TIESAS SPRIEDUMS
2004. gada 16. martā (*)
Konkurence – Uzņēmumi – Slimokases – Aizliegtas vienošanās – EKL 81., 82. un 86. panta interpretācija – Slimokasu apvienību lēmumi, ar kuriem tiek noteiktas maksimālās kompensējamo zāļu izmaksu summas
Apvienotās lietas C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 un C‑355/01
par lūgumu, ko Tiesai atbilstoši EKL 234. pantam iesniedza Oberlandesgericht Düsseldorf (Vācija), kā arī Bundesgerichtshof (Vācija), nolūkā saņemt prāvās, kuras iztiesā šīs tiesas, starp
AOK Bundesverband,
Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK),
Bundesverband der Innungskrankenkassen,
Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen,
Verband der Angestelltenkrankenkassen eV,
Verband der Arbeiter-Ersatzkassen,
Bundesknappschaft,
See‑Krankenkasse
un
Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01),
Mundipharma GmbH (C‑306/01),
Gödecke GmbH (C‑354/01),
Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01)
prejudiciālu nolēmumu par to, kā interpretēt EKL 81., 82. un 86. pantu.
TIESA
šādā sastāvā: priekšsēdētājs V. Skouris [V. Skouris], palātu priekšsēdētāji P. Janns [P. Jann], K. V. A. Timmermanss [C. W. A. Timmermans], K. Gulmans [C. Gulmann], H. N. Kunja Rodrigess [J. N. Cunha Rodrigues] un A. Ross [A. Rosas], tiesneši Ž. P. Puisošē [J.‑P. Puissochet], R. Šintgens [R. Schintgen], F. Makena [F. Macken], N. Kolnerika [N. Colneric] un S. fon Bārs [S. von Bahr] (referents),
ģenerāladvokāts F. Dž. Džeikobss [F. G. Jacobs],
sekretārs H. A. Rūls [H. A. Rühl], galvenais administrators,
izvērtējusi rakstveida apsvērumus, ko iesniedza:
– AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft un See‑Krankenkasse vārdā – K. Kuaks [C. Quack], Rechtsanwalt (C‑264/01 un C‑306/01), un A. fon Vinterfelds [A. von Winterfeld], Rechtsanwalt (C‑354/01 un C‑355/01),
– Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. un Mundipharma GmbH vārdā – U. Depners [U. Doepner], Rechtsanwalt,
– Gödecke GmbH un Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH vārdā – U. Rēze [U. Reese], Rechtsanwalt,
– Eiropas Kopienu Komisijas vārdā – V. Vilss [W. Wils] un S. Reitings [S. Rating], pārstāvji,
ņemot vērā ziņojumu tiesas sēdē,
noklausījusies mutvārdu apsvērumus, ko 2003. gada 14. janvāra tiesas sēdē sniedza AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, Bundesknappschaft, See‑Krankenkasse, ko pārstāvēja K. Kuaks (C‑264/01 un C‑306/01) un A. fon Vinterfelds (C‑354/01 un C‑355/01), Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. un Mundipharma GmbH, ko pārstāvēja U. Depners, kā arī Gödecke GmbH un Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH, ko pārstāvēja U. Rēze, Vācijas valdība, ko pārstāvēja V. D. Plesings [W.‑D. Plessing], pārstāvis, un Komisija, ko pārstāvēja S. Reitings,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2003. gada 22. maija tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Oberlandesgericht Düsseldorf [Diseldorfas apgabaltiesa] un Bundesgerichtshof [Federālā Augstākā tiesa] saskaņā ar EKL 234. pantu uzdeva Tiesai vairākus prejudiciālus jautājumus par EKL 81., 82. un 86. panta interpretāciju. Oberlandesgericht Düsseldorf, iesniedzot divus rīkojumus, kas pieņemti 2001. gada 18. maijā un 2001. gada 11. jūlijā un kas Tiesā reģistrēti attiecīgi 2001. gada 5. jūlijā un 6. augustā, uzdeva četrus jautājumus. Bundesgerichtshof, iesniedzot divus rīkojumus, kas pieņemti 2001. gada 3. jūlijā un kas Tiesā reģistrēti 2001. gada 20. septembrī, uzdeva trīs jautājumus.
2 Šie jautājumi ir iesniegti vairāku tiesvedību ietvaros starp AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, Bundesknappschaft, kā arī See‑Krankenkasse (turpmāk tekstā – “slimokasu federācijas”), no vienas puses, un zāļu ražotāju farmācijas sabiedrībām, proti, Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01), Mundipharma GmbH (C‑306/01), Gödecke GmbH (C‑354/01) un Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01) (turpmāk tekstā – “farmācijas sabiedrības”), no otras puses, par fiksētu maksimālo slimokasu kompensējamo zāļu un ārstniecības līdzekļu izmaksu summu noteikšanu.
