tratate probele prezentate de domnul Ghezelbash referitoare la revenirea sa din Franța în Iran în anul 2013. Acest stat membru susține că autoritățile sale au examinat documentele, dar nu au considerat că ar avea valoare probantă și, în consecință, nu le‑au transmis autorităților franceze.
87. În primul rând, revine instanței naționale, singura competentă cu privire la aspectele de fapt, să determine dacă probele prezentate de domnul Ghezelbash au fost sau nu au fost examinate de autoritățile olandeze. De asemenea, numai instanța națională poate aprecia valoarea probantă a acestor probe, relevanța lor și influența pe care ar fi trebuit să o aibă asupra deciziei de transfer.
88. În al doilea rând, materialul prezentat de domnul Ghezelbash (care, ne amintim, include un certificat medical și documente privind vânzarea unui imobil în Iran) constituie dovezi circumstanțiale în sensul punctului 9 din lista B din anexa II la Regulamentul de punere în aplicare. Ce este necesar în scopul de a se asigura că un solicitant de azil are acces la o cale de atac efectivă în sensul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III? Neexaminarea acestor materiale și/sau netransmiterea acestora către statul solicitat constituie motive de apel sau de revizuire în temeiul acestei prevederi?
89. Efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din cartă impune controlul legalității motivelor pe care se întemeiază decizia și al faptului că se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Prin urmare, controlul jurisdicțional nu poate să se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci trebuie să privească aspectul dacă respectivele motive ‐ sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru susținerea deciziei în cauză ‐ sunt întemeiate(69). În contextul de față, aceasta determină verificarea situației de fapt legate de aplicarea criteriilor relevante din capitolul III în temeiul cărora s‑a adoptat decizia de transfer.
90. Articolul 27 alineatul (1) nu precizează modul în care trebuie efectuată această examinare. Așadar, verificarea acestui aspect, în conformitate cu normele naționale de procedură, revine instanței naționale. Aceste norme guvernează și întinderea revizuirii și soluția acesteia – respectiv dacă admiterea căii de atac va conduce la transmiterea cererii către autoritățile naționale competente spre reexaminare sau dacă decizia este adoptată chiar de instanțe, ceea ce face întotdeauna obiectul principiului căii de atac efective(70).
91. În concluzie, Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că un solicitant (în împrejurări precum cele din procedura principală) poate contesta, pe calea unui apel sau a unei revizuiri, o decizie de transfer adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1) și poate solicita instanței naționale să verifice dacă criteriile din capitolul III au fost aplicate corect în cazul său. Efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din cartă impune controlul legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de transfer și al faptului că se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Modalitatea în care se desfășoară examinarea în ceea ce privește aplicarea criteriilor din capitolul III în mod obiectiv și echitabil în orice situație particulară este guvernată de norme naționale de procedură. Aceste norme sunt supuse principiului căii de atac efective și guvernează de asemenea întinderea și soluția procedurii de apel sau de revizuire.
Cu privire la a doua și la a treia întrebare
92. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în cazul în care solicitantul de azil nu poate invoca criteriile din capitolul III, acesta poate iniția un apel sau o revizuire în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III numai în cazurile în care sunt în discuție circumstanțe familiale, astfel cum s‑a stabilit la articolul 7 din acest regulament, sau dacă există și alte temeiuri pentru aceasta.
93. În cazul în care Curtea este de acord cu cea de a treia opțiune, pe care o preferăm, nu este necesar să răspundă la a doua întrebare. Totuși, în cazul în care Curtea nu acceptă să urmeze acest raționament mai larg, reiese din analiza celei de a doua opțiuni prezentate în fața Curții(71) că considerăm că un solicitant de azil poate iniția o procedură în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III în scopul de a ataca o încălcare invocată a oricărui drept substanțial sau procedural conferit în mod specific de regulamentul menționat. Exemplele prezentate Curții în prezenta procedură includ garanțiile acordate minorilor (articolele 6 și 8) și dreptul la reîntregirea familiei (articolele 9-11). Subliniem că, dat fiind că, potrivit abordării noastre, nu este necesar să se răspundă la cea de a doua întrebare, nu am desfășurat o examinare completă și detaliată a Regulamentului Dublin III, nici nu am încercat să alcătuim o listă a drepturilor a căror pretinsă încălcare ar putea, în contextul celei de a doua opțiuni, să facă obiectul unei acțiuni în temeiul articolului 27 alineatul (1).
94. Rezultă din răspunsul pe care l‑am dat la cea de a doua întrebare că nu este necesar să se analizeze nici cea de a treia întrebare. Adăugăm, din considerente de precizie, că reiese că domnul Ghezelbash nu a urmărit să invoce, în procedura națională, drepturile substanțiale sau procedurale care au fost aduse în atenția Curții în contextul celei de a doua opțiuni. Dovezile circumstanțiale pe care urmărește să se întemeieze (și pe care le‑am analizat la punctele 85-90 de mai sus) ni se par pertinente, așadar, exclusiv în contextul aplicării criteriilor din capitolul III.
Concluzie
95. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Rechtbank Den Haag (Tribunalul Districtual din Haga), sediul din 's‑Hertogenbosch (Țările de Jos) după cum urmează:
„– Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid trebuie interpretat în sensul că un solicitant, în împrejurări precum cele din procedura principală, poate contesta, pe calea unui apel sau a unei revizuiri, o decizie de transfer adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1) și poate solicita instanței naționale să verifice dacă criteriile din capitolul III au fost aplicate corect în cazul său. Efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene impune controlul legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de transfer și al faptului că se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Modalitatea în care se desfășoară examinarea în ceea ce privește aplicarea criteriilor din capitolul III în mod obiectiv și echitabil în orice situație particulară este guvernată de norme naționale de procedură. Aceste norme sunt supuse principiului căii de atac efective și guvernează de asemenea întinderea și soluția procedurii de apel sau de revizuire.
– Nu este necesar să se răspundă la a doua și la a treia întrebare.”