DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
12 mai 2015 (*)
« Aides d’État – Logement social – Régime d’aides accordées en faveur des sociétés de logement social – Aides existantes – Décision acceptant les engagements de l’État membre – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑203/10 RENV,
Stichting Woonpunt, établie à Maastricht (Pays‑Bas),
Stichting Havensteder, anciennement Stichting Com.wonen, établie à Rotterdam (Pays‑Bas),
Woningstichting Haag Wonen, établie à La Haye (Pays‑Bas),
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, établie à Eindhoven (Pays‑Bas),
représentées initialement par Mes P. Glazener et E. Henny, puis par Me Glazener, avocats,
parties requérantes,
soutenues par
Royaume de Belgique, représenté initialement par MM. T. Materne et
J.-C. Halleux, puis par M. Halleux, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P.-J. Loewenthal et S. Noë, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), établie à Voorburg (Pays‑Bas), représentée par Me M. Meulenbelt, avocat,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2009) 9963 final de la Commission, du 15 décembre 2009, relative aux aides d’État E 2/2005 et N 642/2009 – Pays‑Bas – Aide existante et aide spécifique par projets au profit des sociétés de logement,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. M. van der Woude, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur) et M. I. Ulloa Rubio, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Les requérantes, Stichting Woonpunt, Stichting Havensteder, Woningstichting Haag Wonen et Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, sont des sociétés de logement (woningcorporaties, ci-après les « wocos ») établies aux Pays-Bas. Les wocos sont des organismes à but non lucratif qui ont pour mission de procéder à l’acquisition, à la construction et à la mise en location d’habitations destinées essentiellement à des personnes défavorisées et à des groupes socialement désavantagés. Les wocos exercent également d’autres activités telles que la construction et la mise en location d’appartements à des loyers plus élevés, la construction d’appartements destinés à la vente et la construction et la mise en location d’immeubles d’intérêt général.
2 En 2002, les autorités néerlandaises ont notifié à la Commission des Communautés européennes le système général d’aides d’État versées en faveur des wocos. La Commission ayant estimé que les mesures de financement des wocos pouvaient être qualifiées d’aides existantes, les autorités néerlandaises ont par la suite retiré leur notification.
3 Le 14 juillet 2005, la Commission a transmis aux autorités néerlandaises une lettre au titre de l’article 17 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [87 CE] (JO L 83, p. 1), qualifiant le système général d’aides d’État versées en faveur des wocos d’aides existantes (aide E 2/2005) et exprimant des doutes quant à leur compatibilité avec le marché commun (ci-après la « lettre article 17 »). À titre préliminaire, la Commission a indiqué que les autorités néerlandaises devaient modifier la mission de service public confiée aux wocos, de sorte que le logement social soit destiné à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement désavantagés. Elle a relevé que toutes les activités commerciales des wocos devaient être réalisées aux conditions du marché et ne devaient pas bénéficier d’aides d’État. Enfin, elle a indiqué que l’offre de logements sociaux devait être adaptée à la demande des personnes défavorisées ou des groupes socialement désavantagés.
4 À la suite de l’envoi de la lettre article 17, la Commission et les autorités néerlandaises ont entamé la procédure de coopération afin de mettre le régime d’aides en conformité avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Au terme de ces consultations, la Commission a proposé des mesures utiles afin d’assurer la conformité des mesures en cause avec les dispositions communautaires régissant les aides d’État.
5 Le 16 avril 2007, la Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (association des investisseurs institutionnels en immobilier des Pays-Bas) a déposé une plainte auprès de la Commission concernant les aides accordées aux wocos. En juin 2009, Vesteda Groep BV s’est associée à cette plainte.
6 Par lettre du 3 décembre 2009, les autorités néerlandaises ont proposé à la Commission des engagements visant à modifier le système général d’aides d’État en faveur des wocos.
7 Le 15 décembre 2009, la Commission a adopté la décision C (2009) 9963 final relative aux aides d’État E 2/2005 et N 642/2009 – Pays-Bas – Aide existante et aide spécifique par projets au profit des [wocos] (ci-après la « décision attaquée »).
8 En premier lieu, s’agissant du régime d’aides existant visé dans la procédure E 2/2005, les mesures contenues dans le système général d’aides d’État versées par les Pays-Bas en faveur des wocos sont les suivantes :
a) des garanties de l’État pour des prêts accordés par le Fonds de garantie pour la construction de logements sociaux ;
b) des aides du Fonds central du logement, aides par projet ou aides à la rationalisation sous forme de prêts à taux préférentiels ou de subventions directes ;
c) la vente par les municipalités de terrains à des prix inférieurs aux prix du marché ;
d) le droit d’emprunter auprès de la Bank Nederlandse Gemeenten.
9 Dans la décision attaquée, la Commission a qualifié chacune de ces mesures d’aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et a considéré que le système néerlandais de financement du logement social constituait une aide existante, celui-ci ayant été créé avant l’entrée en vigueur du traité CE aux Pays-Bas et les réformes postérieures n’ayant pas entraîné de changement substantiel.