Fakti un tiesiskais regulējums
Ekonomiskie un sociālie apstākļi
3 No Bundesgerichtshof rīkojumiem par prejudiciālu jautājumu uzdošanu izriet, ka saskaņā ar federālās valdības veiktajiem aprēķiniem Vācijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas izmaksas ir palielinājušās ievērojami ātrāk nekā ienākumi, kuri tika izmantoti kā iemaksu aprēķināšanas pamats, un līdz ar to krietni vien ātrāk nekā šīs sistēmas resursi. Šāds pieaugums esot radies tādēļ, ka starp pakalpojumu sniedzējiem veselības aizsardzības jomā nav konkurences, nepietiekama apdrošināto personu uzmanība tiek pievērsta aprūpes pakalpojumu un zāļu izmaksām, kā arī tādēļ, ka slimokasēm nav iespējas ietekmēt saskaņā ar šo sistēmu kompensējamo zāļu izvēli. Tādēļ Vācijas likumdevējs ieviesa virkni pasākumu, lai novērstu šos trūkumus, tostarp nosakot fiksētas maksimālās minēto slimokasu kompensējamo zāļu izmaksu summas (turpmāk tekstā – “fiksētas maksimālās summas”).
Fiksētas maksimālās summas un obligātās veselības apdrošināšanas sistēma
4 No rīkojumiem par prejudiciālu jautājumu uzdošanu izriet, ka fiksētu maksimālo summu noteikšanas sistēmas galvenie aspekti ir šādi.
5 Sistēma ir saistīta ar obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu, kurā ir iesaistīta lielākā daļa iedzīvotāju. Šīs sistēmas pamatā ir slimokases – publisko tiesību subjekti, kuras ir juridiskas personas un tiek pārvaldītas autonomi. To mērķis ir aizsargāt, saglabāt, atjaunot vai uzlabot apdrošināto personu veselību.
6 Darbiniekiem principā ir pienākums iesaistīties šajā obligātās [apdrošināšanas] sistēmā. Izņēmumi galvenokārt attiecas uz, pirmkārt, darbiniekiem, kuri saņem lielākus ienākumus par likumā noteikto līmeni, un, otrkārt, darbiniekiem, uz kuriem attiecas īpaša obligātās [apdrošināšanas] sistēma, piemēram, ierēdņiem. Nenodarbinātās personas, ievērojot vairākus nosacījumus, var tikt apdrošinātas brīvprātīgi. Iesaistīšanās pienākums apdrošināto personu vidū ļauj īstenot solidaritātes mehānismu.
7 Slimokasu pakalpojumi tiek finansēti no iemaksām, kuras vairumā gadījumu tiek ieturētas vienlīdzīgās daļās no apdrošinātajām personām un viņu darba devējiem. Iemaksu apmērs galvenokārt ir atkarīgs no apdrošinātās personas ienākumiem un katras slimokases noteiktās iemaksu likmes.
8 Slimokases savstarpēji konkurē attiecībā uz iemaksu likmēm, lai piesaistītu gan tās personas, kurām dalība sistēmā ir obligāta, gan arī tās, kuras apdrošinās brīvprātīgi. Likumā paredzēts, ka dalībnieki var brīvi izvēlēties savu slimokasi, kā arī savu ārstējošo ārstu vai slimnīcu, kurā viņi tiks ārstēti.
9 Šīs sistēmas pamatā ir kārtība, saskaņā ar kuru pabalsti tiek sniegti natūrā, nevis vēlāk atmaksājot dalībniekiem radušās izmaksas. Pabalsti būtībā ir identiski attiecībā uz obligātajām medicīniskās aprūpes kategorijām, un tie atšķiras vienīgi papildu izvēles medicīniskai aprūpei ziņā. Attiecībā uz zālēm pacients sedz receptes izmaksas, bet slimokase saskaņā ar likumu noteikto fiksēto maksimālo summu robežās samaksā zāļu cenu aptiekā, kura tās ir piegādājusi. Ja zāļu cena ir zemāka nekā fiksētā maksimālā summa vai vienāda ar to, slimokase cenu samaksā pilnībā. Turpretī, ja cena ir augstāka nekā noteiktā summa, apdrošinātā persona maksā starpību starp šo summu un zāļu tirdzniecības cenu.
10 Slimokases darbojas, ievērojot solidaritātes mehānismu (“Risikostrukturausgleich”), saskaņā ar kuru, lai labotu finansiālo nevienādību, kas rodas no atšķirībām apdrošināto risku dārdzībā, slimokasu starpā tiek veikta kompensācija. Tādējādi slimokases, kuras apdrošina lētākus riskus, palīdz finansēt slimokases, kuras apdrošina dārgākus riskus.
11 Slimokases tiek iedalītas vairākās kategorijās atkarībā no attiecīgajām darbības jomām. Tās tiek pārstāvētas gan reģionālā, gan federatīvā mērogā, kur tās ir apvienojušās federālās apvienībās. Ja noteiktā darbības jomā ir tikai viena veselības apdrošināšanas slimokase, tā pilda arī valsts federācijas funkcijas.
