Sprawa T-137/10
Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Szpitale publiczne – Subwencje udzielone przez władze belgijskie szpitalom publicznym należącym do stowarzyszenia IRIS – Decyzja wydana po zakończeniu wstępnego etapu – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym – Definicja zadania z zakresu usług publicznych – Proporcjonalność rekompensaty za świadczone usługi publiczne
Streszczenie – Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 7 listopada 2012 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Dopuszczalność – Zarzuty, jakie mogą być podniesione
(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 akapit czwarty WE)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Okoliczności pozwalające poświadczyć istnienie takich trudności – Niewystarczający i niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję podczas wstępnego etapu badania – Kontrola sądowa – Granice
(art. 88 ust. 2, 3 WE)
3. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Rekompensata za koszty wykonania zadania z zakresu usług publicznych –Ocena zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem – Kryteria – Sektor szpitalny – Uwzględnienie braku wymiaru komercyjnego
(art. 86 ust. 2 WE)
4. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Rekompensata za koszty wykonania zadania z zakresu usług publicznych – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Sektor szpitalny – Swoboda w zakresie organizacji i świadczenia usług zdrowotnych – Granice – Przestrzeganie zasady równego traktowania w przypadku udziału prywatnych podmiotów gospodarczych w świadczeniu usług publicznych
(art. 86 ust. 2 WE, art. 152 ust. 5 WE)
5. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Definicja usług w ogólnym interesie gospodarczym – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Akt upoważniający do świadczenia usługi publicznej – Wybór formy
(art. 86 ust. 2 WE)
6. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Rekompensata za koszty wykonania zadania z zakresu usług publicznych – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Kontrola przeprowadzana przez Komisję – Obowiązek dokonania odrębnej oceny każdego z ustalonych parametrów rekompensaty
(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Poważne trudności – Zakres przeprowadzanego dochodzenia i złożoność akt sprawy jako przesłanki istnienia poważnych trudności
(art. 88 ust. 2, 3 WE)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Rozróżnienie między kryterium wynikającym z wyroku w sprawie Altmark, umożliwiającym ustalenie istnienia pomocy państwa, a kryterium ustanowionym w art. 86 ust. 2 WE, pozwalającym stwierdzić zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem
(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)
9. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Podleganie normom traktatu – Ocena zgodności finansowania z zasobów państwowych ze wspólnym rynkiem – Ocena na podstawie kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo w związku z zapewnieniem usługi, niezależnie od jego skuteczności gospodarczej
(art. 86 ust. 2 WE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 58, 59)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 72–77, 164, 233)
3. Zważywszy na szczególną naturę zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w pewnych sektorach, przy dokonywaniu kwalifikacji danego środka jako pomocy państwa należy wykazać się elastycznością przy stosowaniu wyroku w sprawie Altmark i ustanowionych w nim kryteriów. Jeżeli chodzi o sektor szpitalny, przy stosowaniu art. 86 ust. 2 WE oraz kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark należy wziąć pod uwagę brak komercyjnego wymiaru danej usługi publicznej, gdyż uznanie jej za usługę w ogólnym interesie gospodarczym wynika raczej z jej wpływu na sektor konkurencyjny i komercyjny.
(por. pkt 86, 88)
4. Stosowanie art. 86 ust. 2 WE w sektorze szpitalnym musi uwzględniać poszanowanie odpowiedzialności państw członkowskich w zakresie określania ich polityki zdrowotnej, jak również w zakresie organizacji oraz świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej, przy czym przemyślenie to wynika w szczególności z art. 152 ust. 5 WE. Zgodnie z powyższym państwa członkowskie organizują swój krajowy system opieki zdrowotnej według wybranych przez siebie zasad, w szczególności zobowiązania związane z publicznymi usługami szpitalnymi mogą obejmować zarówno zobowiązania nałożone na wszystkie instytucje szpitalne, jak i dodatkowe zobowiązania nałożone wyłącznie na instytucje publiczne ze względu na ich doniosłe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu opieki zdrowotnej.
Niemniej w przypadku gdy organizacja świadczenia usług zdrowotnych ustalona przez państwo członkowskie obejmuje nałożenie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych na prywatne podmioty gospodarcze, należy uwzględnić tę okoliczność w ramach oceny środków pomocy przyjętych w sektorze. W szczególności w sytuacji gdy na jednostkach publicznych i prywatnych zobowiązanych do świadczenia tej samej usługi publicznej ciążą różne wymogi, co zakłada różny poziom kosztów i rekompensaty, różnice te muszą wynikać jasno z ich upoważnienia do świadczenia danej usługi, zwłaszcza by umożliwić sprawdzenie zgodności subwencji z zasadą równego traktowania.
(por. pkt 92–95)
5. W dziedzinie konkurencji państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do definicji tego, co uważają za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, zaś Komisja może podać tę definicję w wątpliwość jedynie w przypadku oczywistego błędu. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd Unii w odniesieniu do oceny Komisji dotyczącej istnienia zadania z zakresu usług publicznych uwzględnia koniecznie powyższe ograniczenie. W ramach wspomnianej kontroli sąd Unii musi jednak upewnić się co do poszanowania pewnych minimalnych kryteriów dotyczących między innymi istnienia aktu władzy publicznej powierzającego danym podmiotom gospodarczym zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym, a także powszechnego i obowiązkowego charakteru tego zadania.
