ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
22 de abril de 2021(*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política externa e de segurança comum ‐ Combate ao terrorismo — Medidas restritivas adotadas contra certas pessoas e entidades — Congelamento de fundos — Posição Comum 2001/931/PESC — Artigo 1.o, n.os 3, 4 e 6 — Regulamento (CE) n.o 2580/2001 — Artigo 2.o, n.o 3 — Manutenção de uma organização na lista de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos de terrorismo — Requisitos — Decisão de uma autoridade competente — Manutenção do risco de implicação em atividades terroristas — Base factual das decisões de congelamento de fundos — Decisão de revisão da decisão nacional que justificou a inclusão inicial — Dever de fundamentação»
No processo C‑46/19 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 25 de janeiro de 2019,
Conselho da União Europeia, representado por B. Driessen e S. Van Overmeire, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiado por:
República Francesa, representada por A.‑L. Desjonquères, B. Fodda e J.‑L. Carré, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por K. Bulterman e J. Langer, na qualidade de agentes,
intervenientes no presente recurso,
sendo as outras partes no processo:
Kurdistan Workers’ Party (PKK), representado por A. M. van Eik, e T. M. D. Buruma, advocaten,
recorrente em primeira instância,
Comissão Europeia, representada por R. Tricot, T. Ramopoulos e J. Norris, na qualidade de agentes,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por S. Brandon, na qualidade de agente, assistido por P. Nevill, barrister, e em seguida por F. Shibli e S. McCrory, na qualidade de agentes, assistidos por P. Nevill, barrister,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, A. Kumin, T. von Danwitz (relator) e P. G. Xuereb, juízes,
advogado‑geral: P. Pikamäe,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso, o Conselho da União Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de novembro de 2018, PKK/Conselho (T‑316/14, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2018:788), através do qual este anulou:
– a Decisão (PESC) 2015/521 do Conselho, de 26 de março de 2015, que atualiza e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2014/483/PESC (JO 2015, L 82, p. 107);
– a Decisão (PESC) 2015/1334 do Conselho, de 31 de julho de 2015, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2015/521 (JO 2015, L 206, p. 61); e
– a Decisão (PESC) 2017/1426 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2017/154 (JO 2017, L 204, p. 95);
(a seguir, conjuntamente, «decisões controvertidas»); e
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 125/2014 do Conselho, de 10 de fevereiro de 2014, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução (UE) n.o 714/2013 (JO 2014, L 40, p. 9);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 790/2014 do Conselho, de 22 de julho de 2014, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 125/2014 (JO 2014, L 217, p. 1);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2015/513 do Conselho, de 26 de março de 2015, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 790/2014 (JO 2015, L 82, p. 1);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2015/1325 do Conselho, de 31 de julho de 2015, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 2015/513 (JO 2015, L 206, p. 12);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2015/2425 do Conselho, de 21 de dezembro de 2015, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 2015/1325 (JO 2015, L 334, p. 1);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2016/1127 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 2015/2425 (JO 2016, L 188, p. 1);
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2017/150 do Conselho, de 27 de janeiro de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 2016/1127 (JO 2017, L 23, p. 3); e
– o Regulamento de Execução (UE) n.o 2017/1420 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução n.o 2017/150 (JO 2017, L 204, p. 3);
(a seguir, conjuntamente, «regulamentos controvertidos»), na parte em que estas decisões e regulamentos (a seguir, conjuntamente, «atos controvertidos») são aplicáveis ao Kurdistan Workers’ Party (PKK).
Quadro jurídico
Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas
2 Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que aprova estratégias para combater, por todos os meios, o terrorismo e, em especial, o seu financiamento. O n.o 1, alínea c), dessa resolução prevê, designadamente, que todos os Estados congelem sem demora os fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam, ou tentem cometer, atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo, e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob instruções dessas pessoas e entidades.
3 A referida resolução não prevê uma lista de pessoas às quais estas medidas restritivas devam ser aplicadas.
Direito da União
Posição Comum 2001/931/PESC
4 Para dar execução à Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o Conselho adotou, em 27 de dezembro de 2001, a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO 2001, L 344, p. 93).
5 O artigo 1.o, n.os 1, 3, 4 e 6, desta posição comum tem a seguinte redação:
«1. A presente decisão é aplicável, nos termos dos artigos seguintes, às pessoas, grupos ou entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo.
[…]
3. Para efeitos da presente posição comum, entende‑se por “ato terrorista” um ato intencional que, dada a sua natureza ou o seu contexto, possa causar sérios danos a um país ou a uma organização internacional, definido como infração na legislação nacional e cometido com o intuito de:
i) Intimidar gravemente uma população, ou
ii) Obrigar indevidamente autoridades públicas ou uma organização internacional a praticar ou a abster‑se de praticar qualquer ato, ou
iii) Desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas políticas, constitucionais, económicas ou sociais fundamentais de um país ou de uma organização internacional:
a) Atentados à vida de uma pessoa que possam causar a morte;
b) Atentados à integridade física de uma pessoa;
c) Rapto ou tomada de reféns;
d) Danos maciços em instalações governamentais ou públicas, nos sistemas de transporte, nas infraestruturas, incluindo os sistemas informáticos, em plataformas fixas situadas na plataforma continental, em locais públicos ou em propriedades privadas, suscetíveis de pôr vidas humanas em perigo ou provocar prejuízos económicos consideráveis;
e) Captura de aeronaves e de navios, ou de outros meios de transporte coletivos ou de mercadorias;
f) Fabrico, posse, aquisição, transporte, fornecimento ou utilização de armas de fogo, de explosivos, de armas nucleares, biológicas ou químicas, assim como investigação e desenvolvimento de armas biológicas e químicas;
g) Libertação de substâncias perigosas, ou provocação de incêndios, inundações ou explosões que tenham como efeito pôr em perigo vidas humanas;
h) Perturbação ou interrupção da distribuição de água, eletricidade ou de qualquer outro recurso natural fundamental, que tenham por efeito pôr em perigo vidas humanas;
i) Ameaça da prática de um dos atos enunciados nas alíneas a) a h);
j) Direção de um grupo terrorista;
k) Participação nas atividades de um grupo terrorista, nomeadamente através da prestação de informações, do fornecimento ou meios materiais, ou de qualquer forma de financiamento das suas atividades, com o conhecimento de que essa participação contribui para as atividades criminosas desse grupo.
Para efeitos do presente número, entende‑se por “grupo terrorista” uma associação estruturada de mais de duas pessoas, que se mantém ao longo do tempo e atua de forma concertada na prática de atos terroristas. A expressão “associação estruturada” designa uma associação que não foi constituída de forma fortuita para a prática imediata de uma infração e que não tem necessariamente funções formalmente definidas para os seus membros, nem continuidade na sua composição ou uma estrutura desenvolvida.
4. A lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. As pessoas, grupos e entidades identificados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas como estando relacionadas com o terrorismo e contra quem este ordenou sanções podem ser incluídas na lista.
Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria.
[…]
6. Os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.»
Regulamento (CE) n.o 2580/2001
6 Por considerar que era necessário um regulamento a fim de implementar, a nível da União Europeia, as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 2580/2001, de 27 de dezembro de 2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO 2001, L 344, p. 70, e retificação no JO 2010, L 52, p. 58).
