Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 23 de noviembre de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Política agrícola común — Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección de Garantía — Régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura — Reglamento (CEE) n.º 2080/92 — Artículo 3, párrafo primero, letras b) y c) — Régimen de ayudas — Primas de mantenimiento y primas por pérdida de ingresos — Requisitos para su concesión — Normativa nacional que establece un requisito de densidad mínima de población forestal en las parcelas — Incumplimiento del requisito por causa no imputable al beneficiario — Obligación de reembolsar la ayuda — Fuerza mayor — Principio de proporcionalidad»
En el asunto C‑213/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal), mediante resolución de 24 de febrero de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de marzo de 2022, en el procedimiento entre
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP,
y
CS,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de CS, por el Sr. J. Teles Branco, advogado;
– en nombre del Gobierno portugués, por las Sras. H. Almeida y P. Barros da Costa, el Sr. P. Direitinho y la Sra. A. Pimenta, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno helénico, por las Sras. E. Leftheriotou, M. Tassopoulou y A.‑E. Vasilopoulou, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea por los Sres. B. Rechena y A. Sauka, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, letras b) y c), del Reglamento (CEE) n.º 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura (DO 1992, L 215, p. 96), y del principio de proporcionalidad.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre CS y el Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (Instituto para la Financiación de la Agricultura y la Pesca, IP, Portugal; en lo sucesivo, «IFAP»), en relación con la legalidad de una resolución de este por la que se ordenó el reembolso de las primas percibidas por CS en concepto de ayuda a la forestación de superficies agrarias establecida por el Reglamento n.º 2080/92.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El Reglamento n.º 2080/92 fue derogado por el Reglamento (CE) n.º 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO 1999, L 160, p. 80), con efectos a partir del 2 de julio de 1999. No obstante, habida cuenta del artículo 55, apartado 3, de este último Reglamento, el Reglamento n.º 2080/92 siguió aplicándose a las medidas aprobadas por la Comisión en virtud de dicho Reglamento antes del 1 de enero de 2000, de modo que el litigio principal sigue rigiéndose por las disposiciones del Reglamento n.º 2080/92.
4 Los considerandos primero a tercero y quinto del Reglamento n.º 2080/92 enuncian:
«Considerando que la forestación de las superficies agrarias tiene una importancia especial tanto para la utilización del suelo y para el medio ambiente como en cuanto contribución a la reducción del déficit de recursos selvícolas en la Comunidad y en cuanto complemento de la política comunitaria de gestión de la producción agraria;
Considerando que la experiencia en materia de forestación de tierras agrarias por los agricultores ha demostrado que los regímenes de ayudas para fomentar esta actividad son insuficientes y que las operaciones de forestación de las superficies retiradas de la producción agraria en los últimos años han resultado poco satisfactorias;
Considerando, pues, que resulta necesario sustituir las medidas previstas en el título VIII del Reglamento (CEE) n.º 2328/91 del Consejo, [de 15 de julio de 1991,] relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias [(DO 1992, L 218, p. 1)], por otras que permitan fomentar con mayor eficacia la forestación de las superficies agrarias;
[…]
Considerando que un importante aliciente para la forestación puede ser la concesión, durante los cinco primeros años, de una prima regresiva destinada a contribuir a los gastos de mantenimiento de las nuevas zonas forestadas».
5 El artículo 1 de este Reglamento, titulado «Objetivos del régimen de ayudas», establece:
«Se crea un régimen comunitario de ayudas cofinanciadas por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) con el fin de:
– acompañar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de mercado,
– contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales,
– contribuir a una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio del medio ambiente,
– luchar contra el efecto invernadero y absorber el dióxido de carbono,
Este régimen comunitario de ayudas está destinado a:
a) la utilización alternativa de las tierras agrarias a través de la forestación y
b) el desarrollo de actividades forestales en las explotaciones agrarias.»
6 El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Régimen de ayudas», preceptúa en su apartado 1:
«El régimen de ayudas podrá comprender:
a) ayudas destinadas a cubrir los gastos de forestación;
b) primas anuales por hectárea forestada, destinadas a cubrir durante los cinco primeros años los gastos de mantenimiento de las superficies forestadas;
c) primas anuales por hectárea destinadas a compensar las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de las superficies agrarias;
d) ayudas a las inversiones para la mejora de las superficies forestadas, como, por ejemplo, la instalación de cortavientos y cortafuegos, la creación de puntos de agua y la construcción de caminos forestales, y para la mejora de las superficies forestadas con alcornoques.»
