ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
30 de abril de 2015 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra a Síria — Congelamento de fundos — Direitos de defesa — Dever de fundamentação — Erro de apreciação — Direito de propriedade — Direito ao respeito da vida privada — Proporcionalidade»
No processo T‑593/11,
Fares Al‑Chihabi, residente em Alepo (Síria), representado inicialmente por L. Ruessmann e W. Berg, advogados, e em seguida por Ruessmann e J. Beck, solicitor,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e R. Liudvinaviciute‑Cordeiro, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão Europeia, representada inicialmente por S. Boelaert e T. Scharf, e em seguida por Scharf e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2011/522/PESC do Conselho, de 2 de setembro de 2011, que altera a Decisão 2011/273/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO L 228, p. 16), do Regulamento (UE) n.° 878/2011 do Conselho, de 2 de setembro de 2011, que altera o Regulamento (UE) n.° 442/2011 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO L 228, p. 1), da Decisão 2011/782/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que impõe medidas restritivas contra a Síria e que revoga a Decisão 2011/273/PESC (JO L 319, p. 56), do Regulamento (UE) n.° 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.° 442/2011 (JO L 16, p. 1), da Decisão 2012/739/PESC do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Síria e revoga a Decisão 2011/782/PESC (JO L 330, p. 21), do Regulamento de Execução (UE) n.° 1117/2012 do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que dá execução ao artigo 32.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 36/2012 (JO L 330, p. 9), do Regulamento de Execução (UE) n.° 363/2013 do Conselho, de 22 de abril de 2013, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO L 111, p. 1) e da Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO L 147, p. 14), bem como de toda a legislação ulterior na medida em que mantenha ou substitua estes atos, na parte em que dizem respeito ao recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: M. van der Woude, presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e I. Ulloa Rubio (relator), juízes,
secretário: C. Kristensen, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de junho de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O recorrente, Fares Al‑Chihabi, é um homem de negócios de nacionalidade síria.
2 Condenando vivamente a repressão violenta das manifestações pacíficas em diversos locais na Síria e lançando um apelo às autoridades sírias para que se abstenham de recorrer à força, o Conselho da União Europeia adotou, em 9 de maio de 2011, a Decisão 2011/273/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO L 121, p. 11). Tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho instituiu um embargo às armas, a proibição das exportações de material suscetível de ser utilizado para fins de repressão interna, restrições à entrada na União Europeia e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil síria.
3 Os nomes das pessoas responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil na Síria, e das pessoas e das entidades que lhes estão ligadas, são mencionados no anexo da Decisão 2011/273. O nome do recorrente não consta do mesmo. Por força do artigo 5.° desta decisão, o Conselho, deliberando sob proposta de um Estado‑Membro ou do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, pode alterar o referido anexo.
4 Tendo em consideração que algumas das medidas restritivas adotadas contra a República Árabe Síria estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado FUE, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.° 442/2011, de 9 de maio de 2011, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO L 121, p. 1). Este regulamento é, no essencial, idêntico à Decisão 2011/273, mas prevê possibilidades de desbloqueamento dos fundos congelados. A lista que figura no anexo II do referido regulamento é idêntica à que figura no anexo da Decisão 2011/273 e o nome do recorrente não consta, portanto, do mesmo. Nos termos do artigo 14.°, n.os 1 e 4, do Regulamento n.° 442/2011, caso o Conselho decida submeter uma pessoa, entidade ou organismo às medidas restritivas referidas, altera o anexo II em conformidade e, além disso, reaprecia a lista dele constante em intervalos regulares e, pelo menos, a cada doze meses.
5 Na Decisão 2011/522/PESC, de 2 de setembro de 2011 (JO L 228, p. 16), o Conselho alterou a Decisão 2011/273, prevendo que o seu âmbito de aplicação, incluindo o seu anexo, englobava igualmente as «pessoas que beneficiem das políticas do regime ou as apoiem e [as] pessoas a elas associadas, incluídas na lista em anexo». O nome do recorrente figura na primeira linha do quadro do anexo da referida decisão, bem como a menção «2.09.2011» e os motivos seguintes:
«Presidente da Câmara de Comércio e Indústria de Alepo. Apoia economicamente o regime sírio».
6 No Regulamento (UE) n.° 878/2011, de 2 de setembro de 2011, que altera o Regulamento n.° 442/2011 (JO L 228, p. 1), o Conselho estendeu o âmbito de aplicação do anexo II do Regulamento n.° 442/2011 às «pessoas e entidades que beneficiam ou apoiam o regime, ou pessoas e entidades a eles associadas». O nome do recorrente figura na primeira linha do quadro deste anexo, com os mesmos motivos e informações que os constantes no anexo da Decisão 2011/552.
7 Em 3 de setembro de 2011, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/522 e no Regulamento n.° 878/2011 (JO C 261, p. 4).
