DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 23 november 2023(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Århuskonventionen – Direktiv 2003/4/EG – Allmänhetens tillgång till miljöinformation – Avslag på begäran om information – Protokoll från regeringens sammanträden – Debatter om utsläpp av växthusgaser – Artikel 4.1 och 4.2 – Undantag från rätten till tillgång till information – Begreppen ’interna meddelanden’ och ’offentliga myndigheters förfaranden’ – Talan vid domstol – Ogiltigförklaring av avslagsbeslutet – Det tillämpliga undantaget har preciserats i domen – Rättskraft”
I mål C‑84/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 8 februari 2022, som inkom till domstolen samma datum, i målet
Right to Know CLG
mot
An Taoiseach,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (referent), S. Rodin och L. S. Rossi,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Right to Know CLG, genom D. Browne, BL, F. Logue, Solicitor, och N.J. Travers, SC,
– An Taoiseach och Irland, genom M. Browne, E. O’Hanrahan, och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av A. Carroll, BL, och B. Kennedy, SC,
– Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara och L. Haasbeek, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 17 maj 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.1 första stycket e och artikel 4.2 första stycket a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26) samt principerna om rättskraft och effektivitet.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Right to Know CLG, en ideell organisation bildad enligt irländsk rätt, och An Taoiseach (premiärministern, Irland), angående en begäran som den 8 mars 2016 riktades till den irländska regeringen om tillgång till samtliga handlingar avseende debatterna i Irlands ministerråd om utsläpp av växthusgaser, vilka inleddes vid sammanträden under åren 2002–2016 (nedan kallad begäran om tillgång till miljöinformation av den 8 mars 2016).
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3 I artikel 4.3 och 4.4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen), föreskrivs följande:
”3. En begäran om miljöinformation får avslås om
…
c) begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.
…”
Unionsrätt
4 Skäl 16 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Skälen för ett avslag bör vara den sökande tillhanda inom den tidsgräns som fastställs i detta direktiv.”
5 I artikel 1, med rubriken ”Syften”, i detta direktiv föreskrivs följande:
”Syftena med detta direktiv är
a) att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren … för utövandet av denna rätt, …”
6 I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
2) offentlig myndighet:
a) statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå,
…
3) information som förvaras av en offentlig myndighet: miljöinformation som innehas av och som mottagits eller upprättats av denna myndighet.
…
5) sökande: fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation.
…”
7 I artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Undantag”, anges följande:
”1. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås i följande fall:
…
e) Om begäran avser interna meddelanden, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
…
2. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, då sådan sekretess föreskrivs enligt lag.
…
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
…
4. Miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och som begärs av en sökande skall tillhandahållas till viss del, där det är möjligt att skilja ut sådana uppgifter som omfattas av punkt 1 d och e eller punkt 2 från den övriga begärda informationen.
…”
8 I artikel 6 i direktiv 2003/4, med rubriken ”Tillgång till rättslig prövning”, föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att sökande som begär tillgång till miljöinformation och som anser att deras begäran har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte behandlats i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv kan få till stånd en administrativ eller rättslig prövning av den berörda offentliga myndighetens handlande eller försummelse.
Irländsk rätt
Irlands konstitution
9 I artikel 28.4 i Bunreacht na hÉireann (Irlands konstitution) föreskrivs följande:
”…
2° Regeringen sammanträder och agerar i egenskap av kollektiv myndighet. …
3° Sekretessen för de debatter som förs vid regeringens sammanträden ska iakttas under alla omständigheter, såvida inte High Court [(Förvaltningsöverdomstolen, Irland)] beslutar att de ska röjas i ett visst ärende:
i) med hänsyn till intresset av rättsskipning vid en domstol, eller
ii) med stöd av ett övervägande allmänintresse, i enlighet med en begäran från ett utskott som utsetts av regeringen eller en minister som lyder under Houses of the Oireachtas (parlamentets kammare) för att utreda en fråga som de har förklarat vara av offentlig betydelse.
…”
2007 års regulations om tillgång till miljöinformation
10 Irland har införlivat direktiv 2003/4 med irländsk rätt genom European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations (2007 års gemenskapsrättsliga förordningar (Tillgång till miljöinformation) (S.I. nr 133/2007 av den 28 mars 2007)) (nedan kallad 2007 års regulations).
11 I artikel 8 i 2007 års regulations föreskrivs vissa tvingande skäl för avslag på en begäran om tillgång till miljöinformation. Undantaget avseende ”offentliga myndigheters förfaranden” har införlivats genom denna artikel 8, under a iv.
12 I artikel 8 b i nämnda regulations föreskrivs att en myndighet inte ska lämna ut miljöinformation ”om detta skulle innebära att debatter vid ett eller flera regeringssammanträden röjs”.
