Дело T‑495/19
Румъния
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (десети състав) от 10 ноември 2021 година
„Институционално право — Европейска гражданска инициатива — Политика на сближаване — Региони с национални малцинства — Решение за регистрация — Жалба за отмяна — Акт, подлежащ на обжалване — Допустимост — Член 4, параграф 2, буква б) от Регламент (ЕС) № 211/2011 — Задължение за мотивиране“
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Решение на Комисията да регистрира предложение за гражданска инициатива — Включване
(член 263 ДФЕС; член 4, параграф 2, буква б) и член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 36, 37, 45—47, 49—53)
2. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Комисията да регистрира предложение за гражданска инициатива
(член 296 ДФЕС; член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 61—63, 65, 78 и 79)
3. Гражданство на Съюза — Права на гражданина — Представяне на гражданска инициатива — Регламент № 211/2011 — Условия за регистриране — Предложение, което трябва да попада в обхвата на правомощията на Комисията — Разглеждане от Комисията — Обхват
(член 4, параграф 2, буква б) и член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 101—106 и 108)
4. Гражданство на Съюза — Права на гражданина — Представяне на гражданска инициатива — Регламент № 211/2011 — Условия за регистриране — Предложение, което трябва да попада в обхвата на правомощията на Комисията — Определяне на съдържанието на това предложение — Съдебен контрол — Обхват
(член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 112 и 114)
5. Гражданство на Съюза — Права на гражданина — Представяне на гражданска инициатива — Регламент № 211/2011 — Условия за регистриране — Предложение, което трябва да попада в обхвата на правомощията на Комисията — Възможност тази институция да регистрира предложение за гражданска инициатива частично или след квалифициране — Условие
(член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 116 и 117)
6. Гражданство на Съюза — Права на гражданина — Представяне на гражданска инициатива — Регламент № 211/2011 — Условия за регистриране — Предложение, което трябва да попада в обхвата на правомощията на Комисията — Предложение във връзка с политиката на сближаване в полза на равенството между регионите и на устойчивостта на регионалните култури — Включване
(член 2, параграф 6, член 4, параграф 2, буква в) и членове 174—178 ДФЕС; член 4, параграф 2, буква б) от Регламент № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 126 и 127)
Резюме
Общият съд отхвърля жалбата на Румъния срещу решението на Комисията да регистрира предложената гражданска инициатива с наслов „Политиката на сближаване в полза на равенството между регионите и на устойчивостта на регионалните култури“
Общият съд се произнася за първи път по въпроса дали решение на Комисията за регистрация на такова предложение е обжалваемо
На 18 юни 2013 г. пред Европейската комисия е представено предложение за гражданска инициатива с наслов „Политиката на сближаване в полза на равенството между регионите и на устойчивостта на регионалните култури“(1). Видно от предоставената от организаторите на инициативата информация, целта на това предложение е в рамките на политиката на сближаване Европейският съюз да обърне особено внимание на регионите, чиито етнически, културни, религиозни или езикови особености са различни от тези на заобикалящите ги региони.
С решение от 25 юли 2013 г.(2) Комисията отхвърля искането за регистрация на спорното предложение за ЕГИ, с мотива че то попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията ѝ да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите. Общият съд отхвърля жалбата за отмяна на това решение(3). Съдът е сезиран с жалба срещу акта на Общия съд и отменя решението на последния, както и решението от 25 юли 2013 г.(4)
На 30 април 2019 г. Комисията приема ново решение, с което регистрира спорното предложение за ЕГИ(5). Румъния подава жалба за отмяна на това решение.
Общият съд отхвърля жалбата на Румъния и за първи път изрично разглежда въпроса дали решение на Комисията за регистрация на предложение за ЕГИ е обжалваемо. Той прави и пояснения, от една страна, относно характеристиките на контрола, упражняван от Комисията за целите на приемането на такова решение, и от друга, относно естеството на упражнявания от Общия съд контрол за законосъобразност на това решение.
Съображения на Общия съд
Що се отнася до допустимостта на жалбата, Общият съд разглежда въпроса дали обжалваното решение е обжалваемо(6). Той припомня най-напред процедурите и условията, изискуеми за представянето на ЕГИ, и отбелязва, че обжалваното решение цели да породи задължителни правни последици по отношение на съответните организатори, институции и държави членки. Всъщност, що се отнася до организаторите, решението за регистрация задейства механизма за събиране на изявления за подкрепа и им предоставя по-специално, на първо място, правото да внесат ЕГИ в Комисията и да я представят подробно(7), на второ място, правото да изискат от Комисията да изготви съобщението по член 10, параграф 1, буква в) от Регламент № 211/2011(8) и на трето място, правото да представят ЕГИ на публично изслушване в Европейския парламент. Тези права, които се пораждат за организаторите, същевременно пораждат задължения за съответните институции, доколкото Комисията е длъжна да се срещне с организаторите и да изготви съобщението относно ЕГИ, а Парламентът — да организира публично изслушване. Що се отнася до съответните държави членки, решението за регистрация на предложение за ЕГИ поражда за тях задължението да разрешат събирането на изявления за подкрепа, да ги проверят и да ги удостоверяват.