7 O artigo 2.o deste regulamento prevê:
«1. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o:
a) São congelados todos os fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou por ela possuídos ou detidos.
b) Não são, direta ou indiretamente, postos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, nem utilizados em seu benefício, quaisquer fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos.
2. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o, é proibido prestar serviços financeiros a pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou em seu benefício.
3. O Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum [2001/931]. Essa lista inclui:
i) pessoas singulares que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem;
ii) pessoas coletivas, grupos ou entidades que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem;
iii) pessoas coletivas, grupos ou entidades possuídos ou controlados por uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos referidos nas alíneas i) e ii); ou
iv) pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades que atuem em nome ou sob as instruções de uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades referidos nas alíneas i) e ii).»
Antecedentes do litígio e atos controvertidos
8 Nos n.os 1 a 7, 56 a 61 e 81 a 93 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral efetuou um resumo do quadro factual na origem do litígio que lhe foi submetido. No que respeita ao exame do presente recurso, importa reter o seguinte.
9 Em 2 de maio de 2002, o Conselho adotou a Posição Comum 2002/340/PESC, que atualiza a Posição Comum 2001/931 (JO 2002, L 116, p. 75). O anexo da Posição Comum 2002/340 atualizou a lista de pessoas, grupos e entidades aos quais se aplicam as medidas restritivas previstas na Posição Comum 2001/931 (a seguir «lista controvertida») e nela inseriu, designadamente, o nome do Kurdistan Workers’ Party (PKK), identificado do seguinte modo: «Partido dos Trabalhadores do Curdistão (PKK)». No mesmo dia, o Conselho adotou também a Decisão 2002/334/CE, que dá execução ao disposto no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001, e que revoga a Decisão 2001/927/CE (JO 2002, L 116, p. 33). Nesta decisão, o nome do PKK é inscrito na lista prevista no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 nos mesmos termos que os utilizados na lista controvertida.
10 A inscrição do PKK nessa lista foi mantida por decisões posteriores do Conselho, designadamente pelos atos controvertidos. Desde 2 de abril de 2004, a lista controvertida menciona, relativamente ao PKK, o «Partido dos Trabalhadores do Curdistão (PKK) (também conhecido por “KADEK”; também conhecido por “KONGRA‑GEL”)».
11 Nas exposições de motivos relativas aos Regulamentos de Execução n.os 125/2014 e 790/2014 (a seguir «Atos de 2014»), o Conselho descreveu o PKK como uma entidade envolvida em atos terroristas e que, a partir de 1984, tinha cometido vários atos dessa natureza, causando a morte de mais de 30 000 cidadãos turcos e estrangeiros.
12 O Conselho indicou que as atividades terroristas do PKK continuavam, não obstante um certo número de cessar‑fogos que este último tinha declarado unilateralmente, nomeadamente, desde 2009. A este respeito, o Conselho precisou que os atos terroristas cometidos pelo PKK incluíam atentados à bomba, ataques com mísseis, a utilização de explosivos, o assassinato e o rapto de cidadãos turcos e de turistas estrangeiros, a tomada de reféns, ataques contra as forças de segurança turcas e confrontos armados com estas, ataques contra instalações petrolíferas, transportes públicos, instalações diplomáticas, culturais e comerciais turcas em diferentes países, a extorsão de cidadãos turcos que vivem no estrangeiro e outros atos criminosos destinados a financiar as suas atividades. A título de exemplo, o Conselho elaborou uma lista de 69 incidentes, ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011. Em seguida, o Conselho qualificou esses atos, que atribui ao PKK, de «atos terroristas», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.
13 O Conselho acrescentou que o PKK tinha sido objeto de três decisões nacionais, a primeira das quais tinha sido adotada em 29 de março de 2001 pelo Secretary of State for the Home Department (ministro do Interior, Reino Unido, a seguir «ministro do Interior»), com fundamento no UK Terrorism Act 2000 (Lei do Reino Unido de 2000 sobre o Terrorismo), conforme completada por uma Decisão de 14 de julho de 2006, que entrou em vigor em 14 de agosto de 2006, que considerava que «KADEK» e «KONGRA‑GEL» constituíam outras denominações do PKK (a seguir «Decisão do ministro do Interior de 2001»). Com esta decisão, o ministro do Interior, tendo em conta a prática de atos terroristas pelo PKK e a participação deste último em tais atos, proibiu o PKK enquanto organização envolvida em atos terroristas. O Conselho especificou que a referida decisão era regularmente revista por uma comissão governamental nacional.
14 As duas outras decisões nacionais foram adotadas pelo Governo dos Estados Unidos da América. Trata‑se, por um lado, da decisão que qualifica o PKK de «organização terrorista estrangeira», em aplicação da Section 219 do US Immigration and Nationality Act (Lei dos Estados Unidos relativa à Imigração e à Nacionalidade), conforme alterada, e, por outro, da decisão que qualifica o PKK de «terrorista mundial especialmente designado», em aplicação da Executive Order n.o 13 224 (Decreto Presidencial n.o 13 224) (a seguir, em conjunto, «decisões das autoridades dos Estados Unidos»). Quanto a essas decisões das autoridades dos Estados Unidos, o Conselho salientou que a decisão que qualifica o PKK de «organização terrorista estrangeira» podia ser objeto de fiscalização jurisdicional, ao passo que a que qualifica o PKK de «terrorista mundial especialmente designado» podia dar lugar simultaneamente a um controlo administrativo e a uma fiscalização jurisdicional.
15 Nestas condições, o Conselho considerou que as três decisões nacionais referidas nos dois números anteriores tinham sido adotadas por «autoridades competentes», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931. Por último, o Conselho constatou que as referidas decisões ainda estavam em vigor e considerou que os fundamentos que justificaram a inscrição dos PKK na lista controvertida permaneciam válidos.
16 Nas exposições de motivos relativas às decisões controvertidas e aos regulamentos controvertidos adotados entre 2015 e 2017 (a seguir «Atos de 2015 a 2017»), o Conselho salientou que a manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida se baseava em decisões adotadas por três autoridades competentes, nomeadamente a Decisão do ministro do Interior de 2001 e as decisões das autoridades dos Estados Unidos, que eram objeto, respetivamente, dos anexos A e C dessas exposições de motivos. A este respeito, sublinhou, antes de mais, ter examinado, de forma autónoma, as informações que figuram nessas decisões e que, segundo as suas constatações, cada uma das referidas decisões continha razões suficientes para justificar a inscrição do PKK, ao nível da União, na lista controvertida.
17 Em seguida, o Conselho indicou que, segundo a jurisprudência do Tribunal Geral, tanto o ministro do Interior como as autoridades dos Estados Unidos podem ser considerados, respetivamente, como «autoridade competente», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, precisando que tinha verificado que os elementos factuais em que se baseavam as mesmas decisões eram abrangidos pelos conceitos de «atos terroristas» e de «grupo terrorista» e continuavam em vigor. Por último, o Conselho especificou que não dispunha de nenhum elemento que militasse a favor da retirada da inscrição do PKK da lista controvertida e que as razões que justificaram a inscrição desta organização nessa lista permaneciam atuais, pelo que essa inscrição devia ser mantida.
