JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
13 päivänä kesäkuuta 2019 (1)
Asia C-261/18
Euroopan komissio
vastaan
Irlanti
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – 3.7.2008 annetun tuomion komissio v. Irlanti (C-215/06) noudattamatta jättäminen – Uhkasakon ja kiinteämääräisen hyvityksen maksamista koskeva vaatimus
1. Euroopan komissio vaatii tämän ratkaisuehdotuksen kohteena olevalla SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla nostamallaan kanteella unionin tuomioistuinta yhtäältä toteamaan, että Irlannin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 260 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut 3.7.2008 annetun tuomion komissio v. Irlanti (C-215/06, EU:C:2008:380; jäljempänä tuomio komissio v. Irlanti) tuomiolauselman toisen kohdan noudattamisen varmistamisen edellyttämiä toimenpiteitä, ja toisaalta määräämään, että Irlanti on tämän rikkomisen perusteella velvoitettava kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon maksamiseen, kunnes mainittu tuomio on pantu täysimääräisesti täytäntöön.
I Asian tausta ja tuomio komissio v. Irlanti
2. Galwayn maakunnassa Irlannissa sijaitsevassa Derrybrienin kylässä aloitettiin vuonna 2003 tuulivoimalan rakennustyöt (jäljempänä Derrybrienin tuulivoimala). Kyseessä oli laajamittaisin Irlannissa toteutettu tuulivoiman maanpäälliseen käyttöönottoon tarkoitettu hanke ja yksi laajimmista hankkeista Euroopassa. Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiseksi annetun luvan eri vaiheet esitetään tuomion komissio v. Irlanti 83 kohdassa seuraavasti: ”Hankkeen kahdelle ensimmäiselle vaiheelle, jotka käsittivät kumpikin 23 tuuliturbiinia, haettiin lupaa 4.12. ja 18.12.1997. Uudet hakemukset jätettiin 23.1.1998, koska aikaisempia lupahakemuksia ei pidetty pätevinä. Lupa myönnettiin 12.3.1998. Kolmatta työvaihetta, joka käsitti muun muassa 25 turbiinia ja huoltotiet, koskeva lupahakemus jätettiin 5.10.2000, ja se hyväksyttiin 15.11.2001. Hankkeen toteuttaja haki 20.6.2002 lupaa muuttaakseen hankkeen kahta ensimmäistä vaihetta, ja tämä lupa myönnettiin 30.7.2002. Lokakuussa 2003, jolloin töiden kahdelle ensimmäiselle vaiheelle myönnetyn luvan voimassaolo päättyi, hankkeen toteuttaja haki kyseisen luvan uudistamista, joka sille myönnettiin marraskuussa 2003.”
3. Derrybrienissä sattui 16.10.2003 valtava maanvyörymä, jonka seurauksena noin puoli miljoonaa kuutiometriä turvetta vyöryi Owendalulleegh-jokeen saastuttaen sen ja aiheuttaen noin 50 000 kalan kuoleman. Kuten asiaa C-215/06 koskevista oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, helmikuussa 2004 julkaistuissa kahdessa tutkimusraportissa todettiin, että ympäristökatastrofin on katsottava liittyvän Derrybrienin tuulivoimalan rakennustöihin.
4. Lähetettyään Irlannille 5.4.2001 virallisen huomautuksen komissio lähetti tälle 21.12.2001 perustellun lausunnon, jossa se mainitsi useita turpeennostohankkeita, jotka oli toteutettu ilman ympäristövaikutusten ennakkoarviointia ja siten direktiivin 85/337(2) vastaisesti. Komissio lähetti Irlannille 7.7.2004 täydentävän virallisen huomautuksen, jossa lueteltiin joukko direktiivin 85/337 rikkomisia, kuten Derrybrienin tuulivoimalan rakentaminen puutteellisen ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella. Täydentävän huomautuksen jälkeen Irlannille lähetettiin täydentävä perusteltu lausunto 5.1.2005.
5. Komissio nosti 11.5.2006 Irlantia vastaan EY 226 artiklaan perustuvan kanteen. Komissio syytti Irlantia yhtäältä siitä, ettei se ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että hankkeista, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehtäisiin ennen luvan myöntämistä direktiivin 85/337 mukainen ympäristövaikutusten arviointi, ja että Irlanti oli sallinut sääntöjenmukaiseksi saattamista koskevien hakemusten jättämisen hankkeiden täydellisen tai osittaisen toteuttamisen jälkeen, mikä oli vastoin mainitun direktiivin ennalta ehkäiseviä tavoitteita. Komissio riitautti toisaalta Derrybrienin tuulivoimalan rakentamisen hyväksymiselle asetetut edellytykset.
6. Tuomiossa komissio v. Irlanti hyväksyttiin molemmat komission väitteet. Mainitun tuomion tuomiolauselman toisessa kohdassa todettiin, että koska Irlanti ei ollut toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä varmistaakseen, että ”ennen kuin Galwayn maakunnassa sijaitsevan Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiseen ja siihen liittyviin toimintoihin myönnettiin luvat ja ennen kuin työt toteutettiin, niistä olisi tehty hankkeen ympäristövaikutusten arviointi direktiivin 85/337, sellaisena kuin se oli ennen siihen direktiivillä 97/11 tehtyjä muutoksia tai niiden tekemisen jälkeen, 5–10 artiklan mukaisesti”,(3) se ei ollut noudattanut mainitun direktiivin 2 ja 4 artiklan sekä 5–10 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja menettely unionin tuomioistuimessa
7. Komissio pyysi 15.7.2008 päivätyllä kirjeellä Irlantia toimittamaan kahden kuukauden kuluessa tuomion komissio v. Irlanti antamispäivästä tiedot mainitun tuomion täytäntöön panemiseksi toteutetuista toimenpiteistä. Irlanti ilmoitti 3.9.2008 antamassaan vastauksessa hyväksyvänsä tuomion komissio v. Irlanti kokonaisuudessaan ja aikovansa panna sen nopeasti täytäntöön. Derrybrienin tuulivoimalan osalta Irlannin viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että tuulivoimalan toiminnanharjoittaja oli suostunut toimittamaan ympäristövaikutusten päivitetyn arvioinnin, joka sisältää direktiivin 85/337 5 artiklassa ja liitteessä IV tarkoitetut tiedot ja jonka tarkoituksena oli ”tunnistaa Derrybrienin tuulivoimalan välittömät ja välilliset ympäristövaikutukset ja niiden keskinäinen vuorovaikutus, tutkia ja arvioida niitä sekä määrittää mahdolliset korjaavat toimenpiteet, joihin olisi vielä ryhdyttävä kyseisten vaikutusten korjaamiseksi”. Kyseinen arvio olisi pitänyt saattaa päätökseen vuoden 2008 loppuun mennessä.
8. Komission ja Irlannin viranomaisten välillä pidettiin 18.9.2008 kokous, jossa Irlannin viranomaiset toistivat sitoumuksensa Derrybrienin tuulivoimalan ympäristövaikutusten korjaavan arvioinnin teettämisestä. Kokouksessa puitiin mahdollisuutta arvioinnin tekoon nykyistä lupaa kyseenalaistamatta ja päätettiin odottaa sääntöjenmukaiseksi saattamista koskevaa menettelyä koskevaa Irlannin lainsäädäntöuudistusta, jota kaavailtiin tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman ensimmäisen kohdan täytäntöön panemiseksi.