13 I artikel 9 i 2007 års regulations anges på vilka grunder en begäran om tillgång till miljöinformation kan avslås. Undantaget avseende ”interna meddelanden” har införlivats genom artikel 9.2 d.
14 Artikel 10 i 2007 års regulations om tillgång till miljöinformation har följande lydelse:
”1. Utan hinder av artiklarna 8 och 9.1 c är det inte tillåtet att avslå en begäran om miljöinformation om den ifrågavarande begäran gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
2. Hänvisningen i punkt 1 till uppgifter om utsläpp i miljön omfattar inte debatter om dessa utsläpp vid ett regeringssammanträde.
3. Den offentliga myndigheten ska pröva varje begäran enskilt och göra en avvägning av det allmänna intresse som betjänas av att uppgifterna lämnas ut och det intresse som betjänas av att begäran avslås.
4. Skälen till avslag på en begäran om miljöinformation ska tolkas restriktivt, varvid hänsyn ska tas till det allmänna intresse som betjänas av att informationen lämnas ut.
5. Inget i artiklarna 8 eller 9 ska hindra en offentlig myndighet från att lämna ut miljöinformation som, trots att den förvaras tillsammans med sådan information som avses i artikel 8 eller 9, kan skiljas från denna information.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15 Right to Knows begäran om tillgång till miljöinformation av den 8 mars 2016 avsåg i huvudsak protokoll från den irländska regeringens sammanträden. Denna begäran avslogs den 27 juni 2016 efter ett förfarande för intern omprövning. Right to Know överklagade detta beslut till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland).
16 I dom av den 1 juni 2018 fann nämnda domstol att det undantag från rätten till tillgång till miljöinformation som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 gällande offentliga myndigheters ”interna meddelanden” var tillämpligt, eftersom den irländska regeringens sammanträden borde kunna likställas med sådana meddelanden. Den hänskjutande domstolen konstaterade även att tillämpningen av detta undantag innebär att en avvägning ska göras mellan det allmänna intresse som betjänas av att informationen lämnas ut och det intresse som betjänas av att begäran om tillgång avslås, vilket inte var fallet i beslutet av den 27 juni 2016. High Court upphävde därför beslutet och återförvisade Right to Knows begäran till premiärministern för förnyad prövning.
17 Genom beslut av den 16 augusti 2018 biföll premiärministern Right to Knows begäran, men endast delvis. Right to Know bestred lagenligheten av beslutet vid High Court.
18 Right to Know har inom ramen för sin talan bestritt den kvalificering av de begärda handlingarna som High Court gjorde i sin dom av den 1 juni 2018. Enligt Right to Know ska undantaget i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 för ”interna meddelanden” inte tillämpas. Istället ska ett annat undantag tillämpas, nämligen det som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket a gällande offentliga myndigheters ”förfaranden”.
19 High Court har i detta avseende påpekat att enligt artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 får tillgång till handlingar som rör ”uppgifter om utsläpp i miljön” inte vägras. Denna bestämmelse begränsar nämligen tillämpligheten av flera av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket i direktivet när det gäller en begäran om tillgång till miljöinformation, däribland undantaget för ”offentliga myndigheters förfaranden”. Nämnda bestämmelse är däremot inte tillämplig på det undantag som föreskrivs för ”interna meddelanden”.
20 Om de handlingar vars utlämnade har begärts således inte omfattades av detta sistnämnda undantag, utan av det undantag som föreskrivs för ”förfaranden”, är det obligatoriskt att lämna ut dem åtminstone i den mån de avser ”utsläpp i miljön”. I sådant fall kan den irländska regeringen inte åberopa att dess sammanträden är konfidentiella.
21 Den hänskjutande domstolen anser att regeringens sammanträden kan utgöra sådana ”förfaranden” som omfattas av sekretess. Den hänskjutande domstolen har påpekat att enligt artikel 28.4 i den irländska konstitutionen sammanträder regeringen i egenskap av ”kollektiv myndighet” och har preciserat att syftet med dessa sammanträden, vilket Supreme Court of Ireland (Högsta domstolen, Irland) identifierade i målet Attorney General/Hamilton [1993] 2 I.R. 250, är att möjliggöra en fullständig, fri och uppriktig debatt innan beslut antas.
22 Skiljelinjen mellan ”interna meddelanden” och konfidentiella ”förfaranden” framgår emellertid inte klart av artikel 4 i direktiv 2003/4.
23 Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det enligt nationell rätt inte är säkert att Right to Know i det nationella målet kan ifrågasätta kvalificeringen av de berörda handlingarna som ”interna meddelanden” i domen av den 1 juni 2018.
