FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 6 juni 2019(1)
Mål C‑302/18
X
mot
Belgische Staat
(begäran om förhandsavgörande från Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Domstolen för utlänningsmål, Belgien))
”Begäran om förhandsavgörande – Invandringspolitik – Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Förvärv av ställning som varaktigt bosatt – Krav på att ha stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel – Egna försörjningsmedel – Försörjningsmedlens ursprung – Försörjningsmedel från en utomstående – Åtagande om försörjningsansvar – Direktiv 2003/109/EG – artikel 5.1 a”
I. Inledning
1. Den begäran om förhandsavgörande som Raad voor Vreemdelingenbetwwittingen (Domstolen för utlänningsmål, Belgien) har framställt rör tolkningen av artikel 5.1 a i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.(2)
2. Direktiv 2003/109 syftar i synnerhet till att fastställa villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på dess territorium, och att ge innehavare av denna ställning en rad rättigheter.(3) Enligt artikel 5.1 a i det direktivet är ett av villkoren för att erhålla denna status att medborgarna styrker att de för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den mottagande medlemsstaten.
3. Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan X och, den belgiska staten, och avser bland annat avslag på en ansökan om förvärv av ställning som varaktigt bosatt på grund av att X inte förfogade över egna medel och därför inte uppfyllde kravet på försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
4. Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida kravet på att ha stabila, regelbundna och tillräckliga tillgångar i enlighet med artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 enbart avser en tredjelandsmedborgares egna försörjningsmedel eller om de, oberoende av deras ursprung, även innefattar försörjningsmedel som en utomstående eller en medlem i tredjelandsmedborgarens familj ställt till dennes förfogande. I förekommande fall vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om ett åtagande om försörjningsansvar från en utomstående eller en familjemedlem, såsom det i förevarande fall, är tillräckligt för att styrka att sökanden förfogar över försörjningsmedel.
5. I slutet av min redogörelse kommer jag att föreslå att domstolen besvarar dessa frågor på så sätt att detta villkor inte medför något särskilt krav vad gäller försörjningsmedlens ursprung. När det gäller tillgångar från en utomstående eller från någon av sökandens familjemedlemmar, såsom i det nationella målet, bör de nationella myndigheterna emellertid kontrollera att de är tillräckliga och har en viss varaktighet och en viss kontinuitet som gör det rimligt att utesluta att den sökande blir en belastning för systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. För detta ändamål måste de nationella myndigheterna beakta alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet, inbegripet om ett åtagande om försörjningsansvar från en utomstående eller någon av sökandens familjemedlemmar är tillräckligt precist, varaktigt och rättsligt bindande.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Direktiv 2003/109
6. I skäl 7 i direktiv 2003/109 anges följande:
”För att förvärva ställning som varaktigt bosatt bör tredjelandsmedborgare kunna visa att de förfogar över tillräckliga medel för sin försörjning och en sjukförsäkring, så att de inte blir en belastning för medlemsstaten. När medlemsstaterna bedömer innehav av stabila och regelbundna försörjningsmedel får de beakta faktorer såsom avgifter till pensionssystemet och fullgörande av skattskyldighet.”
7. Artikel 5 i nämnda direktiv har rubriken ”Villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt”. I artikel 5.1 a föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall kräva att tredjelandsmedborgarna styrker att de för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar förfogar över följande:
a) Stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de skall kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och -pensioner, innan ansökan om ställning som varaktigt bosatt lämnades in.”
B. Belgisk rätt
8. I artikel 15bis.1 i wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (lagen om utlänningars rätt till inresa, vistelse och bosättning samt om avlägsnande av utlänningar av den 15 december 1980, nedan kallad utlänningslagen) föreskrivs följande:
”Såvida inte skäl hänförliga till den allmänna ordningen och den nationella säkerheten talar däremot, ska en utlänning som inte är medborgare i Europeiska unionen som uppfyller villkoren i 3 § och som har uppehållit sig lagligt och oavbrutet i Kungariket under de fem år som omedelbart föregår ansökan om förvärv av ställning som varaktigt bosatt beviljas ställning som varaktigt bosatt.”
