TEISINGUMO TEISMO (trečioji kolegija) SPRENDIMAS
2014 m. birželio 5 d.(*)
„Vizos, prieglobstis, imigracija ir kitos su laisvu asmenų judėjimu susijusios politikos sritys – Direktyva 2008/115/EB – Neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – 15 straipsnis – Sulaikymas – Sulaikymo termino pratęsimas – Administracinės ar teisminės institucijos pareigos – Teisminė priežiūra – Trečiosios šalies piliečio asmens tapatybės dokumentų nebuvimas – Kliūtys įvykdyti sprendimą išsiųsti – Atitinkamos trečiosios šalies ambasados atsisakymas išduoti šios šalies piliečiui grįžti reikalingą asmens tapatybės dokumentą – Pasislėpimo pavojus – Pagrįsta tikimybė išsiųsti – Nepakankamas bendradarbiavimas – Galima atitinkamos valstybės narės pareiga išduoti laikiną dokumentą dėl asmens statuso“
Byloje C‑146/14 PPU
dėl Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarija) 2014 m. kovo 28 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo tą pačią dieną, pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje dėl
Bashir Mohamed Ali Mahdi
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Ilešič, teisėjai C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh (pranešėjas), C. Toader ir E. Jarašiūnas,
generalinis advokatas M. Szpunar,
posėdžio sekretorius M. Aleksejev, administratorius,
atsižvelgęs į 2014 m. kovo 28 d. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymą, kurį Teisingumo Teismas gavo tą pačią dieną, nagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 107 straipsnyje numatytą prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą,
atsižvelgęs į 2014 m. balandžio 8 d. Teisingumo Teismo trečiosios kolegijos sprendimą patenkinti šį prašymą,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2014 m. gegužės 12 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Bulgarijos vyriausybės, atstovaujamos E. Petranova ir D. Drambozova,
– direktor na Direktsia „Migratsia“ pri Ministerstvo na vatreshnite raboti, atstovaujamo D. Petrov,
– Europos Komisijos, atstovaujamos M. Condou-Durande ir S. Petrova,
susipažinęs su generalinio advokato nuomone,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (OL L 348, p. 98) 15 straipsnio išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas vykstant administracinei procedūrai, pradėtai Direktsia „Migratsia“ pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Migracijos direkcija prie Vidaus reikalų ministerijos) direktoriaus (toliau – direktorius) iniciatyva, siekiant, kad Administrativen sad Sofia-grad (Sofijos miesto administracinis teismas) ex officio priimtų sprendimą dėl Sudano piliečio B. Mahdi laikymo Sofijos regiono Busmantsi vietovėje (Bulgarija) esančiame specialiame užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centre prie minėtos direkcijos (toliau – Busmantsi sulaikymo centras) termino pratęsimo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Direktyva 2008/115 buvo priimta, be kita ko, remiantis EB 63 straipsnio pirmos pastraipos 3 punkto b papunkčiu, dabar – SESV 79 straipsnio 2 dalies c punktas. Šios direktyvos 6, 11–13, 16, 17 ir 24 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(6) Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad neteisėtas trečiųjų šalių piliečių buvimas būtų nutrauktas vadovaujantis teisinga ir aiškia tvarka. Pagal bendruosius ES teisės principus sprendimai pagal šią direktyvą turėtų būti priimami dėl kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir vadovaujantis objektyviais kriterijais, t. y. nagrinėjant turėtų būti atsižvelgiama ne vien į neteisėto buvimo faktą. <...>
<...>
(11) Turėtų būti nustatytos bendros minimalios teisinės apsaugos priemonės, taikomos sprendimams, susijusiems su grąžinimu, siekiant užtikrinti efektyvią atitinkamų asmenų interesų apsaugą. Asmenys, neturintys pakankamai lėšų, turėtų gauti nemokamą reikalingą teisinę pagalbą. Valstybės narės savo nacionalinės teisės aktuose turėtų nurodyti, kokiais atvejais teisinė pagalba laikoma reikalinga.
(12) Turėtų būti atsižvelgta į nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių, kurie dar negali būti išsiųsti, padėtį. Jų minimalių poreikių tenkinimo sąlygos turėtų būti apibrėžtos pagal nacionalinės teisės aktus. Siekdami įrodyti savo specifinę padėtį administracinės kontrolės ar patikrinimų atveju, šie asmenys turėtų gauti jų situacijos raštišką patvirtinimą. Valstybės narės turėtų galėti savo nuožiūra nustatyti raštiško patvirtinimo formą ir formatą, ir taip pat turėtų galėti jį įtraukti į pagal šią direktyvą priimamus sprendimus, susijusius su grąžinimu.
(13) Priverstinių priemonių taikymas turėtų priklausyti nuo proporcingumo ir veiksmingumo principų, atsižvelgiant į priemones, kurių imamasi, ir siekiamus tikslus. Turėtų būti numatytos minimalios apsaugos priemonės, taikomos priverstiniam grąžinimui <...>
<...>
(16) Sulaikymo taikymas išsiuntimo tikslu turėtų būti ribojamas ir atitikti proporcingumo principą priemonių, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų atžvilgiu. Sulaikymas yra pateisinamas tik tada, kai rengiamasi grąžinimui arba išsiuntimo procesui, ir jei švelnesnių priverstinių priemonių nepakaktų.
(17) Su sulaikytais trečiųjų šalių piliečiais turėtų būti elgiamasi humaniškai ir gerbiant jų orumą, pagrindines jų teises ir laikantis tarptautinės bei nacionalinės teisės. <...>
<...>
(24) Ši direktyva gerbia pagrindines teises ir laikosi principų, kurie pirmiausia pripažįstami Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje [toliau – Chartija].“
4 Minėtos direktyvos 1 straipsnyje „Dalykas“ nustatyta:
„Šia direktyva nustatomi bendri standartai ir tvarka, taikomi valstybėse narėse, grąžinant neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius, remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Bendrijos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus.“
5 Pagal Direktyvos 2008/115 3 straipsnį „Sąvokų apibrėžtys“:
„Šioje direktyvoje vartojamos šios sąvokų apibrėžtys:
<...>
7) „pasislėpimo pavojus“ – tam tikru atveju esama priežasčių, kurios grindžiamos teisėje apibrėžtais konkrečiais kriterijais, manyti, kad trečiosios šalies pilietis, kuriam turi būti taikoma grąžinimo tvarka, gali pasislėpti;
<...>“
6 Minėtos direktyvos 6 straipsnio 4 dalyje numatyta:
„Valstybės narės, atsižvelgdamos į asmenines, humanitares ar kitas priežastis, bet kuriuo metu gali suteikti atskirą leidimą gyventi ar kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti neteisėtai jų teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui. Tokiu atveju sprendimas grąžinti nepriimamas. Jei sprendimas grąžinti jau buvo priimtas, jis panaikinamas arba sustabdomas leidimo gyventi arba kito leidimo, suteikiančio teisę pasilikti, galiojimo laikotarpiui.“
7 Pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnį „Sulaikymas“:
„1. Valstybės narės gali sulaikyti trečiosios šalies pilietį, kuriam taikoma grąžinimo tvarka tik tam, kad parengtų grąžinimą ir (arba) įvykdytų išsiuntimo procesą (nebent konkrečiu atveju gali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės), visų pirma, kai:
a) esama pasislėpimo pavojaus, arba
b) atitinkamas trečiosios šalies pilietis vengia pasirengimo grąžinimui ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo.
Sulaikymas turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiuntimui.
2. Įsakymą sulaikyti priima administracinės ar teisminės institucijos.