10 La Commission a examiné la compatibilité de l’aide E 2/2005 relative au système de financement des wocos tel que modifié à la suite des engagements pris par les autorités néerlandaises. Elle a conclu, au considérant 72 de la décision attaquée, que « les aides versées au titre des activités de logement social, i.e. liées à la construction et à la mise en location d’habitations destinées à des particuliers, y compris la construction et l’entretien d’infrastructures auxiliaires, [étaient] compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE ». En conséquence, la Commission a pris acte des engagements pris par les autorités néerlandaises.
11 En second lieu, s’agissant de l’aide N 642/2009, le 18 novembre 2009, les autorités néerlandaises ont notifié un nouveau régime d’aides pour la rénovation des quartiers urbains en déclin, qualifié d’« aide spécifique par projet destinée à certains districts », dont les wocos intervenant dans les quartiers sélectionnés étaient les bénéficiaires. Ce nouveau régime d’aides doit être accordé selon les mêmes conditions que celles prévues pour les mesures relevant du régime d’aides existant, tel que modifié à la suite des engagements pris par les autorités néerlandaises. La Commission a considéré que l’aide N 642/2009 était compatible avec le marché commun et a décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard des nouvelles mesures notifiées.
12 Le 30 août 2010, la Commission a adopté la décision C (2010) 5841 final, relative à l’aide d’État E 2/2005, modifiant les points 22 à 24 de la décision attaquée. Dans cette décision modificative, la Commission a considéré que, sur la base des éléments de preuve disponibles, elle ne pouvait pas conclure que la mesure d) visée dans la décision attaquée, c’est-à-dire le droit d’emprunter auprès de la Bank Nederlandse Gemeenten, remplissait tous les critères d’une aide d’État.
Procédure devant le Tribunal et la Cour de justice
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 avril 2010, les requérantes ont introduit le présent recours.
14 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 9 et 19 août 2010, Vesteda Groep et l’IVBN ont demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
15 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 13 et 24 septembre 2010, les requérantes ont demandé le traitement confidentiel des annexes A.10 et A.16 de la requête vis-à-vis de l’IVBN et de Vesteda Groep, pour le cas où ils seraient admis à intervenir.
16 Par actes déposés au greffe du Tribunal le 24 septembre 2010, la Commission a demandé le traitement confidentiel de l’annexe A.16 et du point 145 de la requête vis-à-vis de Vesteda Groep et de l’IVBN, pour le cas où ils seraient admis à intervenir.
17 Par ordonnance du 16 décembre 2011, Stichting Woonpunt e.a./Commission (T‑203/10, EU:T:2011:766), le Tribunal (septième chambre) a rejeté le recours comme étant irrecevable, a jugé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur les demandes en intervention de Vesteda Groep et de l’IVBN et a condamné les requérantes à supporter leurs propres dépens et ceux de la Commission.
18 Par arrêt du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission (C‑132/12 P, Rec, EU:C:2014:100), la Cour a annulé l’ordonnance Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 17 supra (EU:T:2011:766), en ce qu’elle déclarait irrecevable le recours introduit par les requérantes contre la décision attaquée, en tant que cette décision concernait le régime d’aides E 2/2005, et a rejeté le recours pour le surplus. La Cour a jugé que le recours introduit par les requérantes contre la décision attaquée, en tant que cette décision concernait le régime d’aides E 2/2005, était recevable et a renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il soit statué au fond. Enfin, la Cour a réservé les dépens.
19 L’affaire a été attribuée à la septième chambre du Tribunal.
20 Conformément à l’article 119, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission et les requérantes ont déposé leurs mémoires en observations écrites, respectivement, les 27 mars et 15 avril 2014.
21 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 avril 2014, le Royaume de Belgique a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions des requérantes. Par ordonnance du président de la septième chambre du Tribunal du 2 septembre 2014, le Royaume de Belgique a été admis à intervenir au soutien des conclusions des requérantes et a été autorisé à présenter ses observations lors de la procédure orale, conformément à l’article 116, paragraphe 6, du règlement de procédure.
22 Par ordonnance du 2 septembre 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission (T‑203/10 RENV, EU:T:2014:792), Vesteda Groep et l’IVBN ont été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Les intervenantes n’ayant pas soulevé d’objections à l’encontre de la demande de traitement confidentiel, une version non confidentielle de la requête leur a été notifiée.
23 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 16 octobre 2014, Vesteda Groep a informé le Tribunal qu’il renonçait à intervenir au soutien des conclusions de la Commission dans la présente affaire. Par ordonnance du président de la septième chambre du Tribunal du 21 novembre 2014, Vesteda Groep a été radié de la présente affaire en tant que partie intervenante.
24 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 22 octobre 2014, l’IVBN a informé le Tribunal qu’elle renonçait au dépôt de son mémoire en intervention.
Conclusions des parties
25 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
26 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ou, à tout le moins, comme non fondé ;
– condamner les requérantes aux dépens.
27 Dans la réplique, les requérantes concluent, en outre, à ce qu’il plaise au Tribunal de prendre les mesures d’instruction suivantes :
– ordonner à la Commission de produire toutes les pièces et de fournir toutes les informations qui présentent une importance pour déterminer de quelle manière la Commission est intervenue dans l’établissement d’un plafond de revenus ;
– ordonner à la Commission de fournir les noms des fonctionnaires de la Commission qui sont intervenus dans le traitement de cette affaire et qui pourraient en cette qualité confirmer ou non les affirmations de la Commission concernant l’introduction d’un plafond de revenus ;
– ordonner une audition de témoins afin d’entendre lesdits fonctionnaires de la Commission.