9. I artikel 15bis.3 i utlänningslagen, varigenom artikel 5 i direktiv 2003/109 genomförs, föreskrivs följande:
”Ovan i punkt 1 nämnda utlänningar måste styrka att de förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga medel för att försörja sig själva och de familjemedlemmar som är beroende av dem för sin försörjning och att myndigheterna därför inte måste sörja för dem och att de har tecknat en sjukförsäkring för att täcka riskerna i Belgien. …”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
10. Den 26 juli 2007 ansökte X, som uppgav att han var kamerunsk medborgare, om en visering för längre vistelse i hans egenskap av studerande hos de belgiska myndigheterna. Studentvisum beviljades och hans vistelse förlängdes årligen till och med den 15 januari 2016. Eftersom han hade arbetstillstånd, beviljades den 19 januari 2016 ett uppehållstillstånd som gällde till och med den 14 januari 2017.
11. Den 27 december 2016 ansökte X om att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Till stöd för sin ansökan lämnade han bland annat in anställningsavtal, ett taxeringsbeslut, lönebesked från hans bror som bevis för att han förfogade över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 15bis 3 i utlänningslagen. Dessutom lämnade X in en handling som undertecknats av hans bror, varigenom denne åtog sig att se till att ”den berörda parten förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga medel för att försörja sig själv och de familjemedlemmar som är beroende av honom för sin försörjning och att myndigheterna därför inte måste sörja för dem i enlighet med artikel 15bis i [utlänningslagen]”.
12. Genom beslut av den 5 april 2017 avslog företrädaren för Staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administratieve Vereenvoudiging (statssekreteraren för asyl och migration) ansökan med motiveringen att X inte förfogade över egna försörjningsmedel. Den myndigheten konstaterade att X inte längre utövade någon avlönad verksamhet sedan den 31 maj 2016 och att han för närvarande inte förfogade över några försörjningsmedel, och att han hänvisat till sin brors försörjningsmedel.
13. X väckte talan mot detta beslut vid den hänskjutande domstolen och anförde att det grundade sig på en felaktig tolkning av det krav på försörjningsmedel som anges i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 som har införlivats genom artikel 15bis 3 i utlänningslagen.
14. Enligt X krävs enligt artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 inte att endast sökandens egna försörjningsmedel får beaktas. I detta avseende har X bland annat gjort gällande att kravet på att ha stabila och regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel som förskrivs i artikel 5.1 a ska tolkas mot bakgrund av kravet på att ha tillräckliga tillgångar som anges i artikel 7.1 c i direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.(4) När det gäller artikel 5.1 a ska domstolens rättspraxis enligt vilken det i artikel 7.1 c i direktiv 2004/38 inte föreskrivs något krav på tillgångarnas ursprung, vilka följaktligen kan komma från en familjemedlem, tillämpas analogt.(5)
15. I detta sammanhang, genom beslut av den 14 december 2017, som inkom till domstolen den 4 maj 2018, beslutade Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (råd för utlänningsmål, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Ska artikel 5.1 a i direktiv 2003/109/EG där det (bland annat) föreskrivs att en tredjelandsmedborgare för att beviljas ställning som varaktigt bosatt måste styrka att han eller hon för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka han eller hon har försörjningsansvar ’förfogar’ över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att han eller hon ska kunna försörja sig själv och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten tolkas så, att det härmed inte enbart är tredjelandsmedborgarens ’egna försörjningsmedel’ som avses?
2. Eller räcker det i detta avseende att dessa försörjningsmedel står till tredjelandsmedborgarens förfogande, utan att det ställs några krav vad gäller försörjningsmedlens ursprung, och att dessa följaktligen även kan ställas till tredjelandsmedborgarens förfogande av en familjemedlem eller annan utomstående?
3. Om den andra frågan besvaras, jakande räcker det i det fallet med ett åtagande från en utomstående, varigenom denne förbinder sig att säkerställa att den som har ansökt om ställning som varaktigt bosatt, för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka denne har försörjningsansvar, förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel för att kunna försörja sig själv och sina familjemedlemmar och inte bli en belastning för staten, för att styrka att sökanden kan förfoga över försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 5.1 a i [direktiv 2003/109]?”
16. Skriftliga yttranden har inkommit från X, den belgiska, den tjeckiska, den tyska, den franska, den italienska och den österrikiska regeringen och från Europeiska kommissionen.
IV. Bedömning
17. Genom sina tre frågor som hänskjutits för förhandsavgörande, som jag kommer att behandla tillsammans, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om kravet på att ha stabila, regelbundna och tillräckliga medel enligt artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 endast avser tredjelandsmedborgarens ”egna försörjningsmedel” eller om de, oberoende av deras ursprung, även omfattar de försörjningsmedel som en utomstående eller en medlem i tredjelandsmedborgarens familj ställer till dennes förfogande. I förekommande fall vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om ett åtagande från en utomstående eller en familjemedlem, såsom det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, är tillräckligt för att styrka att försörjningsmedlen har ställts till sökandens förfogande.
