TEISINGUMO TEISMO
SPRENDIMAS
2004 m. kovo 16 d.(*)
„Konkurencija – Įmonės – Ligonių kasos – Karteliai – EB 81, 82 ir 86 straipsnių aiškinimas – Ligonių kasų grupių sprendimai, kuriais nustatytos didžiausios sumos, kompensuojamos už vaistus“
Sujungtose bylose C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 ir C‑355/01
dėl Oberlandesgericht Düsseldorf (Vokietija) ir Bundesgerichtshof (Vokietija) pagal EB 234 straipsnį Teisingumo Teismui pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą dėl EB 81, 82 ir 86 straipsnių išaiškinimo šių teismų nagrinėjamose bylose tarp
AOK Bundesverband,
Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK),
Bundesverband der Innungskrankenkassen,
Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen,
Verband der Angestelltenkrankenkassen eV,
Verband der Arbeiter-Ersatzkassen,
Bundesknappschaft,
See-Krankenkasse
ir
Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01),
Mundipharma GmbH (C‑306/01),
Gödecke GmbH (C‑354/01),
Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01),
TEISINGUMO TEISMAS,
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues ir A. Rosas, teisėjai J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric ir S. von Bahr (pranešėjas),
generalinis advokatas F. G. Jacobs,
posėdžio sekretorius H. A. Rühl, vyriausiasis administratorius,
išnagrinėjęs rašytines pastabas, pateiktas:
– AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft ir See-Krankenkasse, atstovaujamų advokato C. Quack (C‑264/01 ir C‑306/01) ir advokato A. von Winterfeld (C‑354/01 ir C‑355/01),
– Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. ir Mundipharma GmbH, atstovaujamų advokato U. Doepner,
– Gödecke GmbH ir Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH, atstovaujamų advokato U. Reese,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos W. Wils ir S. Rating,
susipažinęs su teismo posėdžio pranešimu,
susipažinęs su 2003 m. sausio 14 d. posėdyje pateiktomis AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft, See-Krankenkasse, atstovaujamų C. Quack (C‑264/01 ir C‑306/01) ir A. von Winterfeld (C‑354/01 ir C‑355/01), Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. ir Mundipharma GmbH, atstovaujamų U. Doepner, Gödecke GmbHIntersan ir Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH, atstovaujamų U. Reese, Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos W.-D. Plessing, ir Komisijos, atstovaujamos S. Rating, žodinėmis pastabomis,
susipažinęs su 2003 m. gegužės 22 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Oberlandesgericht Düsseldorf ir Bundesgerichtshof pagal EB 234 straipsnį Teisingumo Teismui pateikė kelis prejudicinius klausimus, susijusius su EB 81, 82 ir 86 straipsnių išaiškinimu. Oberlandesgericht Düsseldorf dviem – 2001 m. gegužės 18 d. ir 2001 m. liepos 11 d. – nutartimis, kurias Teisingumo Teismas gavo atitinkamai tų pačių metų liepos 5 d. ir rugpjūčio 6 d., pateikė keturis klausimus. Bundesgerichtshof dviem 2001 m. liepos 3 d. nutartimis, kurias Teisingumo Teismas gavo tų pačių metų rugsėjo 20 d., pateikė tris klausimus.
2 Šie klausimai iškelti nagrinėjant ginčus tarp AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft bei See-Krankenkasse (toliau – ligonių kasų federacijos) ir vaistus gaminančių farmacijos bendrovių, t. y. Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01), Mundipharma GmbH (C‑306/01), Gödecke GmbH (C‑354/01) bei Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01) (toliau – farmacijos bendrovės), dėl konkrečių didžiausių sumų, kurias ligonių kasos padengia, kompensuodamos išlaidas vaistams ir medicininės priežiūros priemonėms, nustatymo.
Faktinės ir teisinės aplinkybės
Ekonominės ir socialinės sąlygos
3 Iš Bundesgerichtshof nutarčių dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą aišku, kad federacijos vyriausybės skaičiavimu įstatymu įtvirtintos Vokietijos sveikatos draudimo sistemos išlaidos padidėjo daug greičiau nei pajamos, kuriomis remiantis apskaičiuojamos įmokos, ir todėl daug greičiau nei šios sistemos ištekliai. Tokį padidėjimą lėmė sveikatos apsaugos srities tiekėjų konkurencijos trūkumas, nepakankamas apdraustųjų informavimas apie medicinos priežiūros ir vaistų kainas ir tai, kad ligonių kasos negali daryti įtakos pagal šią sistemą kompensuojamų vaistų pasirinkimui. Todėl Vokietijos įstatymų leidėjas, siekdamas pašalinti šiuos trūkumus, ėmėsi priemonių, tarp kurių – konkrečių didžiausių sumų, kurias minėtos kasos padengia, kompensuodamos išlaidas vaistams (toliau – konkrečios didžiausios sumos), nustatymas.