7 El artículo 3 del mismo Reglamento, titulado «Importe de las ayudas», establece en su párrafo primero, letras b) y c):
«Los importes máximos subvencionables de las ayudas mencionadas en el artículo 2 se fijan como se indica a continuación:
[…]
b) Respecto a los gastos de mantenimiento:
– 250 [euros] por hectárea y año durante los dos primeros años y 150 [euros] por hectárea y año durante los años siguientes, para las plantaciones de coníferas;
– 500 [euros] por hectárea y año durante los dos primeros años y 300 [euros] por hectárea y año durante los años siguientes, cuando se trate de plantaciones de frondosas o de plantaciones mixtas que contengan como mínimo un 75 % de frondosas.
[…]
c) Respecto a la prima destinada a compensar las pérdidas de ingresos:
– 600 [euros] por hectárea y año, si la forestación es realizada por el titular de una explotación agraria, o por una agrupación de titulares de explotaciones agrarias que hayan explotado las tierras antes de su forestación,
– 150 [euros] por hectárea y año, si la forestación es llevada a cabo por los demás beneficiarios a que hace referencia la letra b) del apartado 2 del artículo 2,
durante un período máximo de 20 años a partir del momento en que se inicie la forestación.»
8 El artículo 4 del Reglamento n.º 2080/92, titulado «Programas de ayuda», dispone que:
«1. Los Estados miembros pondrán en ejecución el régimen de ayudas mencionado en el artículo 2 a través de programas [plurianuales] nacionales o regionales destinados a la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 1 y que determinen en particular:
– los importes y la duración de las ayudas mencionadas en el artículo 2 en función de los gastos reales de forestación y de mantenimiento de especies o tipos de árboles utilizados para la forestación, o en función de la pérdida de ingresos,
– las condiciones de otorgamiento de las ayudas, en particular las relativas a la forestación,
[…]
2. Los Estados miembros podrán igualmente poner en ejecución programas de zona de forestación que reflejen la diversidad de las situaciones del medio ambiente, de las condiciones naturales y de las estructuras agrícolas.
Los programas de zona de forestación comprenderán, entre otras cosas:
– la determinación de un objetivo de forestación,
– las condiciones relativas a la ubicación y a la agrupación de las superficies aptas para la forestación,
– las prácticas silvícolas que deberán respetarse,
– la selección de las especies de árboles adaptadas a las condiciones locales.»
Derecho portugués
9 El artículo 5 de la Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (Orden n.º 199/94 del Ministerio de Agricultura), de 6 de abril de 1994 (Diário da República, 1.ª serie, n.º 80, de 6 de abril de 1994), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Orden Ministerial n.º 199/94»), titulado «Primas anuales», dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente, los beneficiarios de la ayuda a la forestación de superficies agrarias a que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a dos primas anuales por hectárea forestada destinadas a:
a) cubrir, durante los cinco primeros años, los costes de mantenimiento de las superficies forestadas incluidas en el proyecto de inversión;
b) compensar las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de las superficies agrarias.»
10 El artículo 6 de esta Orden Ministerial, titulado «Beneficiarios», establece:
«1 — Podrán acogerse a las ayudas previstas en la presente Orden:
a) ayudas a la forestación de superficies agrarias: cualquier persona física o jurídica;
b) ayudas para la mejora de las superficies forestadas: los titulares de explotaciones agrarias y sus asociaciones;
c) prima destinada a cubrir los costes de mantenimiento de las superficies forestadas: todos los beneficiarios de las ayudas a la forestación de superficies agrarias;
d) prima destinada a compensar las pérdidas de ingresos: todas las personas físicas o jurídicas de Derecho privado que se beneficien de ayudas a la forestación, con excepción de las que cesen en su actividad con arreglo al Reglamento (CEE) n.º 2070/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992[, que modifica el Reglamento (CEE) n.º 3493/90 por el que se establecen las normas generales de concesión de la prima a favor de los productores de carne de ovino y caprino (DO 1992, L 215, p. 63)].