18. Jag noterar att den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande inte har definierat uttrycket ”egna försörjningsmedel” i den första tolkningsfrågan. Med beaktande av det sammanhang i vilket de frågor som hänskjutits för förhandsavgörande ingår och deras formulering, tolkar jag dem på så sätt att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i om de försörjningsmedel som inte genereras av sökanden, antingen genom en ekonomisk verksamhet som utövas av sökanden eller genom en rättighet som vederbörande åtnjuter,(6) inte omfattas av villkoret i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
19. Med andra ord är frågan vilken inverkan försörjningsmedlens ursprung har för att uppfylla det villkor som uppställs i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
20. I detta avseende delas synpunkterna från de berörda parterna huvudsakligen in i tre grupper.
21. Enligt X och kommissionen är ursprunget till de försörjningsmedel som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 irrelevant och det finns i princip ingenting som hindrar att ekonomisk hjälp från en utomstående kan uppfylla kriterierna i den bestämmelsen. När det gäller ett sådant åtagande, såsom det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, ankommer det på den nationella domstolen att bland annat fastställa dels huruvida den välgörare, som har gjort åtagandet, faktiskt förfogar över försörjningsmedel som är tillräckliga för att vederbörande ska kunna försörja sig själv, sökanden och dennes familj, dels om förhållandet mellan välgöraren och sökanden är tillräckligt stabilt för att anse att åtagandet verkligen kommer att fullgöras vid behov.
22. Den tyska, den franska och den österrikiska regeringen anser i huvudsak att direktiv 2003/109 inte utesluter att försörjningsmedlen kommer från en familjemedlem till den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt eller från en utomstående, under förutsättning att de grundar sig på en rättighet som den sökande kan åberopa vid domstol, såsom rätten till underhållsbidrag gentemot en annan person eller försörjningsmedel som är knutna till sökandens förmögenhetsförhållanden.(7) Dessa regeringar har därav dragit slutsatsen att ett åtagande såsom det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen inte avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, eftersom ett sådant åtagande inte grundar sig på en lagstadgad skyldighet.(8)
23. Slutligen anser den belgiska, den italienska och den tjeckiska regeringen att de försörjningsmedel som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 begränsas till dem som genereras av den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt.(9)
24. Jag noterar att de frågor som tas upp i förevarande mål ännu inte har bedömts av domstolen. Enligt domstolens fasta praxis följer det av kravet på en enhetlig tolkning av unionsrätten att en unionsrättsakt som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av ett särskilt begrepp i regel ska ges en självständig tolkning, som domstolen ska söka finna genom att ta hänsyn till såväl ordalydelsen i den berörda bestämmelsen som det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(10) De frågor som ställts ska besvaras på grundval av dessa omständigheter.
A. En bokstavstolkning av artikel 5.1 a i direktiv 2003/109
25. Jag vill först och främst påpeka att artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, enligt dess ordalydelse, inte innehåller något uttryckligt krav med avseende på försörjningsmedlens ursprung.
26. Vidare kan konstateras att en jämförande analys av de olika språkversionerna av denna bestämmelse visar på terminologiska skillnader i ett betydande antal av dessa när det gäller begreppet ”försörjningsmedel” i dess normala betydelse.(11)
27. Även om motsvarigheten till begreppet försörjningsmedel, tolkat i vid mening, ”finansiella medel” används i flera språkversioner,(12) vilket kan tyda på att ursprunget för dessa försörjningsmedel saknar betydelse, används begreppet inkomst i andra språkversioner, vilket tyder på en mer restriktiv innebörd som innebär ersättning, till exempel lön för arbete, och som antyder att det snarare rör sig om försörjningsmedel som genererats av den sökande.(13)
28. Mot bakgrund av denna skillnad kan konstateras att begreppet ”försörjningsmedel” inte har en entydig innebörd.(14)
29. Denna mer restriktiva tolkning som följer av användningen av begreppet ”inkomst” i vissa språkversioner kan dock finna stöd i det förhållandet att det i skäl 7 i direktiv 2003/109 anges att när medlemsstaterna bedömer innehav av stabila och regelbundna försörjningsmedel får de beakta faktorer såsom avgifter till pensionssystemet och fullgörande av skattskyldighet, eftersom dessa avgifter och detta fullgörande till sin natur grundar sig på försörjningsmedel som genererats av sökanden.
