ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
14 april 2005 (*)
„Interne markt voor elektriciteit – Verhoging van vergoeding voor toegang tot en gebruik van nationaal transmissienet – Steunmaatregelen van staten – Richtlijn 96/92/EG – Toegang tot net – Non-discriminatiebeginsel”
In de gevoegde zaken C‑128/03 en C‑129/03,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Consiglio di Stato (Italië) bij beslissingen van 14 januari 2003, ingekomen bij het Hof op 24 maart 2003, in de procedures
AEM SpA (C‑128/03),
AEM Torino SpA (C‑129/03)
tegen
Autorità per l’energia elettrica e per il gas e.a.,
in tegenwoordigheid van:
ENEL Produzione SpA,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, A. Borg Barthet, S. von Bahr (rapporteur), J. Malenovský en U. Lõhmus, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 september 2004,
gelet op de opmerkingen van:
– AEM SpA en AEM Torino SpA, vertegenwoordigd door O. Brouwer, advocaat, en T. Salonico, avvocato,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci en H. Støvlbæk als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 oktober 2004,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 87 EG en van richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PB 1997, L 27, blz. 20), met name de artikelen 7 en 8 ervan.
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van beroepen van de vennootschappen AEM SpA (hierna: „AEM”) en AEM Torino SpA (hierna: „AEM Torino”) tegen twee besluiten van de Autorità per l’energia elettrica e per il gas (Autoriteit voor elektriciteit en gas; hierna: „AEEG”) en een ministerieel besluit waarbij aan bepaalde hydro-elektrische en geothermische centrales een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet wordt opgelegd.
Rechtskader
Gemeenschapsbepalingen
3 Bij richtlijn 96/92 worden volgens artikel 1 ervan, „gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de productie, de transmissie en de distributie van elektriciteit. De richtlijn regelt de wijze van organisatie en de werking van de elektriciteitssector, de toegang tot de markt, de criteria en procedures die gelden voor de aanbestedingen, de verlening van vergunningen en de exploitatie van de netten.”
4 Artikel 7, leden 1 en 5, van richtlijn 96/92 bepaalt:
„1. De lidstaten wijzen een netbeheerder aan of verlangen van de elektriciteitsbedrijven die eigenaar van transmissienetten zijn, dat zij een netbeheerder aanwijzen, voor een op grond van doelmatigheid en economisch evenwicht door de lidstaten te bepalen periode, die in een bepaald gebied verantwoordelijk is voor de exploitatie, het onderhoud en, in voorkomend geval, de ontwikkeling van het transmissienet en de koppellijnen daarvan naar andere netten, om de continuïteit van de voorziening te waarborgen.
[...]
5. De netbeheerder onthoudt zich van iedere vorm van discriminatie tussen gebruikers of categorieën gebruikers van het net, met name ten gunste van eigen dochterondernemingen of aandeelhouders.”
5 Artikel 8, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn luidt:
„1. De transmissienetbeheerder is verantwoordelijk voor de inschakeling van de stroomproductie-eenheden in zijn gebied en voor het gebruik van koppellijnen met andere netten.
2. Onverminderd de levering van elektriciteit op basis van contractuele verplichtingen, inclusief die welke voortvloeien uit de in aanbestedingen vervatte voorwaarden, geschiedt de inschakeling van de stroomproductie-eenheden en het gebruik van de koppellijnen op basis van criteria die door de betrokken lidstaat kunnen worden goedgekeurd, en die objectief moeten zijn, bekendgemaakt moeten worden en op een niet-discriminerende wijze moeten worden toegepast om een goede werking van de interne markt voor elektriciteit te waarborgen. In de criteria wordt rekening gehouden met de economische rangorde van de elektriciteit uit beschikbare productie-eenheden of uit koppellijnoverbrengingen en met de voor het net geldende technische beperkingen.
3. De lidstaat kan de transmissienetbeheerder verplichten, bij het inschakelen van stroomproductie-eenheden prioriteit te geven aan productie-installaties die gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen, afvalstoffen of warmte-krachtkoppeling.”
6 Artikel 24, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„1. De lidstaten waar de vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn verleende vergunningen verplichtingen of garanties inzake werking inhouden die eventueel niet kunnen worden nagekomen vanwege de bepalingen van deze richtlijn, kunnen verzoeken in aanmerking te komen voor een overgangsregeling, die hun door de Commissie kan worden toegekend, waarbij onder andere de omvang van het betrokken net alsmede het niveau van koppeling van het net en de structuur van de elektriciteitsindustrie in aanmerking worden genomen. De Commissie stelt de lidstaten van dergelijke verzoeken in kennis alvorens een besluit te nemen, en houdt daarbij rekening met de eerbiediging van de vertrouwelijkheid. De besluiten worden in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.”
