CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 20 september 2012 (1)
Zaak C‑325/11
Krystyna Alder,
Ewald Alder
tegen
Sabina Orlowska,
Czeslaw Orlowski
[verzoek van de Sąd Rejonowy w Koszalinie (Polen) om een prejudiciële beslissing]
„Betekening en kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken – Verordening (EG) nr. 1393/2007 – Draagwijdte – Bepalen van gevallen waarin een stuk van een lidstaat naar een andere lidstaat moet worden verzonden – Nationale bepaling die voorziet in fictieve betekening door toevoeging aan procesdossier bij gebreke van aanwijzing, door partij met woonplaats op het grondgebied van een andere lidstaat, van op het nationale grondgebied woonachtige vertegenwoordiger die belast is met inontvangstneming van te betekenen stukken”
1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken („de betekening en de kennisgeving van stukken”), en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad.(2)
2. Meer bepaald wordt het Hof gevraagd of de lidstaten al dan niet over enige speelruimte beschikken waar het gaat om het bepalen van de gevallen waarin een stuk over de landsgrenzen heen moet worden betekend volgens de modaliteiten van verordening nr. 1393/2007.
3. Het is voor de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte van groot belang dat de regels op het gebied van de betekening en de kennisgeving van gerechtelijke stukken in alle lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast. De technische aard en de complexiteit van de materie, die niet alleen wordt gekenmerkt door een wirwar van nationale, internationale en Unierechtelijke regels, maar ook door het naast elkaar bestaan, binnen de rechtsorde van de Europese Unie, van de in verordening nr. 1393/2007 en de in andere instrumenten opgenomen voorschriften, mogen daarom niet het onmiskenbare belang verhullen van deze vraag, die het Hof de kans geeft de verhouding tussen het interne procesrecht van de lidstaten en de rechtsorde van de Unie te verduidelijken.
4. Aan de onderhavige zaak ligt een betalingsvordering ten grondslag die de in Duitsland woonachtige K. en E. Alder(3) op 20 november 2008 bij de Sąd Rejonowy w Koszalinie (Polen) hebben ingesteld tegen S. Orlowska en C. Orlowski, die in Polen wonen.
5. Genoemde rechterlijke instantie heeft de echtelieden Alder erop gewezen dat zij binnen een termijn van een maand een vertegenwoordiger moesten aanwijzen die gemachtigd was te betekenen stukken in ontvangst te nemen, zulks conform artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Kodeks postępowania cywilnego), dat bepaalt dat indien de in het buitenland woonachtige partij nalaat een procesgemachtigde of een vertegenwoordiger die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken aan te wijzen, de voor deze partij bestemde gerechtelijke stukken in het dossier worden gelaten en als betekend worden beschouwd.
6. Aangezien de echtelieden Alder geen procesgemachtigde hadden aangewezen, noch een vertegenwoordiger die gemachtigd was te betekenen stukken in ontvangst te nemen, is hun vordering bij vonnis van 5 juni 2009 afgewezen na een terechtzitting waarop zij niet waren verschenen.
7. Op 29 oktober 2009 hebben de echtelieden Alder om heropening van de procedure en om vernietiging van dat vonnis verzocht. Doordat zij niet daadwerkelijk voor de zitting waren opgeroepen, zou hun de mogelijkheid zijn ontnomen hun zaak te bepleiten, en de Sąd Rejonowy w Koszalinie zou het verbod van discriminatie naar nationaliteit hebben geschonden door de gerechtelijke stukken niet aan hun adres in Duitsland te betekenen. Die rechterlijke instantie heeft hun vordering bij vonnis van 23 juni 2010 afgewezen.
8. De echtelieden Alder zijn van dat vonnis in beroep gegaan bij de Sąd Okregowy w Koszalinie (Polen), die, van oordeel dat de fictieve betekening in strijd was met verordening nr. 1393/2007, op 19 april 2011 het vonnis heeft vernietigd met verwijzing van de zaak naar het oorspronkelijk aangezochte gerecht.
9. De Sąd Rejonowy w Koszalinie, die dit standpunt niet deelt, heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vraag te stellen:
„Moeten artikel 1, lid 1, van verordening [...] nr. 1393/2007 [...] en artikel 18 VWEU aldus worden uitgelegd dat het is toegestaan om gerechtelijke stukken die bestemd zijn voor een partij met woonplaats of gewone verblijfplaats in een andere lidstaat, in het dossier te laten en daarmee als betekend te beschouwen, indien deze partij heeft nagelaten een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is te betekenen stukken in ontvangst te nemen en woonplaats heeft in de lidstaat waar de gerechtelijke procedure plaatsvindt?”
I – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Unie
1. Artikel 18 VWEU
10. Artikel 18 VWEU bepaalt:
„Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.
Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, regelingen treffen met het oog op het verbod van bedoelde discriminaties.”
2. Verordening nr. 1393/2007
11. Verordening nr. 1393/2007, die verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad van 29 mei 2000 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken(4), heeft ingetrokken en vervangen, voorziet in een systeem van betekening en kennisgeving in de lidstaten van de Unie van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken. Bedoeld als instrument om de verzending van dergelijke stukken te versnellen en te vergemakkelijken, bepaalt verordening nr. 1393/2007 dat de stukken zo spoedig mogelijk rechtstreeks worden toegezonden(5) door tussenkomst van de door de lidstaten aangewezen verzendende en ontvangende instanties.(6) Deze verordening staat daarnaast ook andere wijzen van verzending toe(7), zonder daartussen een rangorde vast te stellen(8), zoals toezending langs consulaire of diplomatieke weg, in buitengewone omstandigheden(9), betekening of kennisgeving door de zorg van diplomatieke of consulaire ambtenaren(10), betekening of kennisgeving per post(11) dan wel rechtstreekse betekening of kennisgeving door de deurwaarder op verzoek van elke belanghebbende(12).