24 Enligt den hänskjutande domstolen rör det sig nämligen om en rättsfråga som slutgiltigt avgjordes genom domen av den 1 juni 2018, vilken för övrigt inte överklagades. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att tvisten i det nationella målet rör samma parter, det vill säga Right to Know och premiärministern, och avser samma sak, nämligen handläggningen av begäran om tillgång till miljöinformation av den 8 mars 2016, som i det mål som gav upphov till nämnda dom. Rättskraften hos domen av den 1 juni 2018 skulle således som huvudregel utgöra hinder för att Right to Know fortfarande ska kunna göra gällande att de begärda handlingarna inte omfattas av det skäl för avslag som gäller ”interna meddelanden”.
25 Den hänskjutande domstolen har angett att denna form av rättskraft, som i irländsk rätt betecknas som issue estoppel, sträcker sig, utöver domslutet i den tidigare domen, till att även omfatta de domskäl som rör de faktiska och rättsliga omständigheterna.
26 Domstolarna har emellertid fortfarande ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att tillåta omprövning av en fråga med hänsyn till intresset av rättsskipning. I detta sammanhang ankommer det på domstolarna att göra en avvägning mellan parternas konkurrerande rättigheter och mer allmänt mellan rätten till domstolsprövning och allmänintresset av att tvisterna slutgiltigt avgörs. I förevarande fall skulle en lämplig avvägning kunna uppnås om Right to Know kunde göra gällande sina argument avseende kvalificeringen av de handlingar som den har begärt. Det ligger dessutom i allmänhetens intresse att avgöra denna särskilt viktiga rättsfråga.
27 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att en strikt tillämpning av issue estoppel, som motparten i det nationella målet har åberopat, inte heller är utesluten. Denna tillämpning skulle kunna vara förenlig med unionsrätten, även om det visar sig att domen av den 1 juni 2018 grundar sig på en felaktig tolkning av artikel 4 i direktiv 2003/4.
28 Det framgår bland annat av domen av den 16 mars 2006, Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178), att unionsrätten, med förbehåll för principerna om likvärdighet och effektivitet, inte innebär någon skyldighet för en nationell domstol att underlåta att tillämpa nationella processregler som leder till att avgöranden vinner laga kraft, även om detta skulle kunna avhjälpa ett åsidosättande av unionsrätten. Logiken bakom detta synsätt är att säkerställa såväl stabila rättsförhållanden som en god rättsskipning
29 Enligt den hänskjutande domstolen är stabila rättsförhållanden i förevarande fall inte ett särskilt relevant skäl, eftersom avgörandet av Right to Knows begäran genom domen av den 1 juni 2018 anstod, samtidigt som avslagsbeslutet av den 27 juni 2016 upphävdes. Under dessa omständigheter kan Right to Know inte klandras för att inte ha överklagat denna dom och för att endast ha anfört att artikel 4 i direktiv 2003/4 hade tillämpats felaktigt inom ramen för det nationella målet, nämligen genom en felaktig kvalificering av de begärda handlingarna som interna meddelanden i den mening som avses i artikel 4.1 första stycket e i direktivet.
30 Mot bakgrund av dessa överväganden vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida issue estoppel utgör en form av rättskraft som är tillåten enligt unionsrätten. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida en strikt tillämpning skulle kunna strida mot effektivitetsprincipen när en sådan tillämpning leder till en situation där ett åsidosättande av unionsrätten inte längre kan avhjälpas.
31 Mot denna bakgrund har High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) När det gäller en begäran om tillgång till miljöinformation som återfinns i protokoll från formella sammanträden inom den verkställande makten i en medlemsstat (regeringen) där regeringsledamöterna är skyldiga att sammanträda och agera som ett kollektiv, ska dessa protokoll anses utgöra en offentlig myndighets ’interna meddelanden’ eller ’förfaranden’ i den mening som avses i artikel 4.1 [första stycket] e respektive artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4?
2) Sträcker sig principen om rättskraft (såsom den definierats i domen i målet Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513 och senare rättspraxis) utöver den tidigare domens domslut, för att även omfatta faktiska och rättsliga omständigheter som prövats och fastställts i den domen? Med andra ord, omfattar principen om rättskraft endast så kallad cause of action estoppel [den tidigare domen utgör rättegångshinder avseende en ny prövning av samma sak], eller omfattar den även så kallad issue estoppel [den tidigare domen utgör rättegångshinder avseende en ny prövning av där prövade och fastställda faktiska och rättsliga omständigheter]?