30. Det är särskilt i detta sammanhang som den belgiska, den tjeckiska och den italienska regeringen har gjort gällande att de försörjningsmedel som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 enbart omfattar de försörjningsmedel som genererats av sökanden.
31. Enligt min uppfattning är det säkert att de försörjningsmedel som genereras av en tredjelandsmedborgare, såsom lön, inkomster från en yrkesverksamhet eller en ålderspension, är medel som till sin natur är allmänt erkända som stabila och regelbundna i den mening som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, vilket framgår av skäl 7 i det direktivet.
32. En sådan begränsad förståelse av begreppet ”försörjningsmedel” tycks enligt min mening dock inte klart framgå av ordalydelsen i artikel 5.1 a, som inte uttryckligen hänvisar till försörjningsmedlens ursprung, utan snarare beskriver dessa försörjningsmedel, såtillvida att de måste stå till sökandens förfogande och vara stabila, regelbundna och tillräckliga för att den tredjelandsmedborgare som ansöker om ställning som varaktigt bosatt ska kunna försörja sig och sina familjemedlemmar.
33. Med andra ord föranleder en bokstavstolkning av denna bestämmelse mig att dra slutsatsen att denna bestämmelse i första hand avser försörjningsmedel som sökanden har genererat,(15) försörjningsmedel som ställts till förfogande av en utomstående är inte undantagna, förutsatt att de till sin natur är lika stabila, regelbundna och tillräckliga i förhållande till deras natur, som om de hade genererats av tredjelandsmedborgaren själv.
34. Denna ståndpunkt finner enligt min uppfattning stöd i tillkomsthistorien av artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 (avsnitt B) samt den teleologiska tolkningen av artikel 5.1 a och det sammanhang som den artikeln ingår i (avsnitt C).
B. Tillkomsthistorien av artikel 5.1 a i direktiv 2003/109
35. Det ska först och främst påpekas att frågan om ursprunget för de försörjningsmedel som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 inte verkar ha diskuterats vid tidpunkten för antagandet av det direktivet.
36. Dessutom visar enligt min mening en genomgång av förarbetena till detta direktiv på tvetydigheter vad gäller användningen av begreppet ”försörjningsmedel”, liknande de som anförts i punkt 27 i förevarande förslag till avgörande när det gäller bokstavstolkningen av detta begrepp.
37. I vissa språkversioner av det ursprungliga förslaget till direktivet anges i motiveringen vad gäller det berörda villkoret(16) att stabiliteten hos ”försörjningsmedlen” för den som ansöker om varaktig bosättning måste bedömas mot bakgrund av karaktären och regelbundenheten hos den berörda personens ”inkomst”, medan i den formulering som föreslås i dessa språkversioner av bestämmelsen endast begreppet ”försörjningsmedel” används för bedömningen av samma kriterium.(17) I andra språkversioner används endast begreppet inkomst.(18)
38. Denna typ av tvetydighet återfinns för övrigt i förarbetena. Till exempel hänvisas i vissa språkversioner av yttrandet från Regionkommittén om förslag till direktiv uttryckligen till ”egna försörjningsmedel” för den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt,(19) medan andra språkversioner inte är uttryckliga i denna fråga.(20)
39. Direktiv 2003/109:s tillkomsthistoria gör det därför inte möjligt att klargöra frågan om försörjningsmedlens ursprung.
40. Det framgår emellertid av motiveringen till det ursprungliga förslaget till direktiv avseende den berörda bestämmelsen att bedömningskriterierna i artikel 5 är klart avgränsade för att inte göra det omöjligt att förvärva ställning som varaktigt bosatt och för att skapa större överensstämmelse mellan villkoren för förvärv av en sådan ställning i samtliga medlemsstater.(21)
41. Enligt min uppfattning tyder denna punkt i kommissionens förslag på att det i samband med tolkningen av artikel 5 inte kan krävas att sökandens försörjningsmedel har ett visst ursprung, när ett krav på sådant ursprung inte tydligt uppställs av lagstiftaren.
C. En teleologisk tolkning av direktiv 2003/109, artikel 5.1 a i det direktivet och det sammanhang i vilket denna artikel ingår
42. Vad för det första gäller det mål som eftersträvas med direktiv 2003/109, kräver detta enligt min mening inte att de försörjningsmedel som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 har ett visst ursprung.