Įsakymas sulaikyti parengiamas raštu pateikiant faktines ir teisines priežastis.
Kai įsakymą sulaikyti priima administracinės institucijos, valstybės narės:
a) numato atlikti skubią sulaikymo teisėtumo teisminę peržiūrą ir kuo skubiau po sulaikymo pradžios priimti sprendimą,
b) arba atitinkamam trečiosios šalies piliečiui suteikia teisę imtis procesinių veiksmų, kuriais būtų skubiai atlikta sulaikymo teisėtumo teisminė peržiūra [priežiūra] ir kuo skubiau po atitinkamų procesinių veiksmų pradžios būtų priimtas sprendimas. Šiuo atveju valstybės narės nedelsdamos praneša atitinkamam trečiosios šalies piliečiui apie galimybę imtis tokių procesinių veiksmų.
Atitinkamas trečiosios šalies pilietis nedelsiant paleidžiamas, jei sulaikymas yra neteisėtas.
3. Kiekvienu atveju sulaikymas peržiūrimas pagrįstais laiko tarpais atitinkamo trečiosios šalies piliečio prašymu arba ex officio. Pratęstų sulaikymo laikotarpių atveju teisminė institucija prižiūri, kaip atliekamos peržiūros.
4. Paaiškėjus, kad dėl teisinių ar kitokių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti arba 1 dalyje nustatytų aplinkybių nebesama, sulaikymas tampa nebepateisinamas ir atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas.
5. Sulaikymas trunka tol, kol tenkinamos 1 dalyje nustatytos sąlygos ir jis yra būtinas siekiant užtikrinti sėkmingą išsiuntimą. Kiekviena valstybė narė nustato sulaikymo laikotarpio ribą, kuri negali viršyti šešių mėnesių.
6. Valstybės narės negali pratęsti 5 dalyje nurodyto laikotarpio, tačiau laikydamosi nacionalinės teisės gali pratęsti ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, tais atvejais, kai tikėtina, jog nepaisant visų jų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad:
a) suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja, arba
b) vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių.“
Bulgarijos teisė
8 Direktyva 2008/115 į Bulgarijos teisę buvo perkelta Įstatymu dėl užsieniečių Bulgarijos Respublikoje (Zakon za chuzhdentsite v Republika Balgaria, DV, Nr. 153, 1998 m. gruodžio 23 d.; pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms taikoma redakcija – DV, Nr. 108, 2013 m. gruodžio 17 d., toliau – Užsieniečių įstatymas).
9 Šio įstatymo 44 straipsnio 5 dalyje numatyta:
„Iškilus kliūčių, neleidžiančių užsieniečiui nedelsiant išvykti iš šalies ar nuvykti į kitą šalį, institucijos, nurodžiusios taikyti administracinės prievartos priemones, įsakymu užsienietis įpareigojamas kas savaitę atvykti į jo gyvenamosios vietos teritorinį Vidaus reikalų ministerijos padalinį šio įstatymo įgyvendinimo taisyklėse nustatyta tvarka, kol nebeliks kliūčių palydėti iki sienos ar išsiųsti ir bus imtasi priemonių išsiųsti jį artimiausiu metu.“
10 Remiantis Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 6 dalimi, jei trečiosios šalies piliečiui, kurio tapatybė nenustatyta, negali būti taikoma administracinės prievartos priemonė, jis trukdo įvykdyti šią priemonę nustatantį įsakymą arba yra akivaizdus pasislėpimo pavojus, minėtą priemonę nustačiusi institucija gali nurodyti apgyvendinti šį asmenį administracinio sulaikymo centre siekiant organizuoti jo palydėjimą iki Bulgarijos Respublikos sienos arba išsiuntimą.
11 Šio įstatymo 44 straipsnio 8 dalis suformuluota taip:
„Administracinis sulaikymas trunka tol, kol tenkinamos 6 dalyje numatytos sąlygos, bet ne ilgiau kaip 6 mėnesius. Kompetentingos institucijos <...> kartą per mėnesį savo iniciatyva kartu su <...> direktoriumi tikrina, ar tenkinamos sulaikymo sąlygos. Išimtiniu atveju, kai asmuo atsisako bendradarbiauti su kompetentingomis institucijomis arba kai vėluojama išduoti lydėti iki sienos ar išsiųsti būtinus dokumentus, sulaikymo terminas gali būti pratęstas iki 12 mėnesių. Jei, atsižvelgiant į konkrečias bylos aplinkybes, paaiškėja, kad dėl teisinių ar techninių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti užsienietį, atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas.“
12 Remiantis minėto įstatymo 46a straipsnio 1 dalimi, įsakymas priverstinai apgyvendinti administracinio sulaikymo centre gali būti skundžiamas Administracinio proceso kodekse (Administrativnoprotsesualen kodeks) numatyta tvarka per keturiolika dienų nuo faktinio apgyvendinimo dienos.
13 To paties įstatymo 46a straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Teismas, į kurį kreiptasi pagal 1 dalį, nagrinėja skundą viešame posėdyje ir priima sprendimą per mėnesį nuo bylos iškėlimo. Suinteresuotojo asmens atvykimas nebūtinas. Pirmosios instancijos teismo sprendimas gali būti skundžiamas Varhoven Administrativen sad (Vyriausiasis administracinis teismas); šis sprendimą priima per du mėnesius.“
14 Užsieniečių įstatymo 46a straipsnio 3 ir 4 dalys suformuluotos taip:
„3. Kas šešis mėnesius užsieniečių administracinio sulaikymo centro direktorius sudaro sąrašą užsieniečių, dėl kliūčių išsiųsti iš šalies laikomų centre ilgiau nei šešis mėnesius. Šis sąrašas pateikiamas administracinio sulaikymo centro buvimo vietos administraciniam teismui.
4. Kiekvieną kartą suėjus šešių mėnesių priverstinio apgyvendinimo administracinio sulaikymo centre terminui teismas savo iniciatyva arba suinteresuotojo užsieniečio prašymu uždarame posėdyje priima nutartį pratęsti sulaikymo terminą, pakeisti sulaikymą kita priemone arba paleisti sulaikytąjį. Šią teismo nutartį galima apskųsti Administracinio proceso kodekse numatyta tvarka.“
15 Pagal Užsieniečių įstatymo „Papildomų nuostatų“ 1 straipsnio 4c punktą pripažįstama, kad esama „trečiosios šalies piliečio, kuriam taikoma administracinės prievartos priemonė, pasislėpimo pavojaus“, jeigu, atsižvelgiant į faktines aplinkybes, yra pakankamas pagrindas įtarti, jog atitinkamas pilietis gali vengti nustatytos priemonės vykdymo. Šiuo klausimu šiose nuostatose patikslinama, kad toks pavojus gali kilti dėl aplinkybės, jog atitinkamo piliečio nepavyko rasti jo deklaruotoje gyvenamojoje vietoje, anksčiau jis yra pažeidęs viešąją tvarką, buvo nuteistas, net jei teistumas išnykęs, aplinkybės, kad jis neišvyko iš šalies per nustatytą savanoriško išvykimo terminą, aiškiai pareiškė, kad nevykdys jam nustatytos priemonės, turi netikrus dokumentus arba visai jų neturi, suteikė klaidingos informacijos, anksčiau jau slapstėsi ir (arba) nesilaikė draudimo atvykti.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
16 2013 m. rugpjūčio 9 d. B. Mahdi buvo sulaikytas Bregovo (Bulgarija) pasienio kontrolės punkte. Jis neturėjo asmens tapatybės dokumentų, tačiau prisistatė kaip Sudano pilietis Bashir Mohamed Ali Mahdi.
