STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 13. června 2019(1)
Věc C‑261/18
Evropská komise
proti
Irsku
„Nesplnění povinnosti – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06) – Návrh na uložení povinnosti k zaplacení penále a paušální částky“
1. Žalobou, která je předmětem tohoto stanoviska, podanou podle čl. 260 odst. 2 SFEU, se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr jednak určil, že Irsko tím, že nepřijalo nezbytná opatření za účelem dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Soudního dvora ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06, EU:C:2008:380, dále jen „rozsudek Komise v. Irsko“), porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 260 SFEU, a jednak aby za toto porušení uložil Irsku povinnost zaplatit paušální částku a penále až do úplného splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku.
I. Skutečnosti předcházející sporu a rozsudek Komise v. Irsko
2. V roce 2003 byly zahájeny práce na výstavbě větrného parku v Derrybrienu, v hrabství Galway, v Irsku (dále jen „větrný park v Derrybrienu“). Jedná se o největší pozemní záměr využití větrné energie v Irsku a jeden z nejrozsáhlejších v Evropě. Různé fáze povolování stavby větrného parku v Derrybrienu jsou popsány v bodě 83 rozsudku Komise v. Irsko takto: „[ž]ádosti o povolení týkající se prvních dvou fází záměru, z nichž se každá týkala 23 větrných turbín, byly podány dne 4. a 18. prosince 1997. Jelikož tyto žádosti nebyly považovány za platné, byly dne 23. ledna 1998 podány nové žádosti. Dne 12. března 1998 bylo vydáno povolení. Dne 5. října 2000 byla podána žádost o povolení pro třetí fázi prací týkající se zejména 25 turbín a obslužných cest, která byla kladně vyřízena dne 15. listopadu 2001. Dne 20. června 2002 požádal zadavatel o povolení k provedení změn v prvních dvou fázích záměru, které získal dne 30. července 2002. Jelikož platnost povolení poskytnutého pro první dvě fáze prací uplynula, požádal zadavatel v průběhu měsíce října 2003 o obnovení uvedeného povolení, přičemž jeho žádosti bylo vyhověno v průběhu měsíce listopadu 2003“.
3. Dne 16. října 2003 nastal v Derrybrienu obrovský sesuv půdy, který způsobil posuv přibližně půl miliónu metrů krychlových rašeliny do řeky Owendalulleegh, čímž tuto řeku znečistil a usmrtil přibližně 50 000 ryb. Jak vyplývá ze spisu ve věci C‑215/06, dvě vyšetřovací zprávy zveřejněné v únoru 2004 dospěly k závěru, že ekologická katastrofa měla souviset s výstavbou větrného parku v Derrybrienu.
4. Dne 21. prosince 2001, v návaznosti na výzvu dopisem ze dne 5. dubna 2001, zaslala Komise Irsku odůvodněné stanovisko k různým záměrům týkajícím se těžby rašeliny, které byly provedeny bez předchozího posouzení vlivů na životní prostředí, a to v rozporu se směrnicí 85/337(2). Dne 7. července 2004 zaslala Komise Irsku doplňující výzvu dopisem, v níž uvedla řadu porušení směrnice 85/337, která zahrnovala výstavbu větrného parku v Derrybrienu na základě neúplného posouzení vlivů na životní prostředí. Po tomto dopise následovalo dne 5. ledna 2005 doplňující odůvodněné stanovisko.
5. Dne 11. května 2006 podala Komise proti Irsku žalobu podle článku 226 ES. Komise Irsku vytýkala, že nepřijalo nezbytná opatření, aby zajistilo, že záměry mající významný vliv na životní prostředí byly před udělením povolení podrobeny postupu posuzování vlivů na životní prostředí v souladu se směrnicí 85/337 a že umožnilo podávání žádostí o dodatečné povolení po úplném nebo částečném uskutečnění záměrů, v rozporu s cíli této směrnice souvisejícími s prevencí. Dále Komise zpochybňovala podmínky, za kterých byla výstavba větrného parku v Derrybrienu povolena.
6. V rozsudku Komise v. Irsko Soudní dvůr vyhověl oběma žalobním důvodům. Ve druhém bodě tohoto rozsudku Soudní dvůr prohlásil, že Irsko tím, že nepřijalo všechna opatření nezbytná k zajištění toho, „aby vydání povolení pro výstavbu větrného parku a pro doprovodné činnosti v Derrybrienu, v hrabství Galway, jakož i uskutečnění prací předcházelo posouzení vlivů záměru na životní prostředí v souladu s články 5 až 10 směrnice 85/337, jak ve znění před změnou provedenou směrnicí 97/11/ES(3)“, tak po této změně, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 2, 4 a článků 5 až 10 uvedené směrnice.
II. Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
7. Dopisem ze dne 15. července 2008 Komise požádala Irsko, aby ve lhůtě dvou měsíců ode dne vydání rozsudku Komise v. Irsko poskytlo informace o opatřeních přijatých k vyhovění tomuto rozsudku. V odpovědi ze dne 3. září 2008 Irsko uvedlo, že plně přijímá rozsudek Komise v. Irsko a že chce rychle vyhovět tomuto rozsudku. Pokud jde o větrný park v Derrybrienu, irské orgány informovaly Komisi, že provozovatel větrného parku souhlasil s poskytnutím aktualizovaného posouzení vlivů na životní prostředí obsahujícího informace uvedené v článku 5 a příloze IV směrnice 85/337, které bylo určené k „identifikaci, posouzení a vyhodnocení přímých a nepřímých účinků větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí, jakož i interakce mezi těmito účinky, a ke stanovení případných nápravných opatření, která je ještě třeba přijmout za účelem nápravy těchto účinků“. Toto posouzení mělo být ukončeno do konce roku 2008.
8. Dne 18. září 2008 se konalo jednání mezi Komisí a irskými orgány, během něhož irské orgány zopakovaly svůj závazek provést nápravné posouzení vlivů větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí. Během tohoto jednání byla diskutována možnost provedení tohoto posouzení, aniž bylo zpochybněno stávající povolení, a bylo rozhodnuto vyčkat na přijetí změny irské právní úpravy týkající se postupu legalizace stanoveného za účelem dosažení souladu s prvním bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko.
9. Dne 10. března 2009 irské orgány informovaly Komisi, že plánovaná legislativní reforma by znamenala zavedení postupu „náhradního povolení“ (dále jen „postup nahrazení“), který by ve výjimečných případech umožňoval zlegalizování povolení vydaných v rozporu se směrnicí 85/337. Dne 17. dubna 2009 irské orgány v souladu se závazkem přijatým na jednání konaném dne 18. března 2009 zaslaly Komisi rámcový dokument nadepsaný „ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009“, ve kterém byla uvedena opatření, kterými Irsko zamýšlelo vyhovět rozsudku Komise v. Irsko. V části D tohoto dokumentu byl popsán postup nahrazení, který se měl objevit v plánované legislativní reformě, jejíž přijetí bylo očekáváno na konci roku 2009. Oddíl E rámcového dokumentu, nadepsaný „Konkrétní návrhy týkající se větrného parku v Derrybrienu“, uváděl, že provozovatel větrného parku předloží žádost o náhradní povolení za použití tohoto postupu.