8 Na Decisão 2011/782/PESC, de 1 de dezembro de 2011, que impõe medidas restritivas contra a Síria e que revoga a Decisão 2011/273/PESC (JO L 319, p. 56), o Conselho considerou, tendo em conta a gravidade da situação na Síria, que era necessário instituir medidas restritivas adicionais, tais como, nomeadamente, restrições em matéria de financiamento de empresas ou de participação em certos projetos de infraestruturas. Por uma questão de clareza, as medidas impostas pela Decisão 2011/273 e as medidas adicionais foram integradas num único instrumento jurídico. O nome do recorrente figura na linha 51 do quadro do anexo I desta última decisão, com as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2011/522.
9 Em 2 de dezembro de 2011, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/782 e no Regulamento n.° 442/2011, executado pelo Regulamento de Execução n.° 1244/2011 do Conselho, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO C 351, p. 14).
10 O Regulamento (UE) n.° 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.° 442/2011 (JO L 16, p. 1), prevê novas medidas restritivas e altera a lista das pessoas e entidades visadas. O nome do recorrente figura na linha 51 do quadro do anexo II do referido regulamento, com as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2011/522.
11 Em 24 de janeiro de 2012, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/782, executada pela Decisão de Execução 2012/37/PESC do Conselho, e no Regulamento n.° 36/2012, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 55/2012 do Conselho, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO C 19, p. 5).
12 Na Decisão 2012/739/PESC do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e revoga a Decisão 2011/782 (JO L 330, p. 21), as medidas restritivas em causa foram integradas num único instrumento jurídico. O nome do recorrente figura na linha 49 do quadro do anexo I da referida Decisão 2012/739, com, em parte, as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2011/522. O Conselho indicou igualmente um novo motivo, a saber, a menção «Vice‑presidente da Cham Holding».
13 O Regulamento de Execução n.° 1117/2012 do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que dá execução ao artigo 32.°, n.° 1, do Regulamento n.° 36/2012 (JO L 330, p. 9), altera o anexo II do Regulamento n.° 36/2012. O nome do recorrente figura na linha 1 do quadro do referido anexo, com as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2012/739.
14 Em 30 de novembro de 2012, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739 e no Regulamento n.° 36/2012, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 1117/2012 (JO C 370, p. 6).
15 A Decisão de Execução 2013/185/PESC do Conselho, de 22 de abril de 2013, que dá execução à Decisão 2012/739 (JO L 111, p. 77), visa atualizar a lista das pessoas e das entidades que são alvo de medidas restritivas, que consta do anexo I da Decisão 2012/739. O nome do recorrente figura na linha 49 do quadro do referido anexo, com as mesmas informações e motivos que os constantes da Decisão 2012/739.
16 O Regulamento de Execução (UE) n.° 363/2013 do Conselho, de 22 de abril de 2013, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO L 111, p. 1), altera o anexo II do Regulamento n.° 36/2012. O nome do recorrente figura na linha 49 do quadro do referido anexo, com as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2012/739.
17 Em 23 de abril de 2013, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739, executada pela Decisão de Execução 2013/185, e no Regulamento n.° 36/2012, executado pelo Regulamento de Execução n.° 363/2013 (JO C 115, p. 5).
18 Em 31 de maio de 2013, o Conselho adotou a Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO L 147, p. 14). O nome do recorrente figura na linha 49 do anexo I da referida decisão, com as mesmas informações e motivos que os constantes do anexo da Decisão 2012/739.
19 Em 1 de junho de 2013, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2013/255 e no Regulamento n.° 36/2012 (JO C 155, p. 1).
Tramitação processual e pedidos das partes
20 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de setembro de 2011, o recorrente interpôs um recurso de anulação da Decisão 2011/522, do Regulamento n.° 878/2011, da Decisão 2011/684/PESC do Conselho, de 13 de outubro de 2011, que altera a Decisão 2011/273 (JO L 269, p. 33), e do Regulamento (UE) n.° 1011/2011 do Conselho, de 13 de outubro de 2011, que altera o Regulamento n.° 442/2011 (JO L 269, p. 18), na parte em que lhe dizem respeito, e de toda a legislação ulterior destinada a manter estes atos, na medida em que lhe dizem respeito.
21 Por requerimento separado, entrado na Secretaria do Tribunal Geral na mesma data, o recorrente apresentou um pedido de tramitação acelerada, ao abrigo do artigo 76.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
22 Por decisão de 20 de janeiro de 2012, o Tribunal Geral (Sexta Secção) indeferiu este pedido.
23 Por despacho do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral, de 30 de abril de 2012, foi deferido o pedido de intervenção da Comissão Europeia em apoio dos pedidos do Conselho, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de março de 2012.
24 Na réplica, entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de abril de 2012, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando igualmente a anulação da Decisão 2011/782 e do Regulamento n.° 36/2012, na parte em que estes atos lhe dizem respeito. Na tréplica, entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de maio de 2012, o Conselho declarou ter tomado conhecimento do pedido do recorrente.
