ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
21 september 2022 (*)
„ELGF en Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Door Frankrijk verrichte uitgaven – Vrijwillige gekoppelde steun – Voorwaarden voor toekenning – In aanmerking komende sectoren en teelten – Artikel 52, lid 2, van verordening (EU) nr. 1307/2013”
In zaak T‑475/21,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères, F. Alabrune, T. Stéhelin, G. Bain en J.‑L. Carré als gemachtigden,
verzoekende partij,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Perrin en A. Sauka als gemachtigden,
verwerende partij,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: M. J. Costeira, president, M. Kancheva en I. Dimitrakopoulos (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
gezien de stukken,
gelet op het feit dat de partijen niet hebben verzocht om vaststelling van een pleitzitting binnen de termijn van drie weken vanaf de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling en na op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te hebben beslist om uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt de Franse Republiek om de nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2021/988 van de Commissie van 16 juni 2021 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2021, L 218, blz. 9; hierna: „bestreden besluit”), voor zover bij dit besluit een bedrag van 45 869 990,19 EUR, hetgeen overeenkomt met de uitgaven behorend bij aanvraagjaar 2017 in het kader van een maatregel van vrijwillige gekoppelde steun voor de teelt van voor veevoeder bestemde peulvruchten, aan financiering door het ELGF is onttrokken.
Voorgeschiedenis van het geding
2 Op 1 augustus 2016 hebben de Franse autoriteiten de Europese Commissie ingevolge artikel 54, lid 1, van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608) in kennis gesteld van een maatregel van vrijwillige gekoppelde steun voor de sector eiwithoudende gewassen, met de naam „24. Steun voor de productie van voor veevoeder bestemde peulvruchten” (hierna: „maatregel 24”). In punt 2.2.b) van die kennisgeving was onder meer gepreciseerd dat voor deze regeling betreffende gekoppelde steun de arealen in aanmerking kwamen die waren beteeld met zuiver voor veevoeder bestemde peulvruchten, onderling gemengde voor veevoeder bestemde peulvruchten, of met andere soorten (granen, andere grassen, oliehoudende zaden) gemengde voor veevoeder bestemde peulvruchten, op voorwaarde dat het mengsel bij aanplant voor ten minste 50 % uit zaad van voor veevoeder bestemde peulvruchten bestond.
3 Voor de aanvraagjaren 2015 en 2016 (dat wil zeggen de boekjaren 2016 en 2017) heeft de Commissie een onderzoek ingesteld onder referentie NAC/2016/021/FR, waaruit zij heeft geconcludeerd dat de voor maatregel 24 vastgestelde voorwaarden voor gekoppelde steun niet in overeenstemming waren met het recht van de Europese Unie, zodat zij uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1841 van de Commissie van 16 november 2018 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europese Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2018, L 298, blz. 34) heeft vastgesteld, waarbij ten aanzien van de Franse Republiek een financiële correctie werd toegepast voor de uitgaven in het kader van deze maatregel.
4 De Commissie heeft voor aanvraagjaar 2017een nieuw onderzoek ingesteld, dat is geregistreerd onder referentie NAC/2018/009/FR.
5 Bij brief van 4 mei 2018 heeft de Commissie de Franse Republiek de resultaten van dat onderzoek medegedeeld overeenkomstig artikel 34, lid 2, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59). In deze mededeling van 4 mei 2018 heeft de Commissie vastgesteld dat de voorwaarden voor gekoppelde steun van maatregel 24 niet waren gewijzigd ten opzichte van de voorwaarden die voor de aanvraagjaren 2015 en 2016 golden, omdat mengsels van peulvruchten met grasgewassen nog steeds behoorden tot de arealen die voor gekoppelde steun in aanmerking kwamen. De Commissie heeft de Franse autoriteiten dus laten weten dat zij de vanaf aanvraagjaar 2017 in het kader van maatregel 24 verrichte betalingen zou beschouwen als onregelmatige betalingen die niet voor financiering door de Unie in aanmerking kwamen. De Commissie heeft de Franse autoriteiten bovendien verzocht een schatting van het risico voor het ELGF voor aanvraagjaar 2017 te geven en de voorwaarden te wijzigen om voor maatregel 24 in aanmerking te komen.