7 Artikel 24, lid 2, van richtlijn 96/92 preciseert dat de aanvragen om een overgangsregeling uiterlijk een jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn aan de Commissie moeten worden toegezonden.
Nationale bepalingen
8 Artikel 3, lid 10, van decreto legislativo nr. 79 van 16 maart 1999 inzake de uitvoering van richtlijn 96/92/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 75 van 31 maart 1999, blz. 8; hierna: „wetsdecreet nr. 79/99”) bepaalt dat voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet aan de netbeheerder een vergoeding is verschuldigd. Deze wordt onafhankelijk van de geografische ligging van de productiebedrijven en de eindafnemers vastgesteld, en in ieder geval aan de hand van niet-discriminerende criteria. De hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld door de AEEG, die tevens het tarief ervan aanpast.
9 Artikel 3, lid 11, van wetsdecreet nr. 79/99 bepaalt dat de aan het elektriciteitsnet verbonden algemene lasten verschillende kosten inhouden: onderzoekskosten, kosten voor de ontmanteling van buiten dienst gestelde kerncentrales, kosten voor de beëindiging van de kernbrandstofcyclus en kosten van daarmee samenhangende werkzaamheden. Deze algemene lasten worden gepreciseerd door één of meer besluiten van de Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (minister van Industrie, Handel en Ambachten), in overeenstemming met de Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (minister van de Schatkist, Begroting en Economische programmering), zulks op voorstel van de AEEG.
10 Luidens artikel 2, lid 1, van het besluit van de Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato van 26 januari 2000 tot vaststelling van de algemene lasten verband houdende met de elektriciteitsvoorziening, dat is aangenomen op voorstel van de AEEG en in overeenstemming met de Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 27 van 3 februari 2000, blz. 12; hierna: „besluit van 26 januari 2000”), behoren tot de algemene lasten die verband houden met de elektriciteitsproductie:
„a) de vergoeding aan de producenten-distributeurs, onder de in dit besluit vastgestelde voorwaarden, van het na de uitvoering van richtlijn [96/92] niet terugwinbare gedeelte van de door elektriciteitsproductie ontstane kosten;
b) de compensatie van de door de omzetting van richtlijn [96/92] ontstane meerwaarde van elektriciteit geproduceerd door hydro-elektrische en geothermische centrales die op 19 februari 1997 eigendom waren of ter beschikking stonden van de producenten-distributeurs;
c) de kosten verbonden aan de ontmanteling van buiten dienst gestelde kerncentrales en de beëindiging van de kernbrandstofcyclus en de daarmee samenhangende werkzaamheden;
d) de kosten van onderzoek en ontwikkeling, gericht op technologische innovatie van algemeen belang voor het elektriciteitsnet;
e) de toepassing van gunstige tarieven voor de levering van elektriciteit, bedoeld in de bepalingen waaraan wordt herinnerd in artikel 2, lid 2, punt 4, van het besluit van de [AEEG] nr. 70/97 en het besluit van de Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato van 19 december 1995.”
11 Aangaande de compensatie van de meerwaarde waarvan sprake is in artikel 2, lid 1, sub b, van het besluit van 26 januari 2000, bepaalt artikel 3, lid 3, van dit besluit onder de rubriek „Door de uitvoering van richtlijn [96/92] ontstane lasten”:
„Ter – ook slechts gedeeltelijke – compensatie van de algemene lasten die verband houden met het elektriciteitsnet wordt gedurende een periode van zeven jaar ingaande op 1 januari 2000 en op de in artikel 5 bepaalde wijze, uitsluitend de meerwaarde teruggevorderd van de elektriciteit die wordt geproduceerd door hydro-elektrische en geothermische centrales die niet vallen onder de subsidieregeling [voor nieuwe centrales die hernieuwbare energiebronnen aanwenden] van de besluiten nr. 15 van 12 juli 1989, nr. 34 van 14 november 1990 en nr. 6 van 29 april 1992 van het Comitato interministerale dei prezzi [interministerieel comité voor de prijzen], zoals gewijzigd. De bepalingen van dit lid zijn niet van toepassing op centrales met een nominaal vermogen van maximaal 3 MW en op hydro-elektrische centrales met pompinstallatie.”