43. Huvudsyftet med direktiv 2003/109 är att integrera varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares i medlemsstaterna,(22) och i detta syfte föreskrivs i artikel 4.1 i nämnda direktiv att bosättningstiden ska vara det viktigaste kriteriet för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt. Enligt denna artikel krävs således att medborgaren har varit lagligen och oavbrutet bosatt inom den berörda medlemsstatens territorium i fem år före inlämnandet av den relevanta ansökan.(23) Såsom den franska regeringen har betonat är direktiv 2003/19 i detta avseende enligt artikel 3.1 tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium, oavsett om de utövar ekonomisk verksamhet där eller inte.(24)
44. Ur denna synvinkel har försörjningsmedlens ursprung inte någon särskild betydelse, och syftet med direktiv 2003/109 kräver inte att försörjningsmedlen genereras genom sökandens ekonomiska verksamhet.
45. Denna tolkning finner enligt min mening stöd i systematiken i detta direktiv. Domstolen har slagit fast att det i direktiv 2003/109, inbegripet i dess artikel 5, föreskrivs exakta materiella villkor som ska vara uppfyllda innan medlemsstaterna kan bevilja uppehållstillstånd, och att tredjelandsmedborgare, med beaktande av det mål som eftersträvas genom direktiv 2003/109 och det system som därigenom inrättas får, så snart de uppfyller villkoren och iakttar förfarandena enligt detta direktiv, anses ha rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatta samt tillerkännas de andra rättigheter som följer av förvärvet av denna ställning.(25)
46. Härav följer enligt min uppfattning att de materiella villkor som den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt måste uppfylla och de grunder som kan göra det berättigat att vägra att bevilja ansökan uttömmande föreskrivs i direktiv 2003/109. Ur denna synvinkel tycks det förhållandet att en ansökan om att förvärva ställning som varaktigt bosatt avslås enbart på den grunden att försörjningsmedlen kommer från en utomstående enligt min mening stå i strid med direktivets systematik och syfte.
47. Vad för det andra gäller det syfte som eftersträvas med villkoret i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 är detta att förhindra att medborgaren blir en belastning för medlemsstaten, såsom anges i skäl 7 i direktiv 2003/109. Frågan är därför om det enligt detta mål krävs att försörjningsmedlen har ett visst ursprung.
48. I detta avseende ger domstolens rättspraxis avseende kravet på försörjningsmedel som föreskrivs i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, enligt min mening, användbara tolkningskriterier, även om ordalydelsen i den bestämmelsen, det sammanhang i vilket den ingår och syftet med detta direktiv skiljer sig från dem i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
49. Särskilt i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, tolkad mot bakgrund av skäl 10 i detta direktiv, föreskrivs att ett av de alternativa villkor som ger unionsmedborgaren och de familjemedlemmar som följer med denne uppehållsrätt på en annan medlemsstats territorium för längre tid än tre månader och upp till fem år(26) är att unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod.(27)
50. Domstolen har slagit fast att uttrycket ”har” tillräckliga tillgångar i artikel 7.1 b ska tolkas så, att det är tillräckligt att unionsmedborgarna kan förfoga över sådana tillgångar, utan att det i denna bestämmelse uttrycks något krav på tillgångarnas ursprung. Tillgångarna kan således, enligt domstolen, exempelvis komma från en tredjelandsmedborgare.(28) Domstolen har också slagit fast att en tolkning av villkoret om tillräckliga tillgångar som innebär att den berörda personen själv ska ha sådana tillgångar utan att i detta avseende kunna dra fördel av en medföljande familjemedlems tillgångar, skulle innebära att det till detta villkor, såsom det lyder enligt direktiv 2004/38, lades ett krav angående tillgångarnas ursprung. Detta krav skulle utgöra en oproportionerlig inblandning i utövandet av den grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i artikel 21 FEUF, eftersom kravet inte är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, nämligen att skydda en medlemsstats offentliga medel.(29)
51. Domstolen preciserade att ett krav på att det ska föreligga ett rättsförhållande mellan den som ställer tillgångar till förfogande och den som tar emot dem är oproportionerligt genom att det alltid finns en latent risk för att tillräckliga tillgångar går förlorade, oavsett om tillgångarna är personliga eller kommer från en utomstående, och detta även om den sistnämnde har åtagit sig att stödja innehavaren av uppehållstillståndet ekonomiskt. Enligt domstolen påverkar dessa tillgångars ursprung följaktligen inte automatiskt risken att en sådan förlust inträffar, eftersom frågan huruvida en sådan risk kan uppstå eller ej är beroende av hur omständigheterna utvecklas.(30)
52. Jag anser att denna rättspraxis endast kan tillämpas på tolkningen av artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, i den mån den bestämmelsen inte heller innehåller några krav vad gäller försörjningsmedlens ursprung.