6 Bij brief van 6 november 2018 hebben de Franse autoriteiten ten eerste betwist dat er een financiële correctie werd toegepast die gelijk was aan het steunbedrag dat was betaald voor de arealen die waren beteeld met mengsels van peulvruchten en grasgewassen en ten tweede in wezen aangevoerd dat grasgewassen in geen enkele wettelijke bepaling werden uitgesloten van gekoppelde steun.
7 Bij brief van 17 december 2019, die werd verzonden op grond van artikel 34, lid 3, derde alinea, en artikel 40, lid 1, van verordening nr. 908/2014, heeft de Commissie de Franse Republiek formeel het geraamde bedrag van de voor het aanvraagjaar 2017 voorgestelde correctie medegedeeld, namelijk 45 869 990,19 EUR.
8 Bij brief van 3 februari 2020 hebben de Franse autoriteiten krachtens artikel 40, lid 1, van verordening nr. 908/2014 verzocht om een bemiddelingsprocedure. Het Bemiddelingsorgaan heeft op 2 augustus 2020 zijn verslag uitgebracht, waarin het concludeerde dat bemiddeling tussen de partijen niet mogelijk was.
9 Bij brief van 5 maart 2021 heeft de Commissie haar definitieve standpunt naar aanleiding van het verslag van het Bemiddelingsorgaan aan de Franse autoriteiten medegedeeld, en daarin in wezen bevestigd dat, aangezien grasgewassen niet voorkwamen op de lijst van voor gekoppelde steun in aanmerking komende sectoren en teelten die is opgenomen in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, mengsels van peulvruchten en grasgewassen, zelfs die met in verhouding minder grasgewassen, niet voor deze steun in aanmerking kwamen.
10 Bij het bestreden besluit heeft de Commissie met name de uitgaven van de Franse Republiek in het kader van maatregel 24, behorend bij aanvraagjaar 2017, ter hoogte van 45 869 990,19 EUR, aan financiering door de Unie onttrokken.
Conclusies van partijen
11 De Franse Republiek verzoekt het Gerecht in wezen:
– het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover daarbij een financiële correctie van 45 869 990,19 EUR wordt toegepast op de uitgaven in het kader van maatregel 24, behorend bij aanvraagjaar 2017;
– de Commissie in de kosten te verwijzen.
12 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
In rechte
13 Ter onderbouwing van het beroep voert de Franse Republiek één middel aan, te weten schending van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013. De Franse Republiek betoogt namelijk dat de Commissie, door vast te stellen dat samen met grasgewassen verbouwde peulgewassen niet voor een regeling betreffende gekoppelde steun in aanmerking komen, een onjuiste uitlegging van die bepaling heeft gegeven.
14 In dit verband voert de Franse Republiek aan dat uit een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 naar voren komt dat het begrip „sector”, waarop die bepaling ziet, een ruimere draagwijdte heeft dan het begrip „teelt”, hetgeen met name wordt bevestigd door het onderscheid tussen landbouwteelten en landbouwsectoren dat wordt gemaakt in artikel 52, lid 3, en in artikel 54, leden 1 en 2, van verordening nr. 1307/2013, in overweging 49 van deze verordening en in verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 671). Volgens de Franse Republiek kunnen de lidstaten dus ingevolge artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, om verergering van bestaande problemen te voorkomen, gekoppelde steun verlenen voor hetzij een specifieke landbouwsector, dat wil zeggen meerdere teeltsoorten die de hoofd- of neventeelt van die sector vormen, hetzij één specifieke landbouwteelt.
15 Wat meer bepaald de sector eiwithoudende gewassen betreft, die in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 wordt genoemd, is de Franse Republiek van mening dat deze niet verwijst naar een specifieke teelt, maar naar de sector van planten die behoren tot de familie van de peulvruchten, die worden geteeld vanwege hun eiwitgehalte.
16 In deze context betoogt de Franse Republiek dat de sector eiwithoudende gewassen ruim moet worden uitgelegd, zodat alle in een lidstaat gebruikelijke en gevestigde praktijken voor de productie van peulvruchten die worden geteeld vanwege hun eiwitgehalte daaronder vallen.