10. Dne 26. června 2009 zaslala Komise Irsku výzvu dopisem podle čl. 228 odst. 2 Smlouvy o ES, v níž uvedla, že neobdržela další informace o fázi postupu posuzování vlivů větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí. Dne 9. září 2009 Irsko odpovědělo na výzvu dopisem, přičemž mimo jiné uvedlo, že legislativní reforma, která měla zavést postup nahrazení, bude brzy přijata, a potvrdilo, že provozovatel větrného parku v Derrybrienu souhlasil s podáním žádosti o náhradní povolení, jakož i s provedením posouzení vlivů na životní prostředí, a to jakmile tato reforma vstoupí v platnost.
11. Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela dodatečné informace o přijetí navrhovaných opatření, zaslala dne 22. března 2010 Irsku novou výzvu dopisem, na kterou Irsko odpovědělo dopisy ze dne 18. května 2010, dne 22. července 2010 a dne 13. září 2010. V dopise ze dne 22. července 2010 irské orgány uvedly, že nová právní úprava schválená parlamentem vstoupí v platnost na konci července. Pokud jde o větrný park v Derrybrienu, irské orgány opět uvedly, že jakmile bude zaveden postup nahrazení, provozovatel větrného parku zajistí podání žádosti o náhradní povolení, ke které bude připojeno posouzení vlivů na životní prostředí, „zahrnující informace o opatřeních, jejichž cílem je napravit škody na životním prostředí vyplývající z uskutečnění záměru“. V dopise ze dne 13. září 2010 irské orgány informovaly Komisi o přijetí Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) [zákon z roku 2010 o územním plánování a rozvoji (změna) (č. 30 z roku 2010), dále jen „PDAA“]. Část XA tohoto zákona upravuje postup náhradního povolení.
12. Dne 19. září 2012 Komise irské orgány vyzvala, aby poskytly další podrobnosti o oznámených legislativních opatřeních, a to s cílem posoudit jejich soulad s rozsudkem Komise v. Irsko. Kromě toho poté, co se Komise dozvěděla o existenci pochybností o vůli provozovatele větrného parku v Derrybrienu podat žádost o náhradní povolení, požádala irské orgány, aby tuto otázku posoudily. Dopisem ze dne 13. října 2012 irské orgány potvrdily, že současný provozovatel větrného parku v Derrybrienu odmítl podstoupit postup nahrazení, a to jak z důvodu nákladů, které by z toho vyplývaly, tak z obavy z možného odnětí povolení. V tomto dopise bylo vysvětleno, že po hlubším posouzení unijního práva nabyly irské orgány přesvědčení, že toto právo nevyžaduje, aby byla zpochybněna povolení udělená pro účely výstavby větrného parku v Derrybrienu, která se mezitím stala pravomocnými, a že zásady právní jistoty a zákazu zpětné účinnosti zákona, jakož i judikatura Soudního dvora v oblasti procesní autonomie členských států brání takovému řešení, které vede k odnětí těchto povolení. Za těchto okolností irské orgány vyjádřily názor, že jakýkoli pokus irského státu přimět provozovatele větrného parku v Derrybrienu k podstoupení postupu nahrazení by byl téměř jistě zastaven soudem, který by upřednostnil práva tohoto provozovatele, jež jsou zaručena irskou Ústavou. Z těchto důvodů irské orgány dospěly k závěru, že nápravné posouzení vlivů větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí by bylo možné získat pouze na základě dobrovolné spolupráce provozovatele větrného parku. Toto stanovisko irské orgány zopakovaly v dopise Komisi ze dne 21. prosince 2012.
13. Dne 10. května 2013 irské orgány Komisi informovaly, že navázaly kontakt s provozovatelem větrného parku v Derrybrienu, aby prozkoumaly možnost „nezávislého a neoficiálního“ posouzení vlivů na životní prostředí, které by mělo být provedeno na základě „jasného a výstižného protokolu o záměru“. Dopisem ze dne 13. prosince 2013 irské orgány Komisi informovaly, že ačkoli je provozovatel větrného parku v Derrybrienu „pevně přesvědčen, že k tomu není povinen“, souhlasil s provedením tohoto posouzení. V návaznosti na tento dopis irské orgány dne 8. května a dne 1. srpna 2014 zaslaly dokument nadepsaný „Derrybrien Environmental Review-Concept“ (dále jen „koncepční dokument“), v němž bylo uvedeno, že posouzení vlivů na životní prostředí týkající se bodů uvedených v příloze tohoto dokumentu a definovaných na základě „paralelní dohody“ měl provést nezávislý odborník, který měl být jmenován přímo Irskem, jehož činnost měla podléhat kontrole řídicího výboru. Toto posouzení by neobnášelo žádnou revizi stávajících povolení a nepodléhalo by přezkumu ze strany soudu. Dne 6. srpna 2014 útvary Komise informovaly irské orgány, že metody uvedené ve výše uvedeném dokumentu nesplňují požadavky směrnice 85/337.
14. Dne 15. září 2014 irské orgány informovaly Komisi, že s provozovatelem větrného parku v Derrybrienu pracují na protokolu o záměru. Návrh tohoto protokolu o záměru byl Komisi zaslán dne 11. března 2015. Na společném jednání, které se konalo dne 17. listopadu 2015, se Komise a irské orgány shodly na tom, že konečné znění protokolu o záměru bude rychle zasláno Komisi.
15. Vzhledem k tomu, že další setkání neproběhla, vyzvala Komise dne 18. ledna 2016 irské orgány k tomu, aby zaslaly konečné znění protokolu o záměru. Dne 7. března 2016 bylo Komisi zasláno nové znění protokolu o záměru s informací o tom, že některé otázky byly nadále projednávány s provozovatelem větrného parku v Derrybrienu. E-mailem ze dne 6. června 2016 útvary Komise irským orgánům sdělily některé body nového znění protokolu o záměru, které bylo třeba změnit. V návaznosti na jednání, které se konalo dne 29. listopadu 2016, útvary Komise e-mailem ze dne 15. prosince 2016 informovaly irské orgány, že konečné znění podepsaného protokolu o záměru by mělo být Komisi doručeno do konce roku 2016 a že v opačném případě se Komise znovu obrátí na Soudní dvůr na začátku roku 2017. Dne 22. prosince 2016 zaslalo Irsko Komisi nové znění koncepčního dokumentu, který podle irských orgánů plně vyhovoval kritériím stanoveným směrnicí 85/337, jakož i nový rámcový dokument ze dne 2. prosince 2015. V průvodním dopise bylo uvedeno, že podpis obou dokumentů je naplánován na konec ledna 2017.