2 — Por lo que se refiere a las especies de crecimiento rápido explotadas según una rotación inferior a dieciséis años, las ayudas solo se concederán para la forestación de superficies agrarias y únicamente a los titulares de explotaciones agrarias a título principal.»
11 El artículo 7 de dicha Orden Ministerial, titulado «Compromiso de los beneficiarios», establece:
«A los efectos de concesión de las ayudas previstas en esta Orden Ministerial, los beneficiarios deberán comprometerse, en particular, a:
a) respetar las prácticas de cultivo previstas en el plan de orientación de gestión relacionado con el proyecto de inversión;
b) garantizar que, en el año siguiente a la reposición de marras, las poblaciones plantadas presenten las densidades mínimas que figuran en el anexo C;
c) mantener y proteger las poblaciones forestales plantadas o mejoradas y las infraestructuras que se encuentren en ellas, durante un período mínimo de diez años o, en caso de pago de la prima por pérdida de ingresos, mientras esta se conceda.
[…]»
12 El artículo 26 de la misma Orden Ministerial, titulado «Pago parcial de las primas», dispone:
«Cuando parte de la población sea destruida por causas no imputables al beneficiario, las primas previstas en esta Orden Ministerial se pagarán en la proporción correspondiente a la parcela que se mantenga en buenas condiciones vegetativas.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
13 El 4 de marzo de 1997, el IFAP y CS celebraron un contrato por el que acordaron que esta percibiría ayudas a la forestación de tierras agrarias en el marco del Reglamento n.º 2080/92. Dicho contrato, que hacía referencia a cinco parcelas, preveía el pago de una ayuda inicial destinada a cubrir los gastos de forestación, de primas anuales de mantenimiento y de primas anuales por pérdida de ingresos.
14 Con arreglo a la cláusula C.7. de las condiciones generales del contrato, que reproducía lo dispuesto en el artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94, CS estaba obligada a «garantizar que, en el año siguiente a la reposición de marras, las poblaciones plantadas present[as]en las densidades mínimas que figuran en la ley») (en lo sucesivo, «requisito de densidad mínima de población»).
15 Además, la parte E de esas mismas condiciones generales, titulada «Resolución y modificación unilateral», tenía el siguiente tenor:
«E.1. El IFAP podrá resolver o modificar unilateralmente el presente contrato en caso de incumplimiento por parte del beneficiario de cualquiera de sus obligaciones o en caso de inexistencia o desaparición de cualquiera de los requisitos de la concesión de ayudas que le sea imputable.
E.2. El IFAP también podrá modificar unilateralmente el presente contrato en cuanto al importe de las ayudas siempre que dicha modificación esté justificada a la vista de las condiciones concretas de la ejecución de la inversión o de las condiciones de mantenimiento del bosque.
E.3. Las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos se reducirán, en particular, en caso de destrucción parcial del bosque, en proporción a la superficie destruida, siempre que la destrucción se deba a una causa no imputable al beneficiario.»
16 Durante el año 2006, el IFAP comprobó que tres de las cinco parcelas que eran objeto del contrato mencionado en el apartado anterior no cumplían el requisito de densidad mínima de población. En consecuencia, mediante resolución de 11 de septiembre de 2006, el IFAP ordenó, con arreglo a la cláusula E.2. de las condiciones generales, la modificación unilateral del contrato y exigió el reembolso de 3 992,08 euros, más los intereses legales y reglamentarios, correspondiente a la diferencia entre, de un lado, las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos indebidamente abonadas por esas tres parcelas para los años 1998 y 1999 y, de otro lado, las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos que debían abonarse por las otras dos parcelas para los años 2003 a 2005. En cambio, el IFAP no cuestionó la ayuda inicial destinada a cubrir los gastos de forestación abonada habida cuenta de los esfuerzos realizados por CS para proceder a la forestación de dichas parcelas.
17 CS impugnó esta resolución ante el Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lisboa, Portugal), explicando que había hecho todo lo posible para que la plantación tuviera la densidad legalmente exigida y que el incumplimiento de este requisito no le era imputable, sino que se debía a adversidades climáticas.
