ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)
8 novembre 2007
Affaire F-40/05
Marta Andreasen
contre
Commission des Communautés européennes
« Fonction publique – Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Sanction de révocation – Conseil de discipline – Composition – Application de nouvelles dispositions dans le temps – Article 6 de la convention européenne des droits de l’homme – Respect des délais de la procédure disciplinaire – Non bis in idem – Proportionnalité – Motivation »
Objet : Recours, introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA, par lequel Mme Andreasen demande, notamment, l’annulation de la décision de la Commission, du 13 octobre 2004, prononçant sa révocation sans réduction de ses droits à pension.
Décision : Le recours est rejeté. Chaque partie supporte ses propres dépens.
Sommaire
1. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Légalité – Contrôle juridictionnel – Limites
(Statut des fonctionnaires, annexe IX)
2. Droit communautaire – Principes – Droit à une protection juridictionnelle effective
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)
3. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Caractère inopérant d’un moyen tiré de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme
(Statut des fonctionnaires, annexe IX)
4. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Entrée en vigueur de nouvelles règles applicables au conseil de discipline
(Statut des fonctionnaires, annexe IX, art. 5, § 1 et 4, et 6, § 5)
5. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Principe ne bis in idem – Suspension
(Statut des fonctionnaires, annexe IX, art. 9, § 3, 23, § 1, et 24, § 2)
6. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Délai fixé pour statuer sur la situation d’un fonctionnaire suspendu
(Statut des fonctionnaires, annexe IX, art. 24, § 2)
7. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Délais
(Statut des fonctionnaires, annexe IX, art. 18 et 22, § 1)
8. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Sanction – Révocation
9. Fonctionnaires – Droits et obligations – Liberté d’expression – Exercice – Limites – Dignité des fonctions – Devoir de loyauté
(Statut des fonctionnaires, art. 11, 12, alinéa 1, et 21)
10. Fonctionnaires – Droits et obligations – Participation officielle à des manifestations scientifiques
11. Droit communautaire – Principes – Droits fondamentaux – Liberté d’expression – Restrictions justifiées par l’intérêt général
(Statut des fonctionnaires, art. 17, alinéa 2)
12. Fonctionnaires – Décision faisant grief – Sanction disciplinaire – Obligation de motivation – Portée
(Statut des fonctionnaires, art. 25, alinéa 2)
1. Le statut confie à l’autorité investie du pouvoir de nomination et au conseil de discipline la responsabilité exclusive de la mise en œuvre d’une procédure disciplinaire. Aucune disposition du régime disciplinaire établi par le statut ne permet qu’une telle procédure soit refaite par le Tribunal de sa propre initiative et indépendamment des moyens valablement soulevés par la partie requérante. Même en matière disciplinaire, le contrôle de légalité exercé par le juge communautaire dans le cadre du contentieux en annulation se limite donc à vérifier, au seul regard des moyens avancés, la légalité du déroulement de la procédure disciplinaire ainsi que la réalité, la portée et la gravité des faits retenus par l’autorité investie du pouvoir de nomination aux fins de la sanction disciplinaire attaquée.
(voir point 111)
Référence à :
Tribunal de première instance : 4 mai 1999, Z/Parlement, T‑242/97, RecFP p. I‑A‑77 et II‑401, point 19
2. Les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont le juge communautaire assure le respect. À cet effet, ce dernier s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La convention européenne des droits de l’homme revêt, dans ce contexte, une signification particulière.
Le droit à un tribunal indépendant et impartial constitue un tel droit fondamental. En effet, les particuliers doivent pouvoir bénéficier d’une protection juridictionnelle effective des droits qu’ils tirent de l’ordre juridique communautaire. Ce droit a également été consacré par les articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l’homme et réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
(voir points 122 et 124)
Référence à :
Cour : 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, point 18 ; 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 39 ; 12 juin 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec. p. 5659, point 71 ; 1er avril 2004, Commission/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Rec. p. I‑3425, point 29 ; 27 juin 2006, Parlement/Conseil, C‑540/03, Rec. p. I‑5769, point 35 ; 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, point 76 ; 13 mai 2007, Unibet, C‑432/05, Rec. p. I‑2271, point 37
3. Selon l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien‑fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.