17 Tos pačios dienos įsakymu B. Mahdi buvo nustatytos administracinės prievartos priemonės – „užsieniečio palydėjimas iki Bulgarijos Respublikos sienos“ ir „draudimas užsieniečiui atvykti į Bulgarijos Respubliką“.
18 2013 m. rugpjūčio 10 d., remiantis šiuo įsakymu, B. Mahdi buvo priverstinai apgyvendintas Busmantsi sulaikymo centre laukiant, kol bus galima įvykdyti administracinės prievartos priemones, t. y. kol bus gauti dokumentai, su kuriais jis galės išvykti iš Bulgarijos.
19 2013 m. rugpjūčio 12 d. administracinės institucijos pareigūnų akivaizdoje B. Mahdi pasirašė savanoriško grįžimo į Sudaną deklaraciją.
20 2013 m. rugpjūčio 13 d. direktorius nusiuntė Sudano Respublikos ambasadai raštą; šiuo raštu jis pranešė apie B. Mahdi nustatytas priemones ir apie jo apgyvendinimą Busmantsi sulaikymo centre.
21 Vėliau, byloje nenurodytą dieną, B. Mahdi susitiko su ambasados atstovu; per šį susitikimą ambasados atstovas patvirtino suinteresuotojo asmens tapatybę, tačiau atsisakė išduoti jam tapatybės dokumentą, reikalingą, kad galėtų išvykti iš Bulgarijos. Šis atsisakymas buvo motyvuotas tariamu B. Mahdi nenoru grįžti į Sudaną. Tada pats suinteresuotasis asmuo pareiškė Bulgarijos institucijoms nenorįs savanoriškai grįžti į Sudaną. Sudano Respublikos ambasados atstovas tariamai nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, kad šiomis aplinkybėmis buvo neįmanoma išduoti kelionės dokumento, jei B. Mahdi nenorėjo laisva valia grįžti į savo kilmės šalį.
22 2013 m. rugpjūčio 16 d. Bulgarijos pilietė M. Ruseva pateikė notaro patvirtintą pareiškimą, kad B. Mahdi buvimo Bulgarijoje metu suteiks jam lėšų pragyventi ir butą, ir paprašė direktoriaus paleisti B. Mahdi už užstatą. Policija ši pareiškimą patikrino ir 2013 m. rugpjūčio 26 d. jį patvirtino.
23 2013 m. rugpjūčio 27 d. direktorius, atsižvelgdamas į M. Ruseva pareiškimą, pasiūlė viršesnei institucijai panaikinti įsakymą dėl B. Mahdi administracinio sulaikymo ir skirti jam švelnesnę prievartos priemonę, būtent „įpareigojimą kartą per mėnesį atvykti į jo gyvenamosios vietos teritorinį Vidaus reikalų ministerijos padalinį“, kol nebeliks kliūčių dėl jo priimtam įsakymui palydėti iki sienos įvykdyti.
24 2013 m. rugsėjo 9 d. šis pasiūlymas buvo atmestas motyvuojant tuo, kad B. Mahdi į Bulgariją atvyko neteisėtai, neturėjo leidimo gyventi Bulgarijoje, 2012 m. gruodžio 29 d. Nacionalinė pabėgėlių tarnyba atsisakė suteikti jam pabėgėlio statusą, o kirtęs Bulgarijos ir Serbijos sieną tam neskirtoje vietoje jis padarė nusikaltimą.
25 Nei įsakymas skirti administracinį sulaikymą, nei atsisakymas pakeisti šį įsakymą direktoriaus pasiūlyta švelnesne prievartos priemone nebuvo apskųsti.
26 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Sudano Respublikos ambasada iki šiol neišdavė jokio asmens tapatybės dokumento, kuris leistų B. Mahdi išvykti iš Bulgarijos, ir kad B. Mahdi tebelaikomas Busmantsi sulaikymo centre.
27 Pagrindinė byla pradėta direktoriui apytikriai 2014 m. vasario 9 d., kai baigėsi pradinis šešių mėnesių sulaikymo terminas, pateikus raštą; šiuo raštu jis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašė savo iniciatyva pratęsti B. Mahdi sulaikymo terminą, remiantis Užsieniečių įstatymo 46a straipsnio 3 ir 4 dalimis.
28 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslina, kad pagal Užsieniečių įstatymo 46a straipsnio 3 ir 4 dalis kas šešis mėnesius atitinkamo sulaikymo centro viršininkas centro buvimo vietos administraciniam teismui pateikia sąrašą trečiųjų šalių piliečių, dėl kliūčių išsiųsti iš šalies laikomų centre ilgiau nei šešis mėnesius. Kiekvieną kartą suėjus šešių mėnesių laikymo sulaikymo centre terminui minėtas administracinis teismas savo iniciatyva uždarame posėdyje nusprendžia pratęsti atitinkamo asmens sulaikymo terminą, pakeisti sulaikymą kita priemone arba paleisti asmenį.
29 Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Bulgarijos teisėje numatyta apgyvendinimo sulaikymo centre administracinė peržiūros procedūra atitinka Sąjungos teisę, visų pirmą Direktyvoje 2008/115 įtvirtintus reikalavimus.
30 Kaip teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, jo vykdoma priežiūra skiriasi atsižvelgiant į tai, ar jis veikia kaip teisminė, ar kaip administracinė institucija. Kalbant konkrečiai, kai jis priima sprendimą kaip teisminė institucija, jis negali nagrinėti bylos iš esmės ir atlikti pradinio sprendimo apgyvendinti sulaikymo centre peržiūros, nes pagal Bulgarijos proceso teisę jo vaidmuo apsiriboja suinteresuotojo asmens sulaikymo termino pratęsimo motyvų, nurodytų direktoriaus rašte, kuriuo pradedama pagrindinėje byloje nagrinėjamajai analogiška procedūra, patikrinimu. Šis teismas taip pat kelia klausimų dėl pasislėpimo pavojaus pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju, kai tapatybės dokumentų neturintis suinteresuotasis asmuo Bulgarijos valdžios institucijoms pareiškė nenorįs grįžti į savo kilmės šalį. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausia dėl suinteresuotojo asmens elgesio. Jis klausia, ar tai, kad suinteresuotasis asmuo neturi tapatybės dokumentų, gali būti laikoma nepakankamu bendradarbiavimu per išsiuntimo procedūrą. Atsižvelgdamas į visas šias aplinkybes, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja dėl to, ar B. Mahdi sulaikymo termino pratęsimas yra pateisinamas.