25 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de julho de 2013, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando unicamente a anulação da Decisão 2012/739, do Regulamento de Execução n.° 1117/2012, do Regulamento de Execução n.° 363/2013 e da Decisão 2013/255, na parte em que lhe dizem respeito, e de toda a legislação ulterior que mantenha ou substitua estes atos, na medida em que lhe dizem respeito. Nas suas observações sobre o requerimento de adaptação dos pedidos, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de setembro de 2013, o Conselho tomou conhecimento do pedido do recorrente, contestando, todavia, o argumento do recorrente segundo o qual o mesmo já não era vice‑presidente da Cham Holding.
26 Tendo a composição das secções do Tribunal sido alterada, o juiz‑relator foi afeto à Sétima Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.
27 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, convidou o Conselho e o recorrente a responder a determinadas questões escritas e a apresentar, sendo caso disso, determinados documentos. As partes deram cumprimento a este pedido.
28 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência que teve lugar em 12 de junho de 2014. O recorrente confirmou que renunciava ao pedido de anulação de toda a legislação ulterior na medida em que mantenha ou substitua estes atos, o que ficou registado na ata da audiência.
29 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a Decisão 2011/522, o Regulamento n.° 878/2011, a Decisão 2011/782, o Regulamento n.° 36/2012, a Decisão 2012/739, o Regulamento de Execução n.° 1117/2012, o Regulamento de Execução n.° 363/2013 e a Decisão 2013/255 (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»);
– condenar o Conselho nas despesas.
30 O Conselho, apoiado pela Comissão, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
31 O recorrente invoca, inicialmente, quatro fundamentos de recurso. O primeiro é relativo à violação do direito a uma boa administração e, nomeadamente, ao dever de fundamentação; o segundo, à violação dos direitos de defesa e à violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva; o terceiro, à violação dos direitos fundamentais, incluindo o direito de propriedade, o direito à honra e à reputação, o direito ao trabalho, a liberdade de empresa, bem como o direito à presunção de inocência; e o quarto, à violação do direito ao respeito da vida privada e do princípio da proporcionalidade. No seu requerimento de adaptação, o recorrente invoca igualmente um quinto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação.
32 O Tribunal Geral começará por examinar o segundo fundamento, depois o primeiro e o quinto fundamentos e, por último, o terceiro e o quarto fundamentos em conjunto.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa e à violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
33 O recorrente alega que o Conselho violou os seus direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, uma vez que lhe devia ter comunicado, logo que possível, os motivos pelos quais o seu nome estava inscrito na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas, em primeiro lugar, no momento da adoção da decisão de inscrever o seu nome na lista; em segundo lugar, o mais tardar, tão rapidamente quanto possível depois da adoção desta decisão, a fim de lhe permitir exercer o seu direito de recurso nos prazos previstos.
34 O recorrente invoca igualmente a violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, decorrente da violação dos seus direitos de defesa, devido à falta de um procedimento que lhe permitisse apresentar o seu ponto de vista, bem como à recusa do Conselho em lhe facultar o acesso ao processo num prazo razoável após a aprovação destas medidas, nomeadamente aos elementos de prova utilizados para justificar as medidas restritivas impostas.
35 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
36 A título preliminar, há que recordar que o respeito dos direitos de defesa, consagrado no artigo 41.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, inclui o direito a ser ouvido e o direito de acesso ao processo com respeito dos interesses legítimos da confidencialidade (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, a seguir «acórdão Kadi II», n.° 99 e jurisprudência referida).
37 Por outro lado, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, afirmado no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais, exige que o interessado possa conhecer os motivos em que se baseia a decisão contra ele tomada quer através da leitura da própria decisão, quer através da comunicação destes motivos, feita a seu pedido, sem prejuízo do poder de o juiz competente exigir à autoridade em causa que comunique esses motivos, a fim de lhe permitir defender os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidir com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz competente, bem como para dar a este último todas as condições para exercer a fiscalização da legalidade da decisão em causa (v. acórdão Kadi II, n.° 100, e jurisprudência referida).
38 Todavia, o artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais admite limitações ao exercício dos direitos por ela consagrados, desde que essa limitação respeite o conteúdo essencial do direito fundamental em causa e que, no respeito do princípio da proporcionalidade, essa limitação seja necessária e responda efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União (v. acórdão Kadi II, n.° 101, e jurisprudência referida).
39 Além disso, a existência de uma violação dos direitos de defesa deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas de cada caso concreto, nomeadamente, da natureza do ato em causa, do contexto em que foi adotado e das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Kadi II, n.° 102, e jurisprudência referida).
Quanto à comunicação dos atos impugnados ao recorrente
40 No que respeita a comunicação dos atos impugnados ao recorrente, há que recordar que o juiz da União distingue, por um lado, a inscrição inicial, por uma decisão, do nome de uma pessoa numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas e, por outro, a manutenção da inscrição do nome dessa pessoa na referida lista por decisões ulteriores.