Un moyen tiré de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme à l’encontre de la sanction statutaire adoptée à l’issue d’une procédure disciplinaire diligentée contre un fonctionnaire ne peut qu’être écarté.
D’une part, en effet, une telle sanction ne présente pas, à l’évidence, les caractéristiques d’une décision sur une accusation en matière pénale, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme.
D’autre part, il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que la décision disciplinaire arrêtée par une autorité administrative n’est pas obligatoirement soumise aux exigences posées par ladite disposition, qui n’exige que la possibilité de soumettre une telle décision au contrôle devant un tribunal remplissant les conditions qu’elle pose.
(voir points 125 à 127)
Référence à :
Tribunal de première instance : 17 octobre 1991, De Compte/Parlement, T‑26/89, Rec. p. II‑781, point 94
4. Les articles 5 à 8 de l’annexe IX du statut entré en vigueur le 1er mai 2004 ont apporté certaines modifications à la constitution et à la composition du conseil de discipline. Leur application à un conseil de discipline constitué avant cette date pour statuer sur le cas d’un fonctionnaire faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne concernerait pas seulement les effets futurs d’une situation née sous l’empire de la loi ancienne, mais reviendrait nécessairement à leur faire produire un effet rétroactif.
Compte tenu des principes qui, selon une jurisprudence constante, régissent les effets dans le temps des dispositions de droit communautaire et en l’absence de toute indication, même implicite, dans les dispositions nouvelles, permettant de considérer que celles‑ci ont vocation à s’appliquer rétroactivement, il y a lieu de considérer qu’elles n’obligent nullement à revoir la constitution et la composition d’un conseil de discipline constitué avant leur entrée en vigueur.
(voir points 159 et 171)
5. La mesure de suspension qui peut être appliquée au fonctionnaire faisant l’objet d’une procédure disciplinaire revêt, par nature, un caractère provisoire et n’est pas, en tant que telle, une mesure disciplinaire, de sorte qu’elle n’entre pas en ligne de compte pour l’application du principe ne bis in idem, expressément consacré par les dispositions du statut relatives au régime disciplinaire des fonctionnaires.
(voir points 181 à 183)
Référence à :
Cour : 29 juin 2006, SGL Carbon/Commission, C‑308/04 P, Rec. p. I‑5977, point 26
Tribunal de première instance : 18 octobre 2001, X/BCE, T‑333/99, Rec. p. II‑3021, points 149 et 151
6. En disposant que la situation du fonctionnaire suspendu doit être définitivement réglée dans un délai de six mois à compter du jour où la décision de suspension a pris effet et que, si aucune décision n’est intervenue dans ce délai, l’intéressé perçoit à nouveau l’intégralité de sa rémunération, le deuxième paragraphe de l’article 24 de l’annexe IX du statut, entré en vigueur le 1er mai 2004, vise à empêcher qu’un fonctionnaire faisant l’objet d’une procédure disciplinaire puisse être privé de sa rémunération pendant plus de six mois sans qu’il soit statué sur son cas. Il s’ensuit que le délai ainsi prévu est seulement péremptoire en ce sens que, après son écoulement, le fonctionnaire retrouve le bénéfice de l’intégralité de sa rémunération. En revanche, le fait que l’autorité investie du pouvoir de nomination n’a pas définitivement statué sur le cas du fonctionnaire concerné dans le délai en question ne saurait, en tant que tel, conduire à conclure à l’illégalité de la décision clôturant la procédure disciplinaire dirigée contre lui.
(voir points 189 et 190)
Référence à :
Tribunal de première instance : 26 janvier 1995, D/Commission, T‑549/93, RecFP p. I‑A‑13 et II‑43, points 32 et 33 ; 16 mai 2000, Irving/Commission, T‑121/99, RecFP p. I‑A‑85 et II‑357, point 49
7. Les délais fixés pour le déroulement de la procédure disciplinaire, tout en n’étant pas péremptoires, énoncent néanmoins une règle de bonne administration ayant pour but d’éviter, dans l’intérêt tant de l’administration que des fonctionnaires, un retard injustifié dans l’adoption de la décision intervenant à son terme. Les autorités disciplinaires ont donc l’obligation de mener avec diligence la procédure disciplinaire et d’agir en sorte que chaque acte de poursuite intervienne dans un délai raisonnable par rapport à l’acte précédent. La non‑observation de ce délai, qui ne peut être appréciée qu’en fonction des circonstances particulières de l’espèce, peut entraîner l’annulation de l’acte pris hors délai, et cela sous l’empire tant de l’ancienne version du statut que sous celle en vigueur depuis le 1er mai 2004.