12 Ar 1988. gada 20. decembra Gesundheits‑Reformgesetz (Veselības [nozares] reformas likums) (BGBl, 1988 I, 2477. lpp.) likumdevējs ir ieviesis tiesību normu, kura kļuvusi par Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung (Sociālā nodrošinājuma kodekss – obligātās veselības apdrošināšanas sistēma) V sējuma (turpmāk tekstā – “SGB V”) 35. pantu, un tās mērķis ir samazināt veselības nozares izmaksas. Ar šo tiesību normu tiek paredzēti noteikumi, kas piemērojami, nosakot fiksētas maksimālās summas, un šos noteikumus var rezumēt šādi.
13 Pirmajā posmā Bundesausschuß für Ärzte und Krankenkassen (Federālā Ārstu un slimokasu komisija, turpmāk tekstā – “federālā komisija”) – autonoma iestāde, kura sastāv no ārstu un obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas slimokasu pārstāvjiem, nosaka to zāļu grupas, kurām ir jānosaka fiksētas maksimālās summas. Katrā zāļu grupā ietilpst preparāti, kuros ir tās pašas aktīvās vielas vai līdzīgas aktīvās vielas, vai arī vielas, kurām ir līdzīga ārstnieciskā iedarbība. Izvēloties šīs zāles, federālajai komisijai ir jāpārliecinās, ka netiek ierobežotas slimību terapeitiskās ārstēšanas iespējas un ka ārstu rīcībā ir pietiekami daudz alternatīvu ārstniecības risinājumu.
14 Zāļu grupās parasti ir jāiekļauj konkurējošo ražotāju preparāti. Pirms lēmuma pieņemšanas federālajai komisijai ir jāuzklausa zāļu ražotāju norādīti eksperti, zinātnieki un farmaceitus pārstāvošās profesionālās institūcijas un ir jāņem vērā to apsvērumi. Federālajai komisijai savi lēmumi ir jāiesniedz Federālajai Veselības ministrijai. Šie lēmumi stājas spēkā vienīgi tad, ja šī ministrija tos apstiprina vai divu mēnešu laikā tos neapstrīd.
15 Otrajā posmā slimokasu federācijas kopīgi un vienoti nosaka fiksētas maksimālās summas, kuras ir piemērojamas iepriekš noteikto kategoriju zālēm. Šīm summām ir jānodrošina pietiekama, lietderīga, rentabla un labas kvalitātes apgāde. Summas ir jānosaka, izmantojot visas zāļu ražotāju rīcībā esošās ekonomiskās iespējas, tām ir jārada efektīva cenu konkurence un tādējādi jārada iespēja sniegt vislētāko iespējamo aprūpi. Fiksētas maksimālās summas parasti tiek noteiktas, ņemot vērā vairāku ražotāju piedāvājumu. To pamatā ir jābūt viszemākajām aptiekas tirdzniecības cenām.
16 Fiksētas maksimālās summas ir jāpārbauda vismaz vienu reizi gadā un atbilstošos laika intervālos ir jāpielāgo izmaiņām tirgus situācijā.
17 Ja slimokasu federācijas nevar noteikt fiksētas maksimālās summas, lēmumu pieņem ministrija.
18 Prasības atcelt lēmumus, ar kuriem ir paredzētas fiksētas maksimālās summas, var attiekties vienīgi uz pašām summām, nevis uz federālās komisijas veikto zāļu grupu izvēli.
Pamata prāvas un prejudiciālie jautājumi
Lietas C‑264/01 un C‑306/01
19 Lietas C‑264/01 un C‑306/01 attiecas uz vidējiem farmācijas uzņēmumiem, kuri atrodas Hamburgā (Vācija), proti, Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (turpmāk tekstā – “Ichthyol”) un Mundipharma GmbH (turpmāk tekstā – “Mundipharma”).
20 Ichthyol ražo un izplata zāles, kurās ir iekļauta aktīvā viela “amonija bituminosulfonāts”, kuru izmanto dermatoloģijā, kā arī artrozes un artrīta ārstniecībā. Vācijas zāļu, kuru sastāvā ir amonija bituminosulfonāts, tirgū aptuveni 90 % esot Ichthyol ražoto preču. Mundipharma ražo un izplata pretsāpju līdzekļus, kuru sastāvā ir morfijs.
21 1998. gadā slimokasu federācijas nolēma veikt pielāgojumus fiksētajās maksimālajās summās attiecībā uz vairākām zālēm, kas ietekmēja abus šos farmācijas uzņēmumus.
22 Tādējādi Ichthyol un Mundipharma uzsāka tiesvedību pret slimokasu federācijām, lai tās beigtu piemērot šos uzņēmumus ietekmējošās fiksētās maksimālās summas, kā arī lai panāktu ciesto zaudējumu atlīdzinājumu.
23 Pirmās instances tiesa šo abu farmācijas uzņēmumu prasības apmierināja, galvenokārt pamatojoties uz EKL 81. panta 1. punktu. Slimokasu federācijas šos spriedumus pārsūdzēja iesniedzējtiesā un lūdza [uzņēmumu] prasības noraidīt.