16. Dne 2. října 2017 Komise irským orgánům písemně sdělila, že s ohledem na nedostatek pokroku při zajištění souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko má Komise v úmyslu obrátit se na Soudní dvůr. Dne 16. října 2017 Irsko odpovědělo připojením nového koncepčního dokumentu, který byl podepsán dne 11. října 2017, ve vztahu k němuž prohlásilo, že očekává odpověď Komise. Nové znění koncepčního dokumentu nebylo Soudnímu dvoru předloženo. V žalobě však Komise uvádí, že tento dokument odkazoval na dvoustranný protokol o záměru mezi provozovatelem větrného parku v Derrybrienu a irskými orgány, který jí však nebyl oznámen.
17. Dopisem ze dne 13. prosince 2017 Komise potvrdila, že dosavadní pokrok není dostatečný k dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko, přičemž zopakovala, že konečné znění protokolu o záměru bylo očekáváno do konce roku 2016. Dne 9. ledna 2018 irské orgány odpověděly, že protokol o záměru byl na žádost Komise začleněn do koncepčního dokumentu, že tento dokument byl podepsán a že se čekalo na schválení ze strany Komise, aby mohlo být přistoupeno k neoficiálnímu posouzení vlivů na životní prostředí. Dopisem ze dne 26. ledna 2018 Komise odpověděla, že bez ohledu na formální otázky týkající se dokumentů předaných irskými orgány nebyl během devíti let učiněn žádný podstatný pokrok za účelem zavedení postupu, který by mohl vést k serióznímu posouzení vlivů větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí, a že z toho důvodu Komise stanovila, že vstoupila do nové fáze, ve které již nebyla ochotna schválit „mimosoudní dohodu“. Komise rovněž Irsku navrhla, aby přehodnotilo možnost podrobit provozovatele větrného parku v Derrybrienu postupu nahrazení. Dne 1. února 2018 irské orgány odpověděly tak, že vyjádřily politování nad zhoršením spolupráce s Komisí a dávaly jí za vinu, že k dokumentům zaslaným Irskem dne 22. prosince 2016, které měly být považovány za konečné, nezaujala stanovisko, čímž ještě dále zpozdila zahájení posouzení vlivů na životní prostředí.
18. Vzhledem k tomu, že se Komise domnívala, že Irsko nepřijalo všechna nezbytná opatření k úplnému dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko, podala dne 13. dubna 2018 žalobu, která je předmětem tohoto stanoviska.
19. Účastníci řízení si v rámci dvou kol vyměnili písemná vyjádření a jejich řeči byly vyslechnuty na jednání konaném dne 1. dubna 2019. Podle čl. 62 odst. 2 jednacího řádu byli účastníci řízení vyzváni, aby na jednání odpověděli na některé písemné otázky položené soudcem zpravodajem. Dopisem doručeným soudní kanceláři Soudního dvora dne 1. dubna 2019 informovala Komise před zahájením jednání Soudní dvůr, že dne 29. března 2019 obdržela od irských orgánů sdělení, v němž bylo uvedeno, že provozovatel větrného parku v Derrybrienu souhlasí se spoluprací za účelem zahájení postupu nahrazení stanoveného v PDAA. Dopis zaslaný irskými orgány Komisi dne 29. března 2019 byl irskými orgány předán soudní kanceláři Soudního dvora téhož dne 1. dubna 2019. V tomto dopise se uvádí, že postup nahrazení bude zahájen „co nejdříve, aby bylo zajištěno provedení regulačního posouzení vlivu na životní prostředí ex post“.
III. K žalobě
A. K nesplnění povinnosti
1. Argumenty účastníků řízení
20. Komise má za to, že Irsko nepřijalo opatření, která jsou vyžadována k dosažení souladu s druhým bodem rozsudku Komise v. Irsko. I když Irsko prohlásilo, že je připraveno rychle vyhovět výše uvedenému rozsudku, tak se v průběhu deseti let, které uplynuly od rozsudku Soudního dvora do žaloby, která je předmětem tohoto stanoviska, omezilo na předložení několika návrhů za účelem nápravy nesplnění povinnosti týkající se větrného parku v Derrybrienu, aniž kterýkoli z nich provedlo.
21. Irsko zaprvé uvádí, že z odůvodnění a výroku rozsudku Komise v. Irsko vyplývá, že nesplnění povinností zjištěných Soudním dvorem se souhrnně týká nesprávného provedení směrnice 85/337, zatímco pokud jde o větrný park v Derrybrienu, nebyl „vyžadován nebo stanoven žádný zvláštní nápravný prostředek“.
22. Zadruhé Irsko připomíná, že jednak povinnost napravit neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí s odkazem na konkrétní záměr podléhá omezení procesní autonomie členských států a jednak, že v rozsudku ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, body 41 a 42), Soudní dvůr rozhodl, že unijní právo nebrání tomu, aby dotyčný členský stát stanovil přiměřenou lhůtu pro podání žaloby proti povolením vydaným v rozporu s povinností provést předchozí posouzení vlivů na životní prostředí stanovené ve směrnici 85/337. V této souvislosti Irsko upřesňuje, že povolení vydaná pro výstavbu větrného parku v Derrybrienu a pro výkon souvisejících činností mohla být zrušena pouze rozhodnutím High Court přijatým na konci soudního přezkumu rozhodnutí o vydání povolení zahájeného žalobou, která musí být podána v zákonných lhůtách, tedy do osmi týdnů ode dne rozhodnutí(4). Vzhledem k tomu, že zákonné lhůty stanovené pro zpochybnění platnosti těchto povolení již uplynuly, a to několik let před tím, než Komise podala žalobu pro nesplnění povinnosti, která vedla k vydání rozsudku Komise v. Irsko, neexistuje žádná povinnost irských orgánů tato povolení odejmout.
23. Zatřetí Irsko uvádí, že kdyby se připustilo, že rozsudek, kterým Soudní dvůr vyhoví žalobě pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, a to na konci řízení o nesplnění povinnosti, kterého se účastní pouze Komise a dotčený členský stát, může vést ke zrušení správního rozhodnutí, které se na základě vnitrostátního práva stalo pravomocným, bylo by to v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání adresátů tohoto rozhodnutí, zejména za okolností projednávané věci, kdy uplynulo téměř deset let mezi vydáním prvního stavebního rozhodnutí a rozsudkem Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko.