18 As exposições de motivos relativas aos Atos de 2015 a 2017 continham em anexo, para cada decisão nacional, uma descrição da definição do conceito de «terrorismo» no direito nacional, uma descrição dos procedimentos administrativos e judiciais nacionais aplicáveis, um resumo do histórico processual e do seguimento dado à decisão nacional em questão, um resumo das conclusões a que as autoridades competentes tinham chegado relativamente ao PKK, uma descrição dos factos nos quais essas autoridades competentes se basearam e a declaração de que esses factos constituíam atos terroristas na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.
19 No anexo A das exposições de motivos dos Atos de 2015 a 2017, o Conselho salientou que a Decisão do ministro do Interior de 2001 proibiu o PKK por existirem motivos razoáveis para crer que este último cometia, ou participava em, «atos terroristas», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931. Por Decisão de 3 de dezembro de 2014 (a seguir «Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014»), o referido ministro indeferiu um pedido de revogação da proibição do PKK, baseando‑se em ataques terroristas recentes que, segundo o mesmo ministro, tinham sido cometidos pelo PKK e indicavam que o PKK continuava envolvido em «atos terroristas», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.
20 No anexo C dessas exposições de motivos, que diz respeito às decisões das autoridades dos Estados Unidos, o Conselho indicou que o relatório anual de 2013 relativo ao terrorismo, elaborado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros dos Estados Unidos, continha os motivos concretos com base nos quais a decisão de designar o PKK como «organização terrorista estrangeira» foi tomada e mantida.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
21 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de maio de 2014, o PKK interpôs um recurso destinado, na última versão dos seus articulados, à anulação dos atos controvertidos na parte em que lhe dizem respeito, tendo esta organização adaptado os seus pedidos durante o processo, à medida que um dos atos controvertidos revogava e substituía o anterior.
22 A Comissão Europeia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram admitidos a intervir no âmbito do processo no Tribunal Geral em apoio dos pedidos do Conselho.
23 Em apoio do seu recurso de anulação dos atos controvertidos, o PKK invocava, em substância, oito fundamentos. O Tribunal Geral limitou‑se a examinar o sétimo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente este fundamento e, por conseguinte, anulou os atos controvertidos na parte aplicável ao PKK.
24 No âmbito do exame do sétimo fundamento, o Tribunal Geral começou por recordar que havia que distinguir os atos pelos quais o nome de uma pessoa ou de uma entidade foi inicialmente inscrito numa lista de congelamento de fundos, que são regulados pelo artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, dos atos de manutenção desse nome nessa lista, os quais são regulados pelo artigo 1.o, n.o 6, dessa Posição Comum.
25 Em seguida, o Tribunal Geral declarou que os Atos de 2014 e os Atos de 2015 a 2017 não estavam suficientemente fundamentados.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
26 Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 13 e 20 de maio de 2019, foi admitida a intervenção do Reino dos Países Baixos e da República Francesa em apoio dos pedidos do Conselho.
27 O Conselho e o Reino Unido concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o acórdão recorrido;
– pronunciar‑se a título definitivo sobre as questões objeto do presente recurso e negar provimento aos recursos interpostos pelo PKK; e
– condenar o PKK nas despesas efetuadas pelo Conselho no âmbito do presente recurso e no âmbito do processo T‑316/14.
28 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça dê provimento ao recurso.
29 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o acórdão recorrido; e
– pronunciar‑se a título definitivo sobre as questões objeto do presente recurso e negar provimento aos recursos interpostos pelo PKK.
30 O PKK conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– negar provimento, na íntegra, ao recurso interposto pelo Conselho;
– confirmar o acórdão do Tribunal Geral;
– condenar o Conselho nas despesas por si efetuadas no âmbito do presente recurso e confirmar o acórdão recorrido na parte em que condena o Conselho nas despesas do processo no Tribunal Geral; e,
– a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral para que este decida sobre os outros fundamentos invocados pelo PKK no âmbito do seu recurso de anulação.
Quanto ao presente recurso
31 O Conselho invoca sete fundamentos de recurso.
32 Com o primeiro fundamento de recurso, o Conselho contesta as considerações do Tribunal Geral segundo as quais as decisões controvertidas são decisões de manutenção exclusivamente abrangidas pelo artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931.
33 O segundo a quinto fundamentos do recurso visam os fundamentos do acórdão recorrido relativos aos Atos de 2014. O segundo fundamento é relativo ao facto de o Tribunal Geral ter considerado erradamente que as decisões das autoridades dos Estados Unidos não podiam servir de base à inscrição inicial do PKK na lista controvertida. O terceiro fundamento visa os fundamentos do acórdão recorrido segundo os quais o Conselho violou o seu dever de fundamentação na medida em que não expôs as razões pelas quais as decisões nacionais constituíam decisões adotadas por uma «autoridade competente», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931. Com o quarto fundamento, o Conselho contesta as considerações do Tribunal Geral segundo as quais, tendo em conta a declaração unilateral pelo PKK de um certo número de cessar‑fogos e as negociações de paz encetadas com o Governo turco, estava obrigado a fundamentar a manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida em elementos mais recentes. O quinto fundamento visa os fundamentos do acórdão recorrido segundo os quais o Conselho violou o seu dever de fundamentação no que respeita aos 69 incidentes nos quais esta instituição baseou a persistência do risco de uma participação do PKK em atividades terroristas.
34 O sexto e sétimo fundamentos do recurso visam as considerações do Tribunal Geral relativas aos Atos de 2015 a 2017. O sexto fundamento é relativo ao facto de o Tribunal Geral ter considerado erradamente que o Conselho não podia demonstrar, no âmbito da fundamentação relativa a esses atos, a persistência do risco de o PKK participar em atividades terroristas fazendo referência a decisões de revisão das decisões nacionais em que se baseou a inscrição inicial do nome dessa organização na lista controvertida. Com o sétimo fundamento, o Conselho contesta as considerações do Tribunal Geral segundo as quais a carta do Conselho de 27 de março de 2015, pela qual este notificou o PKK da exposição de motivos do Regulamento de Execução n.o 2015/513 e da Decisão 2015/521, respondendo, nessa carta, a argumentos apresentados pelo PKK no decurso do processo que conduziu à adoção deste regulamento e dessa decisão, não podia ser tida em conta enquanto elemento da fundamentação do referido regulamento e da referida decisão.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
35 O primeiro fundamento tem por objeto os n.os 52 a 54, 103 e 104 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral considerou, em substância, que os atos controvertidos estavam abrangidos exclusivamente pelo artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931. Segundo o Conselho, apoiado pela República Francesa e pelo Reino Unido, bem como pela Comissão, estes atos estão igualmente abrangidos pelo artigo 1.o, n.o 4, desta posição comum. Por conseguinte, o Tribunal Geral devia ter examinado a legalidade dos mesmos igualmente à luz desta última disposição.