Konkrečios didžiausios sumos ir įstatymu įtvirtinta sveikatos draudimo sistema
4 Toliau pateikiami iš nutarčių dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą paaiškėję konkrečių didžiausių sumų nustatymo tvarkos esminiai aspektai.
5 Ši tvarka susieta su įstatymu įtvirtinta sveikatos draudimo sistema, pagal kurią apdrausta didžioji dauguma gyventojų. Ši sveikatos draudimo sistema paremta ligonių kasomis, t. y. juridinio asmens statusą turinčiais savarankiškai administruojamais viešosios teisės subjektais. Šios sistemos tikslas – išsaugoti, palaikyti, sugrąžinti arba pagerinti apdraustųjų sveikatą.
6 Darbuotojai iš principo privalo būti apdrausti pagal šią įstatymu įtvirtintą sistemą. Išimtys iš esmės taikomos tik darbuotojams, kurių pajamos viršija įstatyme numatytą lygį, ir darbuotojams, kuriems taikoma speciali įstatymu įtvirtinta sistema, t. y. valstybės tarnautojams. Asmenys, nedirbantys samdomo darbo, tam tikromis sąlygomis gali apsidrausti savanoriškai. Pareiga būti apsidraudusiam sudaro sąlygas įgyvendinti apdraustųjų solidarumo mechanizmą.
7 Ligonių kasų išmokos finansuojamos įmokomis, kurias dažniausiai lygiomis dalimis moka apdraustieji ir jų darbdaviai. Įmokų suma dažniausiai priklauso nuo apdraustojo pajamų ir kiekvienos ligonių kasos taikomo įmokų tarifo.
8 Ligonių kasos konkuruoja nustatydamos skirtingus įmokų tarifus, kad pritrauktų privalomai draudžiamus asmenis ir savanoriškai apsidraudžiančius asmenis. Įstatyme numatyta, kad draudžiamieji laisvai pasirenka savo ligonių kasą, taip pat savo gydytoją ar ligoninę, kurioje nori būti gydomi.
9 Ši sveikatos draudimo sistema yra pagrįsta išmokomis natūra, o ne paskesniu apdraustųjų pateiktų išlaidų grąžinimu. Išmokos yra iš esmės vienodos privalomos medicininės priežiūros kategorijų srityje ir skiriasi tik papildomos neprivalomos medicininės priežiūros srityje. Kalbant apie vaistus, pažymėtina, kad pacientas apmoka išlaidas pagal receptą, tačiau ligonių kasa sumoka vaistinėje parduodamų vaistų kainą, neviršydama pagal įstatymą nustatytų konkrečių didžiausių sumų ribos. Jei vaisto kaina yra mažesnė už konkrečią didžiausią sumą arba jai lygi, ligonių kasa sumoka visą kainą. Tačiau jei kaina viršija minėtą sumą, apdraustasis sumoka šios sumos ir vaisto pardavimo kainos skirtumą.
10 Ligonių kasos veikia solidarumo principu (Risikostrukturausgleich), pagal kurį ligonių kasos vienos kitoms kompensuoja išlaidas, kad padengtų finansinius skirtumus, kuriuos lemia apdraustos rizikos dydžio skirtumai. Taigi ligonių kasos, draudžiančios mažiau kainuojančią riziką, prisideda finansuojant ligonių kasas, draudžiančias brangesnę riziką.
11 Ligonių kasos pasiskirsčiusios į kelias kategorijas pagal atitinkamus veiklos sektorius. Joms atstovaujama regionų mastu, taip pat federacijos mastu; pastaruoju lygmeniu jos susijungusios į federacines sąjungas. Jei tam tikrame veiklos sektoriuje yra tik viena sveikatos draudimo kasa, ji taip pat atlieka nacionalinės federacijos funkcijas.
12 1988 m. gruodžio 20 d. Gesundheits-Reformgesetz (Sveikatos apsaugos reformos įstatymas, BGBl. 1988 I, p. 2477) įstatymų leidėjas įtraukė nuostatą, tapusią Sozialgesetzbuch V knygos Gesetzliche Krankenversicherung (Socialinės apsaugos kodekso V knyga „Įstatymu įtvirtinta sveikatos draudimo sistema“, toliau – SGB V) 35 straipsniu, kuria siekiama sumažinti sveikatos sektoriaus išlaidas. Šia nuostata įtvirtintos taisyklės, taikomos nustatant konkrečias didžiausias sumas; šias taisykles trumpai galima apibūdinti taip, kaip pateikiama toliau.