28 Dans la duplique, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter la demande de mesures d’instruction.
En droit
29 Aux termes de l’article 111 du règlement de procédure, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
30 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
31 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans son arrêt Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 18 supra (EU:C:2014:100), la Cour a confirmé l’ordonnance Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 17 supra (EU:T:2011:766) en ce qu’elle déclarait irrecevable le recours en annulation introduit par les requérantes contre la décision attaquée, en tant que cette décision concernait l’aide N 642/2009. Partant, l’ordonnance Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 17 supra (EU:T:2011:766), est devenue définitive sur ce point. Dès lors, il n’y a plus lieu de statuer sur les moyens soulevés par les parties visant à l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle concerne l’aide N 642/2009.
32 Il convient également de relever que, dans son arrêt Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 18 supra (EU:C:2014:100), la Cour a jugé que le recours en annulation introduit par les requérantes contre la décision attaquée, en tant que cette décision concernait le régime d’aides E 2/2005, était recevable et a renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il soit statué au fond. Dès lors, il n’y a plus lieu de statuer sur les arguments des parties relatifs à la recevabilité de la demande d’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle concerne le régime d’aides E 2/2005.
33 À l’appui de leur recours visant à l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle concerne régime d’aides E 2/2005, les requérantes soulèvent huit moyens. Le premier moyen est tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit en qualifiant toutes les mesures comme faisant partie d’un régime d’aides. Le deuxième moyen est tiré de ce que la décision attaquée est fondée sur une appréciation incomplète et manifestement inexacte de la législation nationale pertinente et des faits. Le troisième moyen est tiré de ce que la Commission a effectué une appréciation inexacte et négligente en concluant que la location de logements sociaux à des personnes bénéficiant de « revenus relativement élevés » faisait partie de la mission de service public confiée aux wocos. Le quatrième moyen est tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit et abusé de ses compétences en exigeant des autorités néerlandaises une nouvelle définition du « logement social ». Le cinquième moyen est tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit en ne faisant pas de distinction entre la définition d’un service d’intérêt économique général (SIEG) et son mode de financement. Le sixième moyen est tiré de ce que la Commission, en exigeant une définition spécifique du SIEG, a fait une interprétation erronée de la décision 2005/842/CE de la Commission, du 28 novembre 2005, concernant l’application des dispositions de l’article [106], paragraphe 2, [TFUE] aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (JO L 312, p. 67). Le septième moyen est tiré de ce que la Commission a commis une erreur d’appréciation et a violé l’article 5 de la décision 2005/842, en ne constatant pas que le mode de financement du SIEG était manifestement inadapté. Le huitième moyen est tiré de ce que la Commission a abusé de la procédure d’appréciation des régimes d’aides existants, en imposant, sur la base de cette procédure, une liste limitative des bâtiments qui peuvent être qualifiés d’« immeubles sociaux ».
34 Avant d’apprécier le bien-fondé des moyens soulevés par les requérantes, il y a lieu de rappeler la procédure relative aux régimes d’aides existants prévue aux articles 17 à 19 du règlement n° 659/1999 et son application en l’espèce.
35 L’article 17 du règlement n° 659/1999 prévoit :
« 1. La Commission obtient tous les renseignements nécessaires de l’État membre concerné pour l’examen des régimes d’aides existants auquel elle procède, en coopération avec l’État membre, en application de l’article [108], paragraphe 1, [TFUE].
2. Si la Commission considère qu’un régime d’aides existant n’est pas, ou n’est plus, compatible avec le marché commun, elle informe l’État membre concerné de cette conclusion préliminaire et l’invite à présenter ses observations dans un délai d’un mois. Dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai. »
36 Selon l’article 18 du règlement n° 659/1999, relatif à la proposition de mesures utiles :
« Si, à la lumière des informations que lui a transmises l’État membre en application de l’article 17, la Commission parvient à la conclusion qu’un régime d’aides existant n’est pas, ou n’est plus, compatible avec le marché commun, elle adresse à l’État membre concerné une recommandation proposant l’adoption de mesures utiles. Cette recommandation peut notamment proposer :
a) de modifier sur le fond le régime d’aides en question, ou
b) d’introduire un certain nombre d’exigences procédurales, ou
c) de supprimer le régime d’aides en question. »
37 L’article 19 du règlement n° 659/1999, relatif aux conséquences juridiques d’une proposition de mesures utiles, indique :
« 1. Si l’État membre concerné accepte les mesures proposées et en informe la Commission, cette dernière en prend acte et en informe l’État membre. L’État membre est tenu, par cette acceptation, de mettre en œuvre les mesures utiles.