36 O PKK contesta esta argumentação e conclui pela improcedência do primeiro fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
37 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, há que distinguir os atos pelos quais o nome de uma pessoa ou de uma entidade está inicialmente inscrito numa lista de congelamento de fundos, que são regidos pelo artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, dos atos pelos quais o seu nome é mantido nessa lista, que são regulados pelo artigo 1.o, n.o 6, desta posição comum (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 58 a 62, e Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.os 36 a 40; e de 20 de junho de 2019, K.P., C‑458/15, EU:C:2019:522, n.os 50 a 52).
38 Por conseguinte, ao examinar as decisões controvertidas, através das quais o PKK foi mantido na lista controvertida, exclusivamente à luz do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito.
39 Daqui decorre que o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro e quinto fundamentos
40 O terceiro e quinto fundamentos do recurso, que devem ser examinados conjuntamente, são dirigidos contra os n.os 67, 68, 77 e 78 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral declarou que os Atos de 2014 estavam viciados de falta de fundamentação, na medida em que se baseavam na Decisão do ministro do Interior de 2001 e nas decisões das autoridades dos Estados Unidos, bem como numa lista de 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011.
41 No que respeita, mais especificamente, à Decisão do ministro do Interior de 2001, o Tribunal Geral salientou, no n.o 68 do acórdão recorrido, que as exposições de motivos respeitantes aos Atos de 2014 não continham nenhuma descrição dos fundamentos subjacentes a essa decisão e não especificavam as razões pelas quais o Conselho tinha considerado que os factos em causa estavam abrangidos pelo conceito de «ato terrorista», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, nem as razões que o levaram a considerar que a referida decisão constituía uma decisão de uma «autoridade competente», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, dessa posição comum. A este respeito, o Tribunal Geral sublinhou que o PKK tinha posto em causa esta qualificação no processo no Tribunal Geral.
42 No que respeita à lista de 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 77 e 78 do acórdão recorrido, que, tendo o PKK contestado, no processo no Tribunal Geral, a realidade material de alguns desses incidentes, a sua imputabilidade ao PKK ou as circunstâncias em que foram praticados, incumbia ao Conselho demonstrar, no âmbito da fundamentação relativa aos Atos de 2014, o mérito dos factos alegados e ao Tribunal Geral verificar a exatidão material desses factos. Ora, segundo o Tribunal Geral, as informações que figuram nas exposições de motivos dos Atos de 2014 não lhe permitiam exercer a sua fiscalização, uma vez que essas exposições de motivos não continham nenhuma indicação relativa aos elementos em que o Conselho se baseou para concluir que os incidentes em questão tinham sido provados, eram imputáveis ao PKK e preenchiam os critérios fixados no artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.
Argumentos das partes
43 O Conselho, apoiado pela República Francesa e pelo Reino Unido, bem como pela Comissão, alega que, nos n.os 67 e 68 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o Conselho estava obrigado a indicar, nas exposições de motivos dos Atos de 2014, as razões que o levaram a considerar que a Decisão do ministro do Interior de 2001 e as decisões das autoridades dos Estados Unidos constituíam decisões de autoridades competentes, na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, e eram relativas a «atos terroristas», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, dessa posição comum. O Conselho considera que, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral lhe impôs uma exigência que não está prevista no artigo 1.o, n.o 4, desta última.
44 Segundo o Conselho, foi também erradamente que o Tribunal Geral salientou, nos n.os 77 e 78 do acórdão recorrido, uma falta de fundamentação no que respeita aos 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011. Esta instituição alega que, para cumprir o dever de fundamentação, basta indicar os elementos tidos em conta relativamente à pessoa ou à entidade em causa nas exposições de motivos, para que esta possa compreender as razões pelas quais o seu nome foi mantido na lista de congelamento de fundos, sem estar obrigada a demonstrar o mérito dos factos alegados nem a expor detalhadamente o seu raciocínio nas exposições de motivos. A prova do comportamento alegado faz parte da legalidade dos fundamentos em que se baseia o ato em causa e não do dever de fundamentação.
45 O PKK conclui pela improcedência do terceiro e quinto fundamentos. Em seu entender, o Tribunal Geral considerou corretamente que o Conselho estava obrigado a expor, nas exposições de motivos dos Atos de 2014, as razões pelas quais tinha considerado que as decisões nacionais em que se baseou a inscrição inicial do seu nome constituíam «decisões de autoridades competentes», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, e que essas decisões diziam respeito a «atos terroristas», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, dessa posição comum. Além disso, o Conselho deveria ter especificado as razões pelas quais os 69 incidentes referidos nestas exposições de motivos também constituíam atos desse tipo, imputáveis ao PKK. Em especial, no âmbito da exposição de motivos do Regulamento n.o 790/2014, o Conselho deveria ter tido em conta as alegações que o PKK tinha desenvolvido, a este respeito, no âmbito do seu recurso contra o Regulamento n.o 125/2014.
Apreciação do Tribunal de Justiça
46 A título preliminar, há que observar que o terceiro e quinto fundamentos do recurso se prendem, em substância, com o alcance do dever de fundamentação que incumbe ao Conselho no que respeita aos Atos de 2014, através dos quais este manteve a inscrição do PKK na lista controvertida. Ora, resulta da jurisprudência referida no n.o 37 do presente acórdão que o artigo 1.o da Posição Comum 2001/931 estabelece uma distinção entre, por um lado, a inscrição inicial numa lista de congelamento de fundos de uma pessoa ou de uma entidade, a qual é referida no artigo 1.o, n.o 4, desta posição comum, e, por outro, a manutenção na referida lista dessa pessoa ou dessa entidade, que já são objeto de uma inscrição na mesma, a qual é referida no artigo 1.o, n.o 6, da referida posição cComum. Contrariamente ao que sustenta o Conselho, as condições a que está subordinada essa manutenção são, portanto, unicamente as previstas no artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, e, ainda que a argumentação das partes faça referência ao artigo 1.o, n.os 3 e 4, desta posição comum, é unicamente à luz do n.o 6 deste artigo 1.o que deve ser examinado o alcance do dever de fundamentação que incumbe ao Conselho.
47 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida adotada a fim de apreciarem o respetivo mérito e ao juiz competente exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 138, e de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 29).
48 A fundamentação assim exigida deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que este foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo desse ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta ou individualmente afetadas pelo referido ato podem ter em obter explicações. Não se exige designadamente que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, nem que responda de forma detalhada às considerações formuladas pelo interessado ao ser consultado antes da adoção do mesmo ato, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não só do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa. Por conseguinte, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido praticado num contexto que é do conhecimento do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.os 139 a 141; de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 120 e 122; e de 31 de janeiro de 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e o./Conselho, C‑225/17 P, EU:C:2019:82, n.o 69 e jurisprudência referida).