31 Šiomis aplinkybėmis Administrativen sad Sofia-grad nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalis, siejamas su Chartijos 6 ir 47 straipsniais ir teise į teisminę priežiūrą ir į veiksmingą teisminę apsaugą, reikia aiškinti taip, kad:
а) tuo atveju, kai pagal valstybės narės teisę administracinė institucija privalo kas mėnesį persvarstyti administracinį sulaikymą, tačiau nėra aiškiai nustatytos pareigos priimti administracinį aktą ir jei ši institucija savo iniciatyva turi pateikti teismui sąrašą trečiųjų šalių piliečių, kurie, esant kliūčių juos išsiųsti, yra sulaikyti ilgiau nei įstatyme numatytą pradinio sulaikymo terminą, administracinė institucija, pasibaigus individualiai taikomame sprendime dėl pradinio sulaikymo nustatytam terminui, privalo priimti aktą dėl sulaikymo peržiūros, atsižvelgdama į Sąjungos teisėje numatytus sulaikymo termino pratęsimo pagrindus, arba paleisti suinteresuotąjį asmenį?
b) tuo atveju, kai valstybės narės nacionalinėje teisėje numatytas teismo įgaliojimas pasibaigus nacionalinėje teisėje įtvirtintam maksimaliam pradinio sulaikymo siekiant išsiųsti terminui nurodyti pratęsti administracinio sulaikymo terminą, pakeisti jį švelnesne priemone arba paleisti trečiosios šalies pilietį, esant tokiai situacijai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, teismas turi įvertinti akto dėl sulaikymo peržiūros, kuriame nurodyti teisiniai ir faktiniai būtinybės pratęsti sulaikymo terminą pagrindai ir jo trukmė, teisėtumą ir priimti sprendimą dėl esmės, nurodydamas tęsti sulaikymą, pakeisti jį kita priemone arba paleisti suinteresuotąjį asmenį?
c) pagal šias nuostatas teismui leidžiama vertinti akto dėl administracinio sulaikymo peržiūros, kuriame nurodytos tik priežastys, dėl kurių negalima įvykdyti sprendimo išsiųsti trečiosios šalies pilietį, teisėtumą, atsižvelgiant į Sąjungos teisėje numatytus sulaikymo termino pratęsimo pagrindus, ir sprendimą dėl esmės, kuriame nurodoma tęsti sulaikymą, pakeisti jį kita priemone ar paleisti suinteresuotąjį asmenį, priimti remiantis tik administracinės institucijos nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis ir pateiktais įrodymais, taip pat trečiosios šalies piliečio pateiktais prieštaravimais ir nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis?
2. Ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 ir 6 dalis esant tokiai situacijai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, reikia aiškinti taip, kad nacionalinėje teisėje numatytas savarankiškas sulaikymo pratęsimo pagrindas, kai suinteresuotasis asmuo neturi asmens tapatybės dokumentų, yra suderinamas su Sąjungos teise kaip apimantis abu [minėtoje 6 dalyje] nurodytus atvejus, nes pagal valstybės narės teisę remiantis minėta aplinkybe galima daryti pagrįstą prielaidą, kad suinteresuotasis asmuo mėgins išvengti sprendimo išsiųsti įvykdymo, o tai reiškia pasislėpimo pavojų, kaip jis suprantamas pagal šios valstybės narės teisę?
3. Ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalies a ir b punktus ir 6 dalį, siejamus su jos 2 ir 13 konstatuojamosiomis dalimis, kuriose numatyta paisyti pagrindinių teisių, gerbti trečiųjų šalių piliečių orumą ir taikyti proporcingumo principą, esant tokiai situacijai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, reikia aiškinti taip, kad pagal šias nuostatas pagrįstai galima daryti išvadą, jog esama pasislėpimo pavojaus, remiantis tuo, kad suinteresuotasis asmuo neturi asmens tapatybės dokumentų, neteisėtai kirto valstybės sieną ir teigia nenorintis grįžti į kilmės šalį, nors prieš tai užpildė savanoriško grįžimo į savo šalį deklaraciją ir pateikė teisingus duomenis apie savo tapatybę, jei pagal Direktyvą 2008/115 šias aplinkybes apima sąvoka (asmens, kuriam skirtas sprendimas grąžinti) „pasislėpimo pavojus“, o pagal nacionalinę teisę ši sąvoka apibrėžiama kaip faktinėmis aplinkybėmis paremta pagrįsta prielaida, kad suinteresuotasis asmuo mėgins išvengti sprendimo išsiųsti įvykdymo?
4. Ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalies a ir b punktus, taip pat 4 ir 6 dalis, siejamus su jos 2 ir 13 konstatuojamosiomis dalimis, kuriose numatyta paisyti pagrindinių teisių, gerbti trečiųjų šalių piliečių orumą ir taikyti proporcingumo principą, esant tokiai situacijai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, reikia aiškinti taip, kad:
а) trečiosios šalies pilietis nebendradarbiauja rengiant įvykdyti sprendimą grąžinti jį į kilmės šalį, jei jis tos šalies ambasados darbuotojui žodžiu tvirtina nenorintis grįžti į kilmės šalį, nors prieš tai užpildė savanoriško grįžimo į savo šalį deklaraciją ir pateikė teisingus duomenis apie savo tapatybę, be to, vėluojama gauti dokumentus iš trečiosios šalies ir yra pagrįsta tikimybė įvykdyti sprendimą grąžinti, jei tokiomis aplinkybėmis kilmės šalies ambasada neišduoda dokumento, reikalingo suinteresuotajam asmeniui grįžti į jo kilmės šalį, nors patvirtino jo tapatybę?
b) tuo atveju, kai, nesant pagrįstos tikimybės įvykdyti sprendimą išsiųsti, trečiosios šalies pilietis, kuris neturi asmens tapatybės dokumentų, neteisėtai kirto valstybės sieną ir teigia nenorintis grįžti į kilmės šalį, paleidžiamas ir jei tokiomis aplinkybėmis šios šalies ambasada neišduoda dokumento, reikalingo suinteresuotajam asmeniui grįžti į kilmės šalį, nors patvirtino jo tapatybę, darytina išvada, kad valstybė narė privalo išduoti laikiną dokumentą dėl suinteresuotojo asmens statuso?“
Dėl sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūros
32 Administrativen sad Sofia-grad prašė taikyti nagrinėjamam prašymui priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo procedūros reglamento 107 straipsnyje numatytą prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą.
33 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šį prašymą motyvavo tuo, kad trečiosios šalies pilietis, kurio klausimas sprendžiamas pagrindinėje byloje, yra sulaikytas ir jo situacija patenka į ESV sutarties V antraštinės dalies, susijusios su laisvės, saugumo ir teisingumo erdve, nuostatų taikymo sritį. Atsižvelgiant į B. Mahdi situaciją, Teisingumo Teismo atsakymai į prejudicinius klausimus turės lemiamą reikšmę sprendžiant, ar toliau laikyti jį Busmantsi sulaikymo centre, ar paleisti. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad sprendimą dėl suinteresuotojo asmens sulaikymo termino pratęsimo reikėtų priimti kuo skubiau.
34 Šiuo klausimu reikia pažymėti, pirma, kad šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su Direktyvos 2008/115, kuri patenka į ESV sutarties trečiosios dalies V antraštinės dalies taikymo sritį, aiškinimu. Taigi jis gali būti nagrinėjamas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje ir Procedūros reglamento 107 straipsnyje numatytą prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą.
35 Antra, reikia konstatuoti, kad, kaip pabrėžia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, šiuo metu iš B. Mahdi atimta laisvė, ir pagrindinės bylos baigtis gali lemti jo laisvės atėmimo nutraukimą nedelsiant.
36 Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismo trečioji kolegija, remdamasi teisėjo pranešėjo pranešimu ir susipažinusi su generalinio advokato nuomone, nusprendė patenkinti prašymą nagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo a punkto
37 Pirmojo klausimo a punktu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalys, analizuojamos atsižvelgiant į Chartijos 6 ir 47 straipsnius, aiškintinos taip, kad pasibaigus maksimaliam trečiosios šalies piliečio pradinio sulaikymo terminui kompetentingos institucijos sprendimas dėl tolesnių priemonių turi būti priimtas rašytinio akto forma, nurodant jį pagrindžiančius faktinius ir teisinius motyvus.
38 Visų pirma, reikia pažymėti, kad remiantis SESV 79 straipsnio 2 dalimi Direktyvos 2008/115 tikslas, kaip matyti iš jos 2 ir 11 konstatuojamųjų dalių, yra suformuoti veiksmingą išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagrįstą bendrais standartais ir teisinės apsaugos priemonėmis, siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmoniškai ir kad būtų visiškai gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas.