2. Si l’État membre concerné n’accepte pas les mesures proposées et que la Commission, après examen des arguments qu’il présente, continue de penser que ces mesures sont nécessaires, elle ouvre la procédure visée à l’article 4, paragraphe 4. Les articles 6, 7 et 9 s’appliquent mutatis mutandis. »
38 Dans la décision attaquée, la Commission a rappelé le déroulement de la procédure en l’espèce :
« Après avoir informé les autorités néerlandaises, par lettre du 14 juillet 2005 conformément à l’article 17 du règlement [n° 659/1999], de sa position préliminaire selon laquelle le dispositif néerlandais de logement social n’était pas conforme aux dispositions du droit communautaire relatives aux aides d’État, et après avoir apprécié les réponses fournies par les autorités néerlandaises en réponse à cette position préliminaire, la Commission estime, conformément à l’article 18 du règlement [n° 659/1999], que le régime d’aide existant n’est plus compatible avec le marché commun […] Pour garantir la compatibilité de l’aide à l’avenir, la Commission a évoqué avec les autorités néerlandaises un certain nombre de modifications devant être apportées au cadre juridique existant, et a recommandé un certain nombre de mesures appropriées […] »
39 En application de l’article 18 du règlement n° 659/1999, la Commission a proposé des mesures utiles visant à assurer la conformité du régime d’aides existantes en faveur des wocos avec les dispositions communautaires régissant les aides d’État. La Commission a estimé qu’étaient appropriées les mesures suivantes :
– la limitation du logement social à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement désavantagés ;
– l’exécution des activités commerciales aux conditions du marché, les activités de services public et les activités commerciales devant faire l’objet de comptes distincts et de contrôles appropriés ;
– l’adaptation de l’offre de logements sociaux à la demande des personnes défavorisées ou des groupes socialement désavantagés.
40 Par courrier du 4 décembre 2009, les autorités néerlandaises ont accepté les mesures utiles proposées par la Commission et se sont engagées à réformer le système de financement des wocos conformément aux exigences de la Commission. Les autorités néerlandaises ont présenté des projets de dispositions à la Commission, faisant l’objet d’un nouveau décret ministériel entré en vigueur le 1er janvier 2010, et d’une nouvelle loi sur le logement entré en vigueur le 1er janvier 2011. Dans la décision attaquée, la Commission énumère les activités et les conditions auxquelles les wocos pourront bénéficier d’aides en vertu de ces engagements.
41 Dans la décision attaquée, la Commission a pris acte des engagements pris par les autorités néerlandaises. Elle a considéré que le régime d’aides existant en faveur des wocos, à savoir les aides versées au titre des activités de construction et de mise en location des logements à des particuliers, y compris de construction et d’entretien des infrastructures annexes et de construction et de mise en location d’immeubles d’intérêt général, étaient compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE, dans la mesure où ces activités étaient exécutées aux conditions mentionnées dans les engagements des autorités néerlandaises.
42 Les quatrième et sixième moyens, ainsi que les cinquième et septième moyens seront examinés ensemble.
Sur le premier moyen, tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit en qualifiant toutes les mesures comme faisant partie d’un régime d’aides
43 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, à la suite de l’adoption de la décision modificative de la Commission du 30 août 2010, il n’y a plus lieu de se prononcer sur les arguments des requérantes relatifs à la mesure d) visée dans la décision attaquée, c’est-à-dire le droit d’emprunter auprès de la Bank Nederlandse Gemeenten.
44 Les requérantes font valoir que la Commission a apprécié à tort la mesure c), relative à la vente par les municipalités de terrains à des prix inférieurs aux prix du marché, comme faisant partie d’un régime d’aides, à savoir le système néerlandais de financement du logement social. Elles soutiennent que cette mesure ne saurait être qualifiée de partie d’un régime d’aides existant, étant donné qu’elle ne serait pas systématique, qu’elle ne serait pas prévue par la législation néerlandaise applicable aux wocos et que la Commission ferait uniquement référence à des plaintes concernant des cas individuels.
45 Selon les requérantes, la Commission est compétente, en vertu de l’article 108, paragraphe 1, TFUE, pour soumettre les régimes d’aides existant à un examen permanent, mais elle ne possède pas une telle compétence à l’égard des aides individuelles. Elles estiment que la Commission ne pouvait pas examiner la mesure c) au titre de la procédure des articles 17 à 19 du règlement n° 659/1999, mais qu’elle aurait dû examiner les cas individuels visés dans les plaintes dans le cadre de la procédure de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. La Commission aurait outrepassé sa compétence en incluant cette mesure dans son examen de la compatibilité avec le marché intérieur d’un régime d’aides existant.
46 En substance, par ce moyen, les requérantes font valoir que la Commission a outrepassé sa compétence en appréciant la mesure c) selon la procédure applicable aux aides existantes, alors que cette mesure ne fait pas partie du système général d’aides d’État versées en faveur des wocos, mais est constituée d’aides individuelles.
47 Dans la décision attaquée, la Commission a examiné, dans le cadre de la procédure relative aux aides existantes, les mesures d’aides dont bénéficient les wocos, parmi lesquelles la mesure c), relative à la vente par les municipalités de terrains à des prix inférieurs aux prix du marché. Cette mesure avait été notifiée par les autorités néerlandaises comme faisant partie du système général d’aides d’État en faveur des wocos.