49 No que diz respeito, mais especificamente, aos atos relativos à decisão de manutenção numa lista de congelamento de fundos, como os Atos de 2014, há que recordar que, no âmbito de uma revisão efetuada ao abrigo do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, o Conselho pode manter a pessoa ou a entidade em causa nessa lista se concluir que persiste o risco de implicação desta em atividades terroristas que justificaram a sua inscrição inicial na referida lista, constituindo assim essa manutenção, em substância, o prolongamento da inscrição inicial da pessoa ou da entidade em causa nessa lista. Para este efeito, o Conselho é obrigado a verificar se, desde essa inscrição inicial ou a anterior revisão, a situação factual não mudou de tal maneira que já não permita tirar a mesma conclusão relativa à implicação da pessoa ou da entidade em causa em atividades terroristas (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 46, 51 e jurisprudência referida, e de 20 de junho de 2019, K.P., C‑458/15, EU:C:2019:522, n.o 43).
50 No âmbito da verificação da persistência do risco de implicação da pessoa ou da entidade em causa em atividades terroristas, os desenvolvimentos posteriores em relação à decisão nacional que serviu de base à inscrição inicial dessa pessoa ou dessa entidade na lista de congelamento de fundos devem ser devidamente tidos em consideração, em especial a derrogação ou revogação dessa decisão nacional em razão de factos ou elementos novos ou de uma alteração da apreciação da autoridade nacional competente (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 52).
51 Além disso, o simples facto de a decisão nacional que serviu de fundamento à inscrição inicial permanecer em vigor pode, à luz do tempo decorrido e em função da evolução das circunstâncias do caso concreto, não ser suficiente para concluir que persiste o risco de implicação da pessoa ou da entidade em causa em atividades terroristas. Nessa situação, o Conselho está obrigado a basear a manutenção dessa pessoa ou dessa entidade na referida lista numa apreciação atualizada da situação, tendo em conta elementos mais recentes que demonstrem que esse risco subsiste. Para este efeito, o Conselho pode apoiar‑se em elementos recentes relativos não apenas a decisões nacionais adotadas pelas autoridades competentes mas também noutras fontes e, portanto, também nas suas próprias apreciações (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 52, 62 e 72; Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.os 40 e 50; e de 20 de junho de 2019, K.P., C‑458/15, EU:C:2019:522, n.os 52, 60 e 61).
52 A este respeito, importa esclarecer que, no que respeita aos atos relativos à manutenção da inscrição de uma pessoa ou de uma entidade na lista de congelamento de fundos controvertida, o juiz da União está obrigado a verificar, por um lado, o respeito do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE e, por conseguinte, o caráter suficientemente preciso e concreto dos fundamentos invocados, bem como, por outro, a questão de saber se esses fundamentos estão sustentados, o que implica que esse juiz se assegure, a título da fiscalização da legalidade desses fundamentos, de que esses fundamentos assentam numa base factual suficientemente sólida e verifique os factos alegados na exposição de motivos em que se baseiam os referidos atos (v., neste sentido, designadamente, Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 118 e 119, e de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 70).
53 No que respeita a essa última fiscalização, a pessoa ou a entidade em causa pode, no âmbito do recurso interposto contra a sua manutenção na lista de congelamento de fundos controvertida, contestar a totalidade dos elementos nos quais o Conselho se apoia para demonstrar a persistência do risco da sua implicação em atividades terroristas, independentemente da questão de saber se esses elementos provêm de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente ou de outras fontes. Em caso de contestação, incumbe ao Conselho provar que os factos alegados estão provados e ao juiz da União verificar a exatidão material dos mesmos (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 71 e jurisprudência referida).
54 Por outro lado, embora só em caso de contestação caiba à autoridade competente da União demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa ou a entidade em causa têm fundamento, essa pessoa ou entidade não pode ser obrigada, para efeitos dessa contestação, a apresentar a prova negativa de que esses motivos não têm fundamento (v., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 121).
55 Dito isto, importa sublinhar que a questão da fundamentação, que diz respeito a uma formalidade essencial, é distinta da questão da prova do comportamento alegado, que decorre da legalidade substancial do ato em causa e implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a qualificação desses factos no sentido de que constituem elementos que justificam a aplicação de medidas restritivas contra a pessoa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, n.o 88, e de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 60).
56 Resulta do exposto que, para cumprir o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE, incumbia, no caso em apreço, ao Conselho aduzir fundamentos suficientemente precisos e concretos para permitir ao PKK conhecer os fundamentos invocados para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida pelos Atos de 2014 e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. Todavia, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os 68, 77 e 78 do acórdão recorrido, o Conselho não estava obrigado a demonstrar, no âmbito da fundamentação relativa a esses atos, a materialidade dos factos subjacentes aos motivos invocados para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida, nem a proceder, no âmbito dessa fundamentação, à qualificação jurídica desses factos à luz do artigo 1.o, n.os 3 e 4, da Posição Comum 2001/931. Com efeito, segundo a jurisprudência recordada nos n.os 52 a 55 do presente acórdão, a prova assim exigida pelo Tribunal Geral não se refere ao dever de fundamentação, mas à legalidade material dos referidos atos, questão alheia ao sétimo fundamento em primeira instância, que foi julgado procedente no acórdão recorrido.
57 Daqui resulta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 68, 77 e 78 do acórdão recorrido, que o Conselho violou o seu dever de fundamentação na medida em que as exposições de motivos dos Atos de 2014 fazem referência à Decisão do ministro do Interior de 2001 e a uma lista de 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011.
58 Ora, em conformidade com jurisprudência constante, se os fundamentos de uma decisão do Tribunal Geral revelarem uma violação do direito da União, mas se concluir que o seu dispositivo se baseia noutros fundamentos jurídicos, essa violação não é suscetível de acarretar a anulação dessa decisão (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 75). Por conseguinte, importa verificar, além disso, se esse erro de direito que vicia o acórdão recorrido é suscetível de invalidar a conclusão do Tribunal Geral no n.o 80 deste último ou se, em contrapartida, resulta dos elementos dos autos que os Atos de 2014 estavam, em qualquer caso, viciados de falta de fundamentação.
59 A este respeito, resulta das exposições de motivos dos Atos de 2014, conforme resumidas nos n.os 11 a 15 do presente acórdão, que, para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida, o Conselho se baseou, tendo em conta o histórico das atividades terroristas do PKK desde o ano de 1984 e os cessar‑fogos declarados unilateralmente por este, nomeadamente desde 2009, no facto de a Decisão do ministro do Interior de 2001 que serviu de fundamento à inscrição inicial do PKK nessa lista continuar em vigor e, em especial, numa lista de 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011 que o Conselho considerava que constituíam «atos terroristas» na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, imputáveis ao PKK.
60 No que respeita à Decisão do ministro do Interior de 2001, que inicialmente serviu de fundamento a essa inscrição, resulta das referidas exposições de motivos que o Conselho declarou que a mesma tinha sido adotada por uma autoridade competente, na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, era objeto de controlos regulares por um comité governamental do Reino Unido e continuava em vigor. Por conseguinte, o Conselho precisou que efetuou o exame exigido ao abrigo da jurisprudência recordada nos n.os 49 e 50 do presente acórdão e que concluiu que o curso posterior dessa decisão não indicava uma alteração como a referida nesses números do presente acórdão. Ora, estes motivos são suficientemente precisos e concretos para permitir ao PKK conhecer as razões pelas quais o Conselho apoiou, nomeadamente, a sua manutenção na lista controvertida nessa decisão, e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização a este respeito.