39 Taigi šia direktyva įtvirtinta neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo tvarka yra valstybėse narėse šių piliečių grąžinimui taikomi bendri standartai ir tvarka. Valstybės narės keliais aspektais turi diskreciją įgyvendinti šios direktyvos nuostatas atsižvelgdamos į nacionalinės teisės ypatumus.
40 Pagal tos pačios direktyvos 6 konstatuojamąją dalį valstybės narės turėtų užtikrinti, kad neteisėtas trečiųjų šalių piliečių buvimas būtų nutrauktas vadovaujantis teisinga ir aiškia tvarka. Pagal tą pačią konstatuojamąją dalį ir remiantis bendraisiais Sąjungos teisės principais sprendimai pagal Direktyvą 2008/115 turėtų būti priimami dėl kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir vadovaujantis objektyviais kriterijais, t. y. nagrinėjant turėtų būti atsižvelgiama ne vien į neteisėto buvimo faktą.
41 Pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 2 dalį įsakymą pirmą kartą sulaikyti trečiosios šalies pilietį maksimaliam šešių mėnesių terminui administracinės ar teisminės institucijos priima raštu ir nurodo faktinius ir teisinius sulaikymo motyvus (šiuo klausimu žr. Sprendimo G. ir R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, 29 punktą).
42 Remiantis minėtos direktyvos 15 straipsnio 6 dalimi, pradinio sulaikymo terminą laikantis nacionalinės teisės galima pratęsti ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, kai įvykdytos tam tikros materialinės sąlygos. Bet koks šešis mėnesius viršijantis sulaikymo terminas pagal nurodyto straipsnio 5 dalį laikomas pratęstu ir taikoma tos pačios direktyvos 15 straipsnio 3 dalis.
43 Be to, Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad kiekvienu atveju trečiosios šalies piliečio sulaikymas peržiūrimas pagrįstais laiko tarpais atitinkamo asmens prašymu arba ex officio. Pratęsto sulaikymo termino atveju teisminė institucija prižiūri, kaip atliekamos peržiūros.
44 Iš visų šių nuostatų matyti, kad vienintelis Direktyvos 2008/115 15 straipsnyje aiškiai numatytas reikalavimas dėl akto priėmimo raštu įtvirtintas jo 2 dalyje nurodant, kad įsakymas sulaikyti parengiamas raštu nurodant faktinius ir teisinius motyvus. Šis reikalavimas priimti rašytinį sprendimą aiškintinas kaip privalomai taikomas kiekvienam sprendimui pratęsti sulaikymo terminą, nes pradinis sulaikymas ir jo termino pratęsimas yra analogiški, turint omenyje tai, kad abiem atvejais apribojama trečiosios šalies piliečio laisvė, siekiant pasirengti ji grąžinti ir (arba) įvykdyti išsiuntimą, ir, antra, kiekvienu atveju šis pilietis turi žinoti dėl jo priimto sprendimo motyvus.
45 Iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad šios pareigos pranešti tokius motyvus laikymasis būtinas tiek dėl to, kad suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis galėtų kuo geresnėmis sąlygomis ginti savo teises ir visiškai susipažinęs su informacija nuspręsti, ar tikslinga kreiptis į kompetentingą teismą, tiek dėl to, kad šis teismas galėtų visiškai vykdyti atitinkamo akto teisėtumo kontrolę (šiuo klausimu žr. Sprendimo Heylens ir kt., 222/86, EU:C:1987:442, 15 punktą ir Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation / Taryba ir Komisija, C‑402/05 P ir C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 337 punktą).
46 Bet koks kitoks Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 2 ir 6 dalių aiškinimas lemtų tai, kad trečiosios šalies piliečiui ginčyti dėl jo priimto sprendimo pratęsti sulaikymo terminą teisėtumą būtų sunkiau nei sprendimo dėl pradinio sulaikymo teisėtumą, o tai pažeistų pagrindinę teisę į veiksmingą teisinės gynybos priemonę.
47 Vis dėlto pažymėtina, kad šios direktyvos 15 straipsnyje nereikalaujama priimti rašytinio „akto dėl peržiūros“; tokią terminologiją vartoja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo pirmojo klausimo a punkte. Taigi institucijos, pagal šios direktyvos 15 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį pagrįstais laiko tarpais peržiūrinčios trečiosios šalies piliečio sulaikymą, neprivalo atlikdamos kiekvieną peržiūrą priimti aiškaus rašytinės formos akto ir nurodyti jo faktinių ir teisinių motyvų.
48 Atsižvelgiant į tai reikia pažymėti, kad jeigu, pasibaigus tos pačios direktyvos 15 straipsnio 5 dalimi leidžiamam maksimaliam pradinio sulaikymo terminui, peržiūrą atliekanti institucija sprendžia dėl tolesnių priemonių, savo sprendimą ji turi įforminti motyvuotu rašytiniu aktu. Iš tiesų tokiu atveju sulaikymo peržiūra ir sprendimo dėl tolesnių priemonių priėmimas įvyksta per tą pačią proceso stadiją. Todėl šis sprendimas turi tenkinti Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 2 dalies reikalavimus.
49 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Bulgarijos vyriausybės per teismo posėdį pateiktų pastabų aiškiai nematyti, ar pasibaigus maksimaliam pradinio sulaikymo terminui direktoriaus sąraše, nusiųstame prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, buvo sprendimas dėl suinteresuotajam asmeniui taikytinų tolesnių priemonių. Jei paaiškėtų, kad šis sąrašas yra, be kita ko, direktoriaus sprendimas dėl sulaikymo termino pratęsimo, jis taip pat turėtų tenkinti šio sprendimo 48 punkte nurodytus reikalavimus. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atlikti būtinus patikrinimus. Bet kuriuo atveju, remiantis minėtos direktyvos 15 straipsnio 3 dalimi, teisminė institucija turi atlikti tokio sprendimo priežiūrą.
50 Be to, taip pat primintina, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką, Sąjungos teisėje nesant procesinių taisyklių dėl sulaikymo peržiūros akto, remiantis proceso autonomijos principu, valstybės narės, užtikrindamos pagrindinių teisių paisymą ir visišką su šiuo aktu susijusių Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumą, išlaiko kompetenciją nustatyti šias taisykles (pagal analogiją žr. Sprendimo N., C‑604/12, EU:C:2014:302, 41 punktą).
51 Darytina išvada, kad pagal Sąjungos teisę nedraudžiama laikantis šių principų nacionalinės teisės aktuose numatyti institucijos, pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį pagrįstais laiko tarpais peržiūrinčios trečiosios šalies piliečio sulaikymą, pareigos atliekant kiekvieną peržiūrą priimti aiškų aktą ir nurodyti jį pagrindžiančius faktinius ir teisinius motyvus. Tačiau tokia pareiga gali būti įtvirtinta tik nacionalinėje teisėje.
52 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmojo klausimo a punktą atsakytina: Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalis, analizuojamas atsižvelgiant į Chartijos 6 ir 47 straipsnius, reikia aiškinti taip, kad bet koks pasibaigus maksimaliam trečiosios šalies piliečio pradinio sulaikymo terminui kompetentingos institucijos sprendimas dėl tolesnių priemonių turi būti priimtas rašytinio akto forma, nurodant šį sprendimą pagrindžiančius faktinius ir teisinius motyvus.