13 Pirmu etapu Bundesausschuß für Ärzte und Krankenkassen (Gydytojų ir ligonių kasų federacinė komisija, toliau – federacinė komisija), nepriklausomas organas, kurį sudaro gydytojų ir įstatymu įtvirtintos sveikatos draudimo sistemos ligonių kasų atstovai, apibrėžia vaistų grupes, kurioms reikia nustatyti konkrečias didžiausias sumas. Kiekvieną vaistų grupę sudaro preparatai, kurių veikliosios sudedamosios dalys yra tos pačios arba panašios, arbą turinčios panašų gydomąjį poveikį. Pasirinkdama šiuos vaistus federacinė komisija turi užtikrinti, kad nebūtų mažinamos terapinės galimybės gydyti ligas ir gydytojai turėtų pakankamai alternatyvių gydymo būdų.
14 Paprastai vaistų grupės turi apimti konkuruojančių gamintojų preparatus. Federacinė komisija, prieš priimdama sprendimą, turi išklausyti vaistų gamintojų paskirtus ekspertus, mokslininkus ir farmacininkams atstovaujančius profesionalus ir atsižvelgti į jų pastabas. Ši komisija pateikia savo sprendimus federacijos sveikatos ministerijai. Šie sprendimai įsigalioja minėtai ministerijai juos nustačius arba per du mėnesius neužginčijus.
15 Antru etapu ligonių kasų federacijos kartu nustato vienodas konkrečias didžiausias sumas, taikomas taip apibrėžtų kategorijų vaistams. Šios sumos turi sudaryti sąlygas užtikrinti pakankamą, naudingą, rentabilią ir kokybišką sveikatos priežiūrą. Jos turi būti nustatytos išnaudojant visus vaistų gamintojų ekonominius rezervus, skatinti veiksmingą kainų konkurenciją ir sudaryti sąlygas, kad taikoma medicininė priežiūra būtų kuo pigesnė. Konkrečios didžiausios sumos paprastai nustatomos atsižvelgiant į kelių gamintojų pasiūlymą. Jas reikia pagrįsti mažiausia prekybos vaistinėje kaina.
16 Konkrečios didžiausios sumos peržiūrimos bent kartą per metus ir nustatomos tinkamais laiko tarpais pritaikant prie pokyčių rinkoje.
17 Jei ligonių kasų federacijoms nepavyksta nustatyti konkrečių didžiausių sumų, sprendimą priima ministerija.
18 Ieškinį dėl sprendimų, kuriais nustatytos konkrečios didžiausios sumos, panaikinimo galima pareikšti tik dėl pačių sumų, o ne dėl federacinės komisijos pasirinktų vaistų grupių.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
Bylos C‑264/01 ir C-306/01
19 Bylos C‑264/01 ir C‑306/01 susijusios su vidutinio dydžio farmacijos įmonėmis, kurių buveinė yra Hamburge (Vokietija), atitinkamai Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (toliau – Ichthyol) ir Mundipharma GmbH (toliau – Mundipharma).
20 Ichthyol gamina ir platina vaistus, kurių sudėtyje yra veikliosios medžiagos „amonio sulfobituminato“, naudojamo dermatologijoje ir artrozei bei artritui gydyti. Beveik 90 % Vokietijos rinkoje esančių vaistų, kurių sudėtyje yra amonio sulfobituminato, gamina Ichthyol. Mundipharma gamina ir platina morfino turinčius analgetikus.
21 1998 m. ligonių kasų federacijos nusprendė nustatyti konkrečias didžiausias sumas už tam tikrus vaistus; šis sprendimas darė poveikį minėtoms farmacijos įmonėms.
22 Todėl Ichthyol ir Mundipharma pareiškė ieškinį, reikalaudamos, kad ligonių kasų federacijos nebetaikytų šioms įmonėms reikšmingų konkrečių didžiausių sumų ir atlygintų patirtą žalą.
23 Pirmąja instancija bylą nagrinėjęs teismas patenkino šių dviejų farmacijos įmonių ieškinius, remdamasis EB 81 straipsnio 1 dalimi. Ligonių kasų federacijos apskundė šį sprendimą apeliaciniame teisme, reikalaudamos atmesti prašymus.
24 Tokiomis aplinkybėmis Oberlandesgericht Düsseldorf nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar, remiantis EB 81 straipsnio 1 dalimi, valstybės narės įstatymu nustatytos sveikatos draudimo sistemos nacionalines ligonių kasų federacijas reikia laikyti įmonių asociacijomis arba, jei nacionalinė federacija kartu yra tiesioginė šios įstatymu nustatytos sveikatos draudimo sistemos institucija, įmonėmis EB 81 straipsnio 1 dalies prasme, kai jos kartu nustato šioje valstybėje narėje vienodai taikomas konkrečias sumas už vaistus, kurios yra didžiausia kaina, už kurią įstatymu nustatytos sveikatos draudimo sistemos ligonių kasos, privalančios apdraustiesiems teikti išmokas natūra, perka vaistus ir kurią už juos moka, taip ribodamos įsipareigojimą teikti išmokas apdraustiesiems?