61 No que respeita à lista de 69 incidentes ocorridos entre 14 de novembro de 2003 e 19 de outubro de 2011, o Conselho mencionou nas exposições de motivos relativas aos Atos de 2014, nomeadamente, 17 incidentes, ocorridos entre 17 de janeiro de 2010 e 19 de outubro de 2011, que, segundo esta instituição, eram não só posteriores aos cessar‑fogos declarados unilateralmente pelo PKK desde 2009 mas também suficientemente recentes para fundamentar a manutenção da inscrição dessa organização, nomeadamente, na lista controvertida nos meses de fevereiro e julho de 2014. Quanto a estes 17 incidentes mais recentes, o Conselho precisou a data exata, a cidade ou a província em que ocorreram, a natureza e o número e a qualidade das vítimas.
62 Ora, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os 68, 77 e 78 do acórdão recorrido, as exposições de motivos relativas aos Atos de 2014 permitiam ao PKK conhecer as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho tinha considerado que, não obstante os cessar‑fogos declarados unilateralmente desde 2009, persistia o risco de implicação dessa organização em atividades terroristas. Assim, os elementos que figuram nessas exposições de motivos eram suficientes para colocar o PKK em condições de compreender o que lhe era censurado (v., por analogia, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.os 4 e 142, e de 20 de junho de 2019, K.P., C‑458/15, EU:C:2019:522, n.os 53 e 54).
63 Há que acrescentar que, embora o Tribunal Geral tenha salientado, nos n.os 68, 77 e 78 do acórdão recorrido, que o PKK tinha apresentado argumentos destinados a impugnar a Decisão do ministro do Interior de 2001 e os 69 incidentes mencionados nas exposições de motivos relativas aos Atos de 2014, resulta desses n.os 77 e 78, bem como da argumentação do PKK resumida no n.o 45 do presente acórdão, que essa argumentação visa contestar a realidade dos factos mencionados e a sua qualificação jurídica, o que não se destina a demonstrar uma violação, por parte do Conselho, do seu dever de fundamentação, mas a contestar a legalidade substantiva desses atos e, com isso, a desencadear a obrigação de o Conselho demonstrar o mérito dos motivos invocados.
64 Na medida em que o Tribunal Geral considerou, no n.o 78 do acórdão recorrido, que a brevidade das informações contidas nas exposições de motivos dos Atos de 2014 não lhe permitia exercer a sua fiscalização jurisdicional relativamente aos incidentes contestados pelo PKK, uma vez que essas exposições não contêm nenhuma menção dos elementos em que o Conselho se baseou para concluir que os incidentes em causa ficaram provados, eram imputáveis ao PKK e cumpriam os critérios do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, há que salientar que resulta da jurisprudência recordada nos n.os 53 a 55 do presente acórdão que a fiscalização da legalidade substantiva que incumbe assim ao Tribunal Geral deve ser efetuada não apenas à luz dos elementos que figuram nas exposições de motivos dos atos controvertidos mas igualmente dos que o Conselho fornece, em caso de contestação, ao Tribunal Geral para demonstrar o mérito dos factos alegados nessas exposições.
65 Assim, o erro de direito referido no n.o 56 do presente acórdão é suscetível de invalidar a conclusão do Tribunal Geral no n.o 80 do acórdão recorrido.
66 Por conseguinte, há que julgar procedente o quinto fundamento do recurso, assim como o terceiro fundamento do mesmo, na medida em que este último tem por objeto as considerações do Tribunal Geral relativas à Decisão do ministro do Interior de 2001.
67 Daqui resulta que o pedido de anulação do acórdão recorrido deve ser julgado procedente na parte em que o Tribunal Geral anulou os Atos de 2014 por falta de fundamentação, sem que seja necessária a pronúncia sobre os erros de direito alegados no âmbito do segundo e quarto fundamentos do presente recurso, nem sobre os argumentos desenvolvidos no âmbito do terceiro fundamento do recurso, que consistem em contestar as considerações do Tribunal Geral relativas às decisões das autoridades dos Estados Unidos.
Quanto ao sexto e sétimo fundamentos
68 O sexto e o sétimo fundamentos do recurso, que devem ser examinados conjuntamente, têm por objeto os n.os 95 a 98, 103 a 106 e 110 a 114 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral declarou que os Atos de 2015 a 2017 estavam viciados de falta de fundamentação.
69 Nos n.os 95 a 98 e 103 a 106 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em substância, que o Conselho violou o seu dever de fundamentação na medida em que as exposições de motivos relativas aos Atos de 2015 a 2017 fazem referência à Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014 e à manutenção, após revisão, da decisão do Governo dos Estados Unidos de designar o PKK como «organização terrorista estrangeira». No que respeita, nomeadamente, à Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014, o Tribunal Geral considerou que o Conselho não se podia basear nesta última decisão nacional para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida, sem ter examinado e procurado demonstrar o mérito dos factos alegados, o que, todavia, essas exposições de motivos não tinham referido. Além disso, o Conselho também não indicou nas mesmas as razões pelas quais considerava que a referida decisão nacional permitia concluir de forma juridicamente bastante que subsistia o risco de implicação do PKK em atividades terroristas. Neste contexto, o Tribunal Geral salientou, por outro lado, que o PKK tinha contestado os incidentes referidos na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014, no seu requerimento de adaptação do recurso para o Tribunal Geral, de 26 de maio de 2015.
70 Além disso, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 110 a 114 do acórdão recorrido, que o Conselho não tinha respondido de forma juridicamente bastante aos argumentos que o PKK tinha apresentado, numa carta de 6 de março de 2015, no decurso do processo que conduziu à adoção da Decisão 2015/521 e do Regulamento de Execução n.o 2015/513. Segundo o Tribunal Geral, a precisão constante das exposições de motivos relativas aos Atos de 2015 a 2017, nas quais o Conselho indicou que tinha procurado em vão saber se existiam elementos na sua posse que militavam a favor da retirada do nome do PKK da lista controvertida, é insuficiente a este respeito. Além disso, o Tribunal Geral considerou que a carta do Conselho de 27 de março de 2015, através da qual a exposição de motivos dessa decisão e desse regulamento tinha sido notificada ao PKK, não podia sanar essa insuficiência de fundamentação. Por um lado, considerou que essa carta foi posterior à adoção da referida decisão e do referido regulamento. Por outro lado, o Tribunal Geral salientou que, embora a referida carta indicasse que a existência de grupos curdos que combatiam o grupo «Estado Islâmico» não afetava a apreciação do Conselho quanto à persistência do risco de implicação do PKK em atividades terroristas, esta instituição não precisou os elementos que a levaram a concluir que persistia esse risco.