12. In de punten 6 tot en met 9 van de considerans van verordening nr. 1393/2007 wordt verklaard:
„(6) Met het oog op de doelmatigheid en de snelheid van de gerechtelijke procedures in burgerlijke zaken is het nodig dat de verzending van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken tussen de door de lidstaten aangewezen plaatselijke instanties rechtstreeks en op snelle wijze geschiedt. [...]
(7) De verzending kan met het oog op de snelheid ervan langs elke passende weg geschieden, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan inzake de leesbaarheid en de betrouwbaarheid van het ontvangen stuk. [...]
(8) Deze verordening is niet van toepassing op de betekening en de kennisgeving van een stuk aan de gevolmachtigde vertegenwoordiger van de partij in de lidstaat waar de procedure plaatsvindt, ongeacht de woonplaats van die partij.
(9) De betekening of kennisgeving van een stuk moet zo spoedig mogelijk plaatsvinden en in ieder geval binnen een maand na de ontvangst ervan door de ontvangende instantie.”
13. Artikel 1 van verordening nr. 1393/2007 bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing in burgerlijke en in handelszaken waarin een gerechtelijk of buitengerechtelijk stuk van een lidstaat naar een andere lidstaat moet worden verzonden ter betekening of kennisgeving aldaar. Deze verordening is met name niet van toepassing in fiscale, douane- en/of administratieve zaken of in het geval van aansprakelijkheid van de staat voor handelingen of omissies bij de uitoefening van het overheidsgezag (‚acta iure imperii’).
2. Deze verordening is niet van toepassing indien het adres van degene voor wie het stuk is bestemd, onbekend is.
3. In deze verordening wordt onder het begrip ‚lidstaat’ verstaan alle lidstaten met uitzondering van Denemarken.”
14. Volgens artikel 26, laatste alinea, van verordening nr. 1393/2007 is deze verordening „verbindend in al haar onderdelen en [...] rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap”.
B – Pools recht
15. Artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering bepaalt:
„1. Indien een partij met woonplaats, gewone verblijfplaats of zetel in het buitenland heeft nagelaten een procesgemachtigde met woonplaats in Polen aan te wijzen, dient deze partij in Polen een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken.
2. Indien er geen vertegenwoordiger is aangewezen die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken, worden de voor de betrokken partij bestemde gerechtelijke stukken in het dossier gelaten en als betekend beschouwd. Dit dient bij de eerste betekening te worden meegedeeld aan deze partij, die dan tevens op de hoogte moet worden gebracht van de mogelijkheid om op het gedinginleidend stuk te reageren en om schriftelijke opmerkingen in te dienen, en van de personen die zij als vertegenwoordiger kan aanwijzen.”
II – Mijn analyse
16. De vraag van de Sąd Rejonowy w Koszalinie impliceert dat de verenigbaarheid van artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering met het recht van de Unie in twee opzichten moet worden onderzocht. Enerzijds moet worden nagegaan of de fictieve betekening waarin deze bepaling voorziet als er geen vertegenwoordiger is aangewezen, volgens verordening nr. 1393/2007, met name artikel 1 daarvan, is toegestaan. Anderzijds moet worden onderzocht of de litigieuze bepaling zich verdraagt met het in artikel 18 VWEU geformuleerde verbod van discriminatie naar nationaliteit.
17. Voor de overzichtelijkheid zal ik deze twee aspecten van de vraag afzonderlijk onderzoeken.
A – Toetsing van de litigieuze bepaling aan artikel 1 van verordening nr. 1393/2007
18. Volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1393/2007 is deze verordening van toepassing wanneer „een gerechtelijk of buitengerechtelijk stuk van een lidstaat naar een andere lidstaat moet worden verzonden ter betekening of kennisgeving aldaar”.
19. Vastgesteld op de grondslag van artikel 61, sub c, EG, dat de Raad slechts machtigt tot het nemen van maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met „grensoverschrijdende gevolgen”, is verordening nr. 1393/2007 enkel van toepassing op internationale betekeningen of kennisgevingen, en niet op betekeningen of kennisgevingen binnen de landsgrenzen.
20. Nu artikel 1 van deze verordening niet preciseert in welke gevallen een stuk naar het buitenland „moet” worden verzonden ter betekening of kennisgeving aldaar, rijst de vraag of de verordening het aan de lidstaten overlaat om te bepalen wanneer die verplichting bestaat, dan wel of zij integendeel van toepassing is zodra degene voor wie het te betekenen of ter kennis te brengen stuk bestemd is, zijn adres in een andere lidstaat heeft.
1. Argumenten van partijen
21. Verweerders in het hoofdgeding alsook de Poolse en de Italiaanse regering spreken zich uit in de zin van het eerste alternatief. Zij voeren daartoe aan dat verordening nr. 1393/2007 conform het beginsel van procedurele autonomie uitsluitend regelt op welke wijze de ingevolge de nationale regels van procesrecht vereiste betekeningen moeten plaatsvinden.
22. De Poolse en de Italiaanse regering voegen daaraan toe dat in het recht van de Unie vergelijkbare verplichtingen bestaan om een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken.(13)
23. De Poolse regering meent bovendien dat de door het Poolse recht voorgeschreven aanwijzing van een vertegenwoordiger die gemachtigd is te betekenen stukken in ontvangst te nemen, net zoals verordening nr. 1393/2007 bedoeld is om een vlot en doelmatig verloop van gerechtelijke procedures te bevorderen.