2. Jei į pirmą klausimą atsakyta teigiamai:
a) Ar pirmame klausime aprašytas konkrečių sumų nustatymas yra įstatymu įtvirtintos sveikatos draudimo sistemos nacionalinių ligonių kasų federacijų susitarimas (arba sprendimas), kuriuo ribojama konkurencija EB 81 straipsnio 1 dalies a punkto prasme ir kuris yra draudžiamas EB 81 straipsnio 1 dalimi?
b) Ar į antro klausimo a dalį būtų atsakyta teigiamai bent tuomet, jei konkrečių sumų sistema būtų siekiama, be kita ko, išnaudoti visus vaistų gamintojų ekonominius rezervus pardavimo kainos atžvilgiu ir jei šios sistemos įgyvendinimas valstybėje narėje iki šiol lėmė tai, kad apie 93 % rinkoje siūlomų ir šiai sistemai priskiriamų pagamintų vaistų pakuočių parduodamos už kainą, kuri neviršija (nebeviršija) jiems nustatytos sumos?
3. Jei į 2 punkto klausimus (arba vieną iš 2 punkto klausimų) būtų atsakyta teigiamai:
Ar pirmame ir antrame klausimuose apibūdintai konkrečių sumų sistemai galima, remiantis EB 86 straipsnio 2 dalies pirmu sakiniu, netaikyti EB 81 straipsnio 1 dalies, nors įstatymu įtvirtintos sveikatos draudimo sistemos nacionalinės ligonių kasų federacijos, nustatydamos konkrečias sumas, yra didžiausi pirkėjai vaistų rinkoje ir visos kartu joje dominuoja, ir jei taip pat būtų galima, siekiant spręsti sveikatos išlaidų sumažinimo problemą, pavesti tokias konkrečias sumas nustatyti institucijai, kuri nėra ūkio subjektas vaistų rinkoje, būtent federacijos vyriausybei arba federacijos ministrui?
4. Jei ir į trečią klausimą būtų atsakytą teigiamai:
a) Kokias sąlygas turi atitikti ir įrodyti įstatymu įtvirtintos sveikatos draudimo sistemos nacionalinės ligonių kasų federacijos, kad joms būtų taikoma nukrypti leidžianti nuostata, numatyta EB 86 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje, kiek tai susiję su konkrečių sumų nustatymu?
b) Ar EB 86 straipsnio 2 dalies antru sakiniu draudžiama taikyti EB 86 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje numatytą nukrypti leidžiančią nuostatą, atsižvelgiant į konkrečių sumų sistemos poveikį prekybai?“
Bylos C-354/01 ir C-355/01
25 Byla C‑354/01 susijusi su įmone Gödecke GmbH, platinančia vaistus, kurių veiklioji medžiaga yra „diltiazem-HC l2“; ši medžiaga įtraukta į Bundesgesundheitsamt (Federalinė sveikatos tarnyba) sąrašą ir yra kelių vaistų sudėtyje.
26 Byla C‑355/01 susijusi su įmone Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH, platinančia vaistus, kurių veiklioji medžiaga yra „ginkgo-biloba Trockenextrakt“; ši medžiaga įtraukta į Bundesgesundheitsamt sąrašą ir naudojama elgesio sutrikimams, susijusiems su demencijos sindromu, gydyti.
27 Šiose dviejose bylose ligonių kasų federacijos 1997 m. vasario 14 d. nusprendė nustatyti naujas nagrinėjamoms veikliosioms medžiagoms taikomas konkrečias didžiausias sumas, kurios buvo gerokai mažesnės nei nustatytos anksčiau. Kitais metais šias sumas vėl peržiūrėjus ir sumažinus, abi farmacijos įmonės pareiškė ieškinius dėl ligonių kasų federacijų sprendimų.
28 Pirmąja instancija bylą nagrinėjęs teismas atmetė šių farmacijos įmonių ieškinius, kuriais jos iš esmės reikalavo uždrausti taikyti konkrečias didžiausias sumas ir įpareigoti ligonių kasų federacijas atlyginti dėl šių sumų nustatymo patirtą žalą. Tačiau apeliacinis teismas pakeitė šiuos pirmąja instancija priimtus teismo sprendimus ir bendrai įpareigojo minėtas federacijas įvykdyti jam nagrinėti pateiktus reikalavimus. Šios federacijos apskundė sprendimus kasacine tvarka (Revision), prašydamos visiškai atmesti minėtus prašymus.