18 Mediante sentencia de 26 de mayo de 2017, dicho órgano jurisdiccional anuló la resolución de 11 de septiembre de 2006 tras haber comprobado que las primas por pérdida de ingresos relativas a los años 1998 y 1999 no habían sido indebidamente percibidas por CS. El citado órgano jurisdiccional condenó al IFAP al pago de las primas por pérdida de ingresos correspondientes a los años 2003 a 2005 y de las primas de mantenimiento correspondientes a los años 2003 y 2004.
19 El IFAP interpuso un recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Tribunal Central Administrativo do Sul (Tribunal Central de lo Contencioso-Administrativo Sur, Portugal). Mediante sentencia de 9 de mayo de 2019, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso de apelación por considerar que el requisito de densidad mínima de población constituía una obligación de medios y no de resultado y que, por consiguiente, para poder exigir el reembolso de las primas, incumbía al IFAP acreditar la existencia de una falta cometida por CS en relación con los medios utilizados.
20 El IFAP interpuso un recurso de casación ante el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal), órgano jurisdiccional remitente.
21 Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas en cuanto a la conformidad del artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94 con las normas y principios generales de la Unión.
22 En primer lugar, se pregunta si el requisito de densidad mínima de población previsto por esta disposición debe analizarse como una obligación de medios o como una obligación de resultado. A este respecto, duda de la interpretación adoptada por el órgano jurisdiccional de apelación según la cual el pago de las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos se devenga siempre cuando el beneficiario ha procedido a la forestación del terreno y ha realizado todos los esfuerzos posibles para cumplir dicho requisito.
23 En segundo lugar, suponiendo que dicho requisito constituya una obligación de resultado, el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) se pregunta sobre la conformidad del programa establecido por el legislador portugués con el principio de proporcionalidad. Más concretamente, dicho órgano jurisdiccional desea saber si el principio de proporcionalidad se opone a la interpretación de los artículos 7 y 26 de la Orden Ministerial n.º 199/94 en virtud de la cual la destrucción parcial de una población debido a adversidades climáticas durante los años siguientes a aquel en que se valoró la reposición de marras conlleva un pago parcial de las primas (para las parcelas que cumplen el requisito de densidad mínima), mientras que la existencia de condiciones climáticas similares con los mismos efectos durante el año de la propia evaluación da lugar a la eliminación total del derecho a las primas.
24 En tercer y último lugar, el órgano jurisdiccional remitente menciona el hecho de que el régimen establecido inicialmente por la Orden Ministerial n.º 199/94 fue modificado en 2012, lo que podría arrojar dudas sobre la proporcionalidad del régimen inicial. En efecto, estas modificaciones consistieron en reducir el límite de densidad mínima de población exigido en el anexo C y en transformar el régimen del «todo o nada» existente hasta entonces para la atribución de las primas en función del número de árboles plantados en el año siguiente al de la reposición de marras. El respeto de las densidades mínimas de población se aprecia ahora durante el año siguiente a la finalización de la inversión y durante la concesión de la prima de mantenimiento. Además, en el caso de que las plantaciones sean destruidas por causas no imputables al beneficiario, esta nueva normativa prevé que se seguirán abonando las primas por la parte relativa a la parcela que permanezca en buenas condiciones vegetativas.
25 En tales circunstancias, el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Pueden adeudarse los gastos de mantenimiento y las primas por pérdidas de ingresos previstos en el artículo 3, [párrafo primero], letras b) y c), respectivamente, del Reglamento [n.º 2080/92] cuando el beneficiario pruebe que las condiciones de forestación exigidas por el programa nacional de ayudas no se cumplieron por causas ajenas a su voluntad y haya hecho todos los esfuerzos posibles para obtener el resultado?
2) ¿Es conforme a las normas del Derecho europeo la solución que resulta del segmento normativo interpretativo de lo dispuesto en el artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94, en relación con el artículo 26 de esta misma Orden, conforme a la cual la existencia de adversidades climáticas durante los años siguientes al de la evaluación (que es el año siguiente al de la reposición de marras) tiene como resultado el pago parcial de las primas, mientras que la ocurrencia de los mismos resultados como consecuencia de las mismas adversidades climáticas durante el año siguiente a la reposición de marras conlleva la pérdida total del derecho a las primas?