41 Em primeiro lugar, relativamente à inscrição inicial do nome de uma pessoa numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas, não se pode exigir às autoridades da União que comuniquem as razões dessas medidas antes da inscrição inicial de uma pessoa ou de uma entidade nessa lista (v. acórdão do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, n.° 38 e jurisprudência referida). Com efeito, essa comunicação prévia seria suscetível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos impostas por essas decisões (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 39 e jurisprudência referida).
42 Assim, para atingir o objetivo prosseguido pela Decisão 2011/522 e pelo Regulamento n.° 878/2001, em cujos anexos foi inicialmente inscrito o nome do recorrente, essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa e aplicar‑se com efeitos imediatos (v., neste sentido, acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 40 e jurisprudência referida).
43 Por motivos igualmente relacionados com o objetivo prosseguido por esta decisão e com a eficácia das medidas nela previstas, as autoridades da União também não estavam obrigadas a ouvir o recorrente previamente à inscrição inicial do seu nome na lista que figura nesses anexos (v., neste sentido, acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 41 e jurisprudência referida).
44 Em segundo lugar, no que diz respeito à notificação prévia das decisões de manutenção da inscrição do nome de uma pessoa numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas, decorre da leitura conjugada dos n.os 101 e 103 do acórdão Kadi II que, tratando‑se de uma decisão que consiste em manter o nome de uma pessoa nessa lista, contrariamente ao caso de uma inscrição inicial, a autoridade competente da União deve, em princípio, comunicar à pessoa, antes da adoção dessa decisão, os elementos de que essa autoridade dispõe para fundar a sua decisão, a fim de que essa pessoa possa defender os seus direitos.
45 Todavia, quando o Conselho complete a fundamentação da inscrição do nome do recorrente numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas, como neste caso com a adoção da Decisão 2012/739 e do Regulamento de Execução n.° 1117/2012, há que distinguir consoante os atos em causa.
46 No caso em apreço, no que se refere à Decisão 2011/782 e ao Regulamento n.° 36/2012, que mantêm a inscrição do nome do recorrente nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas que figuram no anexo dos referidos atos sem alterar a fundamentação da inscrição inicial, importa recordar que qualquer decisão subsequente de congelamento dos fundos deve, em princípio, ser precedida de uma comunicação dos novos elementos que lhe são imputados e de uma audição (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, República Francesa/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Colet., p. I‑13427, n.° 137, e do Tribunal Geral de 7 de dezembro de 2010, Fahas/Conselho, T‑49/07, Colet., p. II‑5555, n.° 48), esse não é o caso quando os motivos de uma decisão subsequente de congelamento de fundos são essencialmente os mesmos que os já invocados em relação a uma decisão precedente. Consequentemente, pode bastar uma simples declaração para esse efeito (acórdãos do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, Sison/Conselho, T‑341/07, Colet., p. II‑3625, n.° 62, e Fahas/Conselho, já referido, n.° 55).
47 À luz da jurisprudência referida, a falta de notificação individual da Decisão 2011/782 e do Regulamento n.° 36/2012, pelos quais o Conselho se limitou a reproduzir os motivos da inscrição inicial, sem nada acrescentar ou alterar, não viola os direitos da defesa.
48 Em contrapartida, relativamente à Decisão 2012/739 e ao Regulamento n.° 1117/2012, pelos quais o Conselho alterou a fundamentação da inscrição inicial do nome do recorrente nas listas em causa, importa recordar que, no âmbito destes atos, a comunicação dos novos elementos imputados e o direito a ser ouvido devem ser assegurados antes da adoção desses atos (acórdão República Francesa/People’s Mojahedin Organization of Iran, já referido, n.° 63).
49 A este respeito, importa constatar que, por carta de 29 de maio de 2012, o Conselho informou o recorrente da sua vontade em alterar os motivos da inscrição do seu nome nas listas em causa. Deste modo, o recorrente podia apresentar observações relativas ao novo motivo previsto. Em consequência, foi sem razão que o recorrente considerou que o Conselho tinha violado o seu direito a ser ouvido relativamente à Decisão 2012/739 e ao Regulamento de Execução n.° 1117/2012.
50 No que respeita à Decisão 2013/255 e ao Regulamento de Execução n.° 363/2013, na medida em que os referidos atos reproduzem estritamente a fundamentação contida na Decisão 2012/739 e no Regulamento de Execução n.° 1117/2012, a falta de notificação individual destes atos não viola os direitos da defesa.