29 Bundesgerichtshof nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar EB 81 ir 82 straipsniais draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias įstatymu nustatytos sveikatos draudimo sistemos nacionalinės kasų federacijos nustato didžiausias sumas, taikomas visoms sveikatos draudimo sistemos kasoms ir specialioms kasoms (Ersatzkassen), atitinkančias kasų kompensuojamą išlaidų vaistams dalį, patikslinant, kad nacionalinis teisės aktų leidėjas kartu nustato kriterijus, kuriais remiantis reikia apskaičiuoti šias didžiausias sumas, ir tokiu atveju reikalauja, kad nustatytos sumos užtikrintų apdraustiesiems pakankamą priežiūrą ir garantuotą kokybę, taip pat pakankamai gydymo alternatyvų, ir, be to, patikslinant, kad šioms nustatomoms sumoms taikoma teismų kontrolė tiek apdraustųjų, tiek vaistų gamintojų iniciatyva?
2. Jei į pirmą klausimą būtų atsakyta teigiamai:
Ar šiam [konkrečios didžiausios sumos] nustatymui, kurį imta nagrinėti labai padidėjus išlaidoms, remiantis EB 86 straipsnio 2 dalimi, EB 81 ir 82 straipsniai netaikomi, atsižvelgiant į tai, kad juo siekiama užtikrinti socialinio sveikatos draudimo sistemos tvarumą, kaip numatyta SozialgesetzbuchV knygos 35 straipsnyje?
3. Jei į pirmą klausimą būtų atsakyta teigiamai arba į antrą neigiamai:
Ar pagal Bendrijos teisę egzistuoja teisė reikalauti, kad tokios federacijos, kaip atsakovės pagrindinėje byloje, būtų įpareigotos atlyginti žalą ir nutraukti pažeidimą, net jei nustatydamos didžiausias sumas šios federacijos vykdė įstatymu numatytą pareigą, nors pagal vidaus teisę atsisakius bendradarbiauti nustatant šias sumas joms netaikoma jokia sankcija?“
30 2001 m. spalio 26 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 ir C‑355/01 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė bei žodinė proceso dalys ir priimtas sprendimas.
Pirminės pastabos
31 Savo klausimais Bundesgerichtshof ir Oberlandesgericht Düsseldorf iš esmės Teisingumo Teismo klausia, ar EB sutartyje numatytomis konkurencijos taisyklėmis draudžiama ligonių kasų grupėms, pavyzdžiui, ligonių kasų federacijoms, nustatyti konkrečias didžiausias sumas, atitinkančias didžiausią ligonių kasų kompensuojamą vaistų kainą. Be to, Bundesgerichtshof klausia, ar jei atsakymas į šį klausimą yra teigiamas, egzistuoja teisė reikalauti, kad šios grupės būtų įpareigotos nutraukti pažeidimą ir atlyginti dėl konkrečios didžiausios sumos taikymo patirtą žalą.
32 Prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai iš esmės uždavė šiuos keturis klausimus:
1. Ar tokias ligonių kasų grupes, kaip pagrindinėse bylose nagrinėjamos ligonių kasų federacijos, reikia laikyti įmonėmis arba įmonių asociacijomis EB 81 straipsnio prasme, kai jos nustato konkrečias didžiausias sumas atitinkančią didžiausią ligonių kasų kompensuojamą vaistų kainą?
2. Jei į šį pirmą klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar šios grupės pažeidžia EB 81 straipsnio nuostatas, priimdamos sprendimus nustatyti šias sumas?
3. Jei į šį antrą klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar šiems sprendimams taikoma EB 86 straipsnio 2 dalyje numatyta nukrypti leidžianti nuostata?
4. Jei pažeidžiamos Sutartyje įtvirtintos konkurencijos taisyklės, ar egzistuoja teisė reikalauti, kad šios grupės būtų įpareigotos nutraukti pažeidimą ir atlyginti dėl konkrečių didžiausių sumų taikymo patirtą žalą?
Dėl pirmo klausimo
33 Šis klausimas pateiktas dėl „įmonės“ arba „įmonių asociacijos“ sąvokų Sutartyje įtvirtintų konkurencijos taisyklių prasme ir su jomis susijusios „ūkinės veiklos“ sąvokos. Jis pateiktas dėl ligonių kasų grupių, tokių kaip ligonių kasų federacijos, ir dėl pačių ligonių kasų.
Šalių pastabos
34 Ligonių kasų federacijos ir Europos Bendrijų Komisija tvirtina, kad nei ligonių kasų veikla, nei ligonių kasų federacijų veikla nėra ūkinė veikla. Todėl šie subjektai nėra įmonės EB 81 straipsnio prasme.
35 Pirmiausia ligonių kasos, nesiekdamos jokio pelno, atlieka tik socialinę funkciją, t. y. kompensuoja apdraustųjų gydymo išlaidas, neatsižvelgdamos į jų turtinę padėtį ir sveikatos būklę. Ligonių kasų federacijų tikslas – užtikrinti sveikatos apsaugos sistemos tvarumą.