9. Irlannin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 10.3.2009, että suunnitellulla lainsäädäntöuudistuksella otettaisiin käyttöön ”korvaavaa lupaa koskeva menettely” (jäljempänä korvaava menettely), jolla poikkeustapauksissa mahdollistettaisiin direktiivin 85/337 vastaisesti myönnettyjen lupien saattaminen sääntöjenmukaisiksi. Irlannin viranomaiset toimittivat 18.3.2009 pidetyssä kokouksessa tekemänsä sitoumuksen mukaisesti komissiolle 17.4.2009 puiteasiakirjan nimeltä ”ECJ Judgement in case C-215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009”, jossa lueteltiin toimenpiteet, joilla Irlanti aikoi panna täytäntöön tuomion komissio v. Irlanti. Mainitun asiakirjan D jaksoon sisältyy kuvaus korvaavasta menettelystä, joka oli tarkoitus sisällyttää suunniteltuun lainsäädäntöuudistukseen, joka puolestaan oli tarkoitus hyväksyä vuoden 2009 loppuun mennessä. Puiteasiakirjan E jaksossa, jonka otsikko on ”Derrybrienin tuulivoimalaa koskevat erityisehdotukset”, ilmoitettiin, että tuulivoimalan toiminnanharjoittaja jättäisi korvaavaa lupaa koskevan hakemuksen korvaavan menettelyn mukaisesti.
10. Komissio lähetti 26.6.2009 Irlannille EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 2 kohdan mukaisen virallisen huomautuksen, jossa se huomautti, ettei se ollut saanut lisätietoja Derrybrienin tuulivoimalan ympäristövaikutusten arvioinnin etenemisestä. Irlanti vastasi 9.9.2009 viralliseen huomautukseen ja ilmoitti muun muassa, että lainsäädäntöuudistus, jolla otettaisiin käyttöön korvaava menettely, hyväksyttäisiin viipymättä, ja vahvisti, että Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja oli suostunut jättämään korvaavaa lupaa koskevan hakemuksen ja tekemään ympäristövaikutusten arvioinnin heti kun lainsäädäntöuudistus olisi tullut voimaan.
11. Koska komissio ei ollut saanut lisätietoja ehdotettujen toimenpiteiden hyväksymisestä, se lähetti Irlannille 22.3.2010 uuden virallisen huomautuksen, johon Irlanti vastasi 18.5.2010, 22.7.2010 ja 13.9.2010 päivätyillä kirjeillä. Irlannin viranomaiset ilmoittivat 22.7.2010 päivätyssä kirjeessä, että parlamentin hyväksymä uusi lainsäädäntö tulisi voimaan heinäkuun lopussa. Irlannin viranomaiset ilmoittivat Derrybrienin tuulivoimalan osalta toistamiseen, että heti kun korvaava menettely olisi voimassa, tuulivoimalan toiminnanharjoittaja jättäisi korvaavaa lupaa koskevan hakemuksen, johon liitettäisiin korjaava ympäristövaikutusten arviointi, joka sisältäisi ”hankkeen toteuttamisesta aiheutuneiden ympäristövahinkojen korjaamiseen tarkoitettuja toimenpiteitä koskevat tiedot”. Irlannin viranomaiset ilmoittivat 13.9.2010 päivätyssä kirjeessä komissiolle kaavoitus- ja maankäyttölain muuttamisesta vuonna 2010 annetun lain nro 30 (Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010), jäljempänä kaavoitus- ja maankäyttölaki)) antamisesta. Lain XA osassa säädetään korvaavaa lupaa koskevasta menettelystä.
12. Komissio kirjoitti 19.9.2012 Irlannin viranomaisille ja pyysi näitä toimittamaan yksityiskohtaisia lisätietoja ilmoitetuista lainsäädäntötoimenpiteistä, jotta se voisi arvioida niiden yhteensopivuutta tuomion komissio v. Irlanti kanssa. Koska komission tietoon oli tullut epävarmuus siitä, suostuisiko Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja jättämään korvaavaa lupaa koskevan hakemuksen, se pyysi Irlannin viranomaisia selvittämään asiaa. Irlannin viranomaiset vahvistivat 13.10.2012 päivätyllä kirjeellä, että Derrybrienin tuulivoimalan silloinen toiminnanharjoittaja oli kieltäytynyt korvaavasta menettelystä joko menettelystä aiheutuvien kustannusten vuoksi tai siksi, että oli pelättävissä, että luvat mahdollisesti peruutetaan. Samassa kirjeessä selvitettiin, että Irlannin viranomaiset olivat unionin oikeuden perusteellisen tarkastelun perusteella vakuuttuneita siitä, ettei unionin oikeus edellytä Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiseksi myönnettyjen tällä välin lainvoimaisiksi tulleiden lupien kyseenalaistamista ja että oikeusvarmuuden ja lainsäädännön taannehtivuuskiellon periaatteet sekä jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö olivat esteenä lupien peruuttamista merkitsevälle ratkaisulle. Irlannin viranomaiset katsoivat täten, että Irlannin valtion yritykset pakottaa Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja suostumaan korvaavaan menettelyyn olisivat melko varmasti kaatuneet lainkäyttöviranomaisiin, jotka olisivat asettaneet etusijalle kyseisen toiminnanharjoittajan Irlannin perustuslaissa taatut oikeudet. Näistä syistä Irlannin viranomaiset päättelivät, että Derrybrienin tuulivoimalan ympäristövaikutusten korjaava arviointi saataisiin tehtyä vain, mikäli tuulivoimalan toiminnanharjoittaja suostuu vapaaehtoisuuteen perustuvaan yhteistyöhön. Tämä kanta toistettiin Irlannin viranomaisten komissiolle 21.12.2012 lähettämässä kirjeessä.
13. Irlannin viranomaiset ilmoittivat 10.5.2013 komissiolle ottaneensa yhteyttä Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan tutkiakseen mahdollisuutta tehdä ”riippumaton ja epävirallinen” ympäristövaikutusten arviointi ”selkeän ja suppean yhteisymmärryspöytäkirjan” pohjalta. Irlannin viranomaiset ilmoittivat 13.12.2013 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja oli suostunut arvioinnin tekoon, vaikka olikin ”täysin vakuuttunut siitä, ettei ollut siihen velvoitettu”. Tuon kirjeen jälkeen Irlannin viranomaiset lähettivät 8.5.2014 ja 1.8.2014 asiakirjan nimeltä ”Derrybrien Environmental Review-Concept” (jäljempänä konseptiasiakirja), jossa ilmoitettiin, että asiakirjan liitteessä lueteltuja, ”rinnakkaissopimuksen” perusteella määriteltyjä kysymyksiä koskeva ympäristövaikutusten arviointi teetettäisiin Irlannin hallituksen suoraan hyväksymällä riippumattomalla asiantuntijalla, jonka toimintaa valvoisi johtokunta. Arviointi ei edellyttäisi nykyisten lupien tarkistamista eikä sitä asetettaisi lainkäyttöviranomaisten valvontaan. Komission yksiköt ilmoittivat 6.8.2014 Irlannin viranomaisille, että edellä mainitussa asiakirjassa tarkoitetut menettelytavat eivät täyttäneet direktiivin 85/337 vaatimuksia.
14. Irlannin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 15.9.2014 työskentelevänsä yhteisymmärryspöytäkirjan parissa Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan kanssa. Pöytäkirjan luonnos lähetettiin komissiolle 11.3.2015. Komissio ja Irlannin viranomaiset sopivat 17.11.2015 pidetyssä kokouksessa, että kyseisen pöytäkirjan lopullinen versio lähetettäisiin viipymättä komissiolle.
15. Koska muita kokouksia ei pidetty, komissio kehotti 18.1.2016 Irlannin viranomaisia lähettämään yhteisymmärryspöytäkirjan lopullisen version. Komissiolle lähetettiin 7.3.2016 pöytäkirjan uusi versio, jossa todettiin, että eräitä kysymyksiä puitiin edelleen Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan kanssa. Komission yksiköt ilmoittivat 6.6.2016 päivätyssä sähköpostiviestissä Irlannin viranomaisille yhteisymmärryspöytäkirjan uuden version eräistä kohdista, joita oli muutettava. Komission yksiköt ilmoittivat 29.11.2016 pidetyn kokouksen jälkeen 15.12.2016 päivätyllä sähköpostiviestillä Irlannin viranomaisille, että allekirjoitetun yhteisymmärryspöytäkirjan lopullinen teksti olisi oltava komissiolla vuoden 2016 loppuun mennessä ja että muussa tapauksessa komissio saattaisi asian uudelleen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi alkuvuodesta 2017. Irlanti lähetti 22.12.2016 komissiolle konseptiasiakirjan uuden version, joka Irlannin viranomaisten mukaan oli täysin direktiivissä 85/337 vahvistettujen arviointiperusteiden mukainen, sekä 2.12.2015 päivätyn uuden puiteasiakirjan. Saatekirjeessä todettiin, että nämä kaksi asiakirjaa oli määrä allekirjoittaa tammikuun 2017 loppuun mennessä.