24. De echtelieden Alder, de Portugese regering en de Europese Commissie opteren daarentegen voor het tweede alternatief. Zij zijn van mening dat de betekeningsmodaliteiten van verordening nr. 1393/2007 van toepassing zijn zodra de partij aan wie het stuk moet worden betekend, woonplaats heeft in een andere lidstaat en haar adres bekend is.
25. Doordat volgens de nationale Poolse bepaling uitsluitend de eerste betekening conform verordening nr. 1393/2007 moet worden verricht, belemmert deze bepaling naar de mening van de echtelieden Alder de circulatie van gerechtelijke stukken binnen de Unie, terwijl artikel 14 van genoemde verordening de lidstaten toestaat de betekening of kennisgeving van dergelijke stukken door postdiensten te doen verrichten.
26. In dezelfde zin voert de Portugese regering met een beroep op artikel 26, laatste alinea, van verordening nr. 1393/2007 aan dat de bepalingen van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering slechts kunnen worden toegepast ten aanzien van burgers met woonplaats in een staat die geen lid is van de Unie. De verplichting om stukken overeenkomstig die verordening te verzenden, geldt immers zodra de woonplaats, gewone verblijfplaats of vestigingsplaats van een der partijen zich niet bevindt in de lidstaat waar de zaak aanhangig is gemaakt, waardoor de zaak een grensoverschrijdend karakter krijgt, ongeacht wat er in het nationale procesrecht is bepaald.
27. Hoewel zij ook van mening is dat de verplichting tot aanwijzing van een vertegenwoordiger in Polen niet in overeenstemming is met verordening nr. 1393/2007, wijdt de Commissie − die erop wijst dat de verenigbaarheid van artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering met het recht van de Unie het voorwerp is van een dialoog met de Poolse autoriteiten naar aanleiding van een bij het Parlement ingediend verzoekschrift(14) − het merendeel van haar opmerkingen aan de beoordeling van de verenigbaarheid van deze bepaling met artikel 18 VWEU. Bedoelde verplichting is volgens de Commissie met dit artikel in strijd omdat zij een indirecte discriminatie naar nationaliteit inhoudt. Zij geldt namelijk in het algemeen voor onderdanen van andere lidstaten, die veelal geen woonplaats, gewone verblijfplaats of zetel in Polen zullen hebben.
2. Mijn beoordeling
28. Evenals de echtelieden Alder, de Portugese regering en de Commissie ben ik de mening toegedaan dat het niet met verordening nr. 1393/2007 in overeenstemming is om de sanctie van een fictieve betekening toe te passen ten aanzien van een in het buitenland woonachtige partij die heeft nagelaten een vertegenwoordiger aan te wijzen die belast is met de inontvangstneming van te betekenen stukken en woonplaats heeft in Polen.
29. Verordening nr. 1393/2007 is in de plaats gekomen van verordening nr. 1348/2000, die gebaseerd was op het op de grondslag van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie opgestelde verdrag inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van de Europese Unie van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken.(15) Het verdrag van 1997, dat bedoeld was als instrument om de verzending tussen de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken te vereenvoudigen en te versnellen, is nooit van kracht geworden omdat het bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam nog niet was geratificeerd.
30. Hoewel het verdrag van 1997 enkele vernieuwingen bevatte(16), met name om de rechten van de partijen beter te beschermen, lag het in de lijn van het Verdrag van ’s-Gravenhage van 15 november 1965 inzake de betekening en de kennisgeving in het buitenland van gerechtelijke stukken in burgerlijke zaken en handelszaken.(17) Laatstgenoemd verdrag voorziet in een mechanisme van administratieve samenwerking dat het mogelijk maakt een stuk te betekenen of daarvan kennis te geven door tussenkomst van een centrale autoriteit die tot taak heeft de aanvragen om betekening in ontvangst te nemen en verder af te handelen. Daarnaast werd bij artikel IV van het protocol bij het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken(18), zoals gewijzigd bij het Verdrag van 29 november 1996 betreffende de toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden(19), als facultatieve wijze van verzending van gerechtelijke stukken de rechtstreekse betekening daarvan door deurwaarders ingevoerd.
31. Het Haags Verdrag van 1965 wordt in zoverre als niet-bindend beschouwd, dat het slechts van toepassing is indien volgens het interne recht van de forumstaat een stuk ter betekening of kennisgeving naar het buitenland moet worden verzonden. Zo vermeldt de handleiding bij dit verdrag, die is opgesteld door het Permanent Bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht(20), dat een „kort overzicht” van de in de verdragsluitende staten bestaande praktijk, „enkele uitzonderingen daargelaten, het niet-bindende karakter van [genoemd] verdrag lijkt te bevestigen”.(21) Hieraan wordt echter toegevoegd dat het ter verwezenlijking van het door het Haags Verdrag van 1965 beoogde doel, garanderen dat het betekende of ter kennis gebrachte stuk de geadresseerde ook werkelijk bereikt, eigenlijk noodzakelijk was geweest dat dit verdrag had ingegrepen in het nationale recht en zelf de voorwaarden voor een geldige betekening of kennisgeving had gedefinieerd. Dit zou de enige manier zijn geweest om korte metten te maken met fictieve wijzen van betekening of kennisgeving, zoals de betekening aan het parket.
32. Ik meen evenwel dat de vérgaande ontwikkelingen die zich op het gebied van de grensoverschrijdende betekening van stukken hebben voorgedaan, met name als gevolg van de communautarisering ervan, een andere uitleg impliceren van de verhouding tussen de huidige regeling van verordening nr. 1393/2007 en het nationale procesrecht van de lidstaten.