12 Artikel 5, lid 9, van het besluit van 26 januari 2000 luidt:
„De gedurende de in artikel 3, lid 3, bedoelde periode terug te vorderen meerwaarde is voor het jaar 2000 gelijk aan de erkende variabele kosten per eenheid elektriciteit geproduceerd door thermo-elektrische centrales die commerciële fossiele brandstoffen gebruiken, bedoeld in artikel 6, lid 5, van besluit nr. 70/97 van de [AEEG], en voor de daarna volgende jaren, voor elke centrale en per twee maanden, aan een gedeelte van het verschil tussen het gewogen gemiddelde van de groothandelsprijzen van elektriciteit op de nationale markt in de diverse tijdvakken van twee maanden, afgewogen tegen de door de centrale in de diverse tijdvakken van twee maanden geproduceerde hoeveelheid elektriciteit, en de gemiddelde vaste kosten per eenheid van de centrale, zoals jaarlijks door de [AEEG] vastgesteld op uiterlijk 31 december van het voorgaande jaar. Dit gedeelte is gelijk aan 75 % voor de jaren 2001 en 2002, 50 % voor de jaren 2003 en 2004, en 25 % voor de jaren 2005 en 2006. Daarna is dat gedeelte gelijk aan nul.”
13 Artikel 2, leden 1 en 2, van besluit nr. 231/00 van de AEEG van 20 december 2000 en artikel 2, leden 1, 2 en 8, van besluit nr. 232/00 van de AEEG van 20 december 2000, inzake de vaststelling van de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet van de door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit voor de jaren 2000 tot en met 2006 (gewone bijlage bij de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 4 van 5 januari 2001, blz. 13; hierna: „besluit nr. 231/00” en „besluit nr. 232/00”), onderwerpen de elektriciteit waarvan sprake is in artikel 3, lid 3, van het besluit van 26 januari 2000 en die werd geproduceerd en aan het net afgegeven door centrales die op 19 februari 1997 eigendom waren of ter beschikking stonden van de producenten-distributeurs, aan een verhoging van de vergoeding voor het gebruik van het net, met inbegrip van ondersteunende diensten, ter compensatie van de in artikel 2, lid 1, sub b, van het besluit van 26 januari 2000 bedoelde meerwaarde.
14 De opbrengst van de in de artikelen 2 van de besluiten nr. 231/00 en nr. 232/00 bedoelde verhoging van de vergoeding (hierna: „verhoging van de vergoeding”) wordt overeenkomstig de artikelen 3, lid 1, van die besluiten door de netbeheerder afgedragen aan de „Cassa conguaglio per il settore elettrico” (vereveningskas voor de elektriciteitssector; hierna: „vereveningskas”). De artikelen 3, lid 2, van de besluiten bepalen dat deze afdrachten worden gestort op het „Conto per la gestione della compensazione della maggiore valorizzazione dell’energia elettrica nella transizione” (beheersrekening compensatie meerwaarde elektriciteit in overgang). Wat eventueel op deze rekening overblijft wordt, krachtens de artikelen 3, lid 3, van de besluiten overgeboekt naar het „Conto per nuovi impianti da fonti rinnovabili e assimilate” (rekening voor nieuwe centrales die gebruik maken van hernieuwbare en daarmee gelijkgestelde energiebronnen).
De hoofdgedingen
15 Blijkens de verwijzingsbeschikkingen hebben AEM en AEM Torino bij het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia beroepen ingesteld tegen de besluiten nr. 231/00 en nr. 232/00 en hun voorbereidende, eraan ten grondslag liggende en ermee samenhangende handelingen, waaronder het besluit van 26 januari 2000.
16 Nadat deze beroepen waren verworpen, hebben AEM en AEM Torino bij de Consiglio di Stato hogere voorzieningen ingesteld tot vernietiging van de desbetreffende beschikkingen.
17 In de verwijzingsbeschikkingen vermeldt de Consiglio di Stato met name dat de verhoging van de vergoeding volgens AEM en AEM Torino volledig past in het stelsel van exploitatiesubsidies voor bepaalde ondernemingen of producties, die worden bekostigd door middel van heffingen op leveringen van de ondernemingen van de sector; het gaat dus om steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, die in casu is toegekend zonder dat eerst de in het Verdrag geregelde procedure is gevolgd. AEM en AEM Torino voeren eveneens aan dat een gedifferentieerde vergoeding voor de toegang tot het transmissienet, waardoor sommige ondernemingen zwaarder worden belast, een schending oplevert van een van de grondbeginselen van richtlijn 96/92, die eenieder zonder discriminatie toegang tot het transmissienet waarborgt.
De prejudiciële vragen
18 Volgens de Consiglio di Stato blijkt uit het onderzoek van het geheel van de litigieuze bepalingen dat de verhoging van de vergoeding is gebaseerd op de noodzaak om een oplossing te vinden voor de ongerechtvaardigde voordelen en scheve mededingingsverhoudingen in de van 2000 tot 2006 lopende eerste periode van de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92.