16. Komissio kirjoitti 2.10.2017 Irlannin viranomaisille ja totesi, että koska tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöönpanossa ei ollut edistytty, komissio saattaisi asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Irlanti vastasi 16.10.2017 ja liitti vastaukseen 11.10.2017 allekirjoitetun uuden konseptiasiakirjan, jossa se ilmoitti odottavansa komission vastausta. Konseptiasiakirjan uutta versiota ei esitetty unionin tuomioistuimessa. Komissio toteaa kuitenkin kanteessaan, että mainitussa asiakirjassa viitattiin Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan ja Irlannin viranomaisten väliseen kahdenväliseen yhteisymmärryspöytäkirjaan, jota ei ollut annettu komissiolle tiedoksi.
17. Komissio vahvisti 13.12.2017 päivätyllä kirjeellä, että siihen mennessä saavutettu edistys ei ollut riittävä tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöön panemiseksi, ja toisti odottavansa, että yhteisymmärryspöytäkirjan lopullinen versio olisi sillä vuoden 2016 loppuun mennessä. Irlannin viranomaiset vastasivat 9.1.2018, että kyseinen pöytäkirja oli liitetty konseptiasiakirjaan komission pyynnöstä, että kyseinen asiakirja oli allekirjoitettu ja että nyt odotettiin komission hyväksyntää epävirallisen ympäristövaikutusten arvioinnin aloittamiseksi. Komissio vastasi 26.1.2018 päivätyllä kirjeellä, että Irlannin viranomaisten toimittamia asiakirjoja koskevia muodollisia kysymyksiä lukuun ottamatta yhdeksässä vuodessa ei ollut saatu aikaan merkittävää edistystä sellaisen prosessin kehittämiseksi, joka voisi johtaa varteenotettavaan Derrybrienin tuulivoimalan ympäristövaikutusten arviointiin, ja että komissio katsoi täten tulleensa uuteen vaiheeseen, jossa se ei enää voisi hyväksyä ”tuomioistuimen ulkopuolella tehtyä sopimusta”. Komissio ehdotti lisäksi Irlannille, että tämä harkitsisi uudelleen mahdollisuutta soveltaa korvaavaa menettelyä Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan. Irlannin viranomaiset vastasivat 1.2.2018 ja pahoittelivat yhteistyösuhteen huonontumista komission kanssa sekä moittivat komissiota siitä, ettei se ollut ottanut kantaa Irlannin 22.12.2016 lähettämiin asiakirjoihin, joita oli pidettävä lopullisina, ja oli siten viivästyttänyt edelleen ympäristövaikutusten arvioinnin käynnistämistä.
18. Koska komissio katsoi, ettei Irlanti ollut toteuttanut kaikkia tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, se nosti 13.4.2018 tämän ratkaisuehdotuksen kohteena olevan kanteen.
19. Molemmat asianosaiset toimittivat kaksi kirjelmää, ja heidän suulliset lausumansa kuultiin 1.4.2019 pidetyssä istunnossa. Asianosaisia pyydettiin työjärjestyksen 62 artiklan 2 kohdan perusteella vastaamaan istunnossa joihinkin esittelevän tuomarin esittämiin kirjallisiin kysymyksiin. Komissio ilmoitti unionin tuomioistuimen kirjaamoon ennen istunnon alkua 1.4.2019 lähettämällään kirjeellä, että se oli saanut 29.3.2019 Irlannin viranomaisilta ilmoituksen, jossa todettiin, että Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja oli suostunut yhteistyöhön kaavoitus- ja maankäyttölaissa säädetyn korvaavan menettelyn käynnistämiseksi. Irlannin viranomaiset välittivät komissiolle 29.3.2019 lähettämänsä kirjeen vielä samana päivänä eli 1.4.2019 unionin tuomioistuimen kirjaamoon. Kirjeessä todetaan, että korvaava menettely käynnistettäisiin ”niin pian kuin mahdollista, jotta ympäristövaikutusten jälkiarvioinnin toteuttaminen voidaan varmistaa”.
III Kanne
A Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
1. Asianosaisten lausumat
20. Komission mukaan Irlanti ei ole toteuttanut tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä. Vaikka Irlanti oli ilmoittanut olevansa valmis panemaan mainitun tuomion nopeasti täytäntöön, se oli yhteisöjen tuomioistuimen julistaman tuomion ja tämän ratkaisuehdotuksen kohteena olevan kanteen välillä kuluneiden kymmenen vuoden kuluessa tyytynyt vain tekemään erinäisiä ehdotuksia Derrybrienin tuulivoimalaan liittyvän laiminlyönnin korjaamiseksi ryhtymättä kuitenkaan jatkotoimenpiteisiin yhdenkään ehdotuksen osalta.
21. Irlannin hallitus huomauttaa ensinnäkin, että tuomion komissio v. Irlanti perusteluista ja tuomiolauselmasta ilmenee, että todetut laiminlyönnit koskevat yleisesti direktiivin 85/337 virheellistä täytäntöönpanoa, mutta Derrybrienin tuulivoimalan osalta ei ollut haettu erityistä korjaustoimenpidettä eikä määrätty sellaisesta.
22. Toiseksi Irlanti huomauttaa yhtäältä, että velvollisuus korjata erityistä hanketta koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättäminen on riippuvainen jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden rajoista, ja toisaalta, että unionin tuomioistuin on todennut 17.11.2016 antamassaan tuomiossa Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, 41 ja 42 kohta), että unionin oikeus ei ole esteenä sille, että asianomainen jäsenvaltio vahvistaa kohtuulliset määräajat oikeussuojakeinojen käyttämiselle sellaisten yhdyskuntasuunnittelulupien osalta, jotka on myönnetty noudattamatta direktiivissä 85/337 tarkoitettua ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevaa velvollisuutta. Tässä yhteydessä Irlanti täsmentää, että Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiseksi ja siihen liittyvien toimintojen toteuttamiseksi myönnetyt luvat voidaan peruuttaa ainoastaan myöntämispäätöstä koskevan muutoksenhaun, joka on pantava vireille laissa asetetussa määräajassa nostetulla kanteella, päätteeksi annettavalla High Courtin ratkaisulla, toisin sanoen kahdeksan viikon kuluessa myöntämispäätöksen antamisajankohdasta.(4) Koska kyseisten lupien pätevyyden riitauttamiselle laissa säädetty määräaika oli mennyt umpeen jo useita vuosia ennen kuin komissio nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan tuomioon komissio v. Irlanti johtaneen kanteen, Irlannin viranomaisilla ei ole minkäänlaista velvollisuutta peruuttaa lupia.
23. Kolmanneksi Irlanti panee merkille, että jos tuomio, jolla unionin tuomioistuin hyväksyy SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen sellaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn päätteeksi, jossa asianosaisia ovat ainoastaan komissio ja asianomainen jäsenvaltio, voisi johtaa kansallisen lainsäädännön nojalla lainvoimaiseksi tulleen hallintotoimen pätemättömäksi julistamiseen, tämä olisi ristiriidassa kyseisen toimen adressaattien luottamuksensuojan kanssa erityisesti käsiteltävän asian olosuhteissa, joissa ensimmäisen rakennusluvan myöntämisen ja tuomion komissio v. Irlanti antamisen välillä on ehtinyt kulua lähes kymmenen vuotta.