17 In Frankijk is het gebruikelijk dat voor veevoeder bestemde peulvruchten worden geteeld samen met andere soorten, zoals grasgewassen. De teelt van peulvruchten samen met grassoorten is namelijk niet alleen van belang vanuit agrarisch oogpunt, doordat veehouders hierdoor beschikken over beter verteerbaar voer voor de dieren, maar ook vanuit milieuoogpunt, omdat peulvruchten het mogelijk maken stikstof uit de lucht in de bodem vast te houden, zodat er minder stikstofhoudende mest nodig is. Verder betoogt de Franse Republiek dat de sector van de voor veevoeder bestemde peulvruchten sinds de jaren zestig sterk is achteruitgegaan. Derhalve komt de verlening van gekoppelde steun voor de teelt van peulvruchten, met inbegrip van de teelt van voor veevoeder bestemde peulvruchten samen met andere soorten, waaronder grasgewassen, tegemoet aan de doelstelling van de gekoppelde steun, namelijk het steunen van een in problemen verkerende sector door een gebruikelijke methode die bevorderlijk is voor de diergezondheid en voor het milieu.
18 Ten slotte verduidelijkt de Franse Republiek in haar memorie van repliek dat peulvruchten en grasgewassen volgens haar niet respectievelijk de hoofd- en neventeelt binnen de sector van eiwithoudende gewassen vormen, maar dat mengsels van peulvruchten en grasgewassen, met daarin voornamelijk peulvruchten, een volwaardige teeltwijze binnen die sector vormen.
19 De Commissie bestrijdt de argumenten van de Franse Republiek.
20 Vooraf moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de Franse Republiek in haar memories niet betwist dat grasgewassen, afzonderlijk beschouwd, niet tot de sectoren of teelten in de lijst in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 behoren, zodat zij als zodanig niet voor gekoppelde steun in aanmerking komen. In de tweede plaats zijn partijen het erover eens dat peulvruchten wel voor gekoppelde steun in aanmerking komen, omdat die teelt deel uitmaakt van de sector eiwithoudende gewassen, die in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 wel uitdrukkelijk wordt genoemd.
21 Partijen verschillen evenwel van mening over de vraag of mengsels van enerzijds landbouwproducten die tot een van de sectoren of een van de teelten in de lijst in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 behoren, zoals peulvruchten, en anderzijds landbouwproducten die niet tot die sectoren of teelten behoren, zoals grasgewassen, voor gekoppelde steun in aanmerking komen.
22 De beantwoording van deze vraag behoeft een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 (zie in die zin arrest van 11 december 2015, Finland/Commissie, T‑124/14, EU:T:2015:955, punt 24).
Letterlijke uitlegging
23 Bij een letterlijke uitlegging dient rekening te worden gehouden met het feit dat de Unierechtelijke bepalingen in meerdere talen zijn opgesteld en de verscheidene taalversies in gelijke mate authentiek zijn, waardoor een onderlinge vergelijking van de taalversies noodzakelijk kan zijn (zie in die zin arrest van 11 december 2015, Finland/Commissie, T‑124/14, EU:T:2015:955, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 Artikel 52 van verordening nr. 1307/2013, met het opschrift „Algemene voorschriften”, is opgenomen in hoofdstuk 1, met het opschrift „Vrijwillige gekoppelde steun”, van titel IV, met het opschrift „Gekoppelde steun”, van deze verordening en bepaalt in lid 1 dat de lidstaten landbouwers gekoppelde steun kunnen verlenen onder de in dat hoofdstuk gestelde voorwaarden.
25 Volgens artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 kan gekoppelde steun worden verleend voor de volgende sectoren en teelten: granen, oliehoudende zaden, eiwithoudende gewassen, zaaddragende leguminosen, vlas, hennep, rijst, noten, zetmeelaardappelen, melk en zuivelproducten, zaaizaad, schapen- en geitenvlees, rundvlees, olijfolie, zijderupsen, gedroogde voedergewassen, hop, suikerbieten, suikerriet en cichorei, groenten en fruit, en hakhout met korte omlooptijd.
26 Opgemerkt zij dat artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 een lijst sectoren en teelten bevat die voor gekoppelde steun in aanmerking komen, waarvan het beperkte en uitputtende karakter blijkt uit het gebruik van het bijvoeglijk naamwoord „volgende” (in het Engels „following” en in het Italiaans „seguenti”), gevolgd door een dubbele punt, voorafgaande aan de opsomming van genoemde sectoren en teelten.