24 Šādos apstākļos Oberlandesgericht Düsseldorf nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai EKL 81. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalsts obligātās sistēmas slimokasu valsts federācijas ir jāuzskata par uzņēmumu apvienībām vai, ja valsts federācija pati vienlaicīgi ir tieša obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas institūcija – par uzņēmumiem EKL 81. panta 1. punkta izpratnē, ja tās kopīgi nosaka fiksētas zāļu izmaksu summas, kuras tiek vienveidīgi piemērotas šajā dalībvalstī un veido maksimālo cenu, par kādu obligātās sistēmas slimokases, kurām ir pienākums sniegt pabalstus natūrā to apdrošinātajām personām, iepērk un apmaksā zāles, tādējādi ierobežojot pabalstu sniegšanas pienākumu, kāds tām ir pret to apdrošinātajām personām?
2) Gadījumā, ja uz pirmo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde:
a) Vai ir jāuzskata, ka pirmajā jautājumā aprakstītā fiksētu summu noteikšana ir atzīstama par obligātās [apdrošināšanas] sistēmas slimokasu valsts federāciju līgumu (vai lēmumu), uz kuru, tā kā tas ierobežo konkurenci, īpaši EKL 81. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, attiecas EKL 81. panta 1. punktā paredzētais aizliegums?
b) Vai uz otrā jautājuma a) apakšpunktu katrā ziņā ir jāsniedz apstiprinoša atbilde, ja fiksēto summu sistēmas mērķis ir izmantot visas farmācijas laboratoriju ekonomiskās iespējas tarifu jomā un tās īstenošana dalībvalstī līdz šim brīdim ir panākusi, ka aptuveni 93 % no tirgū piedāvātajiem gatavo zāļu iepakojumiem, kuri ietilpst šajā sistēmā, tiek pārdoti par cenu, kura (vairs) nepārsniedz tiem noteikto fiksēto summu?
3) Ja arī uz abiem otrajā jautājumā ietvertajiem apakšpunktu jautājumiem (vai vienu no otrajā jautājumā ietvertajiem jautājumiem) tiek sniegta apstiprinoša atbilde:
Vai pirmajā un otrajā jautājumā aprakstītajai fiksēto summu sistēmai var piemērot EKL 86. panta 2. punkta pirmajā teikumā paredzēto atbrīvojumu, nepiemērojot EKL 81. panta 1. punktu, kaut arī obligātās [apdrošināšanas] sistēmas slimokasu valsts federācijas, nosakot fiksētās summas, pārstāv vislielākos pircējus zāļu tirgū, jo tām kopā ir dominējošs stāvoklis, un, lai atrisinātu veselības aprūpes izmaksu samazināšanas problēmu, esot arī iespējams šo fiksēto summu noteikšanu uzticēt iestādei, kura nav zāļu tirgus dalībnieks, īpaši federālajai valdībai vai federālajam ministram?
4) Gadījumā, ja arī uz trešo jautājumu tiktu sniegta apstiprinoša atbilde:
a) Kādi nosacījumi obligātās [apdrošināšanas] sistēmas slimokasu valsts federācijām būtu jāievēro un jāpierāda, lai tām varētu piemērot EKL 86. panta 2. punkta pirmajā teikumā paredzēto atbrīvojumu attiecībā uz fiksētu summu noteikšanu?
b) Vai arī ir jāuzskata, ka EKL 86. panta 2. punkta otrais teikums ir pietiekams, lai EKL 86. panta 2. punkta pirmajā teikumā paredzēto atbrīvojumu, ņemot vērā fiksēto summu sistēmas ietekmi uz tirdzniecību, varētu nepiemērot?”
Lietas C‑354/01 un C‑355/01
25 Lieta C‑354/01 attiecas uz uzņēmumu Gödecke GmbH, kas izplata zāles, kuru sastāvā ir aktīvā viela “diltiazems‑HC 12”, kas ir iekļauta Bundesgesundheitsamt (Federālā Veselības pārvalde) sarakstā un ir vairāku zāļu sastāvā.
26 Lieta C‑355/01 attiecas uz uzņēmumu Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH, kas izplata zāles, kuru sastāvā ir aktīvā viela “ginkgo‑biloba Trockenextrakt”, kas ir iekļauta Bundesgesundheitsamt sarakstā un tiek izmantota galvenokārt ar demences sindromu saistītu uzvedības traucējumu ārstēšanā.
27 Šajās abās lietās slimokasu federācijas 1997. gada 14. februārī nolēma noteikt jaunas fiksētās maksimālās summas attiecīgajām aktīvajām vielām, kas bija ievērojami zemākas nekā iepriekš noteiktās summas. Tā kā nākamajā gadā šīs summas atkal tika pazeminātas, abi attiecīgie farmācijas uzņēmumi katrs iesniedza prasību par slimokasu federāciju lēmumiem.
28 Pirmās instances tiesa noraidīja attiecīgo farmācijas uzņēmumu prasības, kuru mērķis galvenokārt bija panākt, lai tiktu aizliegts piemērot fiksētas maksimālās summas un lai slimokasu federācijām tiktu piespriests atlīdzināt zaudējumus, kuri radušies šo summu noteikšanas dēļ. Tomēr apelācijas tiesa grozīja šos pirmās instances spriedumus un kopumā piesprieda minētajām federācijām apmierināt tai izskatīšanā nodotajās prasībās iekļautos prasījumus. Tādējādi šīs federācijas iesniedza “Revision” [kasācijas] sūdzību, lai panāktu, ka pilnībā tiek noraidītas minētās prasības.