53. När det gäller tolkningen av artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, som, precis som artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, inte uttryckligen anger försörjningsmedlens ursprung i sin ordalydelse och har samma syfte att skydda medlemsstaternas offentliga medel, anser jag att ett visst ursprung inte är ett nödvändigt krav för att uppnå målet i artikel 5.1 a. I enlighet med vad som anförts av domstolen påverkar tillgångarnas ursprung inte automatiskt risken att en förlust av dessa tillgångar inträffar.(31)
54. Som bland annat den belgiska, den österrikiska, den tyska och den franska regeringen har anfört ställs emellertid högre krav enligt artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 än enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, särskilt som det i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 till skillnad från artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 föreskrivs ytterligare kriterier, nämligen att försörjningsmedlen ska vara stabila och regelbundna. I artikel 5.1 a andra stycket i direktiv 2003/109 föreskrivs dessutom att försörjningsmedlen ska bedömas bland annat med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om.(32)
55. För att fastställa om försörjningsmedlens ursprung påverkar uppfyllandet av dessa kriterier (avsnitt 2) bör först och främst omfattningen av dessa kriterier anges (avsnitt 1).
1. Räckvidden av kriterierna avseende försörjningsmedlens stabilitet och regelbundenhet i förhållande till den typ av medel som det rör sig om
56. Vad för det första gäller räckvidden av kriterierna för stabilitet och regelbundenhet noterar jag att domstolen redan har prövat denna fråga inom ramen för direktiv 2003/86 avseende rätt till familjeåterförening.
57. Artikel 7.1 c i det direktivet innehåller ett krav på försörjningsmedel vars ordalydelse och syfte liknar dem som fastställs i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109. Enligt artikel 7.1 c får medlemsstaterna, när en ansökan om familjeåterförening lämnas in, kräva bevis för att referenspersonen förfogar över ”[s]tabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de skall kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten”.(33)
58. Domstolen har slagit fast att användningen av begreppen stabil och regelbunden innebär att de försörjningsmedel som avses i artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 visar på viss varaktighet och viss kontinuitet. Domstolen har klargjort att den berörda personen måste bevisa att han eller hon förfogar över tillräckliga försörjningsmedel vid den tidpunkt då hans eller hennes ansökan prövas och att, i den mån det framgår av villkoren i artikel 7.1 c i det direktivet, den berörda personens försörjningsmedel inte bara ska vara ”tillräckliga” utan även ”stabila och regelbundna”, innebär dessa krav med nödvändighet, särskilt med hänsyn till dess ordalydelse och dess syfte, en prognostisk prövning av försörjningsmedlen från den behöriga myndighetens sida, nämligen en bedömning av den framtida utvecklingen av den berörda partens ekonomiska situation efter att ansökan om uppehållstillstånd beviljats.(34)
59. I likhet med den franska och den österrikiska regeringen anser jag att domstolens bedömning kan överföras på tolkningen av kraven på att de försörjningsmedel som föreskrivs i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 för förvärv av ställning som varaktigt bosatt ska vara stabila och regelbundna. Härav följer att de behöriga myndigheterna, inom ramen för artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, på grundval av en prognostisk prövning måste kontrollera att sökandens försörjningsmedel visar på en viss varaktighet och viss kontinuitet.
60. Med andra ord förutsätter kriterierna för stabilitet och regelbundenhet att de nationella myndigheterna rimligen kan utesluta att den sökande blir en belastning för medlemsstaten på grund av att han eller hon får socialt bistånd.
61. För det andra innebär det förhållandet att denna prognostiska prövning måste göras i förhållande till den typ av medel det rör sig om, vilket krävs enligt artikel 5.1 a andra stycket i direktiv 2003/109, enligt min mening att alla de faktorer som utmärker försörjningsmedlen i fråga, som kan påverka bedömningen av om de är varaktiga, kontinuerliga och tillräckliga och därmed risken för att sökanden blir en belastning för medlemsstaten ska beaktas.
62. Enligt min mening visar dessa krav i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 att lagstiftaren haft för avsikt att säkerställa att de behöriga myndigheterna, innan de beviljar ställning som varaktigt bosatt, gör en kontroll som gör det möjligt att med en högre grad av säkerhet än vad som föreskrivs i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 utesluta att den sökande blir en belastning för den berörda medlemsstaten.
63. Enligt min åsikt beror denna skillnad för det första, i synnerhet på det förhållandet att artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 inte utgör ett villkor för en rättighet enligt primärrätten, till skillnad från direktiv 2004/38, som avser och syftar till att stärka den grundläggande principen om fri rörlighet för personer,(35) och i samband med vilken artikel 7.1 b utgör ett villkor för denna i FEUF garanterade rättighet.