24. Irlanti väittää neljänneksi, että oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kulku osoittaa, että hitaus tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpanoa koskevien toimenpiteiden toteuttamisessa johtuu asiaan liittyvien oikeudellisten kysymysten monimutkaisuudesta erityisesti oikeusvarmuuden sekä Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan luottamuksensuojan ja omaisuudensuojan huomioon ottamisen osalta pikemminkin kuin Irlannin yhteistyöhalun puutteesta. Mainittu jäsenvaltio huomauttaa, että sen jälkeen kun Irlannin viranomaiset olivat vuonna 2013 ehdottaneet epävirallisen ympäristövaikutusten arvioinnin tekoa, nämä viranomaiset lähettivät 22.12.2016 päivätyllä kirjeellä komissiolle konseptiasiakirjan saadakseen komissiolta muodollisen hyväksynnän, jota tämä ei kuitenkaan koskaan antanut. Aika, joka kului mainitun asiakirjan lähettämisen ja sen välillä, kun tuo sama asiakirja lähetettiin allekirjoitettuna uudelleen lokakuussa 2017, johtui mainitun jäsenvaltion mukaan Irlannin viranomaisten ja komission virkamiesten välisestä väärinkäsityksestä, ellei jopa suoranaisesta komission yhteistyöhalun puutteesta. Irlanti väittää lisäksi yhtäältä, että tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpano edellytti sellaisen menettelyn käynnistämistä, joka ei kuulu direktiivin 85/337 täytäntöönpanosäännösten soveltamisalaan, ja toisaalta, ettei edes komissio pystynyt vielä kannevaiheessa yksilöimään niitä erityisiä toimenpiteitä, joita Irlannin olisi toteutettava mainitun tuomion tuomiolauselman toisessa kohdassa todetun laiminlyönnin vaikutusten poistamiseksi. Näin ollen Irlantia ei pitäisi rangaista siitä, että se odotti tarkoituksenmukaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi vaaditun ajan, tai siitä, ettei se ollut yksilöinyt asianmukaisesti ja ajoissa kyseisiä toimenpiteitä.
25. Irlanti väittää vielä, että se on nyt pannut tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täysimääräisesti täytäntöön, kun otetaan huomioon konseptiasiakirjassa tarkoitetun epävirallisen ympäristöarviointiprosessin eteneminen.
2. Asian arviointi
a) Tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisessa kohdassa todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ulottuvuus
26. SEUT 260 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jos unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden, tuon jäsenvaltion on toteutettava tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
27. Tuomion komissio v. Irlanti perusteluissa tarkastellaan erikseen komission väitteitä, jotka koskivat ensinnäkin direktiivin 85/337 virheellistä saattamista osaksi Irlannin oikeutta (34–81 kohta), ja toiseksi edellytyksiä, joiden täyttyessä Derrybrienin tuulivoimalan rakennusluvat myönnettiin ja siihen liittyvät työt toteutettiin (82–112 kohta). Hyväksyttyään molemmat väitteet yhteisöjen tuomioistuin totesi mainitun tuomion tuomiolauselmassa kaksi erillistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, kun Irlanti ei ollut täyttänyt mainitun direktiivin nojalla sille kuuluvia velvoitteitaan.
28. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, joka johtui siitä, ettei Derrybrienin tuulivoimalan rakennushankkeesta ollut tehty direktiivin 85/337 mukaista ympäristövaikutusten arviointia, on tosin seurausta siitä, että yksittäistapaukseen sovellettiin Irlannin lainsäädännön säännöksiä, joita pidettiin mainitun direktiivin säännösten vastaisina. Toisin kuin Irlannin hallitus näyttää ajattelevan, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kyseinen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jonka yhteisöjen tuomioistuin toteaa erikseen tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisessa kohdassa, olisi katsottava sisältyvän tuon tuomiolauselman ensimmäisessä kohdassa todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen.(5)
29. Edellä esitetystä seuraa, ettei riittänyt, että Irlanti muuttaisi lainsäädäntöään direktiivin 85/337 mukaiseksi pannakseen täytäntöön mainitun tuomion tuomiolauselman toisen kohdan – sillä muutoin tuohon kohtaan sisältyvä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen erillinen toteaminen menettäisi tehokkaan vaikutuksensa – vaan kyseisen valtion velvollisuutena oli toteuttaa erillisiä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli erityisesti korjata Derrybrienin tuulivoimalan rakennushankkeen toteuttamiseen liittynyt direktiivin rikkominen. Irlannin hallituksen esiin tuomalla seikalla, jonka mukaan tuomiossa komissio v. Irlanti ei ollut täsmennetty tällaisten toimenpiteiden luonnetta, ei voida, kuten komissio on perustellusti tähdentänyt, kyseenalaistaa todettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä tai kyseisestä tuomiosta Irlannin valtiolle aiheutuvia velvoitteita.
b) Tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet
1) Direktiivissä 85/337 säädetyn ympäristövaikutusten arvioinnin tarkoitus
30. Direktiivissä 85/337 jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet, joilla varmistetaan unionin tasolla yhdenmukaistettujen periaatteiden mukaisesti tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttaminen hankkeista, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.(6) Arvioinnilla pyritään pääasiallisesti keräämään tarvittavat tiedot, joiden avulla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat yksilöidä tämäntyyppisiä hankkeita koskevan lupamenettelyn yhteydessä sellaiset ympäristönäkökohdat, joihin saattaa kohdistua haittaa, ja siten ohjata rakennuslupia koskevia päätöksiä joko myönteisiksi tai kielteisiksi.(7)
31. Direktiivi 85/337 perustuu aivan ilmeisesti ympäristövahinkojen ennaltaehkäisyn logiikkaan,(8) jonka mukaan hankkeiden ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevalla velvollisuudella vastataan tarpeeseen, jonka mukaan toimivaltaisten viranomaisten on otettava päätöksentekoprosessissa ympäristövaikutukset huomioon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kaikessa teknisessä suunnittelussa ja päätöksenteossa, jotta voidaan ”estää saasteiden ja haittojen muodostuminen niiden alkulähteillä – –”, pikemminkin kuin että ”yritetään myöhemmin torjua niiden vaikutuksia”.(9) Mainitun direktiivin sanamuodosta kuitenkin ilmenee, että ympäristövaikutusten arvioinnin tavoitteena on lisäksi antaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus, jos lupa myönnetään, asettaa myöntämisen edellytykseksi sellaisten edellytysten täyttyminen, joilla voidaan vähentää hankkeen toteutuksen kielteisiä ympäristövaikutuksia, ja yleisemmin mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa hankkeen tulosten hyödyntäminen tarkoituksenmukaista ympäristönhallintaa koskevien perusteiden mukaisesti.(10)
32. Toisaalta yhteisöjen tuomioistuin totesi aiemmin useaan otteeseen, että direktiivin 85/337 soveltamisala on ”laaja ja tarkoitus monimuotoinen,(11) ja että olisi ”rajoittavaa” ja unionin lainsäätäjän valitseman lähestymistavan vastaista, jos mainitussa direktiivissä tarkoitetussa ympäristövaikutusten arvioinnissa otettaisiin huomioon ”vain itse suunniteltujen töiden suorat ympäristövaikutukset mutta ei niitä ympäristövaikutuksia, joita näiden töiden tulosten käyttämisestä ja hyödyntämisestä voi syntyä.(12)
33. Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin Irlanti antaa ymmärtää, direktiivissä 85/337 edellytetty ympäristövaikutusten arviointi tuottaa oikeusvaikutuksia paitsi asianomaiselle hankkeelle annettavaa lupaa koskevan päätöksen antamisajankohtana myös sen jälkeen hankkeen toteutuksen ja sen tulosten hyödyntämisen aikana sekä luo pohjan tulosten hyödyntämiseen liittyvien ympäristöriskien optimaaliselle hallinnalle sekä sellaisten kielteisten vaikutusten estämiselle, joita hyödyntämisestä aiheutuu kyseisessä arviossa huomioon otettuihin eri ympäristönäkökohtiin.
34. Jäsenvaltio, joka ei ole täyttänyt velvollisuuttaan varmistaa, että hankkeesta, jolla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ennen luvan myöntämistä ympäristövaikutusten arviointi, ei siten voi vedota direktiiviin 85/337 sisältyvään ennaltaehkäisyyn perustuvaan logiikkaan välttyäkseen toteuttamasta laiminlyönnin jälkikäteisen korjaamisen edellyttämiä toimenpiteitä.