27 Aangezien artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 ten eerste een limitatieve lijst bevat van sectoren en teelten die voor gekoppelde steun in aanmerking komen en ten tweede geen mengsels noemt van producten die tot de expliciet in die lijst genoemde sectoren en teelten behoren en producten die niet tot die sectoren en teelten behoren, lijkt een letterlijke uitlegging van deze bepaling dan ook steun te geven aan de opvatting van de Commissie, die in wezen inhoudt dat deze mengsels niet voor gekoppelde steun in aanmerking komen, en niet aan de opvatting van de Franse Republiek.
Contextuele uitlegging
28 Uit het gebruik van ten eerste het bijvoeglijk naamwoord „vrijwillige” in het opschrift van hoofdstuk 1 van titel IV van verordening nr. 1307/2013 en ten tweede het werkwoord „kunnen” in artikel 52, lid 1, van deze verordening (zie punt 24 hierboven) vloeit voort dat de regeling betreffende gekoppelde steun niet verplicht is en dat de lidstaten dus vrij zijn om een dergelijke steun al dan niet te verlenen.
29 Bovendien dienen de lidstaten overeenkomstig artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1307/2013, wanneer zij besluiten een dergelijke steun in te stellen, alle in hoofdstuk 1 van titel IV van deze verordening vervatte voorwaarden te vervullen (zie punt 24 hierboven).
30 In de eerste plaats komen in dit verband krachtens artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 de sectoren en teelten waarvan in dat artikel de limitatieve lijst is opgenomen voor gekoppelde steun in aanmerking. In de tweede plaats kunnen overeenkomstig artikel 52, lid 3, van deze verordening enkel sectoren of regio’s van een lidstaat in aanmerking komen waar „specifieke soorten landbouw” of „specifieke landbouwsectoren” ten eerste om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang zijn en ten tweede bepaalde problemen ondervinden. Artikel 52, lid 3, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1307/2013 en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (PB 2014, L 181, blz. 1) verduidelijkt dat met deze problemen wordt verwezen naar een kans op stopzetting van de productie of op een achteruitgang van de productie die onder meer is terug te voeren op een geringe rentabiliteit van de verrichte activiteit die het economische, sociale of ecologische evenwicht in de betrokken regio of sector negatief beïnvloedt. In de derde plaats bepaalt artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1307/2013 dat deze steun noodzakelijk moet zijn om de huidige productie in de betrokken sectoren of regio’s op peil te houden.
31 Uit voornoemde bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, blijkt dus dat de wetgever de mogelijkheid voor de lidstaten om gekoppelde steun te verlenen heeft willen beperken door cumulatieve voorwaarden te stellen die de kring van in aanmerking komende begunstigden en meer in het algemeen de materiële werkingssfeer van deze verordening aanzienlijk beperken. Een ruime uitlegging van deze werkingssfeer zou derhalve onverenigbaar zijn met bovengenoemde voorwaarden.
32 Bovendien laat artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1307/2013 de lidstaten weliswaar een bepaalde beoordelingsmarge om te bepalen of sectoren of teelten ten eerste om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang zijn en ten tweede bepaalde problemen ondervinden, en of de gekoppelde steun verergering van die problemen of stopzetting van de productie zou kunnen voorkomen, maar uit dit artikel noch uit enige andere bepaling van verordening nr. 1307/2013 of van verordening nr. 639/2014 komt naar voren dat de lidstaten over een vergelijkbare marge zouden beschikken bij de beoordeling van de sectoren of teelten die voor gekoppelde steun in aanmerking komen, waarvan de lijst is opgesteld in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013. Een dergelijke beoordelingsbevoegdheid zou immers in strijd zijn met het uitputtende karakter van de in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 opgestelde lijst, dat de Franse Republiek in haar memories overigens uitdrukkelijk heeft erkend.
33 Overigens zij opgemerkt dat artikel 1, onder b), van verordening nr. 1307/2013 een lijst bevat van de verschillende steunregelingen voor landbouwers die bij deze verordening worden vastgesteld. Uit bijlage 1 bij deze verordening blijkt dat deze regelingen geen verband houden met de productie, met uitzondering van de regeling voor gekoppelde steun en de gewasspecifieke betaling voor katoen, die is beschreven in titel IV, hoofdstuk 2, van deze verordening.
34 Bijgevolg vormt de gekoppelde steun een steunregeling die afwijkt van de andere steunregelingen waarop verordening nr. 1307/2013 van toepassing is, die geen verband houden met de productie en in beginsel niet specifiek landbouwsectoren of -teelten met bepaalde problemen betreffen.