48 Selon l’article 1er, sous d), du règlement n° 659/1999, un régime d’aides est défini comme « toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé ».
49 Il en ressort que le fait que des aides individuelles soient versées n’exclut pas l’existence d’un régime sur le fondement duquel ces aides sont octroyées. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le fait que la Commission ait reçu des plaintes relatives à des ventes individuelles de terrains à des prix inférieurs au prix du marché ne s’oppose pas à l’existence d’un régime d’aides en application duquel ces aides individuelles ont été octroyées, à savoir des contrats conclus par les municipalités néerlandaises.
50 De plus, l’argument selon lequel, cette mesure n’étant pas prévue dans un texte législatif, elle ne peut faire partie d’un régime d’aides, ne peut pas prospérer. L’exigence d’une disposition législative comme fondement d’un régime d’aides ne fait pas partie de la définition d’un régime d’aides au sens de l’article 1er, sous d), du règlement n° 659/1999.
51 En outre, il y a lieu de relever que les arguments des requérantes sont en contradiction avec l’appréciation des autorités néerlandaises qui avaient considéré, dans leur notification à la Commission, que les accords conclus par de nombreuses municipalités des Pays-Bas visant à la vente de terrains aux wocos à des prix préférentiels, constituaient une mesure faisant partie du système de financement des wocos.
52 Partant, aucun des arguments des requérantes n’est de nature à remettre en cause la qualification de la mesures c) comme étant un régime d’aides ni n’établit que la Commission a outrepassé sa compétence en examinant cette mesure dans le cadre du régime d’aides existant de financement des wocos.
53 Partant, le premier moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
54 À titre surabondant, le Tribunal s’interroge sur l’intérêt que les requérantes ont à soulever ce moyen et à soutenir que la Commission a outrepassé sa compétence en examinant la compatibilité de la mesure c) dans le cadre du système général de financement des wocos. En effet, il convient de rappeler que les requérantes sont les bénéficiaires du régime d’aides existant, dont fait partie la mesure c), que la Commission a déclaré compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Il est possible de s’interroger sur l’intérêt que les requérantes auraient à soutenir que la compatibilité de cette mesure aurait dû être appréciée selon une procédure différente qui aurait pu aboutir à un résultat différent, c’est-à-dire à une décision d’incompatibilité.
Sur le deuxième moyen, tiré de ce que la décision attaquée est fondée sur une appréciation incomplète et manifestement inexacte de la législation nationale pertinente et des faits
55 Les requérantes font valoir que, selon la jurisprudence de la Cour, la définition des SIEG par un État membre ne peut être remise en cause par la Commission que si elle démontre une erreur manifeste. Elles reprochent à la Commission de s’être contentée, dans la lettre article 17, de constater que le SIEG n’était pas suffisamment défini parce qu’il s’adressait à toutes les catégories de revenus. Elles soutiennent que la Commission n’a pas démontré l’existence d’une erreur manifeste dans le système néerlandais de financement du logement social et a, de ce fait, abusé de ses compétences en ouvrant la procédure prévue à l’article 17 du règlement n° 659/1999.
56 Il convient de relever qu’il ressort du libellé de l’article 18 du règlement n° 659/1999 que la Commission jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans l’exercice de sa compétence pour prendre, selon les termes de l’article 26, paragraphe 1, du même règlement, une décision au titre « de l’article 18 en liaison avec l’article 19, paragraphe 1 », de ce règlement et, dans ce cadre, pour déterminer les mesures utiles à même de répondre à sa conclusion selon laquelle le régime d’aides existant en cause n’est pas ou n’est plus compatible avec le marché intérieur (arrêt du 11 mars 2009, TF1/Commission, T‑354/05, Rec, EU:T:2009:66, point 188).
57 Dans ces conditions, il n’appartient pas au Tribunal de substituer sa propre appréciation à celle de la Commission, son contrôle devant se limiter à vérifier que cette institution n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que les engagements pris étaient de nature à résoudre les problèmes de concurrence que posait le régime d’aides en cause (arrêt TF1/Commission, point 58 supra, EU:T:2009:66, point 189).
58 Or, par le deuxième moyen, les requérantes ne visent pas l’appréciation effectuée par la Commission, dans la décision attaquée, sur la compatibilité du régime d’aides existant tel que modifié par les engagements pris par les autorités néerlandaises. Il ressort expressément de la requête que les requérantes visent le contenu de la lettre article 17. Les requérantes contestent en réalité l’examen effectué par la Commission du système de financement des wocos tel qu’il figurait dans la législation néerlandaise initiale, avant sa modification par les engagements pris par les autorités néerlandaises.
59 Force est de constater que, en application de la jurisprudence citée au point 59 ci-dessus, le contrôle exercé par le Tribunal ne s’étend pas à l’examen effectué par la Commission du régime d’aides antérieur aux engagements pris par les autorités néerlandaises.
60 Partant, les arguments des requérantes par lesquels elles reprochent à la Commission une appréciation incomplète et inexacte de la législation néerlandaise avant sa modification par les engagements pris par les autorités néerlandaises sont inopérants.
61 Il convient également de rejeter l’argument des requérantes selon lequel la Commission a outrepassé sa compétence en exigeant des mesures utiles et en les rendant contraignantes dans la décision attaquée.