2) Direktiivin 85/337 mukaisen ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämisen korjaamisen edellyttämät toimenpiteet
35. Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta, että vaikka direktiivissä 85/337 ei (kuten ei myöskään nykyisin voimassa olevassa direktiivissä 2011/92) anneta säännöksiä ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevan velvollisuuden laiminlyönnin seurauksista, jäsenvaltioiden on SEU 4 artiklassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla kuitenkin korjattava tällaisen laiminlyönnin lainvastaiset seuraukset, ja että jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on siten ”toimivaltansa rajoissa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että tutkitaan, voiko hankkeilla olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja jos näin on, että hankkeiden ympäristövaikutukset arvioidaan.(13) Panen toisaalta merkille, että kyseinen velvollisuus on vahvistettu myös asiassa, jossa hanke, josta ei ollut tehty ympäristövaikutusten arviointia ja jossa oli siten rikottu direktiiviä 85/337, oli viety kokonaan päätökseen ja hankkeen tulosten hyödyntäminen oli käynnissä.(14) Unionin tuomioistuin on täsmentänyt niin ikään, että toimenpiteisiin, joilla voidaan korjata ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevan velvoitteen laiminlyönnin lainvastaiset seuraukset, kuuluu erityisesti ”jo myönnetyn luvan peruuttaminen tai lykkääminen kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutusten arvioimiseksi direktiivissä 85/337/ETY säädetyllä tavalla”.(15) Mikäli kansallisessa oikeudessa säädetään tällaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutena on vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukaisesti toteuttaa ne.(16)
36. Edellä esitetystä seuraa, että jos on lyöty laimin velvollisuutta tehdä ympäristövaikutusten ennakkoarviointi hankkeesta, jolla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, jäsenvaltioiden velvollisuutena on tämän ratkaisuehdotuksen 31–33 kohdassa mainittujen direktiivin 85/337 tavoitteiden mukaisesti toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tällainen arviointi tai korjaava arviointi tehdään luvan myöntämisen jälkeen myös silloin, kun hanke on jo käynnissä tai jo toteutettu. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on kansallisen lainsäädännön niin salliessa lykättävä jo myönnettyä lupaa tai peruutettava se, jotta se voidaan saattaa sääntöjenmukaiseksi tai jotta voidaan myöntää mainitun direktiivin säännösten mukainen uusi lupa.
37. Asianomaisen jäsenvaltion velvollisuus varmistaa ympäristövaikutusten arvioinnin tekeminen jälkikäteen on erityisen pakottava käsiteltävässä ratkaisuehdotuksessa tarkasteltavassa tilanteessa, jossa kyseisellä hankkeella saattaa etenkin sen koon vuoksi olla erityisen merkittäviä ja pysyviä ympäristövaikutuksia, jossa sen toimeenpano on jo aiheuttanut huomattavaa ympäristövahinkoa ja jossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut direktiivin rikkomisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
38. Näin ollen on syytä hylätä Irlannin argumentti, jonka mukaan Irlanti ei ollut tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöön panemiseksi velvollinen peruuttamaan Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan lupia eikä vaatimaan tätä tekemään jälkikäteistä ympäristövaikutusten arviointia (tai mahdollistamaan sen tekeminen).
c) Irlannin esittämät perustelut
1) Menettelyllisen itsemääräämisoikeuden rajat ja Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan luottamuksensuoja
39. Kiistääkseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta komissio Irlantia syyttää, Irlanti vetoaa ensinnäkin jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevaan periaatteeseen sekä väittää viitaten 17.11.2016 annettuun tuomioon Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882), ettei Irlanti ollut velvollinen kyseenalaistamaan Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiselle myönnettyjen lupien – jotka olivat Irlannin lainsäädännön nojalla tulleet lainvoimaisiksi jo useita vuosia ennen tuomion komissio v. Irlanti antamista – pätevyyttä.
40. Edellä todetusta muistutan, että ennakkoratkaisumenettelyssä 7.1.2004 antamassaan tuomiossa Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, 65 kohta), jossa yksityinen oli nostanut kanteen kansallisen hallintoviranomaisen kieltäydyttyä peruuttamasta tai muuttamasta ilman ympäristövaikutusten ennakkoarviointia myönnettyä louhintalupaa,(17) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutta peruuttaa direktiivin 85/337 vastaisesti myönnetty lupa tai lykätä sitä rajataan jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevalla periaatteella.(18) Tämän periaatteen mukaan on niin, että unionin lainsäädännön puuttuessa kunkin jäsenvaltion tehtävänä on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää sellaisia oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet ja jotka eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä sellaisia, että näiden oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(19)
41. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt Irlannin mainitsemassa 17.11.2016 annetussa tuomiossa Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882, 41 ja 42 kohta), että unionin oikeus, jossa ei säädetä sellaisia lupia, jotka on myönnetty lyömällä laimin direktiivin 85/337 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevaa velvollisuutta, koskevien oikeussuojakeinojen käyttämisen määräajoista, ei lähtökohtaisesti ole, kunhan vastaavuusperiaatetta noudatetaan, esteenä sille, että kyseessä oleva jäsenvaltio asettaa oikeussuojakeinojen käyttämiselle ”oikeusvarmuutta edistäviä kohtuullisia määräaikoja, millä suojellaan samalla yksityisiä ja viranomaista”.(20)
42. Toisin kuin Irlanti väittää, Irlanti ei voi mielestäni pätevästi vedota jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevaan periaatteeseen sen enempää kuin siihenkään, että Derrybrienin tuulivoimalan rakennuslupia koskevat päätökset olivat tulleet lainvoimaisiksi sen jälkeen, kun muutoksenhaun määräaika kanteille, joita yksityiset nostavat tällaisista päätöksistä, oli päättynyt, välttyäkseen velvollisuudeltaan panna täysimääräisesti täytäntöön tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toinen kohta.
43. Mainitun jäsenvaltion velvollisuutena oli näet tuomion täytäntöönpanoa varten toteuttaa kaikki tarvittavat yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voitiin korjata direktiivin 85/337 mukaisen ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättäminen ja joihin lukeutuivat erityisesti toimenpiteet, joilla voitiin varmistaa ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttaminen jälkikäteen.
44. Menettelyllisten määräaikojen, jotka koskevat muutoksenhaun vireillepanoa yksilöiden aseman suojelemiseksi hallintoviranomaisten toteuttamilta toimenpiteiltä, päättyminen ei lähtökohtaisesti sulje pois näiden viranomaisten toimivaltaa peruuttaa omasta aloitteestaan lainvastainen toimi tai lykätä sen täytäntöönpanoa, eikä se myöskään estä antamasta toimia, jotka edellyttävät, että rakennusluvan haltija ryhtyy luvan saattamiseen sääntöjenmukaiseksi mahdollisesti täyttämällä aiemmin laiminlyömänsä velvoitteet tai mukauttaa kyseisen luvan perusteella toteutettujen töiden hallintaa niin, että niissä noudatetaan yleisten etujen turvaamiseksi asetettuja edellytyksiä tai perusteita. Jäsenvaltioiden viranomaisten on vilpittömän yhteistyön periaatteen perusteella toteutettava tällaiset toimenpiteet toimivaltansa rajoissa ja käytettävä valtuuksiaan, jos tällä tavoin voidaan korjata unionin oikeuden rikkominen.
45. Irlannin edustaja täsmensi vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen, että Irlannin lainsäädännössä ei säädetä mahdollisuudesta, jonka mukaan hallintoviranomainen voisi peruuttaa Derrybrienin tuulivoimalan rakentamiseen myönnettyjen lupien kaltaiset lainvoimaisiksi tulleet rakennusluvat omasta aloitteestaan yleisen edun mukaisten syiden perusteella, ja toisti, että kyseiset luvat voidaan todeta pätemättömiksi ainoastaan High Courtin (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) ratkaisulla, mutta tämä ei oikeussuojakeinojen käyttöä koskevan määräajan päättymisen vuoksi voi enää ottaa asiaa käsiteltäväksi. Myöskään tällä seikalla ei kuitenkaan mielestäni voida perustella Irlannin kantaa, jonka mukaan Irlanti ei ollut käsiteltävässä asiassa velvollinen toteuttamaan mitään erityistä toimenpidettä todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen korjaamiseksi.