19 Dienaangaande wijst hij erop dat de producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit vóór de liberalisatie in feite een tarief toepasten dat een component B voor brandstofkosten omvatte. Deze component van het tarief werd door de producenten-distributeurs echter afgedragen aan de vereveningskas, die het weer doorgaf aan de thermische centrales, de enige die daadwerkelijk brandstofkosten hebben te dragen.
20 De wijziging heeft voor deze ondernemingen een dubbel voordeel opgeleverd. Enerzijds bevinden zij zich na de afschaffing van de component B van het tarief voor gebonden afnemers, die in het verleden voor de vereveningskas was bestemd, in een situatie waarin zij een vergoeding kunnen innen die op het hele nationale grondgebied voor de nog aan de tariefregeling onderworpen gebonden markt op gelijke wijze is vastgesteld op basis van criteria die nog rekening houden met brandstofkosten, terwijl zij deze kosten niet hebben. Anderzijds komt dat voordeel ook tot uiting op de vrije markt voor de in aanmerking komende afnemers, daar de groothandelsprijzen op de gebonden markt een referentie vormen voor de bilaterale contracten op de vrije markt. Beide voordelen zijn enkel terug te voeren op de wijziging van de juridische context ingevolge de liberalisatie van de sector, en niet op een verbeterde efficiëntie en een grotere concurrentiekracht.
21 De Consiglio di Stato preciseert dat de AEEG in een bekendmaking betreffende de tariefregeling van 4 augustus 1999 (hierna: „bekendmaking”) heeft gesteld dat indien men deze meerwaarde van de hydro-elektrische en geothermische productie aan de producenten-distributeurs ten goede liet komen, dit als rechtstreeks gevolg van de liberalisatie zou leiden tot winst voor deze ondernemingen en tot een last voor het elektriciteitsnet, waarbij de consumenten hogere tarieven zouden moeten betalen zonder dat daar hogere kosten tegenover staan.
22 De bekendmaking preciseert verder dat „zulks in het geval van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit moet worden voorkomen door voor die elektriciteit een hogere vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het transmissienet in rekening te brengen, overeenkomstig artikel 3, lid 10, van wetsdecreet nr. 79/99, tot het moment waarop de bestaande concessies voor het gebruik van waterkracht en aardwarmte voor elektriciteitsproductie aflopen. De opbrengst van die verhogingen kan worden gebruikt voor het compenseren van de gestrande kosten („stranded costs”) die zullen ontstaan en waarvoor geen andere financiering kan worden gevonden, of voor de financiering van algemene lasten van het elektriciteitsnet, waaronder met name de uitgaven voor de promotie van elektriciteit geproduceerd door centrales die hernieuwbare energiebronnen gebruiken.”
23 Bijlage 2 bij de bekendmaking preciseert eerst dat de op het stelsel van vóór de omzetting van richtlijn 96/92 gebaseerde tariefregeling voorzag in toeslagen van de vereveningskas voor de productie van elektriciteit, die verschillend waren naargelang het type centrale en producent.
24 In deze bijlage wordt vastgesteld dat een dergelijke differentiatie in het stelsel van toeslagen voor de elektriciteitsproductie niet verenigbaar is met een geliberaliseerde productieomgeving. In een dergelijke omgeving komt in iedere tijdspanne onvermijdelijk een uniforme marktprijs voor elektriciteit op groothandelsniveau tot stand, die alle producenten, ongeacht het door hen gebruikte type centrale, zullen vastleggen en aanrekenen.
25 Ten slotte wordt in deze bijlage gepreciseerd dat de daaruit voortvloeiende winst bij de elektriciteitsproductie van hydro-elektrische en geothermische centrales afhangt van de beschikbaarheid van schaarse hulpbronnen, namelijk water en aardwarmte gebruikt voor elektriciteitsopwekking, die onder het huidige stelsel niet op hun juiste waarde worden geschat.
26 De Consiglio di Stato herinnert eraan dat terwijl de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet ingevolge besluit nr. 231/00 voor elektriciteit die op de vrije markt wordt afgezet, is vastgesteld met ingang van het jaar 2000, zij voor de gebonden markt ingevolge besluit nr. 232/00 eerst vanaf 2001 is vastgesteld. Dit tijdsverschil is te verklaren door de omstandigheid dat voor laatstgenoemde markt de component B van het tarief, alsmede de eraan verbonden bijdragen voor de brandstofkosten, slechts vanaf het jaar 2001 werden afgeschaft.