33. Er moet namelijk rekening worden gehouden met de ontwikkeling van de doelstellingen van het beleid van de Unie op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, en met de beoogde totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte waarin enerzijds het vrije verkeer van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken is gewaarborgd, en anderzijds de grondrechten worden bevorderd.
34. Ik kom nu achtereenvolgens terug op deze twee doelstellingen, die niet los van elkaar kunnen worden gezien.
35. Verordening nr. 1393/2007 past in de eerste plaats in het streven een Europese justitiële ruimte te scheppen waarbinnen het vrije verkeer van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken moet worden gewaarborgd.
36. Zoals het Hof in zijn arresten van 8 november 2005, Leffler(22), en 25 juni 2009, Roda Golf & Beach Resort(23), heeft verklaard, getuigen het doel van het Verdrag van Amsterdam, „een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid” te scheppen waardoor aan de Europese Gemeenschap „een nieuwe dimensie” wordt gegeven, en het overbrengen van het EU-Verdrag naar het EG-Verdrag van het mechanisme op grond waarvan maatregelen op het gebied van samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen kunnen worden getroffen, van de wil van de lidstaten om dergelijke maatregelen in de rechtsorde van de Unie te „verankeren”.(24)
37. Deze „verankering” geeft een nieuwe dimensie aan het systeem van grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van stukken, dat de goede werking van de interne markt ten goede komt doordat het vrije verkeer van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken erdoor wordt gewaarborgd.
38. De wens om een Europese justitiële ruimte te scheppen, heeft er overigens toe geleid dat de wetgever van de Unie de fase van de loutere coördinatie van de nationale procedures achter zich heeft gelaten en vorderingen heeft gemaakt bij de invoering van communautaire procedures die specifiek bedoeld zijn om grensoverschrijdende geschillen sneller en doelmatiger af te handelen, zoals de Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen(25), de Europese betalingsbevelprocedure(26) en de Europese procedure voor geringe vorderingen.(27)
39. Deze nieuwe instrumenten voorzien weliswaar niet in de eenmaking van de wijzen van betekening of kennisgeving op Europees niveau, maar zij definiëren minimumnormen ten aanzien waarvan zowel in verordening nr. 805/2004 als in verordening nr. 1896/2006 wordt gepreciseerd dat een wijze van betekening of kennisgeving waarbij wordt uitgegaan van een juridische fictie, niet als voldoende kan worden beschouwd.(28)
40. Is het verrichten van proceshandelingen op het grondgebied van een andere lidstaat van oudsher als een inbreuk op de staatssoevereiniteit beschouwd, die verschillende verordeningen bewerkstelligen met de invoering van de genoemde minimumnormen dat bepaalde attributen van die soevereiniteit geleidelijk, zij het in beperkte mate, worden prijsgegeven. Volgens die verordeningen kunnen grensoverschrijdende betekeningen of kennisgevingen namelijk rechtstreeks via de post plaatsvinden(29), zonder dat de lidstaten de mogelijkheid wordt geboden zich tegen deze wijze van verzending te verzetten. Anders dan het Haags Verdrag van 1965, dat de aangezochte staat de gelegenheid geeft zich ertegen te verzetten dat gerechtelijke stukken rechtstreeks per post aan op zijn grondgebied verblijvende personen worden toegezonden(30), staat verordening nr. 1393/2007 de lidstaat op welks grondgebied de geadresseerde woonachtig is, evenmin toe deze wijze van verzending uit te sluiten of zelfs maar de voorwaarden voor het gebruik ervan te preciseren.(31)
41. De totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte is in de tweede plaats onlosmakelijk verbonden met de bevordering van de grondrechten als algemene doelstelling van een Unie beheerst door het recht.
42. Deze nieuwe ruimte beoogt onder meer de procedurele waarborgen te bevorderen die onderdeel zijn van het recht op een eerlijk proces zoals dit voortvloeit uit artikel 47, tweede alinea, van het Handvesten van de grondrechten van de Unie en uit artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zonder daarbij evenwel de vereisten van snelheid en doelmatigheid van de civiele rechtspleging uit het oog te verliezen.