Quanto ao direito a ser ouvido e de receber os elementos de prova
51 De acordo com a jurisprudência relativa às decisões de manutenção da inscrição do nome de uma pessoa numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas, quando são formuladas observações pela pessoa ou pela entidade em causa sobre a exposição de motivos, a autoridade competente da União tem a obrigação de examinar, com cuidado e imparcialidade, o fundamento dos motivos alegados à luz das observações e dos eventuais elementos ilibatórios que as acompanham (v. acórdão Kadi II, n.° 114, e a jurisprudência referida).
52 Como sublinhou o Conselho, o artigo 21.° da Decisão 2011/782, o artigo 32.° do Regulamento n.° 36/2012, o artigo 27.° da Decisão 2012/739 e o artigo 30.° da Decisão 2013/255 preveem que, caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à revisão da sua decisão e informa em conformidade a pessoa ou a entidade em causa.
53 Por outro lado, há que sublinhar que é apenas a pedido do interessado que o Conselho está obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, Colet., p. I‑11381, n.° 92).
54 Além disso, importa recordar que a publicação de um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas deste tipo é suficiente para chamar a atenção das pessoas abrangidas pelas medidas restritivas sobre a possibilidade de contestarem a decisão do Conselho (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho, C‑478/11 P a C‑482/11 P, n.° 62).
55 No caso em apreço, em 3 de setembro de 2011, o mesmo dia da publicação da Decisão 2011/522 e do Regulamento n.° 878/2011, um aviso deste tipo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, informando as pessoas em causa da possibilidade de pedirem a comunicação dos elementos que motivaram os atos adotados. O Conselho procedeu do mesmo modo a respeito da Decisão 2011/782 e do Regulamento n.° 36/2012, ao publicar no Jornal Oficial um aviso do mesmo tipo. Por conseguinte, foi sem razão que o recorrente alegou não ter tido a oportunidade e a ocasião de se defender.
56 Relativamente à Decisão 2012/739, ao Regulamento de Execução n.° 1117/2012, à Decisão 2013/185 e ao Regulamento de Execução n.° 363/2013, através de duas notificações postais individuais de 30 de novembro de 2012 e de 13 de maio de 2013, o Conselho informou o recorrente da possibilidade de pedir a comunicação dos elementos que tinham motivado a adoção dos referidos atos. Por conseguinte, o recorrente podia pedir essa comunicação e preparar a sua defesa.
57 Acresce que não resulta dos autos que o recorrente tenha utilizado os procedimentos referidos no n.° 54 acima. Consequentemente, não pode validamente alegar que o Conselho violou o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
58 Decorre do que precede que o segundo fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
59 O recorrente alega que o Conselho adotou medidas restritivas a seu respeito sem o informar dos motivos de modo a permitir‑lhe expor os seus fundamentos de defesa ou formular outras observações, ao utilizar fórmulas genéricas estereotipadas sem precisar os elementos de facto e de direito que justificavam a inscrição do seu nome nas listas em causa ou o que conduziu à adoção dos atos impugnados.
60 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
61 A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 60, a jurisprudência referida).
62 Segundo jurisprudência igualmente constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 61, e jurisprudência referida).
63 Como a pessoa ou a instituição em causa não têm direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de congelamento de fundos e de recursos económicos, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, valer‑se utilmente das vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 62, e jurisprudência referida).
64 Por conseguinte, a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida de congelamento de fundos e de recursos económicos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais este considera, no exercício do seu poder discricionário, que o interessado deve ser alvo dessa medida (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 63 e jurisprudência referida).
65 No entanto, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários podem ter em obter explicações (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 64 e jurisprudência referida).
66 Portanto, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 65 e jurisprudência referida).
67 Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.° 66 e jurisprudência referida).
68 No caso em apreço, no que diz respeito ao conhecimento pelo recorrente do contexto geral em que as medidas restritivas em causa foram impostas, importa salientar que os considerandos 1 a 3 da Decisão 2011/273, à qual fazem referência a Decisão 2011/522 e o Regulamento n.° 878/2011, expõem com clareza os motivos gerais da adoção das medidas restritivas contra a Síria pela União Europeia, indicando o seguinte:
«(1) Em 29 de abril de 2011, a União Europeia manifestou a sua extrema preocupação com a situação que se vem registando na Síria e com o destacamento de forças militares e de segurança em várias cidades sírias.
(2) A União condenou veementemente os atos violentos de repressão, incluindo com utilização de munições reais, contra ações pacíficas de protesto em vários pontos da Síria, que resultaram na morte de vários manifestantes, em pessoas feridas e em detenções arbitrárias, e apelou às forças de segurança da Síria para usarem de contenção em vez de repressão.
(3) Perante a gravidade da situação, é necessário impor medidas restritivas contra a Síria e os responsáveis pela repressão violenta da população civil daquele país.»
69 Acresce que, de acordo com o artigo 4.° da Decisão 2011/273, alterada pela Decisão 2011/522, «[s]ão congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria, às pessoas e entidades que beneficiem do regime ou o apoiem e às pessoas e entidades a elas associadas, cuja lista consta do anexo, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas ou entidades».