Dėl pirmojo klausimo b ir c punktų
53 Pirmojo klausimo b ir c punktais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalis, analizuojamas atsižvelgiant į Chartijos 6 ir 47 straipsnius, reikia aiškinti taip, kad priežiūra, kurią turi vykdyti teisminė institucija, gavusi prašymą pratęsti trečiosios šalies piliečio sulaikymo terminą, turi leisti šiai institucijai, išnagrinėjus kiekvieną konkretų atvejį iš esmės, priimti sprendimą tęsti atitinkamo piliečio sulaikymą, pakeisti jį kita švelnesne prievartos priemone ar paleisti šį pilietį, ir priimdama tokį sprendimą minėta institucija gali remtis prašymą pateikusios administracinės institucijos nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis, pateiktais įrodymais ir galimomis minėto piliečio pastabomis.
54 Pirmiausia reikia pažymėti, jog Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Direktyvos 2008/115 15 straipsnis yra besąlyginis ir pakankamai aiškus, todėl nereikia kitų ypatingų priemonių, kad valstybės narės jį įgyvendintų (šiuo klausimu žr. Sprendimo El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 47 punktą).
55 Iš Direktyvos 2008/115 13, 16, 17 ir 24 konstatuojamųjų dalių matyti, kad bet koks sulaikymas, kuriam taikoma ši direktyva, griežtai reglamentuotas jos IV skyriaus nuostatomis, kad būtų užtikrinta, pirma, taikomų priemonių ir siekiamų tikslų atitiktis proporcingumo principui ir, antra, atitinkamų trečiųjų šalių piliečių pagrindinių teisių gerbimas.
56 Be to, kaip priminta šio sprendimo 43 punkte, iš Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 dalies teksto aiškiai matyti, kad kiekvieno pratęsto trečiosios šalies piliečio sulaikymo peržiūrą turi prižiūrėti teisminė institucija. Taigi reikia pažymėti, kad teisminė institucija, sprendžianti dėl galimybės pratęsti pradinio sulaikymo terminą, privalo atlikti sulaikymo priežiūrą, net jei to aiškiai neprašė institucija pareiškėja ir net jei atitinkamo piliečio sulaikymą jau peržiūrėjo įsakymą dėl pradinio sulaikymo priėmusi institucija.
57 Tačiau Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 dalyje nepatikslintas minėtos priežiūros pobūdis. Taigi reikėtų priminti iš šios direktyvos 15 straipsnio išplaukiančius principus, kurie taikomi tokiai procedūrai, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, ir į kuriuos dėl to teisminė institucija turi atsižvelgti atlikdama priežiūrą.
58 Pirma, iš minėtos direktyvos 15 straipsnio 6 dalyje įtvirtintų materialinių sąlygų matyti, kad pradinio sulaikymo terminas gali būti pratęstas tik tais atvejais, kai tikėtina, jog, nepaisant visų atitinkamos valstybės narės pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja arba vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiosios šalies. Dėl tokio pratęsimo sprendžiama laikantis nacionalinės teisės ir jis bet kuriuo atveju negali viršyti papildomų dvylikos mėnesių.
59 Antra, minėtos direktyvos 15 straipsnio 6 dalį reikia analizuoti kartu su to paties straipsnio 4 dalimi, kurioje patikslinta, kad paaiškėjus, jog dėl teisinių ar kitokių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti arba Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalyje nustatytų aplinkybių nebesama, atitinkamo trečiosios šalies piliečio sulaikymas tampa nebepateisinamas ir šis pilietis nedelsiant paleidžiamas.
60 Dėl iš minėtos direktyvos 15 straipsnio 4 dalies išplaukiančio pirmojo reikalavimo Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog padaryti išvadai, kad tebėra „pagrįsta tikimybė išsiųsti“, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą, būtina, jog, nacionaliniam teismui nagrinėjant sulaikymo teisėtumą, egzistuotų reali sėkmingo išsiuntimo tikimybė, atsižvelgiant į šios Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse įtvirtintus terminus (šiuo klausimu žr. Sprendimo Kadzoev, C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, 65 punktą).
61 Dėl iš Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 4 dalies išplaukiančio antrojo reikalavimo reikia išnagrinėti šios direktyvos 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas materialines sąlygas, kuriomis remiantis buvo priimtas pradinis sprendimas sulaikyti atitinkamą trečiosios šalies pilietį. Taigi institucija, sprendžianti dėl galimo šio piliečio sulaikymo termino pratęsimo arba jo paleidimo, turi nustatyti, pirma, ar konkrečiu atveju gali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės prievartos priemonės, antra, ar esama minėto piliečio pasislėpimo pavojaus ir, trečia, ar šis pilietis vengia pasirengimo grąžinti ar išsiuntimo proceso arba jiems trukdo.
62 Darytina išvada, kad prašymą pratęsti sulaikymo terminą nagrinėjanti teisminė institucija turi galėti nuspręsti dėl visų svarbių faktinių ir teisinių aplinkybių, kad galėtų įvertinti sulaikymo termino pratęsimo pagrįstumą, atsižvelgdama į šio sprendimo 58–61 punktuose nurodytus reikalavimus, o tam reikia išsamiai išnagrinėti kiekvieno atvejo faktines aplinkybes. Jeigu atsižvelgiant į šiuos reikalavimus pradinis sulaikymas nebepateisinamas, kompetentinga teisminė institucija turi galėti savo sprendimu pakeisti pradinį sulaikymą skyrusios administracinės ar prireikus teisminės institucijos sprendimą ir nuspręsti dėl galimybės skirti alternatyvią priemonę arba paleisti atitinkamą trečiosios šalies pilietį. Šiuo tikslu prašymą pratęsti sulaikymo terminą nagrinėjanti teisminė institucija turi galėti atsižvelgti į pradinį sulaikymą skyrusios administracinės institucijos nurodytas faktines aplinkybes, pateiktus įrodymus ir į galimas suinteresuotojo trečiosios šalies piliečio pastabas. Be to, ji turi galėti išsiaiškinti bet kokią kitą jos sprendimui svarbią aplinkybę, jei nuspręstų, kad tai būtina. Darytina išvada, kad teisminės institucijos turimi priežiūros įgaliojimai negali apsiriboti tik atitinkamos administracijos institucijos pateiktais duomenimis.
63 Dėl bet kokio kito Direktyvos 2008/115 15 straipsnio aiškinimo jo 4 ir 6 dalys taptų neveiksmingos, o pagal šios direktyvos 15 straipsnio 3 dalies antrą sakinį reikalaujama teisminė priežiūra – beprasmė, ir tuo būtų pakenkta šia direktyva siekiamų tikslų įgyvendinimui.
64 Taigi į pirmojo klausimo b ir c punktus reikia atsakyti: Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad priežiūra, kurią turi vykdyti teisminė institucija, gavusi prašymą pratęsti trečiosios šalies piliečio sulaikymo terminą, turi leisti šiai institucijai, išnagrinėjus kiekvieną konkretų atvejį iš esmės, priimti sprendimą tęsti atitinkamo piliečio sulaikymą, pakeisti jį kita švelnesne prievartos priemone ar paleisti šį pilietį; priimdama tokį sprendimą minėta institucija gali remtis prašymą pateikusios administracinės institucijos nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis ir pateiktais įrodymais, taip pat per priežiūros procedūrą jai galbūt nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis, pateiktais įrodymais ir pastabomis.
Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
65 Antruoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamas toks nacionalinis teisinis reglamentavimas, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį pradinį šešių mėnesių sulaikymo terminą galima pratęsti remiantis vien tuo, kad atitinkamas trečiosios šalies pilietis neturi asmens tapatybės dokumentų, todėl kyla šio piliečio pasislėpimo pavojus.