43. In het verlengde van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 en van het in 2004 aangenomen Haags programma heeft de Europese Raad in het in 2010 aangenomen programma van Stockholm(32) verklaard dat de voornaamste beleidsdoelstelling op het gebied van het civiel procesrecht is, dat grenzen tussen de lidstaten niet langer een hinderpaal vormen voor de regeling van burgerlijke zaken of voor een beroep op de rechter en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke zaken. De Europese Raad heeft tevens verklaard dat in de eerste plaats mechanismen moeten worden ingevoerd die de burger gemakkelijker toegang tot de rechter geven, zodat hij zijn rechten overal in de Unie geldend kan maken. De totstandbrenging van een „Europa van recht en justitie”(33) beoogt dus rechtstreeks tegemoet te komen aan de behoeften van de justitiabelen en reikt daarmee verder dan de traditionele vormen van justitiële samenwerking.(34)
44. Doeltreffende wijzen van betekening en kennisgeving behoren tot de procedurele waarborgen van een eerlijk proces. Het Europees Hof voor de rechten van de mens is namelijk van mening dat het „recht op toegang tot de rechter” en het beginsel van wapengelijkheid, die inherent zijn aan een eerlijk proces en „gelden voor het gehele procesrecht van de verdragsluitende staten, [...] ook van toepassing zijn op dit specifieke terrein van de betekening en de kennisgeving van gerechtelijke stukken aan partijen”(35), en dat de op de verdragsluitende staten rustende verplichting om „hun nationale rechtsstelsel dusdanig in te richten, dat eenieder het recht wordt gegarandeerd om geschillen over zijn burgerlijke rechten en verplichtingen binnen een redelijke termijn door een rechter te zien beslecht [...], ook de invoering van doeltreffende betekeningsprocedures impliceert, teneinde ervoor te zorgen dat partijen tijdig van de behandeling van hun zaak ter terechtzitting in kennis worden gesteld”.(36)
45. In zijn arrest van 8 mei 2008, Weiss und Partner(37), heeft het Hof, van oordeel dat bij de uitlegging van verordening nr. 1348/2000 niet kon worden voorbijgegaan aan de ontwikkeling op het gebied van de gerechtelijke samenwerking in burgerlijke zaken waarvan deze verordening een exponent vormde, de nadruk gelegd op de bescherming van de rechten van verdediging door – naar analogie van de bij de uitlegging van verordening nr. 44/2001 gekozen oplossing – op te merken dat bij het nastreven van het door verordening nr. 1348/2000 beoogde doel, de verzending van stukken te verbeteren en te versnellen, „op geen enkele wijze afbreuk [mag] worden gedaan aan de rechten van de verdediging”, die „voortvloeien uit het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [...] neergelegde recht op een eerlijk proces” en „grondrechten [vormen] die integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert”.(38)
46. Diverse bepalingen van verordening nr. 1393/2007 geven blijk van de wil om een systeem van betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken in het leven te roepen waarmee het recht op een eerlijk proces kan worden gewaarborgd. Het systeem van twee data, dat het mogelijk maakt om, wanneer de betekening of kennisgeving van een stuk binnen een bepaalde termijn moet plaatsvinden, de ten aanzien van de aanvrager in aanmerking te nemen datum te bepalen aan de hand van de wetgeving van de lidstaat van herkomst, maar ter bepaling van de ten aanzien van de geadresseerde in aanmerking te nemen datum rekening te houden met de wetgeving van de aangezochte staat, beantwoordt aan de wens om de belangen van de partijen met elkaar in evenwicht te brengen. De bescherming van de geadresseerde wordt gewaarborgd door de aan deze partij geboden mogelijkheid om te weigeren het stuk in ontvangst te nemen indien het niet vertaald is in een taal die zij begrijpt of in de officiële taal van de aangezochte lidstaat, door de verplichting voor de rechter om zijn beslissing aan te houden indien de verweerder niet is verschenen, en door de aan de verweerder geboden mogelijkheid om een verzoek om verlening van een nieuwe termijn voor het instellen van een rechtsmiddel in te dienen indien hij te laat van de procedure kennis heeft gekregen en zijn verweermiddelen op het eerste gezicht niet van elke grond zijn ontbloot.
47. De doelstelling van bescherming van de rechten van de verdediging, die al aan de basis lag van verordening nr. 1348/2000, komt overigens nog duidelijker tot uitdrukking in de wijzigingen die verordening nr. 1393/2007 in deze verordening heeft aangebracht. Zo wordt degene voor wie het stuk bestemd is, beter geïnformeerd als gevolg van de verplichting om hem door middel van een modelformulier in kennis te stellen van het feit dat hij kan weigeren het te betekenen of ter kennis te brengen stuk in ontvangst te nemen indien het niet is gesteld in een taal die hij begrijpt dan wel in de officiële taal van de aangezochte staat.(39) Ook wordt de zekerheid dat de geadresseerde het stuk ontvangt, vergroot door de verplichting om de betekening of kennisgeving door postdiensten bij aangetekend schrijven met ontvangstbevestiging of op gelijkwaardige wijze te doen verrichten.(40)
48. Verordening nr. 1393/2007 dient met inachtneming van deze doelstellingen te worden uitgelegd, zonder daarbij de eis van een uniforme toepassing van haar bepalingen uit het oog te verliezen. In dit verband verdient het vermelding dat, hoewel de Commissie aanvankelijk een richtlijnvoorstel had ingediend om van het verdrag van 1997 een communautair instrument te maken(41), zij uiteindelijk het afwijkende advies heeft opgevolgd van het Europees Parlement, dat had voorgesteld om voor het instrument van de verordening te kiezen(42) teneinde een „snelle, duidelijke en homogene tenuitvoerlegging” van de nieuwe bepalingen te garanderen.(43) Dat in dit verband uiteindelijk de voorkeur is gegeven aan een verordening in plaats van een richtlijn, toont het belang aan dat de wetgever van de Unie hecht aan de „rechtstreekse toepasselijkheid” van de bepalingen van verordening nr. 1393/2007 en aan de „eenvormige toepassing daarvan”.(44)
49. Ik ben van mening dat de betekening of kennisgeving van een gerechtelijk stuk overeenkomstig de voorschriften van die verordening moet worden verricht zodra degene voor wie het stuk bestemd is, woonplaats heeft in een andere lidstaat.
50. Dit wordt zowel door de bewoordingen als door de doelstellingen en de algemene opzet van genoemde verordening bevestigd.
51. Voor de door mij voorgestane uitlegging pleit ten eerste de letter van artikel 1 van verordening nr. 1393/2007. Ofschoon het eerste lid van dit artikel in zoverre onduidelijk is, dat het niet aangeeft in welke gevallen een gerechtelijk of buitengerechtelijk stuk van de ene naar de andere lidstaat „moet” worden gezonden ter betekening of kennisgeving aldaar, dient het te worden gelezen in samenhang met het tweede lid van hetzelfde artikel, dat de precisering bevat dat de verordening „niet van toepassing [is] indien het adres van degene voor wie het stuk is bestemd, onbekend is”. Aangezien onbekendheid van het adres van de geadresseerde het enige geval is waarin de toepasselijkheid van verordening nr. 1393/2007 met zoveel woorden wordt uitgesloten, valt daaruit a contrario af te leiden dat deze verordening van toepassing is in alle gevallen waarin de geadresseerde een bekend adres in een andere lidstaat heeft.