Освен това Общият съд уточнява, че решението за регистрация на предложение за ЕГИ не е подготвителен или междинен акт, чиято цел е да подготви приемането от Комисията на съобщението ѝ относно ЕГИ. Всъщност решението за регистрация на предложение за ЕГИ предполага първоначална преценка на това предложение от правна страна и не предрешава преценката на Комисията в съобщението ѝ относно ЕГИ, в което са изложени по-специално нейните „правни и политически заключения“. Общият съд отбелязва, че съгласно съдебната практика(9) особената добавена стойност на механизма на ЕГИ не се състои в сигурността на резултата, а във възможностите и пътищата, които открива за гражданите на Съюза за предизвикване на политически дебат в неговите институции, без да трябва да изчакват стартирането на законодателна процедура. При все това политическият дебат както с гражданите, така и с институциите се провежда по-специално по време на кампанията за събиране на изявленията за подкрепа, на срещата с Комисията и на публичното изслушване в Парламента. По-конкретно, този дебат се поражда вследствие на решението за регистрация на предложение за ЕГИ и последващата процедура и се провежда, преди Комисията да приеме съобщението си относно ЕГИ. Следователно това решение, точно както обжалваното решение, слага край на конкретен етап от процеса на ЕГИ и поражда задължителни правни последици, различни от породените от съобщението относно ЕГИ, и също както последното съобщение е обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
По съществото на спора Общият съд разглежда, на първо място, условията за регистрация на предложение за ЕГИ, и по-специално условието, свързано с това дали такова предложение попада в обхвата на правомощията на Комисията(10). В този контекст той припомня характеристиките на проверката, която Комисията трябва да извърши във връзка с това условие за регистрация на предложение за ЕГИ.
Първо, Общият съд припомня, че за да се осигури лесен достъп до ЕГИ, Комисията е овластена да откаже регистрирането на такова предложение само ако с оглед на предмета и целите му то е очевидно извън обхвата на правомощията на тази институция да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите.
Второ, Общият съд уточнява, че съществува разлика между проверката, която Комисията е длъжна да извърши във връзка с условието за регистрация, свързано с това дали предложението за ЕГИ попада в обхвата на правомощията на тази институция, и проверката, която тя е длъжна да извърши във връзка с издаването на съобщението относно ЕГИ. Така при проверка на посоченото условие за регистрация Комисията трябва само да изследва дали от обективна гледна точка предложените в рамките на съответната ЕГИ мерки биха могли да бъдат приети на основание на Договорите и не е длъжна да се уверява в доказването на всички изтъкнати фактически обстоятелства, нито пък че мотивите в подкрепа на предложението и предложените мерки са достатъчни. Решението за регистрация на предложение за ЕГИ предполага първоначалната му преценка от правна страна и не предрешава преценката, която Комисията извършва в рамките на съобщението относно ЕГИ, в което се определя окончателната позиция на Комисията дали да представи или не предложение за правен акт на Съюза в отговор на съответната ЕГИ. Следователно Комисията може да откаже регистрацията на предложение за ЕГИ само ако при проверката дали е спазено условието за регистрация, свързано с това предложението за ЕГИ да попада в обхвата на правомощията на тази институция, стигне до извода, че може напълно да се изключи възможността тя да представи предложение за правен акт на Съюза с цел изпълнение на Договорите. За сметка на това, ако Комисията не може да достигне до такъв извод, тя е длъжна да регистрира въпросното предложение за ЕГИ, за да може да се проведе предизвиканият вследствие на тази регистрация политически дебат в рамките на институциите.
На второ място, като се произнася по това дали Комисията правилно е определила съдържанието на спорното предложение за ЕГИ, Общият съд констатира, че това предложение е представено правилно в обжалваното решение и неговото съдържание не е било изопачено. Всъщност в съответствие със съдебната практика(11) Комисията е анализирала от обективна гледна точка предложените мерки, разглеждани абстрактно, като по същество само е представила предмета и целите на спорното предложение за ЕГИ и е констатирала, че това предложение попада в обхвата на политиката на Съюза за сближаване.
На трето място, Общият съд отхвърля оплакването, свързано с наличието на „резерви“ в преценката на Комисията. Всъщност Общият съд подчертава, че за да се осигури лесен достъп до ЕГИ, Комисията може евентуално да прибегне до „кадриране“, „квалифициране“ или дори до частична регистрация на спорното предложение за ЕГИ, стига да изпълни задължението си за мотивиране и да не изопачи съдържанието на предложението. Всъщност този метод на действие позволява на Комисията, вместо да откаже регистрацията на предложение за ЕГИ, да го регистрира след квалифициране, за да запази полезното действие на преследваната с Регламент № 211/2011 цел.
На четвърто и последно място, като се произнася по въпроса дали членове 174—178 ДФЕС биха могли да бъдат правно основание за действия на Съюза в исканата в спорното предложение за ЕГИ посока(12), Общият съд отбелязва, че Комисията не е допуснала грешка, като е заключила в обжалваното решение, че доколкото целта на спорното предложение за ЕГИ е изготвянето на предложения от Комисията за правни актове, които да определят задачите, приоритетните цели и организацията на структурните фондове, при условие че действията, които ще бъдат финансирани, водят до засилване на икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза, то не попада по очевиден начин извън обхвата на правомощията ѝ.