3) La solución prevista en el [artículo 7, letra b)], de la Orden Ministerial n.º 199/94, de la que resulta la pérdida total por el beneficiario de los derechos a las primas de mantenimiento y de pérdida de ingresos, en los casos en que no se alcance la densidad de [población] forestal prevista en el anexo C, y sin admitir la reducción proporcional del pago de dichas primas en los casos en que el resultado pueda ser atribuido a causas exógenas, como el clima, ¿debe considerarse contraria al principio de proporcionalidad como principio general de la Unión, como parece desprenderse (a contrario sensu) de la sentencia [de 30 de marzo de 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), apartados 29 y 35]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
26 Mediante sus tres cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, párrafo primero, letras b) y c), del Reglamento n.º 2080/92 y el principio de proporcionalidad deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que se obligue al beneficiario de primas de mantenimiento y de primas por pérdida de ingresos, abonadas en virtud de un compromiso plurianual para la forestación de tierras agrarias que aquel suscribió, a reembolsar dichas primas cuando, durante la ejecución de dicho compromiso, no se cumpla un requisito para la concesión establecido por la normativa nacional, relativo a la existencia de una densidad mínima de población forestal, debido a adversidades climáticas.
27 Con carácter preliminar, procede señalar que, como se desprende del artículo 1 del Reglamento n.º 2080/92, interpretado a la luz de los considerandos primero a tercero de dicho Reglamento, este creó un régimen de ayudas para la forestación de tierras agrarias destinado, en particular, a fomentar una utilización alternativa de las tierras agrarias a través de la forestación, permitiendo al mismo tiempo desarrollar actividades forestales en las explotaciones agrarias, contribuir a una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio del medio ambiente, luchar contra el efecto invernadero, absorber el dióxido de carbono y contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales.
28 Así, dicho Reglamento persigue tanto objetivos de política agrícola dirigidos a favorecer al sector forestal como un objetivo de protección del medio ambiente, objetivos que tienen, por naturaleza, una dimensión plurianual y exigen que se alcance una forestación efectiva y sostenible de las tierras agrarias.
29 En este contexto, en primer lugar, del artículo 2, apartado 1, letras b) y c), del mismo Reglamento se desprende que el régimen de ayudas a la forestación de tierras agrarias que este establece puede incluir, en particular, una prima anual destinada a cubrir los gastos de mantenimiento de las superficies forestadas durante los cinco primeros años y una prima anual destinada a compensar las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de las superficies agrarias, pagaderas «por hectárea forestada».
30 A continuación, el artículo 3, párrafo primero, letras b) y c), del Reglamento n.º 2080/92 se limita a fijar los importes máximos subvencionables de estas primas en función de la superficie de forestación (por hectárea) y el período máximo durante el cual pueden abonarse dichas primas. A este respecto, mientras que la letra b) del párrafo primero de ese artículo, interpretada a la luz del quinto considerando del Reglamento, prevé que el pago de las primas de mantenimiento pueda escalonarse a lo largo de un período de cinco años siempre que se garantice el mantenimiento de las nuevas plantaciones, la letra c) de dicho párrafo establece que la prima por pérdida de ingresos puede concederse por un período máximo de veinte años a partir de la forestación inicial.
31 En cuanto al artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, en él se atribuye a los Estados miembros la tarea de aplicar este régimen de ayudas a través de programas plurianuales nacionales o regionales cuyas modalidades han de fijar. En este contexto, los Estados miembros determinarán, en particular, los importes y la duración de las ayudas, en función de los gastos reales de forestación y de mantenimiento de las especies o tipos de árboles utilizados para la forestación o en función de las pérdidas de ingresos, y los requisitos para la concesión de las ayudas relativas a la forestación.
32 De la lectura conjunta de estas disposiciones se desprende que, aunque el Reglamento n.º 2080/92 no fija directamente los requisitos a los que está supeditada la concesión de las diferentes primas a la forestación, vincula la concesión de estas a la forestación efectiva de las superficies cubiertas por el compromiso durante toda la duración de este.
33 Por lo tanto, la mera constatación de que no se cumple un requisito para la concesión de las primas de mantenimiento y de las primas por pérdida de ingresos basta para que la concesión de dichas primas resulte injustificada y, por tanto, carente de base legal. Por consiguiente, no puede considerarse que se adeudaran tales primas ya abonadas, aun cuando el beneficiario haya realizado todos los esfuerzos posibles para cumplir el requisito de una densidad mínima de población como la prevista en el artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94.