46. Huomautan näet, että nykyisin voimassa olevassa Irlannin lainsäädännössä säädetään direktiivissä 85/337 asetettujen velvoitteiden vastaisesti myönnettyjen lupien saattamista sääntöjenmukaisiksi koskevasta menettelystä, jota sovelletaan käsiteltävän asian olosuhteissa.
47. Kaavoitus- ja maankäyttölain XA osaan, joka lisättiin vuoden 2010 lainsäädäntöuudistuksella, sisältyvän 177B §:n 1 ja 2 momentin b kohdan mukaan on niin, että jos hankkeeseen, josta on vaadittu ympäristövaikutusten arviointia, liittyvä lupa on ”Euroopan unionin tuomioistuimen lainvoimaisella tuomiolla” todettu lainvastaisesti myönnetyksi, suunnittelusta vastaavan toimivaltaisen viranomaisen (”planning authority”) on annettava hankkeen toteuttajalle kirjallinen lausunto, jossa tämä määrätään hakemaan korvaavaa lupaa. Saman pykälän 2 momentin c kohdassa täsmennetään, että kyseisessä lausunnossa edellytetään, että hankkeen toteuttaja toimittaa hakemuksen yhteydessä ympäristövaikutuksista korjaavan ilmoituksen (”remedial environmental impact statement”).
48. Irlanti tulkitsee kyseistä säännöstä siten, ettei sitä sovelleta käsiteltävän asian kaltaisissa olosuhteissa, joissa myönnetty rakennuslupa on tullut lainvoimaiseksi. Tällainen rajoitus ei kuitenkaan käy ilmi kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:n sanamuodosta eikä sitä voida johtaa myöskään mainitun säännöksen kirjaimellisesta tulkinnasta. Irlannin tukemaa tulkintaa vastaan puhuu sen sijaan se seikka, että mainitun säännöksen 1 momentissa ei eroteta ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä annettua tuomiota, joka perustuu kansalliseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on riitauttaa asianomaisen luvan pätevyys, sellaisesta tuomiosta, joka on annettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, joka voidaan panna vireille, kuten oli asia tuomiossa komissio v. Irlanti, lupaa koskevan hallintopäätöksen muutoksenhaulle asetetun määräajan päättymisen jälkeen tai sen jälkeen, kun kyseisestä päätöksestä tehty sisäinen muutoksenhaku on hylätty lopullisesti.
49. Panen edelleen merkille, että antaessaan hiljattain ratkaisun asiassa, joka koski muun muassa kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:n soveltamista sellaisen louhoksen omistajaan, joka oli otettu käyttöön 1960-luvulla aikana, jolloin rakennuslupaa ei tarvittu, Supreme Court (ylin tuomioistuin, Irlanti) totesi, että kyseistä pykälää sovelletaan sellaisten hankkeiden ”poikkeukselliseen luokkaan”, joita koskeva ”aiemmin myönnetty” ja ”muutoin pätevä” lupa on todettu unionin tuomioistuimessa lainvastaisesti myönnetyksi ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämisen vuoksi,(21) mutta se ei maininnut minkäänlaisia mahdollisesti lainvoimaiseksi tulleeseen lupaan perustuvia rajoituksia. Toisin kuin Irlanti väittää, ei ollut siis mitenkään näytetty toteen, että Irlannin tuomioistuimet olisivat tehneet tyhjäksi kaikki yritykset Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan saattamiseksi kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:ssä säädetyn menettelyn piiriin.(22)
50. Lopuksi huomautan, että Irlannin nyt tukema suppea tulkinta esitettiin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä vasta lokakuussa 2012. Irlannin viranomaiset olivat tätä ennen ilmaisseet johdonmukaisesti komissiolle sekä ennen kaavoitus- ja maankäyttölain voimaantuloa että sen jälkeen aikeestaan aloittaa korvaava menettely tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan, joka koskee Derrybrien voimalaa, täytäntöön panemiseksi. Kuten Irlanti vahvisti istunnossa, Galwayn maakunta antoi 12.10.2011 kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:n mukaisen kirjallisen ilmoituksen Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajalle mutta peruutti sen muutamaa päivää myöhemmin, millä se ilmaisi tulkitsevansa ainakin alkuun kyseistä säännöstä eri tavalla kuin Irlannin hallitus.
51. Irlanti ei voi näin ollen pätevästi väittää, ettei Irlannin lainsäädännössä tarjota välineitä Derrybrienin tuulivoimalaan liittyvien lupien kaltaisten lupien uudelleenkäsittelyyn. Kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:ssä säädettyä menettelyä voidaan pitää tällaisena välineenä. Irlannin viranomaisten tehtävänä oli siten ottaa menettely käyttöön tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täysimääräiseksi täytäntöön panemiseksi.
52. Irlannin esittämät näkökohdat Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajan luottamuksensuojasta eivät mielestäni voi olla esteenä tällaiselle täytäntöönpanotoimenpiteelle.
53. Ensinnäkin kaavoitus- ja maankäyttölaissa säädetyllä korvaavalla menettelyllä pyritään pääasiassa mahdollistamaan tarkoin määritellyissä olosuhteissa direktiivin 85/337 vastaisesti myönnettyjen lupien ja tällaiset luvat saaneiden hankkeiden saattaminen uudelleen käsiteltäviksi, sekä lupien mukauttaminen mainitussa direktiivissä asetettuihin kriteereihin etenkin ympäristövaikutusten arviointia koskevan vaatimuksen osalta. Tällainen menettely ei siten välttämättä johda uudelleenkäsittelyn kohteena olevien lupien peruuttamiseen ja sen seurauksena luvan saaneiden toimintojen lopettamiseen, vaan siinä voidaan ainoastaan vaatia lupien saattamista sääntöjenmukaisiksi sekä velvoittaa ryhtymään mahdollisesti välttämättöminä pidettäviin korjaaviin toimenpiteisiin.(23)
54. Toiseksi muistutan, että 17.11.2016 antamassaan tuomiossa Stadt Wiener Neustadt (C-348/15, EU:C:2016:882) unionin tuomioistuin täsmensi, että hankkeiden, ”joita koskevaan lupaan ei voida enää hakea muutosta kansallisessa lainsäädännössä oikeussuojakeinojen käyttämiselle säädetyn määräajan umpeutumisen vuoksi”, ei voida katsoa ”yksinkertaisesti saaneen laillisesti lupaa ympäristövaikutusten arviointia koskevan velvollisuuden osalta,(24) mistä olisi seurauksena, että mikäli valtionsisäiseen oikeuteen sisältyy väline, jolla voidaan varmistaa arvioinnin tekeminen, asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on käytettävä sitä.(25) Tästä seuraa, että tällaisen hankkeen toteuttaja ei voi vedota luottamuksensuojaan sellaisten lupien pätevyyden osalta, jotka on myönnetty lyömällä laimin ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevaa velvollisuutta ja joihin ei voida enää kansallisen oikeuden mukaan hakea muutosta jälkikäteistä arviointia koskevan sellaisen velvollisuuden riitauttamiseksi, joka mainitulle toteuttajalle on asetettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi annetulla kansallisten viranomaisten toimella. Tämä pätee varsinkin Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan, sillä tuulivoimala on, kuten oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee ja kuten Irlanti vahvisti istunnossa, riippumaton tytäryhtiö, jonka omistaa kokonaan Electricity Supply Board (ESB), jonka osuuksista puolestaan Irlannin valtio omistaa 95 prosenttia.(26)
55. Mainittujen lupien myöntämisen ja tuomion komissio v. Irlanti antamisen välillä kuluneella ajalla ei voida kyseenalaistaa edellä esittämääni päätelmää. Huomautan lisäksi, että vaikka onkin niin, että kyseinen tuomio annettiin vuonna 2008 ja Derrybrienin tuulivoimalaa koskeva viimeisin lupa tuli lainvoimaiseksi vuonna 2003, luvan myöntämisajankohtana Irlantia vastaan oli kuitenkin jo pantu vireille EY 226 artiklan mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely, jolla ei tosin kuitenkaan vielä suoraan riitautettu tuulivoimalan rakentamishanketta vaan moitittiin tuota jäsenvaltiota siitä, että se oli järjestelmällisesti laiminlyönyt sille direktiivin 85/337 nojalla kuuluvia velvollisuuksiaan. Onkin syytä pohtia, missä määrin julkinen toimija voi vedota luottamuksensuojaan mainituissa olosuhteissa kyseisen direktiivin vastaisesti myönnetyn luvan pätevyyden osalta.