66 Svarbu priminti, pirma, kad Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 7 punkte sąvoka „pasislėpimo pavojus“ apibrėžta kaip faktas, kad tam tikru atveju esama priežasčių, kurios grindžiamos teisės aktuose apibrėžtais objektyviais kriterijais, manyti, kad trečiosios šalies pilietis, kuriam turi būti taikoma grąžinimo procedūra, gali pasislėpti.
67 Antra, tokio pasislėpimo pavojaus buvimas yra viena iš Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalyje aiškiai įvardytų priežasčių, pateisinančių trečiosios šalies piliečio, kuriam taikoma grąžinimo procedūra, sulaikymą siekiant parengti grąžinimą arba įvykdyti išsiuntimą. Kaip priminta šio sprendimo 61punkte, šioje nuostatoje patikslinta, kad sulaikymas gali būti taikomas tik jeigu konkrečiu atveju negali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės prievartos priemonės.
68 Trečia, kaip priminta šio sprendimo 58 punkte, pagal minėtos direktyvos 15 straipsnio 6 dalį pratęsti sulaikymo terminą galima tik kai tikėtina, jog išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja arba vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiosios šalies, o aplinkybė, kad suinteresuotasis asmuo neturi asmens tapatybės dokumentų, neminima.
69 Be to, kaip konstatuota šio sprendimo 61 punkte, prieš priimant bet kokį sprendimą dėl trečiosios šalies piliečio sulaikymo termino pratęsimo, taigi ir dėl Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalyje numatytų faktinių aplinkybių buvimo, turi būti išnagrinėtos materialinės sąlygos, kuriomis remiantis buvo priimtas pradinis sprendimas sulaikyti atitinkamą pilietį, o tam būtina, kad teisminė institucija, vykdydama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 3 dalies antrą sakinį reikalaujamą priežiūrą, įvertintų aplinkybes, a priori leidusias konstatuoti pasislėpimo pavojų.
70 Tarp kita ko, kaip Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, bet koks pasislėpimo pavojaus vertinimas turi būti pagrįstas individualiu suinteresuotojo asmens atvejo tyrimu (žr. Sprendimo Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, 41 punktą). Be to, remiantis Direktyvos 2008/115 6 konstatuojamąja dalimi, sprendimai pagal šią direktyvą turėtų būti priimami dėl kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir vadovaujantis objektyviais kriterijais.
71 Nagrinėjamu atveju iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Bulgarijos teisėje, būtent Užsieniečių įstatymo „Papildomų nuostatų“ 1 straipsnio 4c punkte, nustatyta, kad esama trečiosios šalies piliečio, kuriam taikoma administracinės prievartos priemonė, pasislėpimo pavojaus, jeigu, atsižvelgiant į faktines aplinkybes, yra pakankamas pagrindas įtarti, jog atitinkamas pilietis gali vengti nustatytos priemonės vykdymo. Tokį pavojų galintys patvirtinti objektyvūs kriterijai numatyti minėtame 4c punkte ir apima, be kita ko, aplinkybę, kad suinteresuotasis asmuo neturi jokio tapatybės dokumento.
72 Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti atitinkamo piliečio padėties faktines aplinkybes, kad peržiūrėdamas Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalyje numatytas sąlygas nuspręstų, ar, kaip pagrindinėje byloje pasiūlė direktorius, šiam piliečiui galima veiksmingai taikyti švelnesnę prievartos priemonę ir, jei paaiškėtų, kad tai neįmanoma, ar tebėra pavojus, kad jis pasislėps. Tik pastaruoju atveju šis teismas gali atsižvelgti į asmens tapatybės dokumentų nebuvimą.
73 Iš to, kas pasakyta, darytina išvada, kad vien dėl aplinkybės, jog atitinkamas trečiosios šalies pilietis neturi asmens tapatybės dokumentų, negalima pateisinti Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalyje numatyto sulaikymo termino pratęsimo.
74 Taigi į antrąjį ir trečiąjį klausimus atsakytina: Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamas toks nacionalinis teisinis reglamentavimas, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį pradinį šešių mėnesių sulaikymo terminą galima pratęsti remiantis vien tuo, kad atitinkamas trečiosios šalies pilietis neturi asmens tapatybės dokumentų. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti visas nagrinėjamos bylos faktines aplinkybes, kad nuspręstų, ar šiam piliečiui galima veiksmingai taikyti švelnesnę prievartos priemonę arba ar tebėra pavojus, kad jis pasislėps.
Dėl ketvirtojo klausimo a punkto
75 Ketvirtojo klausimo a punktu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalies a punktas turi būti aiškinamas taip, kad trečiosios šalies pilietis, tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, negavęs tapatybės dokumento, kuris būtų leidęs išsiųsti jį iš suinteresuotosios valstybės narės, „nepakankamai bendradarbiauja“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
76 Kiek tai susiję su B. Mahdi situacija, neginčijama, kad jis neturi asmens tapatybės dokumentų, o Sudano Respublikos ambasada atsisakė išduoti jam tokį dokumentą, kuris būtų leidęs įvykdyti sprendimą išsiųsti.
77 Taigi ketvirtojo klausimo a punktu Teisingumo Teismo prašoma nuspręsti, ar dėl Sudano Respublikos ambasados atsisakymo išduoti asmens tapatybės dokumentus B. Mahdi, kai šis pareiškė nenorįs grįžti į savo kilmės šalį, atsakomybė gali kilti suinteresuotajam asmeniui. Jei atsakymas būtų teigiamas, Teisingumo Teismo prašoma nurodyti, ar B. Mahdi elgesį galima pripažinti nepakankamu bendradarbiavimu, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalį, pateisinančiu suinteresuotojo asmens sulaikymo termino pratęsimą daugiausia dar dvylikai mėnesių.
78 Šiuo klausimu reikia priminti, kad nacionalinis teismas turi nustatyti faktines ginčo pagrindinėje byloje aplinkybes ir nuspręsti, kokią įtaką jos turi sprendimui, kurį jo prašoma priimti (žr., be kita ko, Sprendimo WWF ir kt., C‑435/97, EU:C:1999:418, 32 punktą ir Sprendimo Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, 33 punktą).
79 Iš tiesų, atskiriant Sąjungos teismų ir nacionalinių teismų kompetenciją, iš principo nacionalinis teismas turi patikrinti, ar jo nagrinėjamoje byloje įvykdytos faktinės Sąjungos teisės normos taikymo sąlygos, o Teisingumo Teismas, priimdamas prejudicinį sprendimą, prireikus gali pateikti paaiškinimų, kurie nacionaliniam teismui padėtų atlikti savąjį aiškinimą (šiuo klausimu žr. Sprendimo Haim, C‑424/97, EU:C:2000:357, 58 punktą; Sprendimo Vatsouras ir Koupatantze, C‑22/08 ir C‑23/08, EU:C:2009:344, 23 punktą ir Sprendimo Danosa, EU:C:2010:674, 34 punktą).
80 Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas turi atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktus prejudicinius klausimus, susijusius su Sąjungos teisės išaiškinimu, pastarajam teismui palikdamas patikrinti konkrečias jo nagrinėjamo ginčo aplinkybes, t. y. išsiaiškinti, ar asmens tapatybės dokumentų nebuvimą lėmė vien B. Mahdi savanoriško grįžimo deklaracijos atsiėmimas (pagal analogiją žr. Sprendimo Danosa, EU:C:2010:674, 36 punktą).
81 Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, B. Mahdi bendradarbiavo su Bulgarijos valdžios institucijomis atskleidžiant tapatybę ir vykdant išsiuntimo procedūrą. Tačiau jis atsiėmė savo savanoriško grįžimo deklaraciją.