29 Bundesgerichtshof nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai EKL 81. un 82. pants ir jāsaprot tā, ka tiem pretrunā ir valsts tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas slimokasu federācijas nosaka maksimālās summas, kas ir saistošas visām obligātās [apdrošināšanas] sistēmas slimokasēm, kā arī visām īpašajām slimokasēm (“Ersatzkassen”) un kas atbilst daļai no zāļu izmaksām, kuras ir jāsedz slimokasēm, ņemot vērā, ka valsts likumdevējs vienlaikus nosaka kritērijus, saskaņā ar kuriem šīs maksimālās summas ir jāaprēķina, un šim nolūkam īpaši nosaka, ka fiksētās summas apdrošinātajām personām nodrošina pienācīgu un kvalitatīvu aprūpi, kā arī pietiekamas alternatīvās terapijas iespējas, un šo summu noteikšana ir pilnībā pakļauta tiesas kontrolei gan pēc apdrošināto personu iniciatīvas, gan pēc zāļu ražotāju iniciatīvas?
2) Ja uz pirmo jautājumu ir sniedzama apstiprinoša atbilde:
Vai šai [fiksēto maksimālo summu] noteikšanai, ņemot vērā, ka tās mērķis ir Sozialgesetzbuch V sējuma 35. pantā paredzētajā veidā nodrošināt sociālās veselības apdrošināšanas sistēmas pastāvību, kuru apdraud būtisks izmaksu pieaugums, saskaņā ar EKL 86. panta 2. punktu EKL 81. un 82. pants nav piemērojams?
3) Ja uz pirmo jautājumu ir jāatbild apstiprinoši un uz otro jautājumu – noliedzoši:
Vai, pamatojoties uz Kopienu tiesībām, pastāv tiesības uz zaudējumu atlīdzību un aizskāruma novēršanu, uz ko var atsaukties prasībās pret tādām federācijām, kādas ir atbildētājas pamata lietā, pat ja, nosakot maksimālās summas, šīs federācijas pilda likumā noteiktu pienākumu, kaut arī valsts tiesībās nav paredzētas nekādas sankcijas, ja tiek atteikta sadarbība šo summu noteikšanā?”
30 Ar Tiesas priekšsēdētāja 2001. gada 26. oktobra rīkojumu lietas C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 un C‑355/01 rakstveida un mutvārdu procesā un galīgā sprieduma taisīšanai tika apvienotas.
Ievada apsvērumi
31 Uzdodot savus jautājumus, Bundesgerichtshof un Oberlandesgericht Düsseldorf būtībā jautā Tiesai, vai EK līgumā paredzētajiem konkurences noteikumiem ir pretrunā tas, ka tādas slimokasu apvienības kā slimokasu federācijas nosaka fiksētas maksimālās summas, kuras atbilst maksimālajai slimokasu kompensējamo zāļu cenas robežai. Bundesgerichtshof arī vaicā, vai gadījumā, ja uz šo jautājumu tiek atbildēts apstiprinoši, pastāv tiesības šīm apvienībām pieprasīt, pirmkārt, aizskāruma novēršanu un, otrkārt, zaudējumu atlīdzināšanu, kuri radušies, piemērojot fiksētas maksimālās summas.
32 Iesniedzējtiesas būtībā uzdod šādus četrus jautājumus:
1) Vai tādas slimokasu apvienības kā pamata lietā aplūkotās slimokasu federācijas ir jāuzskata par uzņēmumiem vai uzņēmumu apvienībām EKL 81. panta izpratnē, ja tās nosaka fiksētas maksimālās summas, kuras atbilst maksimālajai slimokasu kompensējamo zāļu cenas robežai?
2) Gadījumā, ja uz šo pirmo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai šīs apvienības pārkāpj EKL 81. panta noteikumus, pieņemot lēmumus, lai noteiktu šīs summas?
3) Gadījumā, ja uz šo otro jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai šiem lēmumiem ir piemērojams EKL 86. panta 2. punktā paredzētais atbrīvojums?
4) Vai gadījumā, ja tiek pārkāpti Līgumā paredzētie konkurences noteikumi, pastāv tiesības šīm apvienībām pieprasīt aizskāruma novēršanu un ciesto zaudējumu atlīdzināšanu?
Par pirmo jautājumu
33 Šis jautājums attiecas uz jēdzieniem “uzņēmums” vai “uzņēmumu apvienība” Līgumā paredzēto konkurences noteikumu izpratnē un uz “saimnieciskās darbības” jēdzienu, ar kuru ir saistīti [pārējie] jēdzieni. Tas attiecas uz tādām slimokasu apvienībām kā slimokasu federācijas, kā arī pašām slimokasēm.
Lietas dalībnieku apsvērumi
34 Slimokasu federācijas un Eiropas Kopienu Komisija norāda, ka slimokasu darbības nav uzskatāmas par saimnieciskām darbībām un ka tas attiecas arī uz slimokasu federācijām. Šie subjekti līdz ar to neesot uzņēmumi EKL 81. panta izpratnē.