24. Začtvrté Irsko tvrdí, že průběh postupu před zahájením soudního řízení ukazuje, že pomalost při přijímání opatření k vyhovění rozsudku Komise v. Irsko je způsobena složitostí souvisejících právních otázek, zejména z hlediska dodržení právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a vlastnických práv provozovatele větrného parku v Derrybrienu, spíše než nedostatečnou spoluprací ze strany Irska. Tento členský stát uvádí, že v návaznosti na návrh irských orgánů v roce 2013 přistoupit k neoficiálnímu posouzení vlivů na životní prostředí tyto orgány dopisem ze dne 22. prosince 2016 zaslaly Komisi koncepční dokument s cílem získat od Komise formální souhlas, který však nebyl dán. Doba, která uplynula mezi odesláním tohoto dokumentu a odesláním téhož podepsaného dokumentu v říjnu 2017, je přičitatelná nedorozumění mezi irskými orgány a úředníky Komise, ne-li skutečnému nedostatku spolupráce ze strany Komise. Irsko rovněž tvrdí, že vyhovění rozsudku Komise v. Irsko vyžadovalo zahájení postupu, který nespadal do působnosti ustanovení provádějících směrnici 85/337, a dále že sama Komise nebyla schopna, ani ve fázi žaloby, identifikovat konkrétní opatření, která měl uvedený členský stát povinnost přijmout, aby odstranil účinky nesplnění povinnosti, které bylo zjištěno ve druhém bodě uvedeného rozsudku. Za těchto okolností by Irsko nemělo být potrestáno za to, že čekalo po dobu nezbytnou k uskutečnění příslušných opatření, nebo za to, že taková opatření správně a včas neidentifikovalo.
25. Konečně Irsko uvádí, že nyní již plně dosáhlo souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko, a to vzhledem ke stavu pokroku neoficiálního postupu posouzení vlivů na životní prostředí stanoveného v koncepčním dokumentu.
2. Analýza
a) K rozsahu nesplnění povinnosti, které bylo zjištěno ve druhém bodě výroku rozsudku Komise v. Irsko
26. Podle čl. 260 odst. 1 SFEU platí, že shledá-li Soudní dvůr, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, je tento stát povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora.
27. V odůvodnění rozsudku Komise v. Irsko Soudní dvůr analyzoval samostatně žalobní body Komise, přičemž první žalobní bod se týkal nesprávného provedení směrnice 85/337 do irského práva (body 34 až 81) a druhý podmínek, za kterých byla vydána stavební povolení pro výstavbu větrného parku v Derrybrienu a uskutečnění souvisejících prací (body 82 až 112). Poté, co Soudní dvůr ve výroku tohoto rozsudku vyhověl oběma žalobním bodům, stanovil dvě odlišná nesplnění povinností ze strany Irska, které pro něj vyplývají z uvedené směrnice.
28. Samozřejmě nesplnění povinnosti vyplývající z neprovedení posouzení vlivů záměru výstavby větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí v souladu se směrnicí 85/337 je důsledkem uplatnění ustanovení irského práva, která Soudní dvůr považoval za nesouladná s touto směrnicí, na konkrétní případ. To však neznamená, na rozdíl od toho, co patrně uvádí Irsko, že toto nesplnění povinnosti, které je předmětem autonomního zjištění Soudního dvora ve druhém bodě výroku rozsudku Komise v. Irsko, je třeba považovat za zahrnuté v nesplnění povinnosti zjištěném v prvním bodě(5).
29. Z toho vyplývá, že k dosažení souladu s druhým bodem výroku tohoto rozsudku není dostačující, aby Irsko upravilo svou vlastní právní úpravu v souladu se směrnicí 85/337, jinak by autonomní prohlášení o nesplnění povinnosti uvedené v tomto bodě bylo zbaveno jakéhokoli užitečného účinku, ale bylo na tomto členském státě, aby přijal samostatná opatření, jejichž konkrétním cílem bylo napravit porušení této směrnice související s uskutečněním záměru vybudování větrného parku v Derrybrienu. Skutečnost, na kterou poukázalo Irsko, že rozsudek Komise v. Irsko neupřesnil povahu těchto opatření, neumožňuje, jak správně uvedla Komise, zpochybnit výrok o nesplnění povinnosti uvedený Soudním dvorem a povinnosti, které z tohoto rozsudku vyplývají pro uvedený členský stát.
b) K opatřením nezbytným k dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko
1) K účelu posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice 85/337
30. Směrnice 85/337 vyžaduje, aby členské státy přijaly všechna nezbytná opatření, aby posouzení vlivů na životní prostředí uskutečněné v souladu s harmonizovanými zásadami na úrovni Unie bylo prováděno u záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění(6). Cílem tohoto posouzení je především shromáždit informace nezbytné k tomu, aby příslušné orgány členských států mohly v průběhu povolovacího řízení těchto záměrů identifikovat složky životního prostředí, které by mohly být zasaženy, a tudíž usměrnit rozhodnutí o vydání nebo zamítnutí souvisejících stavebních povolení(7).
31. Směrnice 85/337 nepochybně vychází z logiky spočívající v předcházení škod na životním prostředí(8), v rámci které povinnost předchozího posouzení vlivů záměru na životní prostředí reaguje na potřebu, aby v průběhu rozhodovacího procesu příslušný orgán provedl co nejvčasnější zohlednění vlivů všech plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je „vyvarovat se od samého počátku riziku vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než […] následně potlačovat jejich účinky(9)“. Ze znění této směrnice nicméně vyplývá, že cílem posouzení vlivů na životní prostředí je rovněž umožnit příslušným orgánům členských států, aby v případě vydání povolení podřídily toto povolení dodržování podmínek, které snižují negativní účinky uskutečňování záměru na životní prostředí, a obecně přijmout opatření, která zaručují využití výsledného díla podle kritérií řádného environmentálního řízení(10).
32. Soudní dvůr dále několikrát poukázal na to, že působnost směrnice 85/337 „je rozsáhlá a její cíl je velmi široký“(11), a uznal, že by bylo „zjednodušující“ a v rozporu s přístupem, který požadoval unijní normotvůrce, aby „celkové posouzení“ vlivů na životní prostředí, na které se tato směrnice odvolává, zohledňovalo „pouze přímé účinky zamýšlených samotných stavebních prací, aniž by byly zohledněny vlivy na životní prostředí, které mohou být vyvolány používáním nebo provozem stavebních děl, jež jsou výsledkem těchto prací(12)“.
33. Z toho vyplývá, že v rozporu s tím, co zřejmě naznačuje Irsko, posouzení vlivů na životní prostředí požadované směrnicí 85/337 nevyvolává účinky pouze v době rozhodnutí o povolení dotčeného záměru, ale také následně v průběhu jeho uskutečňování a užívání výsledného díla, které je jeho výsledkem, čímž poskytuje základ pro optimální řízení environmentálních rizik spojených s jeho využíváním a omezení negativních vlivů takovéhoto využívání na různé složky zohledněné v tomto posouzení.
34. Logika spočívající v prevenci, která je základem směrnice 85/337, tedy nemůže členskému státu, který nesplnil povinnost, zajistit, že povolení záměru, který může mít významné vlivy na životní prostředí, předchází posouzení vlivů na životní prostředí, poskytnout argumenty pro to, aby se vyhnul přijetí opatření nezbytných k nápravě tohoto nesplnění povinnosti ex post.