52. Ten tweede zou het naar mijn mening met de doelstellingen van vrij verkeer van stukken en van bevordering van de grondrechten in strijd zijn om elke lidstaat toe te staan nationale bepalingen te blijven toepassen die voorzien in de mogelijkheid van een fictieve betekening indien de geadresseerde woonplaats heeft in een andere lidstaat. Met name moet worden beklemtoond dat het feit dat de regels op het gebied van de betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken behoren tot de bestanddelen van een eerlijk proces die bedoeld zijn om de verzoeker het recht op toegang tot de rechter te waarborgen, en de verweerder het recht om tijdig genoeg van het voorwerp en de oorzaak van de vordering in kennis te worden gesteld om zijn verweer te kunnen voorbereiden, impliceert dat elke fictieve wijze van betekening die ertoe leidt dat partijen de door de bepalingen van verordening nr. 1393/2007 geboden bescherming wordt onthouden, is verboden. Een fictieve betekeningswijze als die waarom het in het hoofdgeding gaat, zou bijvoorbeeld tot gevolg kunnen hebben dat de in een andere lidstaat woonachtige verweerder de mogelijkheid wordt ontnomen om te weigeren een gedinginleidend stuk in ontvangst te nemen dat niet is vertaald in een taal die hij begrijpt dan wel in de officiële taal van de aangezochte staat.(45)
53. Ten derde blijkt uit de algemene opzet van verordening nr. 1393/2007 dat het met deze verordening ingevoerde systeem van betekening en kennisgeving beoogt te garanderen dat het gerechtelijke stuk daadwerkelijk wordt ontvangen door degene voor wie het bestemd is, wat het gemeenschappelijke kenmerk van de verschillende aan de lidstaten ter beschikking gestelde wijzen van betekening of kennisgeving is. In deze optiek kan een zuiver fictieve overhandiging, waarbij een stuk aan het procesdossier wordt toegevoegd en daarbij als betekend mag worden beschouwd, niet toelaatbaar worden geacht. In tegenstelling tot de Poolse regering meen ik dan ook niet dat de procedurele constructie van de fictieve betekening door toevoeging aan het procesdossier vergelijkbaar is met de in verordening nr. 1393/2007 geregelde wijzen van verzending.
54. Al met al komt het mij voor dat de omstandigheid dat het op het hoofdgeding toepasselijke nationale recht ter zake van de betekening van stukken uitgaat van een vermoeden dat de verplichting tot betekening aan de werkelijke woonplaats van de in het buitenland woonachtige partij doet vervallen, zowel met de letter als met het doel en de algemene opzet van verordening nr. 1393/2007 in strijd is en deze verordening van haar nuttig effect berooft door omzeiling van het daarbij ingestelde systeem van betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken.
55. Het arrest van 15 maart 2012, G(46), bevestigt deze uitlegging.
56. In dat arrest, waarin het onder meer gaat om de verenigbaarheid met het recht van de Unie van een in het Duitse wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Zivilprozessordnung) opgenomen bepaling volgens welke het gedinginleidend stuk door openbare bekendmaking (aanplakking) kan worden betekend wanneer het adres van de verweerder onbekend is, formuleert het Hof de voorwaarden waaronder een verstekvonnis kan worden gewezen tegen een verweerder aan wie – omdat zijn verblijfplaats niet kon worden bepaald – het gedinginleidend stuk openbaar is betekend naar nationaal recht. Ofschoon in de zaak G. verordening nr. 1393/2007 in de omstandigheden van het hoofdgeding geen toepassing kon vinden omdat het adres van de verweerder onbekend was(47), levert het in die zaak gewezen arrest toch twee gezichtspunten op die voor het antwoord op de onderhavige prejudiciële vraag van belang zijn.
57. Ten eerste vindt de handelingsvrijheid van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor de bij hun gerechten ingestelde vorderingen, noodzakelijkerwijs haar begrenzing in de verplichting het recht van de Unie te respecteren. Zo dienen volgens het Hof „[b]ij gebreke van stelselmatige regelgeving voor de interne procedures door het recht van de Unie [...] de lidstaten in het kader van hun procesautonomie de procedureregels vast te stellen voor de bij hun gerechten ingediende vorderingen, maar [mogen] die regels [...] geen afbreuk doen aan het recht van de Unie”.(48)
58. Ten tweede is een betekeningswijze die niet erop gericht is de geadresseerde in staat te stellen het stuk daadwerkelijk in ontvangst te nemen, zoals betekening door bekendmaking, slechts toelaatbaar wanneer het adres van degene voor wie het stuk bestemd is, onbekend is en alle stappen die nodig zijn om die persoon te vinden, met spoed en te goeder trouw zijn ondernomen.(49) Hieruit volgt a contrario dat wanneer het adres van de betrokkene wél bekend is, de betekening of kennisgeving van het stuk aan dat adres dient plaats te vinden.
59. De conclusie dat verordening nr. 1393/2007 zich verzet tegen een fictieve wijze van betekening als die waarin de litigieuze nationale bepaling voorziet, stuit echter op drie bezwaren, die ik thans wens te weerleggen.
60. Het eerste tegen deze conclusie aangevoerde bezwaar is ontleend aan artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering, dat weliswaar voorziet in een fictieve betekeningswijze, maar tegelijkertijd bepaalt dat partijen bij de eerste betekening wordt gewezen op de noodzaak een vertegenwoordiger aan te wijzen, alsook op de mogelijkheid om een verzoek om vrijstelling van de proceskosten en om aanwijzing van een procesgemachtigde in te dienen.