62 En effet, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 108, paragraphe 1, TFUE, la Commission procède avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États et qu’elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur.
63 Selon le libellé même de l’article 108, paragraphe 1, TFUE, les mesures utiles ne constituent que des propositions (arrêt du 22 octobre 1996, Salt Union/Commission, T‑330/94, Rec, EU:T:1996:154, point 35).
64 Il ressort également clairement de l’article 19 du règlement n° 659/1999, cité au point 37 ci-dessus, que l’État membre peut accepter ou refuser les mesures utiles proposées par la Commission et que, s’il les accepte, il est tenu, par cette acceptation, de les mettre en œuvre.
65 C’est dans la mesure où ces propositions de mesures utiles sont acceptées par un État membre, qu’elles ont un effet contraignant à l’égard de ce dernier (arrêts du 18 juin 2002, Allemagne/Commission, C‑242/00, Rec, EU:C:2002:380, point 28, et du 4 décembre 2013, Commission/Conseil, C‑121/10, Rec, EU:C:2013:784, point 52).
66 Dès lors, c’est à tort que les requérantes soutiennent que la Commission a exigé des mesures utiles et les a rendues contraignantes dans la décision attaquée.
67 Il ressort de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de ce que la Commission a effectué une appréciation inexacte et négligente en concluant que la location de logements sociaux à des personnes bénéficiant de « revenus relativement élevés » faisait partie de la mission de service public confiée aux wocos
68 Les requérantes font valoir que le seul fait que les wocos exercent des activités accessoires, consistant à louer des logements à des ménages ayant des revenus relativement élevés, à côté de leur mission de service public, ne permettait pas à la Commission de conclure à l’existence d’une erreur manifeste dans la définition du SIEG. Elles soutiennent que la Commission n’a pas démontré que les wocos avaient perçu une aide financière pour ces activités accessoires ni que ces activités faisaient partie du SIEG dont les wocos sont chargées. La Commission, en ne définissant pas, dans la décision attaquée, la notion de « revenus relativement élevés », aurait également violé son obligation de motivation.
69 Dans la décision attaquée, la Commission a pris acte de la définition du SIEG telle que modifiée à la suite des engagements pris par les autorités néerlandaises. Dans le cadre de son appréciation du service public confié aux wocos, elle n’a pas conclu que la location de logements sociaux à des personnes bénéficiant de « revenus relativement élevés » faisait partie de la mission de service public confiée aux wocos. Au contraire, elle a estimé que cette définition résultant des engagements pris par les autorités néerlandaises, notamment la délimitation d’un groupe cible bénéficiaire du logement social par le biais du critère du plafond de revenus, permettait de répondre à ses préoccupations concernant les effets négatifs des activités des wocos sur la concurrence.
70 Force est de constater que, dans leurs arguments soulevés dans le cadre du présent moyen, les requérantes ne font pas référence à la décision attaquée.
71 En reprochant à la Commission d’avoir fait une appréciation inexacte et négligente en concluant que la location de logements sociaux à des personnes bénéficiant de revenus relativement élevés faisait partie de la mission de service public confiée aux wocos, les requérantes font référence à la définition du SIEG tel qu’il figurait dans la législation néerlandaise avant sa modification par les engagements pris par les autorités néerlandaises.
72 Or, il suffit de rappeler que la définition du SIEG confié aux wocos contenue dans la législation néerlandaise avant sa modification par les engagements n’est pas celle qui est appréciée dans la décision attaquée.
73 Dès lors, il suffit de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 59 ci-dessus, le contrôle exercé par le Tribunal ne s’étend pas à l’appréciation effectuée par la Commission sur le régime d’aides antérieur aux engagements pris par les autorités néerlandaises et, partant, les arguments des requérantes doivent être rejetés comme inopérants.
74 S’agissant de l’argument relatif à une insuffisance de motivation, par lequel les requérantes reprochent à la Commission de ne pas avoir défini la notion de « revenus relativement élevés » lorsqu’elle a indiqué que la faculté pour les wocos de louer des logements sociaux à des ménages ayant des revenus relativement élevés faisait partie du SIEG, il suffit de constater que cette indication ne figure pas dans la décision attaquée, mais dans la lettre article 17. Une fois encore, cet argument concernant le contenu de la lettre article 17 ne saurait prospérer et doit être rejeté.
75 Il ressort de ce qui précède que le troisième moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit et abusé de ses compétences en exigeant des autorités néerlandaises une nouvelle définition du « logement social » et sur le sixième moyen, tiré de ce que la Commission, en exigeant une définition spécifique du SIEG, a fait une interprétation erronée de la décision 2005/842
76 Par le quatrième moyen, les requérantes font valoir que, dans une des mesures utiles, la Commission a exigé des autorités néerlandaises qu’elles limitent la définition du logement social à un groupe spécifique de ménages défavorisés. Selon elles, la Commission n’était pas compétente pour exiger des États membres qu’ils limitent la définition d’un SIEG. Les États membres disposeraient d’une marge d’appréciation importante pour déterminer la portée de leurs SIEG dans le domaine du logement social et la Commission ne serait pas compétente pour imposer un critère relatif à la délimitation d’un groupe-cible.