2) K opatřením nezbytným k nápravě neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí v souladu se směrnicí 85/337
35. Soudní dvůr již měl příležitost uvést, že ačkoli směrnice 85/337 (jako aktuálně platná směrnice 2011/92) neobsahuje ustanovení týkající se důsledků vyplývajících z porušení povinnosti předchozího posouzení vlivů na životní prostředí, přesto jsou členské státy na základě zásady loajální spolupráce zakotvené v článku 4 SEU povinny odstranit protiprávní důsledky tohoto porušení, a je tedy na příslušných orgánech každého členského státu, „aby v rámci svých pravomocí přijaly veškerá nezbytná obecná i konkrétní opatření k přezkoumání záměrů za účelem určení, zda mohou mít významný vliv na životní prostředí, a je-li tomu tak, aby podléhaly posouzení těchto vlivů(13)“. Dále uvádím, že tato povinnost byla Soudním dvorem potvrzena také s odkazem na situace, ve kterých byl záměr, u něhož v rozporu se směrnicí 85/337 nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, zcela uskutečněn a využívání souvisejícího díla probíhalo(14). Soudní dvůr rovněž uvedl, že opatření, jejichž cílem je odstranit protiprávní důsledky porušení povinnosti předchozího posouzení vlivů na životní prostředí, jsou zejména „odnětí nebo pozastavení platnosti již uděleného povolení za účelem provedení posouzení vlivů diskutovaného záměru na životní prostředí ve smyslu směrnice 85/337(15)“. Pokud je přijetí takových opatření stanoveno ve vnitrostátním právu, jsou příslušné orgány tohoto členského státu na základě zásady loajální spolupráce a v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity povinny je přijmout(16).
36. Z toho vyplývá, že v souladu s cíli směrnice 85/337 uvedenými v bodech 31 až 33 tohoto stanoviska, v případě porušení povinnosti předchozího posouzení vlivů na životní prostředí u záměru, který může mít významné dopady na životní prostředí, jsou členské státy povinny přijmout veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že takové posouzení nebo nápravné posouzení bude uskutečněno po udělení povolení, a to i v případě, že provádění záměru probíhá nebo byl záměr již uskutečněn. Pokud je to možné podle vnitrostátního práva, jsou příslušné vnitrostátní orgány povinny přistoupit k pozastavení nebo zrušení již vydaného povolení za účelem umožnění jeho legalizace nebo vydání nového povolení v souladu s ustanoveními uvedené směrnice.
37. Povinnost dotčeného členského státu zajistit, aby bylo provedeno následné posouzení vlivů na životní prostředí, je o to naléhavější v situaci, jako je situace analyzovaná v tomto stanovisku, ve které může mít předmětný záměr, zejména z důvodu své velikosti, obzvláště významné a trvalé dopady na životní prostředí, jeho provádění již způsobilo značné škody na životním prostředí a porušení směrnice bylo zjištěno Soudním dvorem v rámci řízení o nesplnění povinnosti.
38. Argument Irska, podle kterého nebylo pro účely dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko povinno odejmout povolení držená provozovatelem větrného parku v Derrybrienu, ani nařídit tomuto provozovateli, aby uskutečnil (nebo umožnil, aby bylo uskutečněno) následné posouzení vlivů na životní prostředí, tedy musí být odmítnut.
c) K odůvodněním uvedeným Irskem
1) K omezení procesní autonomie a legitimnímu očekávání provozovatele větrného parku v Derrybrienu
39. Za účelem zpochybnění nesplnění povinnosti vytýkaného Komisí se Irsko dovolává zaprvé zásady procesní autonomie členských států a s odvoláním na rozsudek ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), uvádí, že Irsko nebylo povinno zpochybnit platnost povolení vydaných pro výstavbu větrného parku v Derrybrienu, která se na základě irského práva stala pravomocnými několik let před rozsudkem Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko.
40. V tomto ohledu připomínám, že v rozsudku ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 65), v rámci řízení o předběžné otázce týkající se sporu, který vyvstal v důsledku žaloby jednotlivce proti zamítnutí ze strany vnitrostátního veřejného orgánu zrušit nebo změnit povolení k těžbě vydané bez předchozího posouzení vlivů na životní prostředí(17), Soudní dvůr uvedl, že povinnost příslušných vnitrostátních orgánů zrušit nebo pozastavit povolení udělené v rozporu se směrnicí 85/337 je omezena zásadou procesní autonomie členských států(18). Na základě této zásady, pokud neexistují právní předpisy na úrovni Unie, je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, přičemž tyto podmínky nesmí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a v praxi nesmí znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon uvedených práv (zásada efektivity)(19).
41. V rozsudku ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, body 41 a 42), na který odkázalo Irsko, Soudní dvůr upřesnil, že unijní právo, které nestanoví pravidla týkající se lhůt pro podání žaloby proti povolením vydaným v rozporu s povinností provést předchozí posouzení vlivů na životní prostředí, uvedené v čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, v zásadě nebrání tomu, s výhradou dodržení zásady rovnocennosti, aby dotyčný členský stát stanovil „přiměřen[é] lhůt[y] pro podávání žalob v zájmu právní jistoty, která chrání zároveň jednotlivce a dotčené správní orgány(20)“.
42. Na rozdíl od toho, co tvrdí Irsko, mám za to, že se za účelem vyhnutí se dosažení plného souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko nemůže tento členský stát platně dovolávat ani zásady procesní autonomie členských států, ani pravomocné povahy, kterou rozhodnutí povolující stavební práce větrného parku v Derrybrienu nabyla po uplynutí lhůt stanovených pro podání žalob ze strany jednotlivců proti těmto rozhodnutím.
43. Za účelem dosažení tohoto souladu totiž přísluší uvedenému členskému státu, aby přijal veškerá nezbytná, obecná nebo zvláštní, opatření k nápravě neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí v souladu se směrnicí 85/337, a mezi těmito opatřeními zejména opatření, která jsou schopna zajistit provedení posouzení vlivů na životní prostředí ex post.
44. Uplynutí procesních lhůt pro podání žalob na ochranu postavení jednotlivců proti opatřením přijatým správním orgánem v zásadě nevylučuje pravomoc správního orgánu zasáhnout prostřednictvím autoremedury tak, že odejme protiprávní opatření nebo pozastaví jeho výkon, ani nevylučuje přijetí opatření, která držiteli stavebního povolení ukládají, aby přistoupil k jeho legalizaci, případně splnil povinnosti, které dříve nebyly splněny, anebo aby upravil provozování děl postavených na základě tohoto povolení tak, aby dodržovala určité podmínky nebo kritéria stanovené na ochranu veřejného zájmu. Na základě zásady loajální spolupráce jsou orgány členských států povinny v rámci svých příslušných pravomocí přijímat takováto opatření a uplatnit pravomoci, které jim náleží, pokud to umožní napravit porušení unijního práva.