35 Vispirms, slimokases pildot vienīgi sociāla rakstura funkcijas, kurām nav peļņas gūšanas nolūka, un to ietvaros apdrošinātajām personām tiekot nodrošināta medicīniskā aprūpe neatkarīgi no viņu finansiālā un veselības stāvokļa. Slimokasu federāciju mērķis esot nodrošināt veselības sistēmas pastāvību.
36 Turklāt slimokasu darbība esot pamatota ar solidaritātes principu. Principa pamatā esot aptuveni 90 % iedzīvotāju iesaistīšana, un tas izpaužas kā finanšu kompensācijas prakse slimokasu starpā. Iesaistīto personu veikto iemaksu summa neesot saistīta ar apdrošinātajiem riskiem, un pakalpojumu sniegšana neesot atkarīga no šīs summas.
37 Visbeidzot, slimokasu federāciju darbību kontrolējot valsts. Ja tās nevar noteikt fiksētas maksimālās [izmaksu] summas kompensējamām zālēm, valsts tās aizstājot un pati nosakot šīs summas.
38 Turpretī farmācijas sabiedrības uzskata, ka slimokases un slimokasu federācijas ir uzņēmumi un uzņēmumu apvienības, kuras veic saimniecisku darbību.
39 Farmācijas sabiedrības norāda, ka starp slimokasēm esot spēcīga konkurence šādās trīs jomās: iemaksu apmērs, sniegtie pabalsti, kā arī to pakalpojumu pārvaldīšana un organizēšana.
40 Iemaksu apmēru nosaka katra slimokase, un katra no tām cenšas piedāvāt viszemāko iespējamo iemaksu likmi, ierobežojot savus pārvaldes izdevumus. Starpība starp dažādu slimokasu iemaksu likmēm dažkārt esot ievērojama. Tādējādi 2002. gada 1. janvārī visaugstākā likme esot bijusi par vienu trešdaļu lielāka nekā viszemākā likme.
41 Pabalstus, protams, daļēji regulējot SGB V noteikumi, tomēr slimokases saglabājot rīcības brīvību attiecībā uz papildu izvēles pabalstiem, kuri ir saistīti ar rehabilitāciju, alternatīvās un dabiskās ārstniecības metodēm vai arī ar vairāku hronisku slimību, kā diabēts vai astma, novēršanas pasākumiem.
42 Slimokases konkurējot arī attiecībā uz to darbības pārvaldi un organizāciju, un dažas no tām, piemēram, liekot uzsvaru uz to atrašanās vietām, izveidojot plašu biroju tīklu, savukārt citas – gluži pretēji – dodot priekšroku komunikācijai, izmantojot tālruni un internetu.
43 Farmācijas sabiedrības piebilst, ka vispārēji slimokases nodarbojas ar intensīvām reklāmas un mārketinga darbībām. To apdrošināto personu proporcija, kuras pēdējo trīs gadu laikā ir mainījušas slimokasi, esot svārstījusies no 3 līdz 5 % gadā. Turklāt uzraudzības dienests varot slēgt slimokases, ja to rentabilitāte nav nodrošināta ilgtermiņā.
44 No tā izrietot, ka slimokasu apdrošināšanas darbībām, tostarp zāļu iepirkšanas darbībām, ir saimniecisks raksturs.
Tiesas vērtējums
45 Lai atbildētu uz šo jautājumu, pirms tiek izvērtēts, vai apvienības, kuras pārstāv šīs iestādes, piemēram, slimokasu federācijas, ir jāuzskata par uzņēmumu apvienībām, ja tās nosaka fiksētas maksimālās summas, vispirms ir jāpārbauda, vai tādas iestādes kā Vācijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas slimokases ir uzņēmumi.
46 Šajā ziņā ir jāatgādina, ka konkurences tiesību kontekstā uzņēmuma jēdziens ietver visas struktūras, kas veic saimniecisku darbību, neatkarīgi no to juridiskā statusa un finansējuma veida (1991. gada 23. aprīļa spriedums lietā C‑41/90 Höfner un Elser, Recueil, I‑1979. lpp., 21. punkts, un 2002. gada 22. janvāra spriedums lietā C‑218/00 Cisal, Recueil, I‑691. lpp., 22. punkts).
47 Sociālā nodrošinājuma jomā Tiesa uzskatīja, ka vairākām iestādēm, kuras pārvalda obligātās veselības apdrošināšanas un vecuma apdrošināšanas sistēmas, ir vienīgi sociāls mērķis un ka tās neveic saimniecisku darbību. Tiesa ir nospriedusi, ka tā tas ir slimokasu gadījumā, kuras vienīgi piemēro likumu un kurām nav nekādu iespēju ietekmēt iemaksu apmēru, līdzekļu izmantošanu un pabalstu līmeņa noteikšanu. To darbībai, kuras pamatā ir valsts solidaritātes princips, nav nekāda peļņas gūšanas rakstura, un izmaksātie pabalsti ir likumā noteikti pabalsti, kuri nav atkarīgi no iemaksu apmēra (1993. gada 17. februāra spriedums apvienotajās lietās C‑159/91 un C‑160/91 Poucet un Pistre, Recueil, I‑637. lpp., 15. un 18. punkts).