27 De Consiglio di Stato preciseert verder dat sprake is van een degressieve terugvordering van de meerwaarde tot eind 2006 teneinde de markt in staat te stellen een daadwerkelijk evenwichtige mededinging tot stand te brengen.
28 Voorts heeft hij er akte van genomen dat de verhoging van de vergoeding niet is gebaseerd op artikel 24 van richtlijn 96/92.
29 Derhalve acht de Consiglio di Stato het noodzakelijk om in de eerste plaats te onderzoeken of een regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, een steunmaatregel vormt in de zin van de artikelen 87 EG en volgende.
30 Dienaangaande wijst hij erop dat de opbrengst van de verhoging van de vergoeding niet aan bepaalde op de markt actieve ondernemingen of categorieën van ondernemingen ten goede komt, zoals bij een kruissubsidie het geval zou zijn, maar dient om in het voordeel van de gebruiker het hoofd te bieden aan de algemene lasten van het elektriciteitsnet. Het gaat derhalve om een algemene maatregel van economisch beleid, waarmee niet wordt beoogd bepaalde ondernemingen of producties te bevoordelen, maar, integendeel, een algemeen belang te dienen. De Consiglio di Stato is van oordeel dat, hoewel bepaalde gegevens in de voorstukken daarop zouden kunnen wijzen, de betrokken regelingen niet beogen de inkomsten ten voordele van een bepaalde categorie van ondernemingen te herverdelen om de gestrande kosten te dekken. Voorts voorzien de besluiten nr. 231/00 en nr. 232/00 enkel in de mogelijkheid dat de eventuele overschotten van de beheersrekening compensatie meerwaarde elektriciteit in overgang worden overgeboekt naar de rekening voor nieuwe centrales die gebruik maken van hernieuwbare en daarmee gelijkgestelde energiebronnen. Het zijn dus niet de betrokken bepalingen van het besluit van 26 januari 2000 volgens welke de bedragen in kwestie op een tot dekking van de algemene lasten van het systeem bestemde rekening worden gestort, die als steunmaatregelen moeten worden gekwalificeerd, maar eventueel wel de afzonderlijke en latere vaststelling van de eindbestemming van die bedragen, wanneer zij eenmaal ter beschikking van de overheid zijn, in het voordeel van bepaalde ondernemingen of producties in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
31 In de tweede plaats acht de Consiglio di Stato het noodzakelijk om na te gaan of een dergelijke regeling verenigbaar is met de beginselen en de bepalingen van richtlijn 96/92, met name artikel 7 en de vijfentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn, die eenieder zonder discriminatie toegang tot het net waarborgen, en artikel 8 van de richtlijn, inzake de vaststelling van de criteria voor de inschakeling van stroomproductie-eenheden.
32 In deze omstandigheden heeft de Consiglio di Stato beslist om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende twee prejudiciële vragen te stellen, die in de zaken C‑128/03 en C‑129/03 identiek zijn geformuleerd:
„1) Kan als een steunmaatregel van de staat in de zin van de artikelen 87 EG en volgende worden beschouwd een bestuursmaatregel die, op de wijze en met het doel als in de motivering omschreven, bepaalde ondernemingen die gebruik maken van het transmissienet, een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het net oplegt, met het oog op de financiering van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening?
2) Moeten de in richtlijn 96/92 vastgelegde beginselen ter zake van de liberalisatie van de interne markt van elektriciteit, met name de bepalingen van de artikelen 7 en 8 betreffende de exploitatie van het transmissienet, aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat beletten een tijdelijke maatregel te treffen die bepaalde ondernemingen een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het transmissienet oplegt ter compensatie van de meerwaarde van de door hydro-elektrische en geothermische centrales opgewekte elektriciteit, welke meerwaarde op de in de motivering omschreven wijze voortvloeit uit de wijziging van het regelgevend kader en wordt aangewend ter financiering van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening?”