36 Toliau tvirtinama, jog ligonių kasų veikla remiasi solidarumo principu. Jis pagrįstas tuo, kad draudimo sistemoje dalyvauja apie 90 % gyventojų, ir reiškia, kad vykdoma ligonių kasų finansinio kompensavimo viena kitai praktika. Apdraustųjų mokamų įmokų suma nesusijusi su draudžiama rizika ir išmokos nesiejamos su šia suma.
37 Galiausiai teigiama, kad valstybė kontroliuoja ligonių kasų federacijų veiklą. Jei jos negalėtų nustatyti konkrečių didžiausių kompensuojamų išlaidų vaistams sumų, valstybė imtųsi jų vaidmens ir už jas nustatytų šias sumas.
38 Tačiau, farmacijos bendrovių teigimu, ligonių kasos ir ligonių kasų federacijos yra įmonės ir įmonių asociacijos, vykdančios ekonominę veiklą.
39 Farmacijos bendrovės tvirtina, kad ligonių kasos aiškiai konkuruoja trijose srityse: nustatydamos įmokų dydį, siūlydamos mokėtinas išmokas ir administruodamos bei organizuodamos savo paslaugas.
40 Kiekviena kasa nustato įmokų sumą, stengdamasi numatyti kuo mažesnį tarifą, mažindama savo administravimo išlaidas. Skirtingų ligonių kasų taikomas įmokų tarifas kartais labai skiriasi. Pavyzdžiui, 2002 m. sausio 1 d. didžiausias tarifas trečdaliu viršijo mažiausią tarifą.
41 Žinoma, išmokos iš dalies reglamentuojamos SGB V nuostatose, tačiau ligonių kasos išlaikė veiksmų laisvę papildomų neprivalomų išmokų, susijusių su, be kita ko, reabilitacija, alternatyvios ir natūralios sveikatos priežiūros metodais arba tam tikrų chroniškų ligų, pavyzdžiui, diabeto arba astmos, prevencija, srityje.
42 Ligonių kasos taip pat konkuruoja, administruodamos ir organizuodamos savo veiklą: pavyzdžiui, kai kurios iš jų akcentuoja savo buvimą tam tikrose teritorijose, nes turi didelį skyrių tinklą, o kitos teikia pirmenybę bendravimui telefonu ir internetu.
43 Farmacijos bendrovės priduria, kad apskritai ligonių kasos intensyviai reklamuojasi ir vykdo marketingą. Ligonių kasą pakeitusių apdraustųjų dalis per paskutinius trejus metus svyravo tarp 3 % ir 5 % per metus. Be to, priežiūros institucija gali uždaryti ligonių kasas, jei nuolat nebeužtikrinamas jų rentabilumas.
44 Vadinasi, ligonių kasų sveikatos draudimo veikla, įskaitant vaistų pirkimą, yra ekonominio pobūdžio.
Teisingumo Teismo vertinimas
45 Siekiant atsakyti į šį klausimą pirmiausia reikia patikrinti, ar tokios įstaigos, kokios yra įstatymu nustatytos Vokietijos sveikatos draudimo sistemos ligonių kasos, yra įmonės, o tada nagrinėti, ar šioms įstaigoms atstovaujančias grupes, tokias kaip ligonių kasų federacijos, reikia laikyti įmonių asociacijomis, kai jos apibrėžia konkrečias didžiausias sumas.
46 Šiuo klausimu reikia priminti, kad konkurencijos teisėje įmonės sąvoka apima bet kokį ūkinę veiklą vykdantį subjektą, nepaisant jo teisinio statuso ir finansavimo būdų (1991 m. balandžio 23 d. Sprendimo Höfner ir Elser, C-41/90, Rink. p. I‑1979, 21 punktas ir 2002 m. sausio 22 d. Sprendimo Cisal, C‑218/00, Rink. p. I‑691, 22 punktas).
47 Socialinės apsaugos srityje Teisingumo Teismas nusprendė, kad įstaigos, įpareigotos administruoti įstatymais nustatytą sveikatos draudimo ir senatvės draudimo sistemą, siekia tik socialinio tikslo ir nevykdo ekonominės veiklos. Teisingumo Teismas konstatavo, kad taip yra ligonių kasų, kurios tik taiko įstatymą ir niekaip negali paveikti įmokų sumos, lėšų naudojimo ir išmokų lygmens nustatymo, atveju. Iš tiesų, jos savo veikla, pagrįsta nacionalinio solidarumo principu, visiškai nesiekia pelno ir teikiamos išmokos yra įstatymu nustatytos su įmokų suma nesiejamos išmokos (1993 m. vasario 17 d. Sprendimo Poucet ir Pistre, C‑159/91 ir C‑160/91, Rink. p. I‑637, 15 ir 18 punktai).