56. Vaikka olisi seurattava Irlannin näkemystä, jonka mukaan kaavoitus- ja maankäyttölain 177B §:ssä säädettyä täytäntöönpanomenettelyä ei sovelleta käsiteltävässä asiassa, koska kyseessä olevat luvat ovat lainvoimaisia, huomautan, että ilman ympäristövaikutusten ennakkoarviointia luvan saaneen hankkeen toteuttaja voi kyseisen lain 177C §:n nojalla pyytää, että tähän sovelletaan korvaavaa menettelyä. Kaavoitus- ja maankäyttölaissa Irlannin viranomaisille tarjottiin siten myös viranomaisen määräyksen korvaava väline, jolla oli mahdollista korjata Derrybrienin tuulivoimalan rakennushankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättäminen(27) ja johon kyseiset viranomaiset olisivat voineet turvautua suhteellisen helposti, kun otetaan huomioon valtion määräysvalta tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan.
2) Esille tulleiden oikeudellisten kysymysten monimutkaisuus ja komission yhteistyöhaluttomuus
57. Toisin kuin Irlanti katsoo, tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöönpanoon ei mielestäni liity erityisiä vaikeuksia sellaisten toimenpiteiden tunnistamisessa, jotka on toteutettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vaikutusten poistamiseksi, eikä liioin niin monimutkaisia oikeudellisia kysymyksiä, että niillä voitaisiin perustella yli kymmenen vuotta jatkunutta merkittävää pattitilannetta.
58. Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että komission ja Irlannin viranomaisten välisistä ensimmäisistä yhteydenotoista alkaen ja koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan asianosaiset pitivät jälkikäteen tehtävää ympäristövaikutusten arviointia ainoana toimenpiteenä, jolla ennakkoarvioinnin laiminlyönti voitaisiin korjata. Komissio ja Irlanti keskustelivat oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn viimeisessä vaiheessa arvioinnin tekoa koskevista menettelytavoista, mutta oikeudenkäyntiasiakirjoista ei ilmene, että ne olisivat harkinneet vaihtoehtoisia täytäntöönpanotoimenpiteitä.
59. Vasta vuoden 2012 loppupuolella eli noin neljän vuoden kuluttua tuomion komissio v. Irlanti antamisesta Irlannin viranomaiset – jotka olivat siihen asti antaneet johdonmukaisesti takeita korvaavan menettelyn soveltamisesta Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan – nostivat esiin oikeusvarmuuden ja toiminnanharjoittajan luottamuksensuojan turvaamiseen liittyviä pulmia sekä ehdottivat samassa yhteydessä komissiolle vaihtoehtoista ratkaisua eli ympäristövaikutusten epävirallista arviointia. Myöskään tämän ratkaisun toteuttamisessa ei ollut edistytty merkittävästi, mikä ei Irlannin väitteistä poiketen johtunut komission yhteistyöhalun puutteesta.
60. Toisin kuin kyseinen jäsenvaltio väittää, ajan, joka kului tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohdassa mainitun konseptiasiakirjan kahden lähetyksen – jotka tapahtuivat 22.12.2016 ja 2.10.2017 – välillä, ei mielestäni voida katsoa johtuneen komissiosta. Ensinnäkin, kuten Irlantikin myöntää, asiakirjan ensimmäiseen lähetykseen liitetyssä kirjeessä ei todettu, että Irlannin viranomaiset olisivat odottaneet komission virallista hyväksyntää ennen seuraavaan vaiheeseen siirtymistä. Toiseksi Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittaja ei ollut allekirjoittanut joulukuussa 2016 lähetettyä asiakirjaversiota, ja tällä seikalla voitiin kyseenalaistaa toiminnanharjoittajan antaman sitoumuksen luotettavuus. Komissio väittää edelleen Irlannin esittämättä vastaväitteitä, että joulukuussa 2016 lähetetyn asiakirjan sisältö oli pääosin sama kuin aiemman asiakirjan, jossa komissio oli esittänyt useita näkökohtia, joita Irlannin viranomaiset eivät olleet ottaneet huomioon.
61. Yleisesti ottaen komissio osoitti mielestäni koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kuluessa jopa ylivuotavaa avuliaisuutta ja yhteistyöhalua erityisesti siinä vaiheessa, kun Irlannin viranomaiset muuttivat yli neljä vuotta tuomion komissio v. Irlanti antamisen jälkeen äkisti mieltään korvaavan menettelyn sovellettavuudesta Derrybrienin tuulivoimalan toiminnanharjoittajaan.
62. Edellä esitetyn perusteella olen sitä mieltä, että oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn pitkittymisen ja kariutumisen ei voida edes osaksi katsoa johtuneen esille nousseiden oikeudellisten kysymysten monimutkaisuudesta tai komission epävarmuudesta tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpanon varmistamiseksi välttämättömien toimenpiteiden yksilöinnissä eikä liioin tämän toimielimen yhteistyöhalun puutteesta.
d) Riidanalaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva päätelmä
63. Yli kymmenen vuotta tuomion komissio v. Irlanti antamisen jälkeen Derrybrienin tuulivoimalan rakennustöistä ja siihen liittyneistä toiminnoista ei ollut tehty minkäänlaista direktiivin 85/337 säännösten mukaista ympäristövaikutusten arviointia, vaikkei Irlanti ole missään vaiheessa kiistänyt arvioinnin teon mahdollisuutta, eikä ollut toteutettu yhtään konkreettista toimenpidettä arvioinnin aikaansaamiseksi. Irlannin ilmoitettua vastineessaan, että se oli saamassa tuulivoimalan toiminnanharjoittajalta sitoumuksen jälkikäteisen epävirallisen ympäristövaikutusten arvioinnin tekoon, Irlanti ilmoitti ennen käsiteltävässä asiassa järjestettyä istuntoa palanneensa ”alkuruutuun” kuin noppapelissä ikään ja kertoi komissiolle muuttaneensa jälleen mieltään mahdollisuudesta turvautua korvaavaan menettelyyn. Kaiken edellä esitetyn perusteella ei minusta voida kuin todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta Irlantia moititaan, aineellinen paikkansapitävyys, ja hylätä mainitun valtion esittämät perustelut.
B Rahamääräiset seuraamukset
64. Komissio ehdottaa kanteessaan SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla ja EY 228 artiklan soveltamisesta 13.12.2005 antamansa tiedonannon (jäljempänä vuoden 2015 tiedonanto)(28) perusteella, että unionin tuomioistuin määrää seuraamuksia tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpanon laiminlyönnistä ja velvoittaa uhkasakon ja kiinteämääräisen hyvityksen maksamiseen.
65. Irlanti väittää vastauskirjelmässään, ettei siihen pitäisi soveltaa minkäänlaisia seuraamuksia siltä osin kuin 26.7.2017 annetussa tuomiossa Comune di Corridonia ym. (C-196/16 ja C-197/16, EU:C:2017:589) ja 28.2.2018 annetussa tuomiossa Comune di Castelbellino (C-117/17, EU:C:2018:129), joihin komissio nojautuu, on poikettu aiemmasta oikeuskäytännöstä. Tämä argumentti on mielestäni hylättävä tämän ratkaisuehdotuksen 26–38 kohdassa esitettyjen näkökohtien valossa.