33 Bij beschikking van 6 mei 2003 heeft de president van het Hof de zaken C‑128/03 en C‑129/03 gevoegd.
Ten gronde
De eerste vraag
34 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een lidstaat slechts bepaalde gebruikers van het nationale transmissienet een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dit net oplegt, een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87 EG vormt.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
35 AEM en AEM Torino wijzen erop dat het besluit van 26 januari 2000 en de besluiten nr. 231/00 en nr. 232/00, alsmede besluit nr. 228/01 van de AEEG van 18 oktober 2001 houdende goedkeuring van een geconsolideerde tekst van de bepalingen van de AEEG voor het verrichten van diensten met betrekking tot de transmissie, de meting en de verkoop van elektriciteit (gewone bijlage bij de Gazetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 277 van 22 december 2001, blz. 5), aan bepaalde producenten-distributeurs van door waterkracht en aardwarmte opgewekte elektriciteit een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet opleggen, ter compensatie van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening en de productiekosten van de centrales die vallen onder de subsidieregeling ten voordele van nieuwe centrales die hernieuwbare energiebronnen aanwenden. AEM en AEM Torino stellen dat deze bepalingen integrerend deel uitmaken van de steunregeling die bij het besluit van 26 januari 2000 is ingevoerd voor de financiering van de algemene lasten van de Italiaanse elektriciteitsvoorziening (gestrande kosten; „stranded costs”) en bij artikel 22, lid 3, van wet nr. 9/91 van 9 januari 1991 inzake de regels voor de uitvoering van het nieuwe nationale energieplan: institutionele aspecten, hydro-elektrische centrales en elektriciteitsleidingen, koolwaterstoffen en aardwarmte, zelfopwekking alsmede bepalingen van fiscale aard (gewone bijlage bij de Gazetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 13 van 16 januari 1991, blz. 3) voor de toekenning van stimulansen voor elektriciteitsproductie op basis van hernieuwbare en daarmee gelijkgestelde energiebronnen.
36 De Italiaanse regering betoogt dat een bestuursmaatregel die in een context van dalende productiekosten bepaalde producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit die het nationale transmissienet gebruiken, een tijdelijke en degressieve verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dat net oplegt ter financiering van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening, niet als een steunmaatregel van de staat kan worden gekwalificeerd.
37 De Commissie van de Europese Gemeenschappen betoogt dat een maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is en die op een bepaalde wijze en met een bepaald doel bepaalde ondernemingen die gebruik maken van de lijnen van het elektriciteitsnet, een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dit net oplegt ter financiering van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening, geen steunmaatregel van de staat vormt in de zin van de artikelen 87 EG en volgende.
Beoordeling door het Hof
38 Artikel 87, lid 1, EG omschrijft staatssteun in de zin van het Verdrag als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Het begrip staatssteun in de zin van deze bepaling heeft een algemenere strekking dan het begrip subsidie omdat het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken (zie met name arresten van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkoolmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, 30/59, Jurispr. blz. 1, 40; 29 juni 1999, DM Transport, C‑256/97, Jurispr. blz. I‑3913, punt 19, en 14 september 2004, Spanje/Commissie, C‑276/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24).
39 Maatregelen waarmee tussen ondernemingen onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de lasten vallen echter niet onder het begrip steun, wanneer dat onderscheid voortvloeit uit de aard en de opzet van het betrokken lastenstelsel (zie met name arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie, C‑351/98, Jurispr. blz. I‑8031, punt 42, en 29 april 2004, Nederland/Commissie, C‑159/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42).
40 Uit de verwijzingsbeschikkingen blijkt dat in de hoofdzaak de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet die uitsluitend wordt opgelegd aan producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit, is bedoeld om het voordeel dat voor deze ondernemingen voortvloeit uit de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92 te compenseren. De overgangsregeling van de eerste periode van deze liberalisatie geeft die ondernemingen immers de mogelijkheid om, enerzijds, op de gebonden markt een prijs te vragen op basis van criteria die rekening houden met brandstofkosten die zij niet hebben en die niet langer worden gecompenseerd door een element van het tarief dat zij afdragen aan de vereveningskas, en, anderzijds, op de vrije markt een prijs te vragen waarvoor de groothandelsprijzen op de gebonden markt als referentie dienen, ofschoon, zoals met name blijkt uit bijlage 2 bij de bekendmaking, in het kader van de concessies voor het gebruik van waterkracht en aardwarmte voor elektriciteitsproductie deze hulpbronnen nog niet op hun juiste waarde worden geschat.
41 Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is dit voordeel terug te voeren op de wijziging van de juridische context ingevolge de liberalisatie van de elektriciteitssector, en niet op een verbeterde efficiëntie en een grotere concurrentiekracht.
42 Bovendien blijkt uit de bekendmaking dat de door deze ondernemingen geproduceerde elektriciteit slechts aan de verhoging van de vergoeding wordt onderworpen tot het moment waarop de bestaande concessies voor het gebruik van waterkracht en aardwarmte voor elektriciteitsproductie aflopen. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt eveneens dat de verhoging van de vergoeding tot eind 2006 op degressieve wijze geschiedt.
43 Hieruit moet worden afgeleid dat met een maatregel zoals in het hoofdgeding, die uitsluitend aan producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit tijdelijk een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet oplegt ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92, tussen ondernemingen onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de lasten, welk onderscheid voortvloeit uit de aard en de opzet van het betrokken lastenstelsel. Dit onderscheid kan als zodanig dus niet als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87 EG worden beschouwd.