34 Esta interpretación se ve corroborada por los objetivos perseguidos por el Reglamento n.º 2080/92 recordados en los apartados 27 y 28 de la presente sentencia. En efecto, el apoyo al sector forestal y la protección del medio ambiente, que se inscribe en la perspectiva más general de la lucha contra el efecto invernadero por la absorción del dióxido de carbono, exigen llegar a la forestación efectiva de las tierras agrarias.
35 Dicha interpretación viene reafirmada asimismo por la estructura del sistema que subyace al Reglamento n.º 2080/92. En efecto, por una parte, al atribuir a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, la tarea de fijar en sus programas plurianuales los requisitos para la concesión de las ayudas a la forestación y, por otra, al reconocer a dichos Estados, en virtud del artículo 4, apartado 2, del mismo Reglamento, en el marco de los programas de zona de forestación, la posibilidad de tener en cuenta la diversidad de las situaciones medioambientales y de seleccionar las especies de árboles adaptadas a las condiciones geográficas e hidrográficas locales, el legislador de la Unión pretendió no supeditar el éxito de las operaciones de forestación a la mera diligencia del beneficiario.
36 De ello se desprende que la normativa de la Unión exige que los requisitos para la concesión de una ayuda a la forestación se cumplan durante todo el período de ejecución de un compromiso plurianual para que puedan abonarse debidamente las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos, sin que el beneficiario de esas primas pueda justificar el incumplimiento de uno de esos requisitos, como el requisito de densidad mínima de población, simplemente acreditando su diligencia.
37 Dicho esto, en segundo lugar, procede señalar que el Reglamento n.º 2080/92 no contiene ninguna disposición relativa a las consecuencias que deben extraerse del incumplimiento de uno de los requisitos para la concesión de las primas contemplados en el artículo 2 de dicho Reglamento, en particular cuando tal incumplimiento resulte de un caso de fuerza mayor.
38 No obstante, según reiterada jurisprudencia, aun a falta de disposición expresa en la normativa aplicable, el beneficiario de primas puede alegar que se ha producido un caso de fuerza mayor (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de abril de 1988, Inter-Kom, 71/87, EU:C:1988:186, apartados 10 y 15, y de 7 de diciembre de 1993, Huygen y otros, C‑12/92, EU:C:1993:914, apartado 31).
39 En el ámbito de la normativa agrícola, si bien el concepto de «fuerza mayor» no presupone una imposibilidad absoluta, exige, no obstante, que el incumplimiento de un requisito para la concesión de una ayuda se deba a circunstancias ajenas al operador afectado, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no hayan podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, apartado 58). Además, al tratarse de una excepción, dicho concepto debe interpretarse en sentido estricto.
40 Habida cuenta de que la determinación de la existencia de estas circunstancias constituye una apreciación de hecho, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el litigio principal presenta estas características.
41 En el presente asunto, de la resolución de remisión se desprende, por una parte, que dicho órgano jurisdiccional declaró, de manera general, que las adversidades climáticas invocadas por CS se debían a circunstancias ajenas a la voluntad de esta y, por otra parte, que ella, a pesar de toda la diligencia que había demostrado, no había podido evitar las consecuencias de esas adversidades climáticas en la población de las parcelas. Sin embargo, para adoptar la calificación de «fuerza mayor» en el sentido del Derecho de la Unión, corresponde también al órgano jurisdiccional remitente comprobar si esas circunstancias eran anormales e imprevisibles.
42 Así pues, solo un acontecimiento que presente las características de la fuerza mayor, a saber, que tenga carácter anormal e imprevisible, puede liberar al beneficiario de su obligación de reembolsar las ayudas percibidas por el incumplimiento del requisito de densidad mínima de población.
43 En tercer lugar, por lo que respecta a la cuestión de si, como pregunta el órgano jurisdiccional remitente, el principio de proporcionalidad se opone a una norma nacional como el artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94, debe precisarse que el Reglamento n.º 2080/92 no contiene ninguna disposición que permita a un Estado miembro reducir proporcionalmente el pago de dichas primas en función de que concurran circunstancias ajenas a la voluntad del beneficiario. No obstante, de reiterada jurisprudencia se desprende que las disposiciones nacionales adoptadas en el marco del ejercicio por un Estado miembro de su competencia en materia de aplicación de la normativa de la Unión deben respetar los principios generales de la Unión, entre los que figura el principio de proporcionalidad (sentencia de 28 de octubre de 2010, SGS Belgium y otros, C‑367/09, EU:C:2010:648, apartado 40). Este exige que los medios que aplica una disposición nacional sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, apartado 42).