W tym względzie dana instytucja może zostać uznana za upoważnioną do wykonywania władzy publicznej, jeżeli składa się z większości przedstawicieli władzy publicznej i jeżeli przy wydawaniu decyzji musi przestrzegać pewnej liczby kryteriów interesu publicznego. Tym samym, aby móc uznać za akty publiczne decyzje danej jednostki, w skład jej organów muszą wchodzić osoby, którym powierzono zadanie w interesie publicznym, a władze publiczne muszą dysponować rzeczywistym uprawnieniem do kontrolowania podejmowanych przez nią decyzji.
Co się tyczy wyboru formy prawnej aktu lub aktów upoważniających dane podmioty gospodarcze, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, ponieważ upoważnienie powierzające zadanie świadczenia usługi publicznej może być zdefiniowane w kilku różnych aktach, zarówno tych stanowiących ogólne uregulowanie w danej dziedzinie, jak i tych skierowanych konkretnie do pewnych instytucji. Upoważnienie może także obejmować akty umowne, pod warunkiem że pochodzą one od władzy publicznej i są wiążące. A fortiori obowiązuje to zatem także wtedy, gdy takie akty konkretyzują zobowiązania nałożone w ustawodawstwie.
(por. pkt 99–101, 107–109, 111, 112)
6. Parametry, na których podstawie zostaje obliczona rekompensata z tytułu wykonania zadania z zakresu usług w ogólnym interesie gospodarczym, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby ta rekompensata nie prowadziła do powstania korzyści gospodarczej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego jej beneficjentem w stosunku do przedsiębiorstw konkurencyjnych. Jednakże nic nie zabrania ustawodawcy krajowemu pozostawienia władzom krajowym pewnego zakresu uznania. Przeciwnie, państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem uznania, nie tylko definiując zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym, lecz także określając wysokość rekompensaty kosztów związanych z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Parametry te powinny jednak zostać ustalone w taki sposób, aby wykluczyć jakiekolwiek nadużycie przez państwo członkowskie pojęcia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
W tym względzie, ponieważ państwom członkowskim przysługuje swobodny wybór środków praktycznych, aby zapewnić przestrzeganie powyżej wskazanego wymogu, pod warunkiem że zasady ustalania rekompensaty są obiektywne i przejrzyste, ocena Komisji w tym zakresie musi opierać się na analizie konkretnych warunków prawnych i ekonomicznych, w świetle których zostaje ustalona kwota rekompensaty.
W rezultacie w przypadku zdecydowania się przez państwo członkowskie na kilka środków wyrównawczych, jeżeli Komisja nie dokonuje odrębnej oceny parametrów finansowania odnoszących się do każdego z ustanowionych środków, to jej badanie przedmiotowego środka pomocy jest niekompletne. Otóż nawet gdyby przyznać, że chodzi o rekompensaty, które służą jedynie wypełnieniu znacznego opóźnienia w płatnościach i które muszą zostać następnie zwrócone, to nie można wykluczyć, że przysparzają one korzyści szpitalom, choćby tymczasowej, i że z tego powodu mogą one zostać zakwalifikowane jako odrębne środki wyrównawcze.
(por. pkt 189, 191, 192, 214, 215)
7. W dziedzinie pomocy państwa zakres dochodzenia przeprowadzonego przez Komisję podczas wstępnego badania oraz złożoność rozpatrywanych akt sprawy mogą wskazywać na to, że dane postępowanie przekroczyło znacznie czas wymagany normalnie do przeprowadzenia pierwszego badania w ramach postanowień art. 88 ust. 3 WE. Okoliczność ta stanowi zatem wskazówkę świadczącą o istnieniu poważnych trudności.
(por. pkt 285)
8. Czwarte kryterium ustalone w wyroku w sprawie Altmark, oparte na analizie kosztów, jakie poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, którym – w przypadku gdy wybór przedsiębiorstwa, któremu powierzono wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych – należy się posłużyć w celu ustalenia poziomu koniecznej rekompensaty, a co za tym idzie wykrycia ewentualnego istnienia pomocy państwa, nie wchodzi w rachubę przy dokonywaniu oceny zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 86 ust. 2 WE.
(por. pkt 289, 292)
9. W aktualnym stanie prawa Unii kryterium związane z efektywnością gospodarczą przedsiębiorstwa, któremu władza publiczna powierzyła zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym, nie jest brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 86 ust. 2 WE.
W istocie, o ile postanowienie to zobowiązuje do dokonania oceny proporcjonalności pomocy, o tyle taka ocena ma wyłącznie na celu zapobieżenie, by dane przedsiębiorstwo korzystało z finansowania przewyższającego koszty netto powierzonego mu zadania świadczenia usługi publicznej.
Tymczasem wobec braku zharmonizowanych przepisów wspólnotowych w tej materii Komisja nie jest uprawniona do zajęcia stanowiska w kwestii zakresu zadań z dziedziny usług publicznych, zwłaszcza na temat poziomu kosztów związanych z tymi usługami, ani w kwestii stosowności wyborów politycznych dokonanych w tym względzie przez władze krajowe, ani w kwestii skuteczności gospodarczej przedsiębiorstwa publicznego.
(por. pkt 293, 294, 300)