61. Die waarschuwing is naar mijn mening echter niet van dien aard, dat zij een afwijking van de bepalingen van verordening nr. 1393/2007 rechtvaardigt en de fictieve betekening, die niet voldoet aan de eisen van een eerlijk proces, acceptabel maakt. Los van het feit dat de Poolse regering heeft aangegeven dat de eerste betekening „in de meeste gevallen” – en dus niet stelselmatig − overeenkomstig die verordening wordt verricht, ben ik van mening dat de in eerste instantie verstrekte informatie geen garantie biedt voor een contradictoir verloop van de procedure en dus niet het feit kan compenseren dat verder van betekening van de gerechtelijke stukken wordt afgezien.
62. Bovendien is aanvaarding van een fictieve betekeningswijze onder het voorwendsel dat de geadresseerde is gewezen op zijn verplichting een vertegenwoordiger aan te wijzen die belast is met de inontvangstneming van te betekenen stukken, niet in overeenstemming met de beginselen van loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen, die meebrengen dat alle gerechtelijke stukken die moeten worden betekend of ter kennis gebracht aan een in een andere lidstaat woonachtige geadresseerde, worden betekend of ter kennis gebracht conform het systeem van verordening nr. 1393/2007.
63. Het tweede bezwaar is gebaseerd op punt 8 van de considerans van verordening nr. 1393/2007, waarin wordt gepreciseerd dat deze verordening niet van toepassing is op de betekening en de kennisgeving van een stuk aan de gevolmachtigde vertegenwoordiger van de partij in de lidstaat waar de procedure plaatsvindt, ongeacht de woonplaats van die partij.
64. Ik ben echter van mening dat deze uitzondering, die overigens alleen in de considerans wordt genoemd en niet in een bepaald artikel terugkomt of nader wordt uitgewerkt, strikt moet worden uitgelegd. Behalve op de aanwijzing van een procesgemachtigde ziet zij in mijn ogen slechts op de vrijwillige woonplaatskeuze die het gevolg is van een wilsuiting waarbij aan de persoon bij wie domicilie wordt gekozen, de bevoegdheid wordt toegekend om de gerechtelijke stukken die moeten worden betekend of ter kennis gebracht, in ontvangst te nemen.
65. Het derde bezwaar, dat is ontleend aan het bestaan van Unierechtelijke bepalingen die voorzien in een woonplaatskeuze, snijdt volgens mij evenmin hout.
66. Het is juist dat zowel verordening nr. 44/2001 als verordening nr. 2201/2003 de partij die verzoekt een in een andere lidstaat gegeven beslissing van verlof tot tenuitvoerlegging te voorzien, verplicht om woonplaats te kiezen binnen het rechtsgebied van het gerecht dat van het verzoek kennis neemt, dan wel, indien de wetgeving van de aangezochte lidstaat geen woonplaatskeuze kent, om een procesgemachtigde aan te wijzen.
67. Toch zie ik niet in hoe de lidstaten aan het bestaan van deze van de algemene regels van verordening nr. 1393/2007 afwijkende Europese bepalingen het recht zouden kunnen ontlenen om in hun nationale rechtsorde regels voor de grensoverschrijdende betekening of kennisgeving van stukken in te voeren of te handhaven die in de plaats komen van het bij die verordening ingestelde systeem van betekening en kennisgeving, ook al is aan de voorwaarden voor toepassing daarvan voldaan.
68. Bovendien geldt het vereiste van woonplaatskeuze, dat specifiek is voor de exequaturprocedure en zowel de mededeling aan de verzoeker van de op diens verzoek gegeven beslissing als het doen van verzet door de partij tegen wie de tenuitvoerlegging wordt gevraagd, beoogt te vergemakkelijken, per definitie zonder onderscheid voor elke burger van de Unie, ongeacht diens nationaliteit.
69. Wanneer tot slot niet is voldaan aan de vereisten inzake woonplaatskeuze, worden de gevolgen daarvan weliswaar beheerst door de wetgeving van de aangezochte staat, maar het Hof heeft de in dit verband aan de lidstaten toekomende speelruimte ingeperkt door te overwegen dat „de voorziene sanctie [...] niet [mag] leiden tot aantasting van de geldigheid van de exequaturbeslissing of van de rechten van de partij tegen wie de tenuitvoerlegging wordt gevraagd”.(50)
70. Het aan het Reglement voor de procesvoering ontleende argument is in mijn ogen volkomen irrelevant, aangezien deze tekst niet vergelijkbaar is met verordening nr. 1393/2007 als harmonisatie-instrument. Ten overvloede wijs ik er nog op dat de in artikel 38, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering bedoelde domiciliekeuze louter facultatief is(51) en dat, wanneer een partij geen domicilie heeft gekozen noch ermee heeft ingestemd dat de betekeningen met enig technisch communicatiemiddel plaatsvinden, alle betekeningen aan haar per aangetekende post aan het adres van haar gemachtigde of raadsman plaatsvinden.
71. Om deze redenen ben ik van mening dat de litigieuze bepaling als onverenigbaar met verordening nr. 1393/2007 moet worden beschouwd. Welke hiaten en tekortkomingen deze verordening ook mag vertonen, met name wat de modaliteiten van de betekening per post betreft(52), zij vormt onmiskenbaar een belangrijke stap voorwaarts bij en een essentiële voorwaarde voor de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte, waarin voor het „procedurele fossiel”(53) van de fictieve betekening door toevoeging aan het procesdossier geen plaats is.