70 Por outro lado, o artigo 25.°, n.° 1, da Decisão 2012/739 prevê que possam ser tomadas medidas contra as pessoas responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria, as pessoas e entidades que beneficiem das políticas do regime ou o apoiem e as pessoas e entidades a elas associadas.
71 Decorre da jurisprudência que se pode presumir que o contexto geral ao qual os atos impugnados fazem referência era conhecido das personalidades importantes da sociedade síria (v., neste sentido, acórdão Makhlouf/Conselho, já referido). Ora, no caso em apreço, o recorrente é, como decorre das peças processuais e das suas próprias declarações, um homem de negócios importante na Síria que intervém principalmente no setor farmacêutico, agro‑alimentar e financeiro. Por outro lado, o recorrente é também o presidente da Câmara de Comércio e Indústria de Alepo (Síria). Assim, o contexto geral a que fazem referência os atos aludidos era necessariamente do conhecimento do recorrente.
72 Relativamente ao contexto específico da inscrição do nome do recorrente nas listas anexas aos atos impugnados, resulta de jurisprudência constante que, para cumprir corretamente o seu dever de fundamentar um ato que impõe medidas restritivas, o Conselho deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal das medidas e as considerações que o levaram a tomá‑las (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.° 81, e jurisprudência referida). Daqui decorre que, em princípio, a fundamentação desse ato deve assentar não apenas nas condições legais de aplicação das medidas restritivas mas igualmente nas razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu amplo poder de apreciação, que o interessado deve ser alvo dessas medidas (v., neste sentido e por analogia, acórdãos de Tribunal Geral de 12 dezembro 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, Colet., p. II‑4665, n.° 146; Fahas/Conselho, já referido, n.° 53, e de 11 de dezembro de 2012, Sina Bank/Conselho, T‑15/11, n.° 68).
73 Todavia, segundo a jurisprudência, uma publicação detalhada das acusações imputadas aos interessados pode não só colidir com as considerações imperativas de interesse geral relativas à segurança da União e dos seus Estados‑Membros, ou à condução das suas relações internacionais, mas também prejudicar os interesses legítimos das pessoas e das entidades em questão, na medida em que é suscetível de lesar gravemente a sua reputação, pelo que se deve admitir excecionalmente que apenas o dispositivo e uma fundamentação geral devem figurar na versão da decisão de congelamento de fundos publicada no Jornal Oficial, sem esquecer que a fundamentação específica e concreta dessa decisão deve ser formalizada e levada ao conhecimento dos interessados por qualquer outra via adequada (v., neste sentido e por analogia, acórdão Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, já referido, n.° 147, e acórdão do Tribunal Geral de 8 de junho de 2011, Bamba/Conselho, T‑86/11, Colet., p. II‑2749, n.° 53).
74 No caso em apreço, na Decisão 2011/522, no Regulamento n.° 878/2011, na Decisão 2011/782 e no Regulamento n.° 36/2012, o Conselho baseou‑se, no que respeita à inclusão do nome do recorrente nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas, nos seguintes motivos:
«Presidente da Câmara de Comércio e Indústria de Alepo. Apoia economicamente o regime sírio.»
75 Na Decisão 2012/739, no Regulamento de Execução n.° 1117/2012, no Regulamento de Execução n.° 363/2013 e na Decisão 2013/255, o Conselho baseou‑se, no que respeita à inclusão do nome do recorrente nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas, nos seguintes motivos:
«Presidente da Câmara de Comércio e Indústria de Alepo. Vice‑presidente da Cham Holding. Apoia economicamente o regime sírio.»
76 Importa declarar que os motivos indicados nos n.os 74 e 75 acima são suficientemente claros e precisos. Com efeito, tendo em conta o critério de inscrição que abrange as pessoas que apoiam o regime sírio e dele beneficiam (ver n.° 5 acima), assim como o facto de as listas anexas aos atos impugnados dizerem respeito a muitas outras personalidades do mundo dos negócios sírio, o recorrente estava em condições de compreender que era devido do exercício de funções profissionais importantes que apoiava o regime sírio e que, portanto, o seu nome tinha sido inscrito nestas listas. De resto, no âmbito do presente recurso, o recorrente contestou os motivos da inscrição do seu nome nas referidas listas.
77 Por conseguinte, a fundamentação dos atos impugnados é suficiente para cumprir o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE. Assim sendo, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro de interpretação
78 O recorrente alega que o Conselho cometeu um erro de apreciação na análise dos factos ao mencionar a sua função de vice‑presidente da Cham Holding, uma vez que no momento e posteriormente à adoção do Regulamento de Execução n.° 1117/2012 e da Decisão 2012/739 não ocupava este cargo, tendo‑se tornado efetiva a nomeação de um novo vice‑presidente pela assembleia geral anual de 18 de setembro de 2012.