45. Je pravda, že v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem v průběhu jednání zmocněnec Irska upřesnil, že irské právo nestanoví možnost, aby stavební povolení, jako jsou stavební povolení vydaná pro výstavbu větrného parku v Derrybrienu, která se stala pravomocnými, byla zrušena správním orgánem v rámci autoremedury z důvodů veřejného zájmu, přičemž zopakoval, že tato povolení mohou být zneplatněna pouze rozhodnutím High Court (Vrchní soud, Irsko), které z důvodu uplynutí lhůty pro podání žaloby již nemůže být vydáno. Ani tato skutečnost však podle mého názoru neodůvodňuje postoj Irska, podle něhož tento členský stát nebyl v projednávané věci povinen přijmout žádné konkrétní opatření k nápravě nesplnění povinnosti zjištěné Soudním dvorem.
46. Je totiž třeba podotknout, že irské právo, které je v současné době platné, stanoví postup legalizace povolení vydaných v rozporu s povinnostmi vyplývajícími ze směrnice 85/337, který se zdá být použitelný na okolnosti projednávané věci.
47. Na základě oddílu 177B odst. 1 a 2 písm. b) části XA PDAA, který byl zaveden v rámci legislativní reformy z roku 2010, pokud povolení týkající se záměru, pro který bylo požadováno posouzení vlivů na životní prostředí, bylo „pravomocným rozsudkem Soudního dvora Evropské unie“ shledáno za vydané protiprávně, příslušný plánovací orgán („planning autority“) zašle provozovateli záměru písemné oznámení, v němž tomuto provozovateli přikáže, aby podal žádost za účelem získání náhradního povolení. Písmeno c) odst. 2 téhož oddílu upřesňuje, že oznámení provozovateli přikazuje, aby spolu se žádostí předložil nápravné prohlášení o vlivu na životní prostředí („remedial environmental impact statement“).
48. Irsko vykládá toto ustanovení v tom smyslu, že se nepoužije za okolností, jako jsou okolnosti v projednávané věci, kdy se udělené stavební povolení stalo pravomocným. Takovéto omezení však nevyplývá ze znění oddílu 177B PDAA, ani nemůže být odvozeno z doslovného výkladu tohoto ustanovení. Naopak proti výkladu zastávanému Irskem hovoří skutečnost, že odstavec 1 tohoto ustanovení nerozlišuje mezi rozsudkem Soudního dvora vydaným v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, který je založen na vnitrostátním řízení, jehož cílem je zpochybnění platnosti předmětného povolení, a rozsudkem vydaným v rámci řízení o nesplnění povinnosti, který může být vydán, jako je tomu v případě rozsudku Komise v. Irsko, po uplynutí lhůty pro podání žaloby proti správnímu rozhodnutí o povolení nebo poté, co byla vnitrostátní žaloba proti tomuto rozhodnutí s konečnou platností zamítnuta.
49. Rovněž uvádím, že nedávným rozhodnutím ve věci, která se mimo jiné týkala použití oddílu 177B PDAA na vlastníka lomu, jehož využívání začalo v šedesátých letech v době, kdy nebylo nezbytné získat stavební povolení, Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko) prohlásil, že tento oddíl se uplatní na „výjimečnou kategorii“ záměrů, u nichž „dříve udělené povolení“ a „jinak platné“ bylo Soudním dvorem shledáno za protiprávně vydané z důvodu neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí(21), aniž bylo zmíněno jakékoli omezení vyplývající z pravomocné nebo nepravomocné povahy povolení. Na rozdíl od toho, co tvrdí Irsko, nebylo tedy vůbec prokázáno, že jakýkoli pokus podrobit provozovatele větrného parku v Derrybrienu postupu stanovenému v oddíle 177B PDAA by byl zablokován irskými soudy(22).
50. Konečně připomínám, že restriktivní výklad, který v současnosti zastává Irsko, byl uplatněn během postupu před zahájením soudního řízení pouze v říjnu 2012. Před tímto okamžikem irské orgány Komisi, jak před vstupem PDAA v platnost, tak po jeho vstupu v platnost, pravidelně vyjadřovaly svůj úmysl zahájit postup nahrazení za účelem dosažení souladu s bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko, který se týká větrného parku v Derrybrienu. Samo hrabství Galway, jak potvrdilo Irsko na jednání, zaslalo dne 12. října 2011 provozovateli větrného parku v Derrybrienu oznámení podle oddílu 177B PDAA a poté jej o několik dní později odvolalo, což dokládá, že toto ustanovení vykládalo, přinejmenším zpočátku, jinak než uvedený členský stát.
51. Za těchto podmínek nemůže Irsko platně tvrdit, že irské právo nenabízí žádné prostředky k podrobení povolení, jako jsou povolení týkající se větrného parku v Derrybrienu, novému přezkoumání. Takovýmto nástrojem je postup uvedený v oddílu 177B PDAA. Bylo tedy na irských orgánech, aby jej zahájily za účelem dosažení plného souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko.
52. Podle mého názoru úvahy uvedené Irskem v souvislosti s ochranou legitimního očekávání provozovatele větrného parku v Derrybrienu nemohou být překážkou takovéhoto opatření k dosažení souladu.
53. Zaprvé cílem postupu nahrazení stanoveného v PDAA je v zásadě umožnit za přesně vymezených okolností revizi povolení vydaných v rozporu se směrnicí 85/337, jakož i záměrů, pro které byly vydány, a jejich přizpůsobení kritériím stanoveným touto směrnicí, zejména s ohledem na požadavek provést posouzení vlivů na životní prostředí. Tento postup proto nevede nutně k odejmutí povolení podrobených revizi s následným ukončením povolených činností, ale může být omezen na nařízení jejich legalizace, včetně povinnosti přistoupit k nápravným opatřením, která jsou případně považována za nezbytná(23).
54. Zadruhé připomínám, že v rozsudku ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), Soudní dvůr uvedl, že „záměry, jejichž povolení nepodléhá z důvodu uplynutí lhůty pro podání žaloby stanovené vnitrostátními právními předpisy přímým opravným prostředkům“, nemohou být „čistě a jednoduše považovány za legálně povolené ve vztahu k povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí(24)“ s tím důsledkem, že pokud ve vnitrostátním právu existuje nástroj, který umožňuje zajistit provedení takového posouzení, jsou příslušné orgány dotčeného členského státu povinny jej použít(25). Z toho vyplývá, že provozovatel takového záměru se nemůže dovolávat existence legitimního očekávání ohledně platnosti povolení vydaných v rozporu s povinností předchozího posouzení vlivů, která již nejsou vystavena vnitrostátní žalobě, za účelem odmítání povinnosti provést takové posouzení následně, která mu byla uložena na základě opatření přijatého vnitrostátními orgány k dosažení souladu s rozsudkem Soudního dvora o nesplnění povinnosti. To platí tím spíše pro provozovatele větrného parku v Derrybrienu, který jak vyplývá ze spisu a jak potvrdilo Irsko na jednání, je samostatnou pobočkou, která je 100% vlastněna Electricity Supply Board (ESB), jež je z 95 % vlastněna irským státem(26).