72. Ik geef het Hof dan ook in overweging om voor recht te verklaren dat artikel 1 van verordening nr. 1393/2007 aldus moet worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, volgens welke gerechtelijke stukken die bestemd zijn voor een partij met woonplaats, gewone verblijfplaats of zetel in een andere lidstaat, in het dossier worden gelaten en daarmee als betekend worden beschouwd indien deze partij heeft nagelaten een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken en woonplaats heeft in de lidstaat waar de procedure plaatsvindt.
73. Het voorgaande volstaat om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden. Voor het geval dat het Hof de door mij voorgestelde uitlegging van verordening nr. 1393/2007 niet zou overnemen, lijkt het mij echter zinvol de vraag nog kort te bezien in het licht van artikel 18 VWEU.
B – Toetsing van de litigieuze bepaling aan artikel 18 VWEU
74. Evenals de echtelieden Alder, de Portugese regering en de Commissie acht ik de verplichte domiciliekeuze in strijd met het in artikel 18 VWEU geformuleerde verbod van discriminatie naar nationaliteit.
75. Een uitvloeisel van dit verbod is de in de Europese justitiële ruimte geldende verplichting om ervoor te zorgen dat alle justitiabelen van de Unie, ongeacht hun nationaliteit of woonplaats, gelijk worden behandeld. Zo heeft de Europese Raad op zijn op 15 en 16 oktober 1999 in Tampere gehouden bijeenkomst beklemtoond dat „[v]rijheid [...] alleen [kan] worden genoten bij de gratie van een ware rechtsruimte, waarin de burgers in elke andere lidstaat even gemakkelijk toegang hebben tot de rechter en de autoriteiten als in hun eigen lidstaat”.
76. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een nationale regel van procesrecht die bij een beroep in rechte een zekerheidstelling voor de proceskosten verlangt, geen discriminatie in het leven mag roepen ten aanzien van personen aan wie het recht van de Unie het recht op gelijke behandeling toekent.(54)
77. In zijn arrest van 10 februari 1994, Mund & Fester(55), heeft het Hof verklaard dat een nationale bepaling van procesrecht die bij een in een andere lidstaat ten uitvoer te leggen vonnis conservatoir beslag reeds toestaat op de enkele grond dat de tenuitvoerlegging in het buitenland zal moeten geschieden, terwijl zij bij een op het nationale grondgebied ten uitvoer te leggen vonnis dat beslag slechts toestaat op grond dat zonder een dergelijke maatregel de tenuitvoerlegging waarschijnlijk onmogelijk of aanzienlijk moeilijker zou worden, een verkapte vorm van discriminatie inhoudt die geen rechtvaardiging vindt in objectieve omstandigheden.
78. Gelet op deze uitspraken ben ik van mening dat een bepaling van procesrecht die partijen met woonplaats in een andere lidstaat verplicht om in de lidstaat waar de procedure plaatsvindt, een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is te betekenen en ter kennis te brengen gerechtelijke stukken in ontvangst te nemen, in strijd is met het beginsel van non-discriminatie.
79. Hoewel de Poolse regering terecht opmerkt dat artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering geen rechtstreeks op de nationaliteit gebaseerde discriminatie oplevert, aangezien het van toepassing is in alle gevallen waarin een partij, ongeacht haar nationaliteit, woonplaats heeft in een andere lidstaat, heeft de Commissie op haar beurt gelijk waar zij stelt dat deze bepaling vooral zal worden toegepast ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten, die veelal geen woonplaats of gewone verblijfplaats in Polen hebben, en niet ten aanzien van Poolse burgers.
80. Bovendien is de bewering van de Poolse regering dat de fictieve betekening niet discriminerend is omdat in artikel 136, lid 2, van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering een identieke sanctie is voorzien voor de partij die haar woonplaats in Polen heeft, naar mijn mening onjuist. Anders dan de in het buitenland woonachtige partij is de partij met woonplaats in Polen namelijk niet verplicht een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is te betekenen of ter kennis te brengen stukken in ontvangst te nemen. Ten aanzien van de in Polen woonachtige partij wordt de sanctie van de fictieve betekening slechts toegepast in het specifieke geval waarin deze partij heeft nagelaten de rechter ervan in kennis te stellen dat haar woon- of vestigingsplaats in de loop van de procedure is gewijzigd.
81. De door de Poolse regering aangevoerde motieven voor de verplichting om in Polen domicilie te kiezen, waaronder met name de noodzaak om een doelmatige afwikkeling van gerechtelijke procedures te waarborgen, kunnen volgens mij de handhaving van deze verplichting niet rechtvaardigen, aangezien verordening nr. 1393/2007 nu juist tot doel heeft de verzending van stukken van de ene naar de andere lidstaat te vergemakkelijken en te versnellen door te voorzien in verschillende wijzen van verzending.
82. Ik ben dan ook van mening dat artikel 11355 van het Poolse wetboek van burgerlijke rechtsvordering een door artikel 18 VWEU verboden discriminatie oplevert.
III – Conclusie
83. Ik geef het Hof in overweging de vraag van de Sąd Rejonowy w Koszalinie als volgt te beantwoorden:
„Artikel 1 van verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (‚de betekening en de kennisgeving van stukken’), en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, volgens welke gerechtelijke stukken die bestemd zijn voor een partij met woonplaats, gewone verblijfplaats of zetel in een andere lidstaat, in het dossier worden gelaten en daarmee als betekend worden beschouwd indien deze partij heeft nagelaten een vertegenwoordiger aan te wijzen die gemachtigd is tot inontvangstneming van te betekenen stukken en woonplaats heeft in de lidstaat waar de procedure plaatsvindt.”