77 Par le sixième moyen, les requérantes font valoir que, en application de la décision 2005/842, les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour définir la portée de leur SIEG du logement social. Dans cette décision, la notion de logement social serait définie en renvoyant « aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux vulnérables » mais non par référence à une limite de revenus. La Commission aurait fait une application erronée de la décision 2005/842 en considérant que le système néerlandais de logement social contenait une erreur manifeste parce qu’il ne comportait pas de limite de revenus spécifiques. Selon les requérantes, les missions des wocos étaient suffisamment clairement définies dans la législation néerlandaise.
78 Il y a lieu de rappeler (voir points 39 et 40 ci-dessus) que, parmi les mesures utiles, la Commission a proposé la limitation du logement social à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement désavantagés et que les autorités néerlandaises ont accepté ces mesures utiles et ont présenté à la Commission des engagements visant à modifier la mission de service public des wocos. Dans leurs engagements, les autorités néerlandaises ont défini le groupe-cible bénéficiaire du logement social par le biais du critère du plafond de revenus. Dans la décision attaquée, la Commission a pris acte des engagements.
79 Il y a également lieu de rappeler qu’il ressort des points 64 à 67 ci-dessus, que c’est l’acceptation par les autorités néerlandaises des mesures utiles proposées par la Commission qui les rend contraignantes.
80 Partant, les arguments par lesquels les requérantes reprochent à la Commission, d’une part, d’avoir commis une erreur de droit et abusé de ses compétences en exigeant des autorités néerlandaises une nouvelle définition du « logement social », et, d’autre part, d’avoir fait une interprétation erronée de la décision 2005/842 en exigeant une définition spécifique du SIEG, doivent être rejetés comme manifestement non fondés.
81 Par ailleurs, s’agissant de l’argument tiré de ce que la Commission a commis une erreur en considérant que le système néerlandais de logement social contenait une erreur manifeste parce qu’il ne comportait pas de limite de revenus spécifiques, il suffit de relever que cet argument vise l’appréciation effectuée par la Commission sur le système de financement des wocos tel qu’il figurait dans la législation néerlandaise initiale, avant sa modification par les engagements pris par les autorités néerlandaises.
82 À cet égard, il suffit de rappeler que cette appréciation ne figure pas dans la décision attaquée et que, en application de la jurisprudence citée au point 59 ci-dessus, cet argument doit être rejeté comme inopérant.
83 Il ressort de ce qui précède que les quatrième et sixième moyens doivent être rejetés comme manifestement non fondés.
Sur le cinquième moyen, tiré de ce que la Commission a commis une erreur de droit en ne faisant pas de distinction entre la définition d’un SIEG et son mode de financement et sur le septième moyen, tiré de ce que la Commission a commis une erreur d’appréciation et a violé l’article 5 de la décision 2005/842, en ne constatant pas que le mode de financement du SIEG était manifestement inadapté
84 Par le cinquième moyen, les requérantes font valoir qu’il découle de l’arrêt du 22 octobre 2008, TV2/Danmark e.a./Commission (T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 et T‑336/04, Rec, EU:T:2008:457), qu’il convient de distinguer entre la définition d’un SIEG et son mode de financement. La Commission n’aurait pas fait cette distinction. Elle aurait estimé pouvoir s’opposer à une possibilité de surcompensation en limitant la définition du SIEG grâce à un plafond de revenus des ménages, de sorte que les wocos ne sauraient utiliser les moyens mis à leur disposition dans le cadre du SIEG pour des offres de logement à des ménages dépassant ce plafond. Elle aurait dû apprécier la définition du SIEG indépendamment des moyens mis à la disposition des wocos pour la mise en œuvre de ce SIEG, puis examiner si ces moyens vont au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’exécution du SIEG.
85 Par le septième moyen, les requérantes font valoir que la Commission a ignoré l’article 5 de la décision 2005/842 et le principe d’absence de surcompensation qu’il contient. Elle n’aurait pas constaté, dans la lettre article 17, l’existence d’une surcompensation. Dans la décision attaquée, la Commission n’aurait pas appliqué correctement les dispositions de l’article 5 de la décision 2005/842 en n’examinant pas l’existence d’une surcompensation dans le système de financement du logement social « actuel ».
86 Force est de constater que, par ces moyens, les requérantes contestent en réalité l’appréciation effectuée par la Commission sur le système de financement des wocos tel qu’il figurait dans la législation néerlandaise initiale, avant sa modification par les engagements pris par les autorités néerlandaises. Or, cette législation n’est pas celle qui est appréciée par la Commission dans la décision attaquée. Il y a lieu de relever que les arguments des requérantes visent le contenu de la lettre article 17 et non la décision attaquée.
87 Il suffit de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 59 ci-dessus, le contrôle exercé par le Tribunal ne s’étend pas à l’appréciation effectuée par la Commission sur le régime d’aides antérieur aux engagements pris par les autorités néerlandaises.