3) I ett pågående mål om påstådd bristande efterlevnad av direktiv 2003/34 med anledning av en specifik begäran om tillgång till miljöinformation där domstolen funnit att sökandens talan om ogiltigförklaring av ett beslut skulle bifallas på vissa åberopade grunder som avsåg unionsrätten, men att talan inte kunde vinna bifall på andra sådana grunder som åberopats, ska unionsrätten, i synnerhet effektivitetsprincipen, anses utgöra hinder mot en nationell bestämmelse om rättskraft som grundas på så kallad issue estoppel och som innebär att en nationell domstol, i ett nytt mål där talan väckts mot ett senare beslut om samma begäran, måste slå fast att sökanden till stöd för talan inte får åberopa de grunder avseende unionsrätten som i det tidigare målet befunnits inte kunna medföra bifall av talan, men som under de aktuella omständigheterna inte överklagats?
4) Har det betydelse för svaret på den tredje frågan i) att inget förhandsavgörande inhämtades från EU-domstolen [i det tidigare målet] och ii) att ingen av parterna hade gjort den nationella domstolen uppmärksam på relevant rättspraxis från EU-domstolen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
32 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att protokoll från formella sammanträden vid en medlemsstats regering omfattas av det undantag från rätten till tillgång till miljöinformation som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket e för ”interna meddelanden” eller av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket a för ”myndigheters förfaranden”.
33 Det ska i detta avseende erinras om att unionslagstiftaren, genom att anta direktiv 2003/4, avsåg att säkerställa unionsrättens förenlighet med Århuskonventionen genom att införa en allmängiltig ordning som syftar till att säkerställa att varje sökande, i den mening som avses i artikel 2.5 i direktivet, ges rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
34 Enligt fast rättspraxis innebär den rätt till tillgång till miljöinformation som föreskrivs i direktiv 2003/4 att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Undantagen från rätten till tillgång till information bör följaktligen tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
35 I artikel 4 i direktivet anges närmare vilka undantag medlemsstaterna får införa från rätten till tillgång till miljöinformation. I den mån sådana undantag faktiskt har införlivats med nationell rätt, har offentliga myndigheter rätt att åberopa dem för att avslå en begäran om information som inkommer till dem (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 31).
36 Medlemsstaterna får sålunda, med tillämpning av artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4, föreskriva att en begäran om miljöinformation får avslås om den avser ”interna meddelanden”, dock med beaktande av allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
37 Vad gäller begreppet ”meddelande” har domstolen bedömt att detta begrepp avser en uppgift som en upphovsman lämnar till en mottagare, varvid mottagaren kan vara såväl en abstrakt enhet, såsom ”ledamöter” i en förvaltning eller ”styrelse” i en juridisk person, som en specifik person som tillhör en sådan enhet, såsom en anställd eller en tjänsteman (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 37).
38 Vad gäller begreppet ”intern” så avser det endast information som inte lämnar en offentlig myndighets interna sfär, i synnerhet när informationen varken har lämnats ut till tredje man eller har gjorts tillgänglig för allmänheten (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 42).
39 Även miljöinformation som en offentlig myndighet har mottagit från en extern källa kan vara ”intern” om den inte har gjorts eller inte borde ha gjorts tillgänglig för allmänheten innan den mottogs av myndigheten och om den inte lämnar myndighetens interna sfär efter det att den mottagits av myndigheten (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 43).
40 Begreppet ”offentlig myndighet” definieras i artikel 2.2 i direktiv 2003/4. Det omfattar bland annat ”regeringar” och ”övriga offentliga förvaltningar”.
41 I förevarande fall avser begäran om information tillgång till protokoll från regeringens sammanträden, vilka enligt de uppgifter som domstolen förfogar över i princip kan omfattas av begreppet ”interna meddelanden”. Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, återspeglar nämligen dessa protokoll, för det första, den information som utbytts mellan ledamöterna vid en förvaltning och således vid en ”offentlig myndighet”. I den mån protokollen distribueras inom denna myndighet, rör det sig, för det andra, om ”meddelanden”. Dessa protokoll är, för det tredje, och slutligen, mot bakgrund av att de är konfidentiella enligt artikel 28.4 punkt 3 i den irländska konstitutionen, inte avsedda att lämnas ut till allmänheten och de behåller således sin ”interna” karaktär.
42 Med tillämpning av artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4 får medlemsstaterna dessutom föreskriva att en begäran om miljöinformation får avslås om utlämnande av denna information skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar ”offentliga myndigheters förfaranden”, då sådan sekretess föreskrivs enligt lag.
43 Vad gäller begreppet ”offentliga myndigheters förfaranden” har domstolen slagit fast att begreppet ”förfaranden” hänvisar till de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocess, vilka tydligt anges som förfaranden i nationell rätt och för vilka sekretessen ska vara föreskriven enligt lag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punkterna 63 och 64).