48 Fakts, ka pabalstu, kā arī iemaksu apmēru visbeidzot nosaka valsts, lika Tiesai tāpat uzskatīt, ka tāda iestāde, kurai ar likumu ir uzticēts pārvaldīt apdrošināšanas sistēmu pret nelaimes gadījumiem darbā un arodslimībām, kāda ir Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Itālijas Valsts iestāde apdrošināšanai pret nelaimes gadījumiem darbā), nav uzņēmums Līgumā paredzēto konkurences noteikumu izpratnē (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Cisal, 43.–46. punkts).
49 Turpretī citas iestādes, kuras pārvalda likumā noteiktas sociālā nodrošinājuma sistēmas un kurām ir daļa no šī sprieduma 47. punktā minētajām pazīmēm, proti, to mērķis nav peļņas gūšana, tās veic sociāla rakstura darbību un ir pakļautas valsts tiesiskajam regulējumam, kurā galvenokārt ir norādītas solidaritātes prasības, ir tikušas uzskatītas par uzņēmumiem, kuri veic saimniecisku darbību (skat. 1995. gada 16. novembra spriedumu lietā C‑244/94 Fédération française des sociétés d’assurance u.c., Recueil, I‑4013. lpp., 22. punkts, un 1999. gada 21. septembra spriedumu C‑67/96 Albany, Recueil, I‑5751. lpp., 84.–87. punkts).
50 Tādējādi iepriekš minētā sprieduma lietā Fédération française des sociétés d’assurance u.c. 17. punktā Tiesa nosprieda, ka attiecīgā iestāde, kura pārvalda papildu vecuma apdrošināšanas sistēmu, veic saimniecisku darbību, konkurējot ar dzīvības apdrošināšanas sabiedrībām, un ka ieinteresētās personas var izvēlēties risinājumu, kurš tām nodrošina labāku kapitāla ieguldījumu. Iepriekš minētā sprieduma lietā Albany 81. un 84. punktā attiecībā uz papildu pensiju fondiem, kuru pamatā ir obligātas iesaistīšanās sistēma un kuri piemēro solidaritātes mehānismu, lai noteiktu iemaksu apmēru un pabalstu līmeni, Tiesa tomēr norādīja, ka fondi paši nosaka iemaksu apmēru, kā arī pabalstus un darbojas saskaņā ar kapitalizācijas principu. No tā Tiesa secināja, ka šāds fonds veic saimniecisku darbību, konkurējot ar apdrošināšanas sabiedrībām.
51 Jākonstatē, ka, ņemot vērā to iestāžu paraugu, kuras tika aplūkotas iepriekš minētajā spriedumā apvienotajās lietās Poucet un Pistre, Vācijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas slimokases sadarbojas sociālā nodrošinājuma sistēmas pārvaldīšanā. Šajā ziņā tās veic funkcijas, kurām ir vienīgi sociāls raksturs, kuru pamatā ir solidaritātes princips un kurām nav nekāda peļņas gūšanas mērķa.
52 Īpaši ir jāuzsver, ka slimokasēm ir likumā noteikts pienākums piedāvāt to dalībniekiem obligātus pabalstus, kuri pārsvarā ir identiski un nav atkarīgi no iemaksu apmēra. Tādējādi minētajām slimokasēm nav nekādas iespējas ietekmēt šos pabalstus.
53 Rīkojumos par prejudiciālu jautājumu uzdošanu Bundesgerichtshof šajā ziņā norāda, ka slimokases esot apvienotas sava veida kopienā, kuras pamatā ir solidaritātes princips (“Solidargemeinschaft”), kas tām ļauj savā starpā īstenot izmaksu un risku izlīdzināšanu. Saskaņā ar SGB V 265. un nākamajiem pantiem tiek veikta arī kompensācija starp slimokasēm, kurās veselības aprūpes izmaksas ir viszemākās, un tām, kuras apdrošina dārgus riskus un kuru izdevumi, kas saistīti ar šiem riskiem, ir vislielākie.
54 Tādējādi slimokases nekonkurē nedz savā starpā, nedz ar privātām iestādēm, sniedzot obligātus likumā noteiktus pabalstus medicīniskās aprūpes vai zāļu jomā, kas ir to galvenā funkcija.
55 No šīm pazīmēm izriet, ka slimokases līdzinās iepriekš minētajos spriedumos apvienotajās lietās Poucet un Pistre, kā arī lietā Cisal norādītajām iestādēm un ir jāuzskata, ka to darbībai nav saimnieciska rakstura.