79 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
80 A título preliminar, importa salientar que o fundamento relativo ao erro de apreciação foi introduzido apenas no requerimento de adaptação dos pedidos de 16 de julho de 2013, e não na petição. Refere‑se à menção «Vice‑presidente da Cham Holding» e não aos motivos em que o Conselho se baseou aquando da inscrição inicial do nome do recorrente numa lista das pessoas visadas por medidas restritivas.
81 A este respeito, foi recordado no n.° 49 acima que o Conselho tinha informado o recorrente, por carta de 29 de maio de 2012, da sua intenção de completar a fundamentação da inscrição do seu nome numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas, passando a incluir, como fundamento, a sua qualidade de vice‑presidente da Cham Holding.
82 Acresce que resulta das peças processuais que, aquando da assembleia geral anual da Cham Holding, reunida em 18 de setembro de 2012, o recorrente não apresentou a sua candidatura para ser reeleito para o cargo de vice‑presidente.
83 Por outro lado, em 29 de novembro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/739 e o Regulamento de Execução n.° 1117/2012. Os motivos da inscrição do nome do recorrente nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas que figuram em anexo aos referidos atos foram alterados no sentido anunciado pelo Conselho na carta precedente.
84 Por conseguinte, há que constatar que, à data da adoção dos atos impugnados, o recorrente já não exercia as funções de vice‑presidente da Cham Holding.
85 Todavia, tendo em consideração o facto de que, na data em que se verificou a alteração nos órgãos dirigentes da Cham Holding, o recorrente estava informado da alteração prevista da fundamentação da Decisão 2012/739 e do Regulamento de Execução n.° 1117/2012, não há que censurar o Conselho por ter feito uso dessa fundamentação nos anexos dos referidos atos.
86 No entanto, no que respeita ao Regulamento de Execução n.° 363/2013 e à Decisão 2013/255, adotados respetivamente em 22 de abril de 2013 e 31 de maio de 2013, impõe‑se constatar que o Conselho podia retificar a respetiva fundamentação, uma vez que tinha decorrido um prazo de cerca de oito meses entre a assembleia geral e a adoção dos atos impugnados.
87 Importa igualmente sublinhar que o recorrente nunca contestou o mérito da fundamentação dos atos impugnados quanto ao seu cargo de presidente da Câmara do Comércio e Indústria de Alepo. Ora, segundo jurisprudência constante, basta que um motivo seja considerado válido para fundamentar os referidos atos (v., neste sentido, acórdão Kadi II, n.° 119). Assim, o erro de apreciação constatado no n.° 86 acima, relativo ao mérito do motivo da inscrição suplementar, não é suscetível de conduzir à anulação destes atos.
88 Por conseguinte, há que julgar improcedente o quinto fundamento.
Quanto ao terceiro e quarto fundamentos, relativos às violações dos direitos fundamentais, incluindo o direito de propriedade, o direito à honra e à reputação, o direito ao trabalho, a liberdade de empresa e o direito à presunção de inocência, do direito ao respeito da vida privada e do princípio da proporcionalidade
89 Em primeiro lugar, o recorrente alega que as restrições de duração indeterminada do seu direito de propriedade impostas pelos atos impugnados, assim como o caráter inapropriado dos motivos e a falta de provas aptas a justificar estas restrições, constituem uma violação desproporcionada e intolerável ao seu direito de propriedade.
90 Em segundo lugar, o recorrente defende que os atos impugnados restringem de modo ilegal o seu direito à honra e à reputação, o seu direito ao trabalho e a sua liberdade de empresa, bem como, em último lugar, o princípio da presunção de inocência.
91 Em terceiro lugar, o recorrente defende que os atos impugnados violam o seu direito ao respeito da vida privada «dado que as medidas de congelamento de fundos e de restrição à liberdade de circulação constituem uma interferência desproporcionada no direito ao respeito da vida privada e uma violação do princípio geral da proporcionalidade».
92 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
93 Em primeiro lugar, no que respeita a argumentação relativa às violações do direito à honra e à reputação, do direito ao trabalho e da liberdade de empresa, bem como do princípio da presunção de inocência, a mesma não pode proceder.
94 Com efeito, importa recordar que resulta do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo que a petição inicial deve indicar o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos, que devem ser suficientemente claros e precisos para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda um recurso devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de janeiro de 2003, Itália/Comissão, C‑178/00, Colet., p. I‑303, n.° 6). A petição deve, por esse facto, explicitar em que consiste o fundamento em que o recurso se baseia, pelo que a sua simples enunciação abstrata não satisfaz as exigências do Regulamento de Processo (acórdão do Tribunal Geral de 12 de janeiro de 1995, Viho/Comissão, T‑102/92, Colet., p. II‑17, n.° 68).