44 I förevarande fall är det utrett att protokollen från regeringens sammanträden omfattas av den sekretess som föreskrivs i artikel 28.4 punkt 3 i den irländska konstitutionen. Begäran om förhandsavgörande gör det däremot inte möjligt för domstolen att avgöra huruvida de protokoll som är föremål för Right to Knows begäran om information återspeglar de debatter som förts under de slutliga stadierna i beslutsprocessen som enligt irländsk rätt utgör ett förfarande. Om så är fallet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, omfattas dessa protokoll av begreppet ”myndigheters förfaranden”.
45 Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, är det således inte uteslutet att villkoren är uppfyllda för såväl tillämpning av undantaget från rätten till tillgång till information i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 som tillämpning av undantaget i artikel 4.2 första stycket a i förevarande fall.
46 Det ska i detta hänseende påpekas att en kumulativ tillämpning av båda dessa undantag inte är möjlig.
47 Artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4 ska nämligen anses utgöra lex specialis i förhållande till artikel 4.1 första stycket e i samma direktiv. Om villkoren för tillämpning av det mer specifika undantag som föreskrivs för ”myndigheters förfaranden” faktiskt är uppfyllda, vinner dess tillämpning företräde framför tillämpningen av undantaget för interna meddelanden, vilket har en mer allmän räckvidd.
48 Förutom villkoren för tillämpning av det sistnämnda undantaget, det vill säga i huvudsak överföring av information uteslutande inom en offentlig myndighets interna sfär, är undantaget för ”offentliga myndigheters förfaranden” endast tillämpligt när informationsutbytet äger rum under de slutliga stadierna i beslutsprocessen som klart definieras som ett ”förfarande” och för vilket sekretess föreskrivs enligt lag.
49 De två undantagen motsvarar dessutom två distinkta regelverk.
50 Skyddet för ”interna meddelanden” gör det nämligen möjligt att skapa ett skyddat område till förmån för myndigheterna för överväganden och interna diskussioner. Det rör sig om ett synnerligen omfattande undantag som kan tillämpas i varje stadium av det samlade arbete som utförs av dessa myndigheter. Härav följer att det, för att avgöra huruvida det är motiverat att vägra tillgång till information som omfattas av detta undantag, är nödvändigt att göra en strikt avgränsad avvägning mellan de föreliggande intressena, det vill säga de som talar mot ett utlämnande av informationen och de intressen som tvärtom motiverar detta utlämnande (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkterna 50, 58 och 60 samt där angiven rättspraxis).
51 Undantaget avseende ”myndigheters förfaranden” avser däremot endast information som utbytts inom en mycket specifik situation. Undantaget gör det möjligt för medlemsstaterna att uteslutande skydda information som rör de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocesser, information som de anser bör vara konfidentiell på grund av att den är särskilt känslig. Tillämpningsområdet för detta undantag är således strikt avgränsat.
52 Unionslagstiftaren har dessutom infört en möjlighet att avvika från undantaget i artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4 genom att uttryckligen utesluta vissa uppgifter som är av särskild betydelse för allmänheten. Enligt artikel 4.2 andra stycket sista meningen i direktivet ska undantaget för ”myndigheters förfaranden” således inte göra det möjligt att avslå en begäran om miljöinformation som gäller ”uppgifter om utsläpp i miljön”.
53 När en medlemsstat har införlivat artikel 4.2 första stycket a i direktivet och när den begärda informationen faktiskt har utbytts under ett konfidentiellt förfarande, på så sätt att den omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse, ankommer det på de behöriga nationella myndigheterna att pröva huruvida denna information rör utsläpp i miljön. Om så är fallet får tillgång till denna information inte vägras–trots att den enligt nationell rätt i princip anses vara konfidentiell–såvida det inte är möjligt att åtskilja denna information från andra uppgifter som utbytts inom ramen för samma situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 105).
54 Om det visar sig att den begärda informationen inte rör utsläpp i miljön ska de behöriga nationella myndigheterna i enlighet med artikel 4.2 andra stycket andra meningen i direktiv 2003/4 göra en avvägning mellan det allmänna intresse som betjänas av att informationen lämnas ut och det intresse som betjänas av att begäran avslås.
55 En sådan avvägning av föreliggande intressen krävs även, för det fall undantaget för ”myndigheters förfaranden” inte är tillämpligt, om det undantag för interna meddelanden som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 är tillämpligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 58).
56 Det ska slutligen erinras om att enligt artikel 4.4 i direktiv 2003/4 ska den behöriga nationella myndigheten alltid kontrollera huruvida vissa av de begärda uppgifterna kan skiljas från de uppgifter som omfattas av undantaget från rätt till tillgång till information, så att myndigheten kan lämna ut delar av informationen. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 66).