44 AEM en AEM Torino betogen evenwel dat de verhoging van de vergoeding integrerend deel uitmaakt van steunregelingen die zijn vastgesteld bij het besluit van 26 januari 2000 ter financiering van de algemene lasten van de Italiaanse elektriciteitsvoorziening (gestrande kosten) en bij artikel 22, lid 3, van wet nr. 9/91 ter stimulering van elektriciteitsproductie op basis van hernieuwbare en daarmee gelijkgestelde energiebronnen.
45 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de wijze van financiering van een steunmaatregel het geheel van de erdoor gefinancierde steunregeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan maken. Derhalve mag het onderzoek van een steunmaatregel niet worden losgemaakt van de gevolgen van de wijze van financiering ervan. Integendeel, de Commissie moet bij haar onderzoek van een steunmaatregel noodzakelijkerwijze ook rekening houden met de wijze van financiering ervan wanneer deze financieringswijze integraal deel uitmaakt van de maatregel (zie arrest van 21 oktober 2003, Van Calster e.a., C‑261/01 en C‑262/01, Jurispr. blz. I‑12249, punt 49).
46 Om een parafiscale heffing evenwel als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de relevante nationale reglementering noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de parafiscale heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de parafiscale heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd. Enkel indien een dergelijk verband bestaat heeft de opbrengst van de parafiscale heffing rechtstreekse invloed op de omvang van de steun en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arresten van 13 januari 2005, Streekgewest, C‑174/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 26, en Pape, C‑175/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 15).
47 Hieruit volgt dat wanneer in een situatie zoals in het hoofdgeding een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet en een nationale steunregeling, in die zin dat de opbrengst van de verhoging noodzakelijkerwijs voor de financiering van deze steun wordt bestemd, de genoemde verhoging een integrerend onderdeel van deze regeling is en zij dus in samenhang daarmee dient te worden onderzocht.
48 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het dossier geen informatie bevat die voldoende nauwkeurig is om het Hof in staat te stellen zich over deze vraag uit te spreken.
49 In deze context moet er bovendien op worden gewezen dat de Commissie heeft aangevoerd dat de Italiaanse autoriteiten op 25 juli 2000 het besluit van 26 januari 2000 bij haar hebben aangemeld als een steunmaatregel in de zin van artikel 88, lid 3, EG, en dat dit besluit naar de compensatie van de meerwaarde en dus indirect naar de verhoging van de vergoeding verwijst. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat het onderzoek van dit besluit nog niet is beëindigd.
50 Derhalve moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat met een maatregel zoals in het hoofdgeding, die uitsluitend aan producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit tijdelijk een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet oplegt ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92, tussen ondernemingen onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de lasten welk onderscheid voortvloeit uit de aard en de opzet van het betrokken lastenstelsel. Dit onderscheid kan als zodanig dus niet als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87 EG worden beschouwd.
51 Het onderzoek van een steunmaatregel mag echter niet worden losgemaakt van de gevolgen van de wijze van financiering ervan. Wanneer in een situatie zoals in het hoofdgeding een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet en een nationale steunregeling, in die zin dat de opbrengst van de verhoging noodzakelijkerwijs voor de financiering van deze steun wordt bestemd, is de genoemde verhoging een integrerend onderdeel van deze regeling en dient zij dus in samenhang daarmee te worden onderzocht.
De tweede vraag
52 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 7, lid 5, en 8, lid 2, van richtlijn 96/92, die elke discriminatie tussen gebruikers van het nationale transmissienet verbieden, een lidstaat beletten een tijdelijke maatregel te treffen zoals in het hoofdgeding, die slechts bepaalde producenten-distributeurs van elektriciteit een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dat net oplegt.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
53 AEM en AEM Torino voeren aan dat een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet die slechts aan bepaalde ondernemingen, zij het dan tijdelijk, wordt opgelegd, met name gelet op de omstandigheid dat deze periode van verhoging samenvalt met de introductiefase van de concurrentie op de Italiaanse elektriciteitsmarkt na de openstelling ervan, indruist tegen het in richtlijn 96/92 neergelegde grondbeginsel van toegang tot het net aan de hand van objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.
54 Volgens de Italiaanse regering is de omstandigheid dat een lidstaat bepaalde producenten-distributeurs van elektriciteit een tijdelijke, degressieve verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale distributienet oplegt, om te voorkomen dat er winst wordt gemaakt met de meerwaarde van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit die is terug te voeren op het nieuw regelgevend kader na de liberalisatie van de interne markt voor elektriciteit, niet onverenigbaar met de beginselen van richtlijn 96/92.