35 Hieruit volgt dat de toepassingsvoorwaarden van de gekoppelde steun, gelet op het uitzonderlijke karakter van deze steun, strikt moeten worden uitgelegd [zie in die zin en naar analogie arresten van 13 december 2018, Sut, C‑514/17, EU:C:2018:1016, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 januari 2020, Pensionsversicherungsanstalt (Staking van de werkzaamheid na het bereiken van de pensioenleeftijd), C‑32/19, EU:C:2020:25, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
36 In het licht van het voorafgaande moet de gevolgtrekking worden gemaakt dat de voor gekoppelde steun in aanmerking komende sectoren en teelten, waarvan de lijst is opgesteld in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, strikt moeten worden uitgelegd.
37 Derhalve vindt de stelling van de Franse Republiek dat mengsels die landbouwproducten bevatten uit een van de sectoren of uit een van de teelten in de in dit artikel uitdrukkelijk openomen lijst, naast andere producten die niet tot die sectoren of teelten behoren, voor gekoppelde steun in aanmerking komen, geen steun in de contextuele uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013.
Teleologische uitlegging
38 Voor de teleologische uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 moet rekening worden gehouden met de in overweging 49 en artikel 52, lid 5, van deze verordening genoemde doelstelling van de regeling betreffende gekoppelde steun. Uit deze overweging en deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1307/2013 en artikel 52, lid 3, van verordening nr. 639/2014 (zie punt 30 hierboven), komt naar voren dat de gekoppelde steun niet tot doel heeft de landbouwproductie in het algemeen te ondersteunen, maar ziet op het creëren van een stimulans om de huidige productie op peil te houden in de sectoren of in de specifieke regio’s van een lidstaat waar specifieke soorten landbouw of specifieke landbouwsectoren die om economische en sociale redenen van groot belang zijn, bepaalde problemen ondervinden die tot gevolg kunnen hebben dat de productie wordt stopgezet of achteruitgaat en het economische, sociale of ecologische evenwicht van de regio of de betrokken sector negatief kunnen beïnvloeden.
39 Hieruit volgt dat de gekoppelde steun tot doel heeft de productie behorend bij bepaalde landbouwsectoren of bepaalde specifieke teelten die problemen ondervinden te ondersteunen, om te voorkomen dat die productie wordt stopgezet of achteruitgaat en dat dit negatieve gevolgen heeft voor het economische, sociale of ecologische evenwicht van de regio of de betrokken sector.
40 In casu zij eraan herinnerd dat met maatregel 24, genaamd „Steun voor de productie van voor veevoeder bestemde peulvruchten”, werd beoogd de productie van voor veevoeder bestemde peulvruchten te stimuleren, omdat, volgens de kennisgeving die de Republiek Frankrijk overeenkomstig artikel 52, lid 4, van verordening nr. 1307/2013 heeft gedaan, de arealen met voor veevoeder bestemde peulvruchten sinds 2010 waren gaan afnemen en de arealen met zuivere voor veevoeder bestemde peulvruchten aanhoudend en significant daalden.
41 De Franse Republiek betoogt in wezen dat een gekoppelde steun voor de teelt van eiwithoudende peulvruchten, met onder meer mengsels van peulvruchten en grasgewassen, voldoet aan de doelstelling van steun aan een sector die om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang is en die bepaalde problemen ondervindt, in de zin van artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1307/2013.
42 In dit verband voert de Franse Republiek in de eerste plaats aan dat peulvruchten de eigenschap bezitten dat zij stikstof uit de lucht in de bodem vasthouden, zodat er minder stikstofhoudende mest nodig is, en dat peulvruchten om die reden vaak en traditioneel samen met andere soorten worden ingezaaid.
43 Uit het bovengenoemde argument blijkt evenwel niet dat peulvruchten uitsluitend of hoofdzakelijk met grasgewassen worden ingezaaid. Met dit argument kan derhalve niet worden aangetoond dat het met maatregel 24 beoogde doel, overeenkomstig verordening nr. 1307/2013, dat erin bestaat de productie van voor veevoeder bestemde peulvruchten te bevorderen om deze op peil te houden (zie punt 40 hierboven), enkel op doeltreffende wijze kan worden verwezenlijkt indien die productie mengsels van peulvruchten en grasgewassen bevat.