48 Atsižvelgdamas į aplinkybę, kad išmokų ir įmokų sumas galutinai nustato valstybė, Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, jog nelaimingų atsitikimų darbe ir profesinių ligų draudimo sistemos įstatymu įpareigota įstaiga, pavyzdžiui, Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Italijos nacionalinis nelaimingų atsitikimų darbe draudimo institutas), nėra įmonė Sutartyje įtvirtintų konkurencijos taisyklių prasme (žr. minėto Sprendimo Cisal 43–46 punktus).
49 Tačiau kitos įstaigos, administruojančios įstatymu nustatytas socialinės apsaugos sistemas ir pasižyminčios dalimi šio sprendimo 47 punkte išvardytų požymių, būtent: jos nesiekia pelno, vykdo socialinę veiklą ir joms taikomos valstybės teisės nuostatos, kuriose numatyti solidarumo reikalavimai, laikomos ekonominę veiklą vykdančiomis įmonėmis (žr. 1995 m. lapkričio 16 d. Sprendimo Fédération française des sociétés d’assurance ir kt., C‑244/94, Rink. p. I‑4013, 22 punktą ir 1999 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Albany, C‑67/96, Rink. p. I‑5751, 84–87 punktus).
50 Minėto Sprendimo Fédération française des sociétés d’assurance ir kt. 17 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad nagrinėjama įstaiga, administruojanti papildomo senatvės draudimo sistemą, vykdė ekonominę veiklą, konkuruodama su gyvybės draudimo kompanijomis, ir kad suinteresuotieji asmenys galėjo pasirinkti tokį sprendimą, kuris jiems garantuotų geresnę padėtį. Minėto Sprendimo Albany 81 ir 84 punktuose dėl papildomų pensijų fondo, kuris yra pagrįstas privalomojo draudimo sistema ir kuriame nustatant įmokų sumą ir išmokų lygį taikomas solidarumo mechanizmas, Teisingumo Teismas vis dėlto pažymėjo, kad fondas, vadovaudamasis kapitalizacijos principu, pats nustato įmokų sumą ir išmokas. Jis padarė išvadą, kad toks fondas vykdo ekonominę veiklą, konkuruodamas su draudimo kompanijomis.
51 Reikia pripažinti, kad, kaip byloje, kurioje priimtas minėtas Sprendimas Poucet ir Pistre, nagrinėtos įstaigos, įstatymu nustatytos Vokietijos sveikatos draudimo ligonių kasos konkuruoja administruojant socialinės apsaugos sistemą. Šiuo atžvilgiu jos vykdo tik socialinę solidarumo principu pagrįstą funkciją, visiškai nesiekdamos pelno.
52 Reikia pabrėžti, kad ligonių kasos įstatymu įpareigotos savo apdraustiesiems siūlyti iš esmės vienodas privalomas mokėtinas išmokas, nesiejamas su įmokų suma. Šios kasos negali niekaip paveikti šių išmokų.
53 Nutartyse dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą Bundesgerichtshof šiuo klausimu pažymi, kad ligonių kasos yra susibūrusios į tam tikrą solidarumo principu grįstą bendruomenę (Solidargemeinschaft), kuri sudaro sąlygas tarpusavyje pasiskirstyti išlaidas ir riziką. Pagal SGB V 265 ir paskesnius straipsnius taip vykdomas kompensavimas tarp ligonių kasų, kurių išlaidos sveikatai yra mažesnės, ir ligonių kasų, kurios apdraudžia brangią riziką ir patiria su ja susijusias didesnes išlaidas.
54 Todėl ligonių kasos, teikdamos įstatymu numatytas privalomas išmokas sveikatos priežiūros arba vaistų srityje, o tai yra pagrindinė jų funkcija, nekonkuruoja nei tarpusavyje, nei su privačiomis įstaigomis.
55 Iš šių požymių matyti, kad ligonių kasos yra įstaigos, aptartos byloje, kurioje priimti minėti sprendimai Poucet ir Pistre bei Cisal, ir kad jų veikla nėra ekonominio pobūdžio.
56 Ligonių kasų turima laisvė nustatyti įmokų tarifus ir konkuruoti, siekiant pritraukti apdraustuosius, nekelia abejonių dėl pateiktos analizės. Iš tiesų, kaip matyti iš Teisingumo Teismui pateiktų pastabų, įstatymų leidėjas įtraukė konkurencijos faktorių įmokų srityje, siekdamas paskatinti ligonių kasas vykdyti veiklą vadovaujantis gero administravimo principais, t. y. veikti kuo veiksmingiau ir kuo taupiau, siekiant tenkinti gero Vokietijos socialinės apsaugos sistemos veikimo interesus. Šio tikslo siekis visiškai nekeičia ligonių kasų veiklos pobūdžio.