64. För det andra, i motsats till direktiv 2004/38, inom ramen för vilket den behöriga nationella myndigheten har befogenhet att återkalla ett uppehållstillstånd för en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar när han eller hon inte längre förfogar över tillräckliga tillgångar,(36) föreskrivs inte någon sådan mekanism i direktiv 2003/109.
65. Artikel 9 i direktiv 2003/109, som innehåller en förteckning över de olika fall av förlust eller återkallande av ställning som varaktigt bosatt, avser inte det fall där det villkor som anges i artikel 5.1 a i det direktivet inte längre är uppfyllt. I artikel 12 i det direktivet föreskrivs dessutom skydd mot utvisning för varaktigt bosatta och i punkt 2 i denna artikel klargörs uttryckligen i det avseendet att ett beslut om utvisning inte får grundas på ekonomiska överväganden.
66. Det framgår med andra ord av artikel 9 jämförd med artikel 12 i direktiv 2003/109 att ställning som varaktigt bosatt inte kan återkallas av ekonomiska skäl, även om syftet med kravet på försörjningsmedel är att undvika att tredjelandsmedborgaren blir en belastning för den berörda medlemsstaten. När den berörda personen väl har beviljats ställning som varaktigt bosatt åtnjuter han eller hon dessutom enligt artikel 11 i detta direktiv samma behandling som en medlemsstats egna medborgare på flera områden, däribland social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd.
67. Dessutom visar de krav som uppställts i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 enligt min mening att lagstiftaren hade för avsikt att lämna de nationella myndigheterna ett visst handlingsutrymme vid bedömningen av de relevanta omständigheterna för att avgöra om villkoren för att rimligen utesluta att den sökande blir en belastning för den berörda medlemsstaten är uppfyllda. Såsom domstolen har anfört är frågan huruvida risken att en förlust av försörjningsmedel inträffar inte beroende av hur omständigheterna utvecklas.(37)
68. Mot bakgrund av vad som anförts ovan måste det avgöras om, och i så fall i vilken utsträckning, försörjningsmedlens ursprung påverkar bedömningen av om de är stabila och regelbundna.
2. Inverkan av försörjningsmedlens ursprung på bedömningen av kriterierna avseende stabilitet och regelbundenhet i förhållande till den typ av medel det rör sig om
69. Det ska i detta avseende erinras om att enligt artikel 5.1 a andra stycket i direktiv 2003/109 ska försörjningsmedlen bedömas med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om, nämligen alla de faktorer som utmärker försörjningsmedlen i fråga, som kan påverka bedömningen av om de är varaktiga, kontinuerliga och tillräckliga och därmed risken för att sökanden blir en belastning för medlemsstaten.
70. Enligt min mening utgör försörjningsmedlens ursprung en sådan utmärkande egenskap. Med andra ord anser jag att försörjningsmedlens ursprung är ett relevant bedömningskriterium, vars inverkan är beroende av en konkret bedömning av alla omständigheter i den aktuella situationen.
71. Liksom den tyska, den franska och den österrikiska regeringen har hävdat kan olika fall tänkas där försörjningsmedel kommer från en utomstående, bland vilka enbart vissa, mot bakgrund av samtliga omständigheter i den konkreta situationen, kan uppfylla kriterierna i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
72. Såsom jag inledningsvis anfört i punkt 22 i förevarande förslag till avgörande har den tyska, den franska och den österrikiska regeringen mer specifikt hävdat att även om försörjningsmedel som formellt härrör från utomstående inte är uteslutna enligt artikel 5.1 a i direktiv 2003/109, kan sådana försörjningsmedel med hänsyn till den typ av medel det rör sig om enbart uppfylla kravet på stabilitet, regelbundenhet och tillräcklighet i den mening som avses i artikel 5.1 a, om de grundar sig på en rättighet som den sökande kan åberopa vid domstol, såsom rätten till underhållsbidrag gentemot en annan person eller försörjningsmedel som är knutna till sökandens förmögenhetsförhållanden.