(voir points 194 et 195)
Référence à :
Cour : 4 février 1970, Van Eick/Commission, 13/69, Rec. p. 3, point 4 ; 29 janvier 1985, F./Commission, 228/83, Rec. p. 275, point 30 ; 19 avril 1988, M./Conseil, 175/86 et 209/86, Rec. p. 1891, point 16
Tribunal de première instance : De Compte/Parlement, précité, point 88 ; D/Commission, précité, point 25 ; 30 mai 2002, Onidi/Commission, T‑197/00, RecFP p. I‑A‑69 et II‑325, point 91 ; 10 juin 2004, François/Commission, T‑307/01, Rec. p. II‑1669, point 47
8. Une décision infligeant une sanction de révocation implique nécessairement des considérations délicates de la part de l’institution, compte tenu des conséquences sérieuses et irrévocables qui en découlent. L’institution dispose, à cet égard, d’un large pouvoir d’appréciation et le contrôle juridictionnel se limite à une vérification de l’exactitude matérielle des faits retenus et de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits.
(voir point 220)
Référence à :
Tribunal de première instance : 28 septembre 1999, Yasse/BEI, T‑141/97, RecFP p. I‑A‑177 et II‑929, point 63
9. L’article 12, premier alinéa, du statut (dans sa version en vigueur jusqu’au 30 avril 2004) vise à garantir que les fonctionnaires communautaires présentent, dans leur comportement, une image de dignité conforme à la conduite particulièrement correcte et respectable que l’on est en droit d’attendre des membres d’une fonction publique internationale. Il en résulte, notamment, que des injures exprimées publiquement par un fonctionnaire, et portant atteinte à l’honneur des personnes auxquelles elles se réfèrent, constituent, en soi, une atteinte à la dignité de la fonction au sens de cette disposition. L’article 12, premier alinéa, dudit statut constitue, au même titre que les articles 11 et 21, l’une des expressions spécifiques de l’obligation de loyauté, laquelle impose au fonctionnaire non seulement de s’abstenir de conduites attentatoires à la dignité de la fonction et au respect dû à l’institution et à ses autorités, mais également de faire preuve, d’autant plus s’il a un grade élevé, d’un comportement au‑dessus de tout soupçon, afin que les liens de confiance existant entre l’institution et lui‑même soient toujours préservés. Ledit article 12 ne constitue pas une entrave à la liberté d’expression, qui est un droit fondamental dont jouissent les fonctionnaires communautaires, mais impose des limites raisonnables à l’exercice de ce droit dans l’intérêt du service.
En application de l’article 12, premier alinéa, dudit statut, ont été considérées comme des injures graves portant atteinte à l’honneur des personnes visées non seulement les imputations susceptibles de nuire à la dignité de ces personnes, en tant que telles, mais aussi les allégations de nature à jeter le discrédit sur l’honorabilité professionnelle de celles‑ci. La forme desdites allégations n’importe pas : sont également couvertes tant les attaques directes que les allégations faites sous forme dubitative, indirecte, déguisée, par voie d’insinuation ou visant une personne non expressément mentionnée, mais dont l’identification est rendue possible.
À cet égard, l’envoi, par un fonctionnaire, de notes qui, de par leur nature, portent atteinte à la dignité de sa fonction constitue, à lui seul, une violation de l’obligation énoncée à l’article 12, premier alinéa, dudit statut, indépendamment de la publicité qui a pu être donnée à de telles notes.