57 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas så,
– att undantaget i artikel 4.1 första stycket e i direktivet för ”interna meddelanden” omfattar information som cirkulerar inom en offentlig myndighet och som, vid tidpunkten för begäran om tillgång till informationen, inte har lämnat myndighetens interna sfär, i förekommande fall efter det att informationen mottagits av myndigheten och förutsatt att informationen inte har gjorts eller inte borde ha gjorts tillgänglig för allmänheten före mottagandet,
– att undantaget i artikel 4.2 första stycket a i direktivet för ”offentliga myndigheters förfaranden” endast omfattar sådan information som utbytts inom ramen för de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocesser, vilka tydligt anges vara förfaranden i nationell rätt och för vilka det i nationell rätt föreskrivs sekretess, och
– att en kumulativ tillämpning av undantagen i artikel 4.1 första stycket e respektive artikel 4.2 första stycket a i samma direktiv från rätten till tillgång till information är utesluten på grund av att den andra bestämmelsen om skydd för ”myndigheters förfaranden” vinner företräde framför den förstnämnda bestämmelsen om skydd för ”interna meddelanden”.
Den andra, den tredje och den fjärde frågan
Inledande synpunkter
58 Det ska inledningsvis erinras om att det nationella målet gäller en begäran om tillgång till miljöinformation, vilken omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/4. Beslutet av den 27 juni 2016, genom vilket begäran avslogs, överklagades till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), som i dom av den 1 juni 2018 slog fast att undantaget från rätten till tillgång i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 var tillämpligt på en offentlig myndighets interna meddelanden. Nämnda domstol återförvisade därefter ärendet till premiärministern för att denna skulle göra en avvägning mellan det allmänna intresse som betjänas av att informationen lämnades ut och det intresse som betjänas av att begäran avslås.
59 Genom ett nytt beslut, som antogs den 16 augusti 2018, bifölls delvis begäran om tillgång till information. Det är detta beslut som är i fråga i det nationella målet, i vilket Right to Know har hävdat att det inte är det undantaget från rätten till information som avser ”interna meddelanden” som ska tillämpas, utan undantaget i artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4 som avser ”myndigheters förfaranden”.
60 Den hänskjutande domstolen anser att sistnämnda undantag faktiskt kan tillämpas. Undantaget för interna meddelanden skulle i förevarande fall inte kunna tillämpas.
61 Den hänskjutande domstolen har emellertid förklarat att rättskraften hos domskälen i den dom som High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) meddelade den 1 juni 2018 skulle kunna utgöra hinder för detta. I den domen fastställde nämligen sistnämnda domstol att det undantag som föreskrivs för ”interna meddelanden” ska tillämpas. Denna fråga borde som huvudregel anses ha prövats genom en lagakraftvunnen dom parterna emellan, vilken således inte längre skulle kunna ifrågasättas. Den hänskjutande domstolen anser därför att det, för att avgöra det nationella målet, ankommer på den att uttala sig om huruvida räckvidden av principen om rättskraft i irländsk rätt är förenlig med unionsrätten.
62 Det ska i detta avseende erinras om den betydelse som principen om rättskraft har i såväl unionens rättsordning som de nationella rättsordningarna. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning, är det viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan ifrågasättas (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
63 En nationell domstol är enligt unionsrätten följaktligen inte skyldig att underlåta att tillämpa nationella processuella regler som innebär att domstolsavgöranden vinner laga kraft, även om den därmed skulle kunna bringa nationella förhållanden som är oförenliga med unionsrätten att upphöra (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
64 Unionsrätten kräver således inte heller att en nationell domstol – för att beakta EU-domstolens tolkning av en relevant bestämmelse i unionsrätten – i princip måste ändra sitt avgörande som vunnit laga kraft (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
65 Det framgår för övrigt av domstolens rättspraxis att när det saknas unionslagstiftning på området bestäms formerna för att genomföra principen om rättskraft av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Bestämmelserna härom får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som gäller liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
66 Vad beträffar den sistnämnda principen ska det erinras om att rätten till ett effektivt rättsmedel inför en opartisk domstol stadfästs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (dom av den 6 oktober 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
67 Denna rätt återspeglas även i artikel 6 i direktiv 2003/4. Däremot innehåller varken denna artikel eller de övriga bestämmelserna i direktivet några bestämmelser om genomförandet av principen om rättskraft.