55. Doba, která uplynula mezi vydáním dotčených povolení a rozsudkem Komise v. Irsko, neumožňuje zpochybnit výše uvedený závěr. Dále uvádím, že ačkoli je pravda, že tento rozsudek byl vydán v roce 2008, zatímco poslední povolení týkající se větrného parku v Derrybrienu se stalo pravomocným v roce 2003, tak v době, kdy bylo toto povolení uděleno, již bylo proti Irsku zahájeno řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES, které i když přímo nezpochybňovalo záměr týkající se výstavby tohoto větrného parku, vytýkalo tomuto členskému státu systematické porušování povinností, které pro něj vyplývají ze směrnice 85/337. Kladu si otázku, do jaké míry se veřejnoprávní subjekt může dovolávat legitimního očekávání ohledně platnosti povolení vydaného za takovýchto okolností, které není v souladu s touto směrnicí.
56. Konečně, i kdyby měl být přijat argument Irska, podle kterého donucovací postup uvedený v oddíle 177B PDAA není v projednávané věci použitelný s ohledem na pravomocnou povahu dotčených povolení, uvádím, že oddíl 177C tohoto zákona umožňuje provozovateli záměru povoleného bez předchozího posouzení vlivů na životní prostředí, aby požádal o uplatnění postupu nahrazení na jeho osobu. PDAA nabízel tudíž irským orgánům také alternativní nástroj k autoritativnímu opatření k nápravě neprovedení posouzení vlivů záměru výstavby větrného parku v Derrybrienu na životní prostředí(27), který mohly irské orgány vzhledem ke kontrole vykonávané státem nad provozovatelem tohoto větrného parku využít bez zvláštních obtíží.
2) Ke složitosti vznesených právních otázek a nedostatečné spolupráci Komise
57. Na rozdíl od Irska se nedomnívám, že by dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko obnášelo zvláštní obtíže při určení opatření, která mají být přijata k odstranění účinků nesplnění povinnosti, ani že by vznášelo právní otázky takové složitosti, která by ospravedlnila více než desetileté trvání zásadní patové situace.
58. Ze spisu vyplývá, že od první výměny korespondence mezi Komisí a irskými orgány a během celého průběhu postupu před zahájením soudního řízení bylo provedení posouzení vlivů na životní prostředí ex post oběma stranami identifikováno jako jediné opatření k nápravě neprovedení tohoto posouzení předem. Komise a Irsko projednávaly v závěrečné fázi postupu před zahájením soudního řízení způsoby provedení tohoto posouzení, ale ze spisu nevyplývá, že zvažovaly alternativní opatření k dosažení souladu.
59. Teprve na konci roku 2012, tedy přibližně čtyři roky po rozsudku Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko, irské orgány – které do té doby poskytovaly neměnná ujištění o použití postupu nahrazení na provozovatele větrného parku v Derrybrienu – vznesly otázky týkající se ochrany právní jistoty a legitimního očekávání tohoto provozovatele, kdy zároveň navrhly Komisi alternativní řešení, tedy „neregulační“ posouzení vlivů na životní prostředí. Také uskutečnění tohoto řešení však bylo poznamenáno absencí podstatných pokroků, které navzdory tvrzení Irska nejsou připsatelné nedostatečné spolupráci ze strany Komise.
60. Na rozdíl od toho, co tvrdí tento členský stát, nemám totiž za to, že Komisi lze přičítat čas uplynulý mezi dvěma zasláními, dne 22. prosince 2016 a dne 2. října 2017, koncepčního dokumentu zmíněného v bodě 15 tohoto stanoviska. Zaprvé, jak přiznává samotné Irsko, dopis, který doprovází první zaslání tohoto dokumentu, neuvádí, že by irské orgány očekávaly formální souhlas Komise před zahájením následující fáze. Zadruhé znění tohoto dokumentu zaslané v prosinci 2016 nebylo podepsáno provozovatelem větrného parku v Derrybrienu, což je okolnost, která umožnila zpochybnit vážnost závazku přijatého tímto provozovatelem. Konečně, aniž to Irsko popřelo, Komise tvrdí, že obsah dokumentu zaslaného v prosinci 2016 byl v podstatě stejný jako obsah předchozího dokumentu, ke kterému Komise vznesla řadu připomínek, které irské orgány nezohlednily.
61. Obecně Komise podle mého názoru během celého postupu před zahájením soudního řízení vykázala nadměrnou vstřícnost a ochotu spolupracovat, zejména s ohledem na radikální změnu směru irských orgánů ohledně použitelnosti postupu nahrazení na provozovatele větrného parku v Derrybrienu, která nastala více než čtyři roky po rozsudku Komise v. Irsko.
62. S ohledem na výše uvedené skutečnosti se nedomnívám, že pomalost a selhání postupu před zahájením soudního řízení lze byť jen částečně přičítat složitosti vznesených právních otázek, nejistotě Komise ohledně určení opatření nezbytných k dosažení souladu s rozsudkem Komise v. Irsko nebo nedostatečné spolupráci ze strany tohoto orgánu.
d) Závěry o existenci namítaného nesplnění povinnosti
63. Více než deset let po rozsudku Komise v. Irsko nejenže nebylo provedeno žádné posouzení vlivů stavebních prací větrného parku v Derrybrienu a souvisejících činností na životní prostředí v souladu s požadavky směrnice 85/337, přestože Irsko nikdy nezpochybnilo možnost přistoupit k takovémuto posouzení, ale nebylo ani přijato žádné konkrétní opatření za účelem získání takového posouzení. Naopak poté, co v žalobní odpovědi uvedlo, že se chystá dosáhnout u provozovatele tohoto větrného parku uskutečnění dodatečného neregulačního posouzení, Irsko před zahájením jednání v projednávané věci oznámilo, jako by se jednalo o něco na způsob husí hry, „ návrat na výchozí políčko“, přičemž informovalo Komisi o tom, že opět změnilo názor na možnost využití postupu nahrazení. Za těchto okolností a na základě všech výše uvedených úvah je podle mého názoru nutno dospět k závěru o naplnění skutkové podstaty nesplnění povinnosti, které je Irsku vytýkáno, a odmítnutí odůvodnění uvedených Irskem.
B. K peněžitým sankcím
64. Komise v žalobě navrhuje, aby Soudní dvůr podle čl. 260 odst. 2 SFEU a na základě svého sdělení ze dne 13. prosince 2005 o použití článku 228 ES (dále jen „sdělení z roku 2005“)(28) sankcionoval nevyhovění rozsudku Komise v. Irsko zaplacením penále a paušální částky.
65. Irsko v duplice tvrdí, že mu nemůže být uložena žádná sankce, neboť rozsudky ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další (C‑196/16 a C‑197/16, EU:C:2017:589), a ze dne 28. února 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), ze kterých vychází Komise, se odchylují od předchozí judikatury. Tento argument musí být podle mého názoru odmítnut s ohledem na úvahy uvedené v bodech 26 až 38 tohoto stanoviska.