88 Partant, les cinquième et septième moyens doivent être rejetés comme manifestement non fondés.
Sur le huitième moyen, tiré de ce que la Commission a abusé de la procédure d’appréciation des régimes d’aides existants, en imposant, sur la base de cette procédure, une liste limitative des bâtiments qui peuvent être qualifiés d’« immeubles sociaux »
89 Les requérantes font valoir que la Commission a abusé de la procédure relative aux aides existantes et excédé ses compétences en approuvant une liste limitative de bâtiments qui peuvent être qualifiés d’« immeubles sociaux ». Elles soutiennent que, ni dans la lettre article 17, ni dans les propositions de mesures utiles, la Commission n’a fait de recommandations concernant la définition de l’immobilier social. La Commission se serait contentée d’observer que les immeubles figurant sur la liste ont une fonction sociale manifeste, sans indiquer pour quelle raison cette fonction ne s’appliquerait pas à d’autres immeubles. La Commission n’aurait, dès lors, pas pu décider que la définition « actuelle » des missions des wocos par rapport à l’immobilier social nécessitait une définition plus limitative de ces missions. Selon les requérantes, la Commission ne pouvait pas formuler une appréciation ayant pour conséquence que des projets ne figurant pas sur la liste ne peuvent plus être qualifiés d’immobilier social.
90 Il convient de relever que, dans la décision attaquée, la Commission énumère les engagements pris par les autorités néerlandaises, dans leur courrier du 3 décembre 2009, qui visent à modifier le fonctionnement des wocos et les mesures leur conférant des avantages. Les engagements qui concernent la construction et la mise en location d’immeubles d’intérêt général sont décrits comme suit :
« Les immeubles d’intérêt général comprennent les maisons de quartier, centres de santé, centres d’hébergement pour les femmes, centres de soins aux personnes âgées, centres culturels, sportifs, etc. Ces établissement sont détenus et entretenus par des wocos, et donnés en location à des organisations non gouvernementales ou à des organismes publics. Les conditions suivantes s’appliqueront :
n) Seuls les établissements servant véritablement l’intérêt général et qui contribuent à la vie de la collectivité, par exemple les centres communautaires, maisons de quartier, maisons des jeunes, etc. pourront recevoir des aides. Une liste quasi exhaustive des établissements pouvant être qualifiés d’immeubles d’intérêt général sera établie par acte administratif, et est jointe en annexe à la présente décision.
[…] »
91 La liste des « établissements pouvant être qualifiés d’immeubles d’intérêt général » qui figure en annexe de la décision attaquée a donc été fournie par les autorités néerlandaises. Dans la décision attaquée, la Commission a seulement pris acte de cette liste et, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, elle ne l’a pas imposée.
92 La Commission a constaté que cette liste montrait clairement que toutes les activités mises en œuvre dans ces établissements constituaient véritablement des activités d’intérêt général. Elle a observé que les aides ciblaient des objectifs définis de manière étroite et spécifique, comme le montrait la liste précise des immeubles à vocation sociale et elle a estimé que tous les projets commerciaux étaient exclus du régime d’aides.
93 La Commission a considéré que cette liste, conjointement avec d’autres engagements pris par les autorités néerlandaises, permettait de répondre au souci, exprimé lors de la procédure, que les activités commerciales des wocos ne bénéficient pas d’aides d’État et elle en a donc pris acte.
94 Force est de constater que les requérantes avancent aucun élément permettant de considérer que la Commission aurait abusé de la procédure ou excédé ses compétences en prenant acte de la liste des établissements pouvant être qualifiés d’immeubles d’intérêt général contenue dans les engagements pris par les autorités néerlandaises.
95 Enfin, s’agissant de l’argument des requérantes selon lequel l’approbation de cette liste a pour conséquence que des projets n’y figurant pas ne peuvent plus être qualifiés d’immobilier social, il suffit de constater que ce n’est pas la Commission, mais les autorités néerlandaises, dans leurs engagements, qui ont défini quels sont les établissements pouvant être qualifiés d’immeubles d’intérêt général et, par conséquent, ceux qui n’en sont pas.
96 Partant, le huitième moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
97 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble comme manifestement non fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les chefs de conclusions, soulevés dans la réplique, visant à l’adoption de mesures d’instruction.
Sur les dépens
98 L’ordonnance Stichting Woonpunt e.a./Commission, point 17 supra (EU:T:2011:766), qui avait condamné les requérantes à supporter leurs propres dépens et ceux de la Commission et les demandeurs en intervention à supporter leurs propres dépens a été annulée. Dans son arrêt de renvoi, la Cour a réservé les dépens. Il appartient donc au Tribunal de statuer, dans la présente ordonnance, sur l’ensemble des dépens afférents aux différentes procédures, conformément à l’article 121 du règlement de procédure.
99 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
100 Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission devant la Cour et le Tribunal, conformément aux conclusions de la Commission.
101 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. En l’espèce, le Royaume de Belgique, intervenu au soutien des requérantes, supportera ses propres dépens.
102 Enfin, aux termes de l’article 87, paragraphe 4, dernier alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante supportera ses propres dépens. L’IVBN, intervenue au soutien de la Commission, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Stichting Woonpunt, Stichting Havensteder, Woningstichting Haag Wonen et Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume de Belgique et Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), supporteront leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 12 mai 2015.
E. Coulon | | M. van der Woude |