68 Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt den andra, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 6 i direktiv 2003/4, mot bakgrund av principerna om likvärdighet och effektivitet, ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken principen om rättskraft innebär att en person som genom en första dom har fått ett beslut om avslag på vederbörandes begäran om tillgång till miljöinformation upphävt– inom ramen för en tvist mellan samma parter om lagenligheten av ett andra beslut avseende samma begäran om tillgång till information vilket antagits för att följa den första domen– hindras från att göra gällande en anmärkning avseende åsidosättande av artikel 4 i direktiv 2003/4, när denna anmärkning inte har godtagits i den första domen, utan att detta framgår av domslutet och nämnda dom har vunnit laga kraft i avsaknad av överklagande från den som begärt tillgång till informationen.
Prövning i sak
69 Det ska inledningsvis påpekas att vad gäller effektivitetsprincipen har domstolen slagit fast att varje fall där frågan uppkommer huruvida en nationell processuell regel medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten ska bedömas med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet vid nationella domstolar och andra myndigheter betraktat som en helhet samt förfarandets förlopp och särdrag. Utifrån detta perspektiv måste domstolen, i förekommande fall, beakta grundläggande principer i det nationella domstolsväsendet, såsom skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om en ändamålsenlig handläggning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
70 I förevarande fall finns det inget i handlingarna i målet som tyder på att det i den irländska rättsordningen saknas rättsmedel som på ett effektivt sätt kan säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har enligt direktiv 2003/4.
71 Såsom framgår av formuleringen av den tredje frågan mot bakgrund av uppgifterna i beslutet om hänskjutande, fick Right to Know i förfarandet vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), efter vilket nämnda domstol meddelade domen av den 1 juni 2018, tvärtom möjlighet att åberopa ett åsidosättande av artikel 4 i direktiv 2003/4, och den domstolen prövade denna anmärkning. Nämnda domstol har särskilt underkänt det argument som framförts av Right to Know för att få fastställt att den begärda informationen omfattas av det undantag från rätten till miljöinformation som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4, vilket bekräftades av Right to Know och av premiärministern i deras skriftliga yttranden till domstolen.
72 Under dessa omständigheter finner domstolen att i den mån som domskälen i den dom som High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) meddelade den 1 juni 2018, avseende den omständigheten att sistnämnda bestämmelse inte kan tillämpas, kan anses ha rättskraft, har denna rätt inte undergrävt unionsrättens effektivitet (se, analogt, dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkterna 55–57).
73 Denna bedömning vederläggs inte av den omständigheten att High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), inom ramen för det förfarande som utmynnade i domen av den 1 juni 2018, avstod från att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen enligt artikel 267 FEUF.
74 I detta avseende erinrar domstolen om att artikel 267 FEUF ger en nationell domstol en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till EU-domstolen, om den bedömer att det i ett mål som pågår vid den har uppkommit frågor som kräver ett avgörande avseende tolkningen eller giltigheten av unionsrätten för att den ska kunna döma i målet. De nationella domstolarna har således en möjlighet, och i förekommande fall en skyldighet, att begära förhandsavgörande så snart de, antingen på eget initiativ eller på begäran av parterna i målet, finner att saken i målet rör en fråga som avses i första stycket i denna artikel (dom av den 30 april 2020, Blue Air – Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
75 Enskilda som har lidit skada till följd av ett åsidosättande av rättigheter som de har enligt unionsrätten på grund av ett avgörande av en domstol som dömer i sista instans kan vidare väcka skadeståndstalan mot nämnda medlemsstat, under förutsättning att överträdelsen är tillräckligt klar och det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de drabbade personerna har lidit (dom av den 7 juli 2022, F. Hoffmann-La Roche m.fl., C‑261/21, EU:C:2022:534, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
76 Erkännandet av principen att staten kan hållas skadeståndsansvarig till följd av ett avgörande av en domstol som dömer i sista instans medför däremot inte i sig att rättskraften hos ett sådant lagakraftvunnet avgörande påverkas. Principen om statens skadeståndsansvar utgör under alla omständigheter en väsentlig del av unionens rättsordning och fordrar att en sådan ersättning utgår, men det krävs inte att det sker en ändring av det domstolsavgörande som vållat skadan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 39, och dom av den 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl., C‑160/14, EU:C:2015:565, punkt 55).
77 Den omständigheten att en domstol som dömer i sista instans har åsidosatt sin skyldighet att begära ett förhandsavgörande, och i än högre grad den omständigheten att en sådan begäran inte har framställts inom ramen för ett förfarande vid en domstol som inte dömer i sista instans, kan följaktligen inte medföra en skyldighet att avvika från rättskraften för domstolsavgöranden.
78 Om det emellertid i de tillämpliga nationella processuella reglerna föreskrivs en rätt för den nationella domstolen att under vissa villkor ändra ett lagakraftvunnet avgörande för att situationen ska bli förenlig med den nationella rätten, ska denna möjlighet ges företräde i enlighet med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, förutsatt att dessa villkor är uppfyllda, i syfte att göra situationen i det nationella målet förenlig med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punkt 62).