Argumentos das partes
71 Com o sexto e sétimo fundamentos do recurso, o Conselho, apoiado pela República Francesa, pelo Reino Unido e pela Comissão, alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, por um lado, nos n.os 95 a 99 e 103 a 109 do acórdão recorrido, que a fundamentação dos Atos de 2015 a 2017 era insuficiente na medida em que as exposições de motivos relativas a esses atos se baseavam nas decisões nacionais adotadas pelas autoridades do Reino Unido e nas decisões das autoridades dos Estados Unidos de revisão das decisões dessas autoridades que serviram de base à inscrição inicial do PKK na lista controvertida. Segundo o Conselho, este erro de direito tem origem na circunstância de o Tribunal Geral ter baseado a sua apreciação, de forma errada, exclusivamente no artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, quando devia ter aplicado o artigo 1.o, n.o 4, desta posição comum a essas decisões nacionais de revisão. Nestas condições, o Conselho considera que não estava obrigado a verificar os factos subjacentes às referidas decisões nacionais nem a apresentar elementos destinados a demonstrar que os referidos factos, que deviam ter sido contestados perante o juiz nacional, eram fundados. Por outro lado, o Conselho põe em causa os n.os 110 a 114 do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral considerou que o Conselho não tinha respondido de forma juridicamente bastante aos argumentos que o PKK tinha apresentado no processo que lhe foi submetido. Sustenta, a este respeito, que a sua carta de 27 de março de 2015, anexa à exposição de motivos da Decisão 2015/521 e do Regulamento de Execução n.o 2015/513, respondia suficientemente a esses argumentos.
72 O PKK sustenta que todos os elementos em que o Conselho se baseou para demonstrar a persistência do risco da sua implicação em atividades terroristas podem ser contestados perante o juiz da União, independentemente da questão de saber se estes elementos resultam de uma decisão de uma autoridade competente ou de outras fontes. Não há que distinguir os elementos que podem ser contestados, respetivamente, perante o juiz da União e os órgãos jurisdicionais nacionais. Em qualquer caso, nas exposições de motivos dos Atos de 2015 a 2017, o Conselho não indicou as razões pelas quais a Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014 tinha por objeto um «ato terrorista», na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, apesar de as definições do conceito de «terrorismo» a nível nacional e a nível da União diferirem. Quanto às considerações constantes dos n.os 110 a 114 do acórdão recorrido, o PKK sustenta que qualquer informação relacionada com os motivos da inscrição numa lista de congelamento de fundos não deve figurar na carta de notificação do ato em causa, mas na exposição de motivos desse ato.
Apreciação do Tribunal de Justiça
73 A título preliminar, como resulta da análise do primeiro fundamento do recurso, o Conselho sustenta, erradamente, que os Atos de 2015 a 2017 são abrangidos tanto pelo artigo 1.o, n.o 4, como pelo artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931. Por conseguinte, também não tem razão quando alega, com base na mesma argumentação, que o PKK não pode contestar esses atos na medida em que se baseiam nas decisões nacionais de revisão referidas no n.o 71 do presente acórdão. Neste contexto, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.os 53 e 54 do presente acórdão, a pessoa ou a entidade em causa pode, no âmbito de um recurso interposto contra a sua manutenção na lista de congelamento de fundos, contestar a totalidade dos elementos nos quais o Conselho se apoia para demonstrar a persistência do risco da sua implicação em atividades terroristas, independentemente da questão de saber se esses elementos provêm de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente ou de outras fontes.
74 Todavia, não se pode deixar de observar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 99 e 105 do acórdão recorrido, que o Conselho tinha violado o seu dever de fundamentação na medida em que as exposições de motivos dos Atos de 2015 a 2017 se baseiam na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014. Contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu nesses números do acórdão recorrido, o Conselho não estava obrigado a demonstrar, no âmbito da fundamentação relativa a esses atos, a materialidade dos factos subjacentes a essa decisão de revisão na qual se baseiam as exposições de motivos dos referidos atos para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida, nem a proceder, no âmbito dessa fundamentação, à qualificação desses factos à luz do artigo 1.o, n.os 3 e 4, da Posição Comum 2001/931. Com efeito, a prova assim exigida pelo Tribunal Geral, segundo a jurisprudência recordada nos n.os 52 a 55 do presente acórdão, não respeita ao dever de fundamentação, mas à legalidade substantiva dos mesmos atos, questão alheia ao sétimo fundamento em primeira instância, que foi julgado procedente no acórdão recorrido.
75 Ora, tendo em conta a jurisprudência recordada no n.o 58 do presente acórdão, importa verificar, além disso, se este erro de direito que vicia o acórdão recorrido é suscetível de invalidar a conclusão do Tribunal Geral no n.o 115 deste último ou se, em contrapartida, resulta dos elementos dos autos que os Atos de 2015 a 2017 estavam, em qualquer caso, viciados de falta de fundamentação.
76 A este respeito, resulta das exposições de motivos dos Atos de 2015 a 2017 resumidas nos n.os 16 e 17 do presente acórdão que, para efeitos da manutenção da inscrição do PKK na lista controvertida, o Conselho examinou, de forma autónoma, as informações que figuram na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014 e, nomeadamente, verificou que os fundamentos na base dessa decisão eram abrangidos pelo conceito de «atos terroristas», na aceção da Posição Comum 2001/931, recordando a jurisprudência do Tribunal Geral segundo a qual o ministro do Interior é uma «autoridade competente», na aceção dessa Posição Comum. O Conselho especificou ainda que a referida decisão, à semelhança das outras decisões adotadas por três autoridades nacionais referidas nas referidas exposições de motivos, era, por si só, suficiente para manter essa inscrição do PKK.
77 Além disso, como resulta dos n.os 18 e 19 do presente acórdão, as exposições de motivos relativas aos Atos de 2015 a 2017 não faziam uma simples referência à Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014, mas continham, no seu anexo A, uma descrição detalhada dessa decisão, precisando, nomeadamente, o alcance da definição do conceito de «terrorismo» a nível nacional, em que a referida decisão se baseava, e o facto de ter sido adotada na sequência de um procedimento de revisão da Decisão do ministro do Interior de 2001. Em especial, no n.o 17 desse anexo A, o Conselho precisou que, para concluir que o PKK continuava envolvido em atividades terroristas, a Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014 se baseou, nomeadamente, em atos de terrorismo recentes do PKK e mencionou, a título de exemplo, dois ataques alegadamente perpetrados pelo PKK nos meses de maio e agosto de 2014.
78 A este respeito, há que observar que as indicações segundo as quais, «em agosto de 2014, o PKK atacou uma instalação de produção de energia solar na Turquia e raptou três engenheiros chineses» eram insuficientemente precisas e concretas, na medida em que não especificavam nem a data exata, nem a cidade ou a província onde esse alegado ataque ocorreu. Consequentemente, quanto ao alegado ataque, o Tribunal Geral pôde legitimamente concluir, no n.o 99 do acórdão recorrido, pela insuficiência da fundamentação.
79 Todavia, esta constatação quanto ao alegado ataque cometido no mês de agosto de 2014 não pode levar à anulação dos Atos de 2015 a 2017 por violação do dever de fundamentação, uma vez que as exposições de motivos relativas a esses atos se baseavam igualmente noutros elementos suscetíveis de assegurar uma fundamentação suficiente dos referidos atos. Com efeito, o anexo A dessas exposições de motivos fazia igualmente referência, no seu n.o 17, a outro ataque cometido «em 13 de maio [de 2014], durante o qual dois soldados [tinham sido] feridos no local de construção de um posto militar avançado em Tunceli [Turquia]» e referia‑se, no seu n.o 18, a um aviso do PKK, formulado em outubro de 2014, segundo o qual o frágil processo de paz em que estava implicado poderia ser reduzido a zero se a República da Turquia não interviesse contra o grupo «Estado Islâmico».