44 Hoe dan ook moet in navolging van de Commissie worden opgemerkt dat de gekoppelde steun niet tot doel heeft milieuvriendelijke maatregelen te steunen en dat er een andere steunregeling bestaat die die doelstelling wel nastreeft en waarin verordening 1307/2013 voorziet (zie hoofdstuk 3, met het opschrift „Betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken” van titel III, met het opschrift „Basisbetalingsregeling, regeling inzake een enkele areaalbetaling en daarmee samenhangende betalingen”, van deze verordening).
45 Zelfs indien wordt aangenomen dat peulvruchten milieuvoordelen opleveren, toont deze omstandigheid niet aan dat de in punt 40 hierboven genoemde doelstelling doeltreffend wordt nagestreefd door middel van gekoppelde steun voor mengsels van peulvruchten en grasgewassen. Derhalve moet het in punt 42 hierboven genoemde argument van de Franse Republiek worden verworpen.
46 Voorts betoogt de Franse Republiek in haar memorie van repliek dat de teelt van mengsels van peulvruchten en grasgewassen op zich van belang is voor het milieu, omdat de aanwezigheid van grasgewassen ertoe leidt dat de peulvruchten de stikstof uit de lucht beter vasthouden en zo voorkomen dat er stikstofhoudende mest in de bodem wordt gebracht. Ter ondersteuning van dit argument beroept de Franse Republiek zich op een onderzoek van het Franse instituut voor onderzoek naar landbouw, voeding en milieu uit 2010. Uit het dossier van de zaak komt evenwel niet naar voren dat de Commissie van dit argument en dit onderzoek in kennis is gesteld en dat deze tijdens de administratieve procedure zijn besproken. Overeenkomstig de rechtspraak volgens welke de rechtmatigheid van een besluit van de Commissie moet worden beoordeeld op grond van de informatie waarover zij op het moment van vaststelling van dat besluit kon beschikken (zie in die zin arrest van 22 januari 2020, Litouwen/Commissie, T‑19/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:4, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moeten het bovengenoemde argument en het bovengenoemde onderzoek in deze omstandigheden van de hand worden gewezen omdat zij niet relevant zijn voor de gegrondheid van het bestreden besluit.
47 In de tweede plaatst betoogt de Franse Republiek dat veehouders dankzij de mengsels van peulvruchten en grasgewassen over completer en beter verteerbaar voer voor de dieren beschikken. In navolging van de Commissie moet evenwel worden vastgesteld dat dit argument niet relevant is, omdat maatregel 24 in casu niet de veehouderij betreft, maar tot doel heeft de productie van voor veevoer bestemde peulvruchten te bevorderen. Het argument van de Franse Republiek moet dus worden verworpen.
48 Dit betekent dat de Franse Republiek niet kan aantonen dat de verlening van gekoppelde steun voor mengsels van peulvruchten en grasgewassen tegemoetkomt aan de doelstelling van maatregel 24, overeenkomstig verordening nr. 1307/2013.
49 Gelet op het voorgaande lijkt de teleologische uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 te bevestigen dat mengsels van enerzijds landbouwproducten die tot een van de sectoren of een van de teelten in de expliciete lijst in dat artikel behoren en anderzijds landbouwproducten die niet tot die sectoren of teelten behoren, niet voor gekoppelde steun in aanmerking komen.
50 In het licht van het voorgaande staan de letterlijke, de contextuele en de teleologische uitlegging van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 in de weg aan een ruime uitlegging van het begrip „[landbouw]sector”, zoals bedoeld in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, die door de Franse Republiek wordt bepleit.
51 Niettemin moet worden nagegaan of, zoals de Franse Republiek stelt, bij de vaststelling van een landbouwsector in de zin van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 rekening moet worden gehouden met alle in een lidstaat gebruikelijke en gevestigde praktijken voor de teelt van gewassen die tot een dergelijke sector behoren (zie punt 16 hierboven).
52 In dit verband stelt de Franse Republiek dat de in een lidstaat gebruikelijke en gevestigde praktijken overeenkomstig artikel 52, lid 2, van verordening nr. 639/2014 relevant zijn voor de vaststelling van de in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 bedoelde specifieke landbouwsectoren.