73. Dessa regeringar har till stöd för sina ståndpunkter i huvudsak påpekat att endast sådana försörjningsmedel gör det möjligt för de nationella myndigheterna att med tillräcklig säkerhet utesluta en eventuell belastning för dess system för socialt skydd. Den tyska regeringen har i detta avseende betonat att även om bevis för försörjningsmedel ska göra det möjligt för medlemsstaterna att rimligen utesluta att sökanden inte kommer att bli en belastning för deras system för socialt skydd i framtiden, kan det endast röra sig om specifika försörjningsmedel som bör kontrolleras när socialt bistånd beviljas, såsom rätten till underhåll från en annan person och andra inkomstkällor i samband med vilka sökanden har fordringar som kan göras gällande, och endast när sådana försörjningsmedel kan utgöra hinder för socialt bistånd.
74. Dessa regeringar har därav dragit slutsatsen att ett åtagande om försörjningsansvar, såsom det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, däremot inte skulle göra det möjligt att uppnå målet i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109. Även om de finansiella medlen i fråga följer av ett avtal eller ett åtagande kan det när som helst upphävas, och avtalsförhållandet kan komma att upphöra.
75. Dessa argument förefaller övertygande, eftersom det enligt min mening är osannolikt att försörjningsmedel som ställs till förfogande av en utomstående, på grundval av ett ensidigt åtagande som inte grundar sig på någon lagstadgad skyldighet och som kan upphöra efter den utomståendes eget gottfinnande, kan uppvisa varaktighet och kontinuitet och göra det möjligt för de nationella myndigheterna att rimligen utesluta att sökanden blir en belastning för den berörda medlemsstaten. Däremot anser jag att det är mycket sannolikt att en tredjelandsmedborgare som exempelvis kan visa att det finns tillräckliga försörjningsmedel kopplade till dennes förmögenhetsförhållanden, oavsett om det rör sig om hans eller hennes make/makas inkomst eller pension, skulle kunna styrka detta.
76. Av det ovan anförda följer att försörjningsmedlens ursprung inte i sig gör det möjligt att bedöma huruvida kriterierna i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 är uppfyllda. Det är nödvändigt att med hänsyn till samtliga faktorer som kännetecknar försörjningsmedlen, kontrollera om de är stabila, korrekta och tillräckliga, så att det rimligen kan uteslutas att sökanden blir en belastning för medlemsstaten.
77. Med andra ord får de nationella myndigheterna inte vägra att bevilja ett varaktigt uppehållstillstånd enbart på grund av att försörjningsmedlen kommer från en utomstående, utan de måste konkret analysera den individuella situation för den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt i sin helhet och ange skälen till att dessa försörjningsmedel har eller saknar en viss varaktighet och en viss kontinuitet.
78. Om det är fråga om ett åtagande om försörjningsansvar av en utomstående eller en familjemedlem till sökanden är det förhållandet att varaktigheten och storleken på åtagandet inte är tillräckligt exakt och konkret och det förhållandet att detta åtagande inte har någon rättsligt bindande verkan och inte är varaktigt, enligt min mening, relevanta omständigheter för att anse att sökanden inte uppfyller de villkor som fastställs i artikel 5.1 a i direktiv 2003/109.
79. Ur denna synvinkel måste jag, när det gäller den aktuella situationen i målet vid den nationella domstolen, erkänna att jag har svårt att se hur åtagandet om försörjningsansvar från sökandens bror kan anses vara tillräckligt exakt eller vara rättsligt bindande och varaktigt för att göra det möjligt för belgiska myndigheter att försäkra sig om att det kommer att fullgöras och att sökanden inte kommer att bli en belastning för den berörda medlemsstaten.(38) Denna bedömning är dock en del av en konkret bedömning av alla omständigheter i målet av den hänskjutande domstolen.
80. I detta sammanhang noterar jag att det ankommer på den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt att åberopa nödvändig bevisning till stöd för sin ansökan. Det ankommer med andra ord inte på de nationella myndigheterna att utföra en kontroll som går utöver den bevisning som sökanden har lämnat.(39)
V. Förslag till avgörande
81. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de tre frågor som Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Domstolen för utlänningsmål, Belgien) ställt på följande sätt:
Artikel 5.1 a i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska tolkas på så sätt att den inte uppställer något särskilt krav på försörjningsmedlens ursprung. För det fall att försörjningsmedel kommer från en utomstående eller från någon av sökandens familjemedlemmar, såsom i det nationella målet, är det viktigt att dessa är tillräckliga och har en viss varaktighet och en viss kontinuitet som gör det rimligt att utesluta att sökanden blir en belastning för systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. För detta ändamål måste de nationella myndigheterna beakta alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet, inbegripet den tillräckligt exakta, varaktiga och rättsligt bindande karaktären hos ett åtagande om försörjningsansvar från en utomstående eller någon av sökandens familjemedlemmar.