1. K penále
66. Jak bylo uvedeno v bodě 63 tohoto stanoviska, přinejmenším ke dni jednání u Soudního dvora Irsko stále nedosáhlo souladu s druhým bodem rozsudku Komise v. Irsko, a tudíž v případě, že nesplnění povinnosti přetrvává ke dni vyhlášení rozsudku o projednávané žalobě(29), musí být uložení penále podle čl. 260 odst. 2 SFEU považováno za odůvodněné(30).
67. Pokud jde o výši této sankce, přísluší Soudnímu dvoru, aby stanovil penále takovým způsobem, aby bylo přizpůsobené okolnostem a přiměřené zjištěnému nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu(31). Podle posouzení prováděného Soudním dvorem jsou základními kritérii, která musí být zohledněna, doba trvání protiprávního jednání, stupeň jeho závažnosti a platební schopnost dotyčného členského státu. Při používání těchto kritérií musí Soudní dvůr přihlédnout zvláště k důsledkům nesplnění povinnosti pro soukromé a veřejné zájmy, jakož i k naléhavosti, s níž je třeba přimět dotyčný členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem(32).
68. Komise navrhuje použít denní částku odpovídající základní paušální sazbě 700 eur vynásobené koeficienty závažnosti, doby trvání a odrazení, a to v celkové výši 12 264 eur za každý den počínaje dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do dne splnění povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Irsko.
69. Pokud jde o závažnost, Komise vzala v úvahu zaprvé význam porušených unijních pravidel a kontext, ve kterém k tomuto porušení došlo, zadruhé pak důsledky tohoto porušení a opakující se povahu porušení směrnice 85/337 ze strany Irska(33) a zatřetí nedostatečnou spolupráci ze strany tohoto členského státu během obzvláště dlouhého časového období. S ohledem na tyto aspekty a s přihlédnutím ke skutečnosti, že se nevyhovění rozsudku Komise v. Irsko týká pouze části tohoto rozsudku, navrhuje Komise koeficient závažnosti 2, a to na stupnici od 1 do 20, která je stanovena ve sdělení z roku 2005.
70. Soubor aspektů, které Komise zohlednila pro posouzení závažnosti předmětného nesplnění povinnosti, je podle mého názoru relevantní. Naopak argumenty předložené Irskem, podle kterých je třeba v tomto ohledu zohlednit úsilí vynaložené na splnění požadavků Komise a nedostatečnou spolupráci Komise, musí být odmítnuty. V tomto ohledu odkazuji na úvahy uvedené v bodech 58 až 62 tohoto stanoviska.
71. Irsko rovněž zpochybňuje, že porušení zjištěné Soudním dvorem ve druhém bodě výroku rozsudku Komise v. Irsko je zdrojem škod na životním prostředí vyplývajících ze sesuvů půdy v roce 2003, a že by tudíž tento aspekt neměl být zohledněn pro účely posouzení závažnosti protiprávního jednání. V tomto ohledu uvádím, že z rozsudku Komise v. Irsko vyplývá, že tento členský stát nikdy nezpochybnil skutečnost, že tyto sesuvy půdy byly způsobeny uskutečněním stavebních prací větrného parku v Derrybrienu (viz bod 93). V této souvislosti není vyloučeno, že by předchozí posouzení vlivů na životní prostředí, které by zdůraznilo rizika spojená s těmito pracemi nebo doporučilo přijetí zvláštních preventivních opatření, mohlo zamezit škodám, které z toho vyplynuly. Důsledky sesuvů půdy v roce 2003 tudíž musí být zohledněny při posouzení závažnosti protiprávního jednání, kterého se Irsko dopustilo, ačkoli jejich význam při tomto posouzení by neměl být přeceňován.
72. Pokud jde o dobu trvání, Komise použila nejvyšší koeficient stanovený ve sdělení z roku 2005, tedy 3, a to s ohledem na období 114 měsíců, které uplynulo mezi datem rozsudku Komise v. Irsko a 25. lednem 2018, tedy dnem, kdy Komise podala projednávanou žalobu. Z ustálené judikatury vyplývá, že i když čl. 260 odst. 1 SFEU neupřesňuje lhůtu, v níž musí být rozsudku vyhověno, zájem na okamžitém a jednotném uplatňování unijního práva podle ustálené judikatury Soudního dvora vyžaduje, aby toto splnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné době(34). V projednávané věci trvá protiprávní jednání vytýkané Irsku déle než deset let, aniž bylo dosaženo podstatného pokroku při dosažení posouzení vlivů stavby větrného parku v Derrybrienu a souvisejících prací na životní prostředí. Tato doba trvání je bezpochyby nadměrná. I za předpokladu, že by dosažení souladu s druhým bodem výroku rozsudku Komise v. Irsko vyžadovalo zahájení postupu nahrazení, jak tvrdí tento členský stát, nesplnění povinnosti by do dneška trvalo více než sedm let, tedy v každém případě velmi dlouhou dobu.
73. Komise konečně použila faktor odrazení, který byl ve sdělení z roku 2005 pro Irsko stanoven ve výši 2,92, což Irsko nezpochybnilo.
74. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr uplatnil denní penále ve výši 10 000 eur.
2. K paušální částce
75. V souladu se sdělením z roku 2005 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr použil jako paušální částku odpovídající základní paušální sazbě ve výši 230 eur vynásobenou faktorem závažnosti a odrazujícím faktorem „n“, tedy částku ve výši 1 343,20 eura za každý den ode dne 3. července 2008 do dne vyhovění rozsudku Komise v. Irsko, anebo v případě nevyhovění do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, přičemž minimální pevná částka činí 1 685 000 eur(35). Na základě úvah uvedených v bodě 68 tohoto stanoviska navrhuji, aby Soudní dvůr tuto částku snížil na 1 000 eur.
IV. Závěry
76. Na základě všech předchozích úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
– Irsko tím, že nepřijalo všechna nezbytná opatření, která vyplývají z rozsudku ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06, EU:C:2008:3807), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU;
– Pokud bude nesplnění povinnosti přetrvávat i v okamžiku vyhlášení rozsudku Soudního dvora v projednávané věci, ukládá se Irsku povinnost zaplatit Evropské komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ penále ve výši 10 000 eur za každý den prodlení s přijetím opatření nezbytných ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06, EU:C:2008:3807), a to ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do úplného splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06, EU:C:2008:3807);
– Irsku se ukládá povinnost zaplatit Evropské komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ paušální částku ve výši 1 000 eur za každý den ode dne vyhlášení rozsudku ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (C‑215/06, EU:C:2008:3807), do dne vyhovění tomuto rozsudku, nebo v případě nevyhovění do dne rozsudku vydaného v projednávané věci;
– Irsku se ukládá náhrada nákladů řízení.