79 Det framgår av punkt 54 i generaladvokatens förslag till avgörande att de irländska domstolarna, under vissa omständigheter, faktiskt medges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att tillåta en part att i ett senare mål ta upp en fråga som redan har avgjorts till dennes nackdel i ett tidigare förfarande, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
80 I förekommande fall, och i den mån de villkor som uppställs i irländsk rätt för utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning är uppfyllda i förevarande fall, är den hänskjutande domstolen skyldig att använda sig av detta utrymme om den konstaterar, i motsats till vad som framgår av den dom som High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) meddelade den 1 juni 2018, att den begärda informationen inte omfattades av det undantag från rätten till miljöinformation som föreskrivs för ”interna meddelanden”.
81 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 56–58 i sitt förslag till avgörande framgår det dessutom att enligt den irländska rättsordningen kan den omständigheten att en part inte medgetts tillfälle att överklaga en dom, varigenom ett konstaterande ges rättskraft, visa sig vara relevant för utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida Right to Know faktiskt hade möjlighet att överklaga det konstaterande som gjordes i den dom som High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) meddelade den 1 juni 2018, enligt vilket begäran om tillgång till miljöinformation av den 8 mars 2016 omfattades av undantaget för ”interna meddelanden”. Om så inte är fallet är den hänskjutande domstolen enligt principerna om likvärdighet och effektivitet skyldig att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
82 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 6 i direktiv 2003/4 ska, mot bakgrund av principerna om likvärdighet och effektivitet, tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken principen om rättskraft innebär att en person som genom en första dom har fått ett beslut om avslag på vederbörandes begäran om tillgång till miljöinformation upphävt – inom ramen för en tvist mellan samma parter om lagenligheten av ett andra beslut avseende samma begäran om tillgång till information vilket antagits för att följa den första domen – hindras från att göra gällande en anmärkning avseende åsidosättande av artikel 4 i direktiv 2003/4, när denna anmärkning inte har godtagits i den första domen, utan att detta framgår av domslutet och nämnda dom har vunnit laga kraft i avsaknad av överklagande från den som begärt tillgång till informationen. En nationell domstol bör emellertid, i den mån detta är tillåtet enligt de tillämpliga nationella processuella reglerna, ge denna person möjlighet att framföra denna anmärkning, så att situationen i det nationella målet i förekommande fall åter blir förenlig med unionsrätten.
Rättegångskostnader
83 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG
ska tolkas så,
– att undantaget i artikel 4.1 första stycket e i direktivet för ”interna meddelanden” omfattar information som cirkulerar inom en offentlig myndighet och som, vid tidpunkten för begäran om tillgång till informationen, inte har lämnat myndighetens interna sfär, i förekommande fall efter det att informationen mottagits av myndigheten och förutsatt att informationen inte har gjorts eller inte borde ha gjorts tillgänglig för allmänheten före mottagandet,
– att undantaget i artikel 4.2 första stycket a i direktivet för ”offentliga myndigheters förfaranden” endast omfattar sådan information som utbytts inom ramen för de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocesser, vilka tydligt anges vara förfaranden i nationell rätt och för vilka det i nationell rätt föreskrivs sekretess, och
– att en kumulativ tillämpning av undantagen i artikel 4.1 första stycket e respektive artikel 4.2 första stycket a i samma direktiv från rätten till tillgång till information är utesluten på grund av att den andra bestämmelsen om skydd för ”myndigheters förfaranden” vinner företräde framför den förstnämnda bestämmelsen om skydd för ”interna meddelanden”.
2) Artikel 6 i direktiv 2003/4 ska, mot bakgrund av principerna om likvärdighet och effektivitet,
tolkas så,
att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken principen om rättskraft innebär att en person som genom en första dom har fått ett beslut om avslag på vederbörandes begäran om tillgång till miljöinformation upphävt–inom ramen för en tvist mellan samma parter om lagenligheten av ett andra beslut avseende samma begäran om tillgång till information vilket antagits för att följa den första domen–hindras från att göra gällande en anmärkning avseende åsidosättande av artikel 4 i direktiv 2003/4, när denna anmärkning inte har godtagits i den första domen, utan att detta framgår av domslutet och nämnda dom har vunnit laga kraft i avsaknad av överklagande från den som begärt tillgång till informationen. En nationell domstol bör emellertid, i den mån detta är tillåtet enligt de tillämpliga nationella processuella reglerna, ge denna person möjlighet att framföra denna anmärkning, så att situationen i det nationella målet i förekommande fall åter blir förenlig med unionsrätten.
Underskrifter