80 Ora, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 99 do acórdão recorrido, desse modo, as exposições de motivos relativas aos Atos de 2015 a 2017 permitiam ao PKK conhecer razões específicas e concretas que levaram o Conselho a concluir, baseando‑se nas constatações que figuram na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014, que persistia o risco da sua implicação em atividades terroristas apesar do processo de paz iniciado. Assim, os elementos devidamente fundamentados que figuram nas exposições de motivos eram suficientes para colocar o PKK em condições de compreender de que era acusado (v., por analogia, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.os 4 e 142, e de 20 de junho de 2019, K.P., C‑458/15, EU:C:2019:522, n.os 53 e 54).
81 Na medida em que o Tribunal Geral salientou, no n.o 103 do acórdão recorrido, que o PKK tinha apresentado argumentos destinados a contestar a imputabilidade ao PKK dos incidentes visados na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014, conforme descrita no anexo A dos Atos de 2015 a 2017, bem como a sua qualificação de atos terroristas na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931, há que declarar que essa argumentação visa contestar a realidade dos factos mencionados e a sua qualificação jurídica, o que tende não a demonstrar uma violação, por parte do Conselho, do seu dever de fundamentação, mas a contestar a legalidade substantiva desses atos e a desencadear assim a obrigação de o Conselho demonstrar o mérito dos fundamentos invocados.
82 Por outro lado, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 110 a 114 do acórdão recorrido, que a exposição de motivos relativos à Decisão 2015/521 e ao Regulamento de Execução 2015/513 não correspondia suficientemente aos argumentos apresentados pelo PKK na sua carta de 6 de março de 2015. Em seu entender, a carta do Conselho de 27 de março seguinte não podia sanar essa insuficiência, tendo em conta o seu conteúdo e na medida em que tinha sido notificada após a adoção dessa decisão e desse regulamento de execução. O PKK sustenta, por seu turno, que o Conselho deveria ter respondido aos seus argumentos, não numa carta, mas na própria exposição de motivos.
83 Como foi recordado no n.o 48 do presente acórdão, uma vez que a fundamentação exigida deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que este foi adotado, o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor literal mas também do seu contexto. Por conseguinte, não se exige, nomeadamente, que a fundamentação responda detalhadamente às observações formuladas pelo interessado na sua consulta antes da adoção do ato em causa, em especial quando esse ato foi adotado num contexto conhecido do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida adotada a seu respeito.
84 No caso em apreço, a exposição de motivos da Decisão 2015/521 e do Regulamento de Execução n.o 2015/513 foi notificada ao PKK pela carta do Conselho de 27 de março de 2015, na qual esta instituição respondeu, por carta de 6 de março de 2015, aos argumentos apresentados pelo PKK.
85 Ora, por um lado, na medida em que essa exposição de motivos e essa carta do Conselho foram simultaneamente notificadas ao PKK, o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.o 114 do acórdão recorrido, que os esclarecimentos que figuram na referida carta do Conselho não podiam ser tomados em consideração para efeitos da apreciação do caráter suficiente da fundamentação constante da mesma exposição de motivos.
86 Por outro lado, resulta do n.o 114 do próprio acórdão recorrido que o Conselho tinha precisado, na sua carta de 27 de março de 2015, que a existência de grupos curdos que combatiam o grupo «Estado Islâmico» não afetava a sua apreciação quanto à persistência do risco de implicação do PKK em atividades terroristas e, portanto, que o Conselho tinha respondido de forma suficientemente precisa e concreta aos argumentos apresentados na carta do PKK de 6 de março de 2015 para permitir a este último conhecer a justificação dos referidos Atos de 2015 e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização jurisdicional.
87 Há que acrescentar que, tendo em conta a argumentação do PKK conforme resumida no n.o 72 do presente acórdão, se deve considerar que as precisões constantes da mesma carta do Conselho de 27 de março de 2015 fazem parte do contexto da fundamentação que figura na exposição de motivos relativos à Decisão 2015/521 e ao Regulamento de Execução 2015/513 e, portanto, como sendo conhecidas pelo PKK, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 48 do presente acórdão. Em especial, as precisões constantes dessa carta do Conselho permitiam ao PKK compreender que a fundamentação que figura nessa exposição de motivos tinha sido adotada tendo em consideração a argumentação apresentada na carta de 6 de março de 2015 e conhecer os motivos precisos pelos quais o Conselho não a tinha acolhido.
88 É certo que o Tribunal Geral considerou, no n.o 114 do acórdão recorrido, que, além dessa resposta, o Conselho deveria ter precisado os elementos concretos que o levaram a concluir pela persistência desse risco. Todavia, importa referir que, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na medida em que não respeitou o alcance da obrigação que incumbe ao Conselho, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.os 52 a 55 e 83 do presente acórdão, segundo a qual esta instituição está obrigada a responder, na fundamentação da decisão em causa, às considerações formuladas pelo interessado na sua consulta antes da adoção da mesma, sem, no entanto, ser obrigada a demonstrar, nessa mesma fundamentação, a materialidade dos factos alegados nem a proceder à qualificação jurídica dos mesmos.
89 Por conseguinte, os erros de direito identificados nos n.os 74 e 88 do presente acórdão são suscetíveis de invalidar a conclusão do Tribunal Geral no n.o 115 do acórdão recorrido.
90 Tendo em conta as considerações anteriores, o sétimo fundamento de recurso deve ser julgado procedente, bem como o sexto fundamento no que respeita à fundamentação dos Atos de 2015 a 2017, baseada na Decisão de revisão do ministro do Interior de 2014.
91 Por conseguinte, o presente recurso deve ser julgado procedente na parte em que tem por objeto a anulação do acórdão recorrido, na medida em que este deu provimento ao recurso de anulação dos Atos de 2015 a 2017 por falta de fundamentação, sem que seja necessário examinar os argumentos alegados no âmbito do sexto fundamento do recurso que visam contestar as considerações do Tribunal Geral relativas às decisões das autoridades dos Estados Unidos.
92 Tendo em conta todas as considerações precedentes, os n.os 1 a 11, 13 e 14 do dispositivo do acórdão recorrido, pelos quais o Tribunal Geral anulou os atos controvertidos, devem ser anulados.
Quanto ao recurso no Tribunal Geral
93 Em conformidade com o disposto no artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
94 Uma vez que o Tribunal Geral não se pronunciou sobre o segundo a sexto e oitavo fundamentos do recurso em primeira instância, o Tribunal de Justiça considera que o presente litígio não está em condições de ser julgado. Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral, bem como reservar para final a decisão quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) São anulados os n.os 1 a 11, 13 e 14 do dispositivo do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de novembro de 2018, PKK/Conselho (T‑316/14, EU:T:2018:788).
2) O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia.
3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.