1. Uhkasakko
66. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohdassa on todettu, tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toista kohtaa ei ollut ainakaan vielä unionin tuomioistuimessa pidetyn istunnon ajankohtaan mennessä pantu täytäntöön. Näin ollen mikäli rikkominen jatkuu vielä käsiteltävää kannetta koskevan tuomion julistamispäivänä,(29) SEUT 260 artiklan 2 kohtaan perustuvaa uhkasakon määräämistä on pidettävä perusteltuna.(30)
67. Kyseisen seuraamuksen määrän osalta unionin tuomioistuimen tehtävänä on vahvistaa uhkasakko siten, että se on asianmukainen olosuhteiden kannalta ja oikeassa suhteessa sekä todettuun rikkomiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn.(31) Keskeisiä perusteita, jotka unionin tuomioistuimen on otettava huomioon arvioinnissaan, ovat rikkomisen kesto, sen vakavuus sekä kyseisen jäsenvaltion maksukyky. Unionin tuomioistuimen on näiden perusteiden soveltamisessa otettava erityisesti huomioon seuraukset, joita täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuu julkisille ja yksityisille intresseille, sekä se, kuinka kiireellisesti kyseinen jäsenvaltio on saatava noudattamaan velvoitteitaan.(32)
68. Komissio ehdottaa sovellettavaksi 700 euron suuruista päiväkohtaista kiinteää vakiomäärää, joka kerrotaan rikkomisen vakavuuteen, kestoon ja varoittavuuteen perustuvilla kertoimilla, ja joka on yhteensä 12 264 euroa päivässä alkaen käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen asti, kun tuomio komissio v. Irlanti on pantu täysimääräisesti täytäntöön.
69. Rikkomisen vakavuuden osalta komissio on ottanut ensinnäkin huomioon rikottujen unionin sääntöjen merkityksellisyyden sekä sen asiayhteyden, jossa rikkominen on tapahtunut, toiseksi seuraukset tästä rikkomisesta ja direktiivin 85/337 rikkomisten, joihin Irlanti on syyllistynyt, toistuvuuden,(33) sekä kolmanneksi jäsenvaltion yhteistyöhaluttomuuden erityisen pitkältä ajalta. Näiden seikkojen valossa ja ottaen huomioon, että tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpanon laiminlyönti koskee vain osaa tuomiosta, komissio ehdottaa vakavuuskerrointa 2 vuoden 2005 tiedonannossa tarkoitetulla asteikolla 1–20.
70. Kaikki ne seikat, jotka komissio on ottanut huomioon kyseisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuuden arvioinnissa, ovat mielestäni merkityksellisiä. Sitä vastoin Irlannin esittämät väitteet, joiden mukaan tässä tarkoituksessa olisi otettava huomioon sen ponnistelut komission vaatimusten täyttämiseksi sekä komission yhteistyöhaluttomuus, on hylättävä. Tältä osin viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 58–62 kohdassa esitettyyn.
71. Irlanti kiistää myös sen, että vuoden 2003 maanvyörymien jälkeiset ympäristövahingot olisivat johtuneet tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisessa kohdassa todetusta rikkomisesta, ja katsoo, ettei tätä seikkaa pitäisi näin ollen ottaa huomioon rikkomisen vakavuutta arvioitaessa. Huomautan tästä, että tuomiosta komissio v. Irlanti ilmenee, ettei kyseinen jäsenvaltio ollut koskaan kiistänyt sitä, että maanvyörymät johtuivat Derrybrienin tuulivoimalan rakennustöistä (ks. 93 kohta). Näin ollen on mahdollista, että ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnilla, jossa tuodaan esiin tällaisiin töihin liittyvät riskit tai suositellaan erityisiä ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, olisi voitu välttää hankkeesta aiheutuneet vahingot. Vuoden 2003 maanvyörymien seuraukset on siten otettava huomioon Irlannin tekemän rikkomisen vakavuuden arvioinnissa, mutta niiden painoarvoa arvioinnissa ei pitäisi myöskään yliarvioida.
72. Keston osalta komissio on soveltanut vuoden 2005 tiedonannossa vahvistettua suurinta mahdollista kerrointa 3, sillä se otti huomioon 114 kuukauden ajanjakson, joka oli ehtinyt kulua tuomion komissio v. Irlanti julistamispäivän ja käsiteltävässä asiassa komission nostaman kanteen päivämäärän eli 25.1.2018 välillä. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan, että vaikka SEUT 260 artiklan 1 kohdassa ei ilmoiteta täsmällisesti määräaikaa, jonka kuluessa tuomio on pantava täytäntöön, unionin oikeuden välittömään ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyvä intressi edellyttää vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan päätökseen mahdollisimman nopeasti.(34) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, josta Irlantia käsiteltävässä asiassa moititaan, on jatkunut yli kymmenen vuotta, eikä minkäänlaista tuntuvaa edistystä ole tapahtunut Derrybrienin tuulivoimalan rakentamista ja siihen liittyneitä töitä koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin aikaan saamiseksi. Tällainen kesto on ehdottomasti kohtuuton. Vaikka tuomion komissio v. Irlanti tuomiolauselman toisen kohdan täytäntöönpano edellyttäisi tuon jäsenvaltion väitteen mukaisesti korvaavan menettelyn käyttöönottoa, laiminlyönti on tähän päivään mennessä jatkunut jo yli seitsemän vuotta eli joka tapauksessa huomattavan kauan.
73. Lopuksi komissio sovelsi vuonna 2005 antamassaan tiedonannossa Irlannille vahvistettua varoittavuuteen perustuvaa kerrointa 2,92, jota Irlanti ei ole riitauttanut.
74. Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin soveltaa päiväkohtaista 10 000 euron uhkasakkoa.
2. Kiinteämääräinen hyvitys
75. Komissio ehdottaa vuoden 2005 tiedonannon mukaisesti, että unionin tuomioistuin soveltaa kiinteämääräisenä hyvityksenä 230 euron suuruista kiinteää vakiomäärää, joka kerrotaan rikkomisen vakavuuteen perustuvalla kertoimella ja varoittavuuteen perustuvalla ”n-kertoimella”, toisin sanoen 1343,20 euron summaa kultakin päivältä päivämäärän 3.7.2008 ja joko tuomion komissio v. Irlanti täytäntöönpanopäivän tai – jos tätä tuomiota ei ole pantu täytäntöön – nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivän välillä, niin että kiinteä vähimmäismäärä on 1 685 000 euroa.(35) Ehdotan tämän ratkaisuehdotuksen 68 kohdassa esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin alentaa määrän 1000 euroon.
IV Ratkaisuehdotus
76. Ehdotan kaiken edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
– Irlanti ei ole noudattanut SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kaikkia 3.7.2008 annetun tuomion komissio vastaan Irlanti (C-215/06, EU:C:2008:3807) täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä
– Mikäli jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu vielä nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivänä, Irlanti velvoitetaan maksamaan Euroopan komissiolle Euroopan unionin omien varojen tilille 10 000 euron suuruinen uhkasakko kultakin päivältä, jonka 3.7.2008 annetun tuomion komissio vastaan Irlanti (C-215/06, EU:C:2008:3807) noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden täytäntöönpano viivästyy, nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen asti, kun 3.7.2008 annettu tuomio komissio vastaan Irlanti (C-215/06, EU:C:2008:3807) on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön
– Irlanti velvoitetaan maksamaan Euroopan komissiolle Euroopan unionin omien varojen tilille 1 000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys kultakin päivältä, joka on kulunut 3.7.2008 annetun tuomion komissio vastaan Irlanti (C‑215/06, EU:C:2008:3807) julistamispäivän ja joko tämän tuomion täytäntöönpanopäivän tai – jos tuomiota ei ole pantu täytäntöön – nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivän välillä.
– Irlanti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.