57 Kadangi tokių įstaigų, kokios yra ligonių kasos, veikla nėra ekonominio pobūdžio, jos nėra įmonės EB 81 ir 82 straipsnių prasme.
58 Vis dėlto negalima paneigti, kad, be vien socialinio pobūdžio funkcijų Vokietijos socialinės apsaugos sistemos administravimo srityje, ligonių kasos ir joms atstovaujančios įstaigos, t. y. ligonių kasų federacijos, vykdo ne socialinį tikslą turinčią ekonominio pobūdžio veiklą. Tokiu atveju sprendimai, kuriuos jos priima, gali būti laikomi įmonių arba įmonių asociacijų sprendimais.
59 Todėl reikia nustatyti, ar ligonių kasų federacijų atliktas konkrečių didžiausių sumų nustatymas susijęs su vien socialinio pobūdžio ligonių kasų funkcijomis, ar vis dėlto jis nepatenka į šią sritį ir priskirtinas prie ekonominio pobūdžio veiklos.
60 Anot farmacijos bendrovių, ligonių kasų federacijos, nustatydamos konkrečias didžiausias sumas, priima ekonominius įmonių asociacijų sprendimus.
61 Vis dėlto reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš bylos dokumentų, nustatydamos konkrečias didžiausias sumas ligonių kasų federacijos tik vykdo SGB V 35 straipsniu, siekiant užtikrinti Vokietijos socialinės apsaugos sistemos tvarumą, joms nustatytą pareigą. Šiame straipsnyje išsamiai išdėstytos sąlygos, taikomos nustatant šias sumas, ir nurodyta, kad ligonių kasų federacijos privalo laikytis tam tikrų kokybės ir rentabilumo reikalavimų. SGB V taip pat nurodyta, jog jei minėtoms federacijoms nepavyksta nustatyti konkrečių didžiausių sumų, tai turi padaryti kompetentingas ministras.
62 Taigi tikslus konkrečios didžiausios sumos lygis įtvirtinamas ne įstatymu – dėl jo sprendžia ligonių kasų federacijos, atsižvelgdamos į įstatymų leidėjo apibrėžtus kriterijus. Be to, net jei ligonių kasų federacijos šiuo klausimu naudojasi tam tikra diskrecija, ji apima tik ligonių kasų kompensuojamą didžiausią išlaidų vaistams sumą, o tai yra sritis, kurioje jos nekonkuruoja.
63 Vadinasi, apibrėždamos šias konkrečias didžiausias sumas ligonių kasų federacijos neturi savo atskiro tikslo, kuris nebūtų susijęs su išimtinai socialiniu ligonių kasų tikslu. Atvirkščiai, apibrėždamos šias sumas minėtos federacijos vykdo pareigą, visiškai susijusią su ligonių kasų veikla įstatymu nustatytos Vokietijos sveikatos draudimo sistemos srityje.
64 Todėl reikia konstatuoti, kad nustatydamos konkrečias didžiausias sumas ligonių kasų federacijos tik vykdo joms įstatymu pavestą Vokietijos socialinės apsaugos sistemos administravimo užduotį ir neveikia kaip ūkinę veiklą vykdančios įmonės.
65 Tad į pirmą klausimą reikia atsakyti taip: tokios ligonių kasų grupės, kaip ligonių kasų federacijos, nėra įmonės arba įmonių asociacijos EB 81 straipsnio prasme, kai jos nustato konkrečias didžiausias dydžio sumas, atitinkančias didžiausią ligonių kasų kompensuojamą vaistų kainą.
66 Atsižvelgiant į atsakymą į pirmą klausimą, nereikia atsakyti į kitus prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusių teismų klausimus.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
67 Pastabas Teisingumo Teismui pateikusių Vokietijos vyriausybės ir Komisijos patirtos išlaidos nėra atlygintinos. Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusių teismų nagrinėjamose bylose, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas.
Remdamasis šiais motyvais,
TEISINGUMO TEISMAS,
išnagrinėjęs 2001 m. gegužės 18 d., 2001 m. liepos 11 d. ir 2001 m. liepos 3 d. Oberlandesgericht Düsseldorf ir Bundesgerichtshof nutartimis pateiktus klausimus, nusprendžia:
Tokios ligonių kasų grupės, kaip AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft ir See-Krankenkasse, nėra įmonės arba įmonių asociacijos EB 81 straipsnio prasme, kai jos nustato konkrečias didžiausias sumas, atitinkančias didžiausią ligonių kasų kompensuojamą vaistų kainą.
Gulmann | Cunha Rodrigues | Rosas |
Puissochet | Schintgen | Macken |
Paskelbta 2004 m. kovo 16 d. viešame posėdyje Liuksemburge.