53 De Commissie betwist de argumenten van de Franse Republiek.
54 In de eerste plaats moet om te beginnen, in navolging van de Commissie, worden opgemerkt dat verordening nr. 639/2014 een gedelegeerde verordening is die tot doel heeft de bepalingen van verordening nr. 1307/2013 aan te vullen. De bepalingen van deze gedelegeerde verordening kunnen dus niet worden ingeroepen om af te wijken van de bepalingen van verordening nr. 1307/2013, op basis waarvan zij is vastgesteld, of om die bepalingen uit te leggen op een wijze die in strijd is met de bewoordingen en de opzet ervan.
55 Voorts ziet artikel 52, lid 2, van verordening nr. 639/2014 niet op de vaststelling van de voor gekoppelde steun in aanmerking komende sectoren en teelten, die is verricht in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013. Artikel 52, lid 2, van verordening nr. 639/2014 verwijst namelijk uitdrukkelijk naar artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1307/2013, waarin een voorwaarde is vastgesteld die cumulatief is en verschilt ten opzichte van de in artikel 52, lid 2, van deze verordening vastgestelde voorwaarde (zie de punten 30 tot en met 32 hierboven).
56 Uit artikel 52, lid 2, van verordening nr. 639/2014, gelezen in samenhang met artikel 52, leden 2 en 3, van verordening nr. 1307/2013, blijkt dus dat de lidstaten enkel wanneer zij overeenkomstig artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1307/2013 de „specifieke soorten landbouw” of de „specifieke landbouwsectoren” in kaart brengen die ten eerste om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang zijn en ten tweede bepaalde problemen ondervinden, „met name rekening [houden] met de ter zake relevante productiestructuren en -voorwaarden in de betrokken regio of sector”.
57 In de tweede plaats heeft de Franse Republiek in haar memorie van repliek in wezen verduidelijkt dat zij niet beoogde aan te tonen dat de gebruikelijke en gevestigde praktijken in een lidstaat een criterium vormden om voor gekoppelde steun in aanmerking te komen, maar dat deze praktijken relevant waren om de in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 bedoelde specifieke landbouwsectoren vast te stellen. In dit verband volstaat het op te merken dat dit onderscheid kunstmatig is. Anders dan de Franse Republiek stelt, is de vaststelling van de sectoren waarvan de lijst is opgenomen in artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 immers een kwestie die zich opwerpt bij de bepaling van de gewassen en teelten die krachtens dit artikel voor gekoppelde steun in aanmerking komen. Zoals in punt 32 hierboven is opgemerkt, laat dit artikel de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge wat betreft de vaststelling van de sectoren en teelten die voor gekoppelde steun in aanmerking komen.
58 In de derde plaats moet een landbouwsector in de zin van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, met het oog op rechtszekerheid en een uniforme uitlegging binnen de Unie van de bepalingen inzake gekoppelde steun, worden vastgesteld op basis van duidelijke en objectieve criteria die verband houden met de landbouwproducten die tot die sector behoren. Het begrip „sector” kan dus niet worden gedefinieerd op basis van de in een lidstaat gebruikelijke en gevestigde praktijken voor de productie van gewassen die tot die sector behoren, aangezien die geen betrekking hebben op de producten zelf en kunnen variëren naargelang van de omstandigheden in elke lidstaat. Bovendien voorziet de Europese regelgeving niet in specifieke criteria op grond waarvan het bestaan van een in een lidstaat gebruikelijke en gevestigde praktijk zou moeten worden onderzocht. De door de Franse Republiek voorgestelde uitlegging is derhalve onverenigbaar met de vereisten van duidelijkheid en voorzienbaarheid van de toepasselijke rechtsnorm.
59 Zelfs indien wordt aangenomen dat mengsels van peulvruchten en grasgewassen in Frankrijk een gebruikelijke en gevestigde praktijk in de sector eiwithoudende gewassen vormen, mogen zij dus niet worden beschouwd als deel van die sector in de zin van artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013.
60 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de Commissie het recht niet onjuist heeft toegepast door artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 in die zin uit te leggen dat ten eerste producten die niet voorkomen in de in dat artikel opgestelde lijst of die niet behoren tot een van de eveneens in die lijst genoemde sectoren, zoals grasgewassen, en ten tweede mengsels van bovengenoemde producten en producten die tot de uitdrukkelijk in dit artikel genoemde sectoren of teelten behoren, worden uitgesloten van gekoppelde steun.
61 Derhalve moet het enige door de Franse Republiek aangevoerde middel worden afgewezen en moet het beroep dus in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
62 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.
Costeira | Kancheva | Dimitrakopoulos |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 september 2022.
ondertekeningen