95 Ora, no caso vertente, importa salientar que a argumentação relativa às violações dos direitos fundamentais mencionados no n.° 90 acima não contém, de forma suficientemente clara e precisa, as críticas que o recorrente pretende formular. Daqui decorre que o Conselho não teve a possibilidade de preparar corretamente a sua defesa e que o Tribunal não pode, por meio da leitura da referida argumentação, exercer a sua fiscalização.
96 Além disso, importa acrescentar que, na medida em que as exigências do artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento do Processo são de ordem pública, incumbe ao Tribunal apreciar oficiosamente um fundamento relativo à inobservância dessas exigências (acórdãos do Tribunal Geral de 10 de julho de 1990, Automec/Comissão, T‑64/89, Colet., p. II‑367, n.° 74, e de 14 de fevereiro de 2012, Itália/Comissão, T‑267/06, n.os 35 a 38). A argumentação relativa aos direitos fundamentais referidos no n.° 90 acima deve, portanto, ser julgada inadmissível.
97 Em segundo lugar, no que se refere à argumentação relativa à violação do direito de propriedade, importa desde logo recordar que o direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito da União e está consagrado pelo artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais.
98 Por outro lado, segundo jurisprudência constante, os direitos consagrados pela Carta dos Direitos Fundamentais não gozam, no direito da União, de uma proteção absoluta, mas devem ser tomados em consideração no que respeita a sua função na sociedade. Em consequência, o exercício desses direitos pode ser sujeito a restrições, desde que tais restrições correspondam efetivamente aos fins de interesse geral da União e não constituam uma restrição de tal forma desproporcionada e inaceitável tendo em conta os fins prosseguidos que ponha em causa a própria essência dos direitos protegidos (acórdão Makhlouf/Conselho, já referido, n.os 97 a 101 e 105).
99 Relativamente à aplicação destes princípios ao caso em apreço, importa notar que os argumentos invocados pelo recorrente correspondem àqueles que o Tribunal Geral julgou improcedentes no processo em que foi proferido o acórdão Makhlouf/Conselho, já referido. Efetivamente, a adoção de medidas restritivas contra o recorrente reveste um caráter adequado, na medida em que se inscreve num objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis. Com efeito, o congelamento de fundos, de ativos financeiros e de outros recursos económicos, bem como a proibição de entrada no território da União das pessoas identificadas como implicadas no apoio ao regime sírio não podem, por si só, ser considerados inadequados.
100 Em seguida, as medidas restritivas em causa revestem igualmente um caráter necessário, uma vez que as medidas alternativas e menos restritivas, como um sistema de autorização prévia ou uma obrigação de justificação a posteriori da utilização dos fundos transferidos, não permitem atingir o objetivo prosseguido, ou seja, a luta contra o financiamento do terrorismo, de forma tão eficaz, nomeadamente em relação à possibilidade de contornar as restrições impostas.
101 Além disso, os atos impugnados, que contêm as medidas restritivas em causa, foram adotados no respeito por todas as garantias que permitiam ao recorrente exercer os seus direitos de defesa, como salientado nos n.os 36 a 58 no âmbito da análise do segundo fundamento de recurso.
102 Por último, os atos impugnados preveem a possibilidade de autorizar a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou satisfazer determinados compromissos, de conceder autorizações específicas que permitam descongelar fundos, outros ativos financeiros ou outros recursos económicos e de rever periodicamente a inscrição na lista tendo em vista assegurar que as pessoas e as entidades que já não preenchem os critérios para figurar na lista litigiosa sejam excluídas da mesma.
103 Em terceiro lugar, quanto à argumentação relativa à violação do direito ao respeito da vida privada, importar salientar que os atos impugnados preveem igualmente que a autoridade competente de um Estado‑Membro pode autorizar a entrada no seu território designadamente por razões humanitárias urgentes (acórdão do Tribunal Geral de 12 de março de 2014, Al Assad/Conselho, T‑202/12, n.° 119).
104 Deste modo, dada a importância primordial da proteção das populações civis na Síria e as derrogações previstas pelas decisões impugnadas, as restrições ao direito de propriedade e ao direito ao respeito da vida privada do recorrente, causadas pelas decisões impugnadas, não são desproporcionadas em relação ao objetivo prosseguido.
105 Por conseguinte, há que julgar improcedentes o terceiro e o quarto fundamentos.
106 Deste modo, há que negar provimento ao recurso sem que seja necessário o Tribunal pronunciar‑se sobre a admissibilidade dos requerimentos escritos de adaptação dos pedidos, apresentados na fase da réplica em 16 de julho de 2013.
Quanto às despesas
107 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas suas próprias despesas, assim como nas do Conselho, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias, em conformidade com os pedidos deste.
108 Todavia, nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio suportarão as suas próprias despesas. Por conseguinte, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) Fares Al‑Chihabi é condenado a suportar as suas próprias despesas, assim como as do Conselho da União Europeia.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Van der Woude | Wiszniewska‑Białecka | Ulloa Rubio |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de abril de 2015.
Assinaturas