56 Rīcības brīvība, kas ir slimokasēm, lai noteiktu iemaksu likmi un iesaistītos konkurencē dalībnieku piesaistīšanai, šo analīzi neatspēko. Kā tas izriet arī no Tiesā iesniegtajiem apsvērumiem, likumdevējs iemaksu jomā ir ieviesis konkurences elementu, lai mudinātu slimokases veikt savu darbību saskaņā ar labas pārvaldības principiem, proti, pēc iespējas efektīvāk un lētāk, lai nodrošinātu pienācīgu Vācijas sociālā nodrošinājuma sistēmas darbību. Šī mērķa sasniegšana neko nemaina slimokasu darbības raksturā.
57 Tā kā tādu iestāžu, kādas ir slimokases, darbībai nav saimnieciska rakstura, no tā izriet, ka šīs iestādes nav uzņēmumi EKL 81. un 82. panta izpratnē.
58 Tomēr nevar izslēgt, ka, neraugoties uz to vienīgi sociāla rakstura funkcijām, Vācijas sociālā nodrošinājuma sistēmas pārvaldīšanas ietvaros slimokases un struktūras, kas tās pārstāv, proti, slimokasu federācijas, veic darbības, kurām ir ne tikai sociāls mērķis un kurām ir saimniecisks raksturs. Šādā gadījumā lēmumus, kādi tām būtu jāpieņem, iespējams, varētu uzskatīt par uzņēmumu vai uzņēmumu apvienību lēmumiem.
59 Tādējādi ir jāpārbauda, vai slimokasu federāciju veiktā fiksēto maksimālo summu noteikšana ir saistīta ar slimokasu vienīgi sociāla rakstura funkcijām vai arī tā ir ārpus šī ietvara un ir uzskatāma par saimnieciska rakstura darbību.
60 Farmācijas sabiedrības uzskata, ka slimokasu federācijas, nosakot fiksētas maksimālās summas, pieņem uzņēmumu apvienību lēmumus, kuriem ir saimniecisks raksturs.
61 Tomēr ir jānorāda, kā tas izriet no lietas materiāliem, ka, nosakot fiksētas maksimālās summas, slimokasu federācijas vienīgi izpilda tām ar SGB V 35. pantu noteikto pienākumu, lai nodrošinātu Vācijas sociālā nodrošinājuma sistēmas pastāvību. Šajā pantā arī detalizēti ir paredzēti minēto summu noteikšanai piemērojamie noteikumi un ir norādīts, ka slimokasu federācijām ir jāievēro noteiktas kvalitātes un rentabilitātes prasības. SGB V arī ir norādīts, ka, ja minētās federācijas nevar noteikt fiksētas maksimālās summas, tas ir jāveic kompetentajam ministram.
62 Tādējādi precīzs fiksētu maksimālo summu līmenis nav noteikts vienīgi likumā, bet gan par to lemj slimokasu federācijas, ņemot vērā likumdevēja noteiktos kritērijus. Turklāt, ja slimokasu federācijām šajā jautājumā ir zināma rīcības brīvība, tā attiecas uz maksimālo slimokasu kompensējamo zāļu izmaksu summu, kas ir joma, kurā slimokases nekonkurē.
63 No tā izriet, ka, nosakot šīs fiksētās maksimālās summas, slimokasu federācijām nav īpašas intereses, kas būtu nodalāma no slimokasu vienīgi sociālā mērķa. Gluži pretēji, veicot šādu noteikšanu, minētās federācijas izpilda pienākumu, kurš pilnībā ir saistīts ar slimokasu darbību Vācijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros.
64 Tādējādi ir jākonstatē, ka, nosakot fiksētas maksimālās summas, slimokasu federācijas vienīgi izpilda tām ar likumu noteikto Vācijas sociālā nodrošinājuma sistēmas pārvaldes uzdevumu un tās nedarbojas kā uzņēmumi, kas veic saimniecisku darbību.
65 Tādējādi uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka tādas slimokasu apvienības kā slimokasu federācijas nav uzņēmumi vai uzņēmumu apvienības EKL 81. panta izpratnē, ja tās nosaka fiksētas maksimālās summas, kas atbilst maksimālajai slimokasu kompensējamo zāļu cenas robežai.
66 Ņemot vērā uz pirmo jautājumu sniegto atbildi, uz pārējiem iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem nav jāatbild.
Par tiesāšanās izdevumiem
67 Tiesāšanās izdevumi, kas radušies Vācijas valdībai un Komisijai, kas iesniedza apsvērumus Tiesai, nav atlīdzināmi. Attiecībā uz pamata lietas dalībniekiem šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem.
Ar šādu pamatojumu
TIESA,
atbildot uz jautājumiem, ko tai iesniedza Oberlandesgericht Düsseldorf un Bundesgerichtshof attiecīgi ar 2001. gada 18. maija un 2001. gada 11. jūlija rīkojumu, kā arī ar 2001. gada 3. jūlija rīkojumu, nospriež:
tādas slimokasu apvienības kā AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, Bundesknappschaft un See‑Krankenkasse nav uzņēmumi vai uzņēmumu apvienības EKL 81. panta izpratnē, ja tās nosaka fiksētas maksimālās summas, kas atbilst maksimālajai slimokasu kompensējamo zāļu cenas robežai.
Gulmann | Cunha Rodrigues | Rosas |
Puissochet | Schintgen | Macken |
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2004. gada 16. martā.