55 De Commissie meent dat de beginselen van richtlijn 96/92 inzake de liberalisatie van de interne markt voor elektriciteit, met name de bepalingen van de artikelen 7 en 8 betreffende de exploitatie van het nationale transmissienet, een lidstaat niet beletten een tijdelijke maatregel te treffen die bepaalde ondernemingen een verhoging van de vergoeding oplegt ter compensatie van de meerwaarde van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit, welke meerwaarde voortvloeit uit de wijziging van het regelgevend kader en wordt aangewend ter financiering van de algemene lasten van de elektriciteitsvoorziening.
Beoordeling door het Hof
56 Allereerst moet worden vastgesteld dat artikel 7, lid 5, van richtlijn 96/92 betrekking heeft op de beheerder van het nationale transmissienet en artikel 8, lid 2, van de richtlijn op de rangorde van inschakeling van de stroomproductie-eenheden. De maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, zijn echter een ministerieel besluit en besluiten van een overheidsinstelling, geen besluiten van de netwerkbeheerder. Verder betreffen de nationale bepalingen die worden aangevochten met de door AEM en AEM Torino ingestelde beroepen, de voorwaarden voor toegang tot het net, niet de volgorde van inschakeling van de stroomproductie-eenheden.
57 Uit artikel 16 van richtlijn 96/92 volgt evenwel dat, hoewel de lidstaten voor de organisatie van de toegang tot het net kunnen kiezen tussen het systeem van toegang via onderhandelingen of dat van de exclusieve koper, beide systemen moeten worden beheerd volgens objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.
58 In elk geval verbieden deze bepalingen, net zoals het algemene non-discriminatiebeginsel waarvan zij de uitdrukking zijn, om vergelijkbare situaties verschillend te behandelen en om verschillende situaties gelijk te behandelen (zie wat het non-discriminatiebeginsel betreft met name arrest van 12 december 2002, Rodríguez Caballero, C‑442/00, Jurispr. blz. I‑11915, punt 32).
59 Zoals het Hof in de punten 42 en 43 van dit arrest heeft vastgesteld, legt de nationale maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is uitsluitend aan producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit tijdelijk een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet op ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de wijziging van de juridische context na de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92. Hoewel een dergelijke maatregel niet-vergelijkbare situaties verschillend behandelt, dient niettemin de verwijzende rechter zich ervan te vergewissen dat de verhoging van de vergoeding niet verder gaat dan wat vereist is om het genoemde voordeel te compenseren.
60 Derhalve moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat de regel van richtlijn 96/92 inzake de niet-discriminatoire toegang tot het nationale distributienet een lidstaat niet belet een tijdelijke maatregel te treffen zoals in het hoofdgeding, die slechts bepaalde producenten-distributeurs van elektriciteit een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dat net oplegt ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de wijziging van de juridische context na de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van deze richtlijn. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat de verhoging van de vergoeding niet verder gaat dan wat vereist is om het genoemde voordeel te compenseren.
Kosten
61 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Derde kamer), verklaart voor recht:
1) Met een maatregel zoals in het hoofdgeding, die uitsluitend aan producenten-distributeurs van door hydro-elektrische en geothermische centrales geproduceerde elektriciteit tijdelijk een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet oplegt ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, wordt tussen ondernemingen onderscheid gemaakt ten aanzien van de lasten, welk onderscheid voortvloeit uit de aard en de opzet van het betrokken lastenstelsel. Dit onderscheid kan als zodanig dus niet als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87 EG worden beschouwd.
Het onderzoek van een steunmaatregel mag echter niet worden losgemaakt van de gevolgen van de wijze van financiering ervan. Wanneer in een situatie zoals in het hoofdgeding een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van het nationale transmissienet en een nationale steunregeling, in die zin dat de opbrengst van de verhoging noodzakelijkerwijs voor de financiering van deze steun wordt bestemd, is de genoemde verhoging een integrerend onderdeel van deze regeling en dient zij dus in samenhang daarmee te worden onderzocht.
2) De regel van richtlijn 96/92 inzake de niet-discriminatoire toegang tot het nationale distributienet belet een lidstaat niet een tijdelijke maatregel te treffen zoals in het hoofdgeding, die slechts bepaalde producenten-distributeurs van elektriciteit een verhoging van de vergoeding voor de toegang tot en het gebruik van dat net oplegt ter compensatie van het voordeel dat voor deze ondernemingen tijdens de overgangsperiode voortvloeit uit de wijziging van de juridische context na de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van deze richtlijn. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat de verhoging van de vergoeding niet verder gaat dan wat vereist is om het genoemde voordeel te compenseren.
ondertekeningen