(voir points 233 à 235)
Référence à :
Tribunal de première instance : 26 novembre 1991, Williams/Cour des comptes, T‑146/89, Rec. p. II‑1293, point 76 ; 15 mai 1997, N/Commission, T‑273/94, RecFP p. I‑A‑97 et II‑289, points 126 à 129 ; 17 février 1998, E/CES, T‑183/96, RecFP p. I‑A‑67 et II‑159, points 38, 39 et 41 ; 19 mai 1999, Connolly/Commission, T‑34/96 et T‑163/96, RecFP p. I‑A‑87 et II‑463, points 123, 124 et 129 ; 12 septembre 2000, Teixeira Neves/Cour de justice, T‑259/97, RecFP p. I‑A‑169 et II‑773, points 29, 30 et 47
10. Il appartient à la seule autorité hiérarchique de décider, en toute liberté, de l’opportunité de permettre la participation de ses fonctionnaires, en leur qualité officielle, à des manifestations scientifiques.
(voir point 250)
Référence à :
Cour : 17 mai 1984, Albertini et Montagnani/Commission, 338/82, Rec. p. 2123, point 32
11. Le droit à la liberté d’expression, consacré par l’article 10 de la convention européenne des droits de l’homme, constitue un droit fondamental dont le juge communautaire assure le respect et dont jouissent, en particulier, les fonctionnaires communautaires. Néanmoins, le droit à la liberté d’expression n’apparaît pas comme une prérogative absolue, mais peut comporter des restrictions, à condition que celles‑ci répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti. Examiné à la lumière de ces principes, l’article 17, second alinéa, du statut (dans sa version en vigueur jusqu’au 30 avril 2004), concernant la publication, par les fonctionnaires, de textes se rattachant à l’activité des Communautés ne saurait être considéré comme imposant une restriction injustifiée à la liberté d’expression des fonctionnaires.
En premier lieu, l’exigence, prévue par cet article, d’une autorisation préalable de publication répond à l’objectif légitime qu’un texte ayant trait à l’activité des Communautés ne puisse pas porter atteinte à leurs intérêts et, notamment, à la réputation et à l’image de l’une des institutions. En second lieu, ledit article 17, second alinéa, ne constitue pas une mesure disproportionnée à l’objectif d’intérêt général qu’il vise à sauvegarder. D’une part, l’autorisation préalable de publication n’est exigée que lorsque le texte que le fonctionnaire intéressé envisage de publier ou de faire publier se rattache à l’activité des Communautés. D’autre part, il n’est institué aucune prohibition absolue de publication. Au contraire, l’article 17, second alinéa, dernière phrase, dudit statut établit clairement le principe d’octroi de l’autorisation de publication, une telle autorisation ne pouvant être refusée que si la publication en cause est de nature à mettre en jeu les intérêts des Communautés.
(voir points 251 et 252)
Référence à :
Tribunal de première instance : Connolly/Commission, précité, points 148 et 149 à 152
12. La motivation d’une décision faisant grief a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est ou non fondée et, d’autre part, d’en rendre possible le contrôle juridictionnel.
La question de savoir si la motivation de la décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination infligeant une sanction à un fonctionnaire satisfait à ces exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. À cet égard, si l’autorité investie du pouvoir de nomination doit indiquer, de manière précise, les faits retenus à la charge du fonctionnaire, ainsi que les considérations qui l’ont amenée à adopter la sanction choisie, il n’est pas pour autant exigé qu’elle discute tous les points de fait et de droit qui ont été soulevés par l’intéressé au cours de la procédure. Si l’autorité investie du pouvoir de nomination choisit la même sanction que celle proposée par le conseil de discipline, il n’y a pas lieu à un surcroît de motivation sur le caractère approprié de la sanction.
(voir points 259 et 260)
Référence à :
Cour : 20 novembre 1997, Commission/V, C‑188/96 P, Rec. p. I‑6561, points 26 à 29;
Tribunal de première instance : 28 mars 1995, Daffix/Commission, T‑12/94, RecFP p. I‑A‑71 et II‑233, point 33 ; 16 juillet 1998, Y/Parlement, T‑144/96, RecFP p. I‑A‑405 et II‑1153, point 27 ; Connolly/Commission, précité, point 93 ; Onidi/Commission, précité, point 156 ; 5 décembre 2002, Stevens/Commission, T‑277/01, RecFP p. I‑A‑253 et II‑1273, points 70 et 71