82 Reikia priminti, kad sąvoka „nepakankamas bendradarbiavimas“, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalį, reikalauja, kad prašymą pratęsti trečiosios šalies piliečio sulaikymo terminą nagrinėjanti institucija išnagrinėtų, pirma, šio piliečio elgesį pradinio sulaikymo laikotarpiu, kad įvertintų, ar jis nebendradarbiavo su kompetentingomis institucijomis įgyvendinant išsiuntimo procedūrą, ir, antra, tikimybę, kad dėl šio piliečio elgesio išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau, nei numatyta. Jei jo išsiuntimas trunka ar truko ilgiau, nei numatyta, dėl kitos priežasties, nėra jokio priežastinio ryšio tarp atitinkamo piliečio elgesio ir nagrinėjamos procedūros trukmės, todėl negalima konstatuoti, kad jis nepakankamai bendradarbiavo.
83 Be to, pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalį reikalaujama, kad prieš vertindama, ar atitinkamas trečiosios šalies pilietis iš tiesų nepakankamai bendradarbiavo, suinteresuotoji valdžios institucija galėtų įrodyti, kad, nepaisant visų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau, nei numatyta, o tam reikia, kad pagrindinėje byloje atitinkama valstybė narė būtų dėjusi ir tebedėtų aktyvias pastangas siekdama gauti šio piliečio asmens tapatybės dokumentus.
84 Iš to, kas pasakyta, darytina išvada, jog norint konstatuoti, kad atitinkama valstybė narė dėjo pagrįstas pastangas, kad įvykdytų išsiuntimo procedūrą, o suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiavo, būtina detaliai išnagrinėti viso pradinio sulaikymo laikotarpio faktines aplinkybes. Toks nagrinėjimas yra fakto klausimas, todėl, kaip jau buvo priminta, jis nepatenka į Teisingumo Teismo kompetenciją vykdant procedūrą pagal SESV 267 straipsnį ir turi būti sprendžiamas nacionalinio teismo (Sprendimo Merluzzi, 80/71, EU:C:1972:24, 10 punktas).
85 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į ketvirtojo klausimo a punktą atsakytina: Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalies a punktas turi būti aiškinamas taip, kad trečiosios šalies pilietis, tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, negavęs tapatybės dokumento, kuris būtų leidęs išsiųsti jį iš suinteresuotosios valstybės narės, gali būti laikomas „nepakankamai bendradarbiaujančiu“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, tik jei išnagrinėjus šio piliečio elgesį pradinio sulaikymo laikotarpiu paaiškėtų, kad jis nebendradarbiavo įgyvendinant išsiuntimo procedūrą, ir tikėtina, kad dėl šio elgesio išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau, nei numatyta, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl ketvirtojo klausimo b punkto
86 Ketvirtojo klausimo b punktu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Direktyvos 2008/115 15 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad valstybė narė gali būti įpareigota išduoti atskirą leidimą gyventi arba kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti trečiosios šalies piliečiui, neturinčiam asmens tapatybės dokumentų ir negavusiam tokių dokumentų iš savo kilmės šalies, po to, kai nacionalinis teismas jį paleido konstatavęs nebesant pakankamos tikimybės įvykdyti sprendimą išsiųsti, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 4 dalį.
87 Kaip matyti iš šio sprendimo 38 punkte priminto Direktyvos 2008/115 tikslo, ja nesiekiama reglamentuoti neteisėtai esančių trečiosios šalies piliečių, dėl kurių negali ar negalėjo būti įvykdytas sprendimas grąžinti, buvimo valstybės narės teritorijoje sąlygų.
88 Vis dėlto Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 4 dalimi valstybėms narėms leidžiama dėl asmeninių, humanitarinių ar kitų priežasčių suteikti atskirą leidimą gyventi ar kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti neteisėtai jų teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui. Šios direktyvos 12 konstatuojamojoje dalyje taip pat numatyta, kad valstybės narės turėtų išduoti nelegaliai esantiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie dar negali būti išsiųsti, raštišką jų situacijos patvirtinimą. Valstybės narės turi didelę diskreciją nustatyti šio raštiško patvirtinimo formą ir formatą.
89 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į ketvirtojo klausimo b punktą atsakytina: Direktyva 2008/115 turi būti aiškinama taip, kad valstybė narė negali būti įpareigota išduoti atskirą leidimą gyventi arba kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti trečiosios šalies piliečiui, neturinčiam asmens tapatybės dokumentų ir negavusiam tokių dokumentų iš savo kilmės šalies, po to, kai nacionalinis teismas jį paleido, konstatavęs nebesant pakankamos tikimybės įvykdyti sprendimą išsiųsti, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 4 dalį. Tačiau tokiu atveju valstybė narė turi šiam piliečiui išduoti raštišką jo situacijos patvirtinimą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
90 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
1. 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 15 straipsnio 3 ir 6 dalis, analizuojamas atsižvelgiant į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 6 ir 47 straipsnius, reikia aiškinti taip, kad bet koks pasibaigus maksimaliam trečiosios šalies piliečio pradinio sulaikymo terminui kompetentingos institucijos sprendimas dėl tolesnių priemonių turi būti priimtas rašytinio akto forma, nurodant šį sprendimą pagrindžiančius faktinius ir teisinius motyvus.
2. Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 3 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad priežiūra, kurią turi vykdyti teisminė institucija, gavusi prašymą pratęsti trečiosios šalies piliečio sulaikymo terminą, turi leisti šiai institucijai, išnagrinėjus kiekvieną konkretų atvejį iš esmės, priimti sprendimą tęsti atitinkamo piliečio sulaikymą, pakeisti jį kita švelnesne prievartos priemone ar paleisti šį pilietį; priimdama tokį sprendimą minėta institucija gali remtis prašymą pateikusios administracinės institucijos nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis ir pateiktais įrodymais, taip pat per priežiūros procedūrą jai galbūt nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis, pateiktais įrodymais ir pastabomis.
3. Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamas toks nacionalinis teisinis reglamentavimas, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, pagal kurį pradinį šešių mėnesių sulaikymo terminą galima pratęsti remiantis vien tuo, kad atitinkamas trečiosios šalies pilietis neturi asmens tapatybės dokumentų. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti visas nagrinėjamos bylos faktines aplinkybes, kad nuspręstų, ar šiam piliečiui galima veiksmingai taikyti švelnesnę prievartos priemonę arba ar tebėra pavojus, kad jis pasislėps.
4. Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 6 dalies a punktas turi būti aiškinamas taip, kad trečiosios šalies pilietis, tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, negavęs tapatybės dokumento, kuris būtų leidęs išsiųsti jį iš suinteresuotosios valstybės narės, gali būti laikomas „nepakankamai bendradarbiaujančiu“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, tik jei išnagrinėjus šio piliečio elgesį pradinio sulaikymo laikotarpiu paaiškėtų, kad jis nebendradarbiavo įgyvendinant išsiuntimo procedūrą, ir tikėtina, kad dėl šio elgesio išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau, nei numatyta, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
5. Direktyva 2008/115 turi būti aiškinama taip, kad valstybė narė negali būti įpareigota išduoti atskirą leidimą gyventi arba kitokį leidimą, suteikiantį teisę pasilikti trečiosios šalies piliečiui, neturinčiam asmens tapatybės dokumentų ir negavusiam tokių dokumentų iš savo kilmės šalies, po to, kai nacionalinis teismas jį paleido, konstatavęs nebesant pakankamos tikimybės įvykdyti sprendimą išsiųsti, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 4 dalį. Tačiau tokiu atveju valstybė narė turi šiam piliečiui išduoti raštišką jo situacijos patvirtinimą.
Parašai.