44 Pues bien, habida cuenta de las consideraciones que figuran en los apartados 33 y 42 de la presente sentencia, según las cuales el beneficiario de primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos solo puede justificar el incumplimiento de uno de los requisitos para obtener el abono de dichas primas, como el requisito de densidad mínima de población, demostrando que se ha producido un acontecimiento de fuerza mayor, no puede considerarse que una práctica nacional que, como en el caso de autos, exige el reembolso total de las primas correspondientes a las superficies que no respetan tal requisito vulnere el principio de proporcionalidad. Por el contrario, esta práctica se limita a velar de manera adecuada y necesaria por que las ayudas a la forestación financien operaciones conformes con el programa de forestación de que se trate.
45 En efecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el beneficiario de una ayuda está obligado, en caso de incumplimiento de uno de los requisitos para la concesión de dicha ayuda, a reembolsar la totalidad de los importes ya pagados correspondientes a dicha ayuda, sin que el principio de proporcionalidad pueda oponerse a esa obligación de reembolso (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2016, Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, apartados 41 a 46 y jurisprudencia citada).
46 La argumentación basada en la sentencia de 30 de marzo de 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), no puede desvirtuar dicha interpretación. En efecto, dicha sentencia se inscribía en un contexto jurídico diferente en el que el Tribunal de Justicia debía interpretar disposiciones del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1). En dicha sentencia, se preguntó al Tribunal de Justicia si podía denegarse totalmente a un particular el pago de indemnizaciones compensatorias en el marco de la red Natura 2000 cuando la superficie para la que se había presentado la solicitud de ayuda pertenecía en una parte ínfima a un Estado miembro y a pesar de que dicho Reglamento exigía que la ayuda solo se concediera para las superficies que son propiedad de particulares. Pues bien, tras haber indicado, en el apartado 29 de dicha sentencia, que las disposiciones nacionales adoptadas en el marco del ejercicio por ese Estado miembro de su competencia para aplicar la normativa de la Unión debían respetar el principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 30, 33 y 35 de dicha sentencia, que la normativa nacional que excluía completamente de la ayuda Natura 2000 una zona de forestación debido a la presencia de una superficie perteneciente a dicho Estado no reflejaba de manera proporcionada la realidad de las relaciones de propiedad y violaba este principio, ya que los pagos en cuestión debían efectuarse por hectárea de superficie forestal.
47 Así, el principio de proporcionalidad no se opone a una normativa nacional que prevé la eliminación total del derecho a las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos cuando no se cumpla uno de los requisitos para la concesión de dichas primas por concurrir circunstancias ajenas a la voluntad del beneficiario que no reúnan las características de un caso de fuerza mayor.
48 En cuarto y último lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el principio de proporcionalidad se opone a la interpretación de los artículos 7 y 26 de la Orden Ministerial n.º 199/94 en virtud de la cual la destrucción parcial de una población debido a adversidades climáticas durante los años siguientes a aquel en que se valoró la reposición de marras conlleva el pago parcial de primas (para las parcelas que cumplen el requisito de densidad mínima), mientras que la aparición de condiciones climáticas similares con los mismos efectos durante el año de la propia evaluación da lugar a la eliminación total del derecho a las primas.
49 Habida cuenta de la libertad de que disponen los Estados miembros para la aplicación del programa de ayudas, tal como está prevista en el artículo 4 del Reglamento n.º 2080/92, nada se opone a que un Estado miembro establezca un requisito para la concesión como el que figura en el artículo 7, letra b), de la Orden Ministerial n.º 199/94 y fije el momento en el que se comprobará la observancia de este requisito en el año siguiente al de la reposición de marras.
50 Por otra parte, ninguna disposición del Reglamento n.º 2080/92 se opone a una disposición nacional como el artículo 26 de dicha Orden Ministerial, que establece que, cuando una parte de la población sea destruida por razones no imputables al beneficiario, seguirán pagándose las primas por la parcela que se mantenga en buenas condiciones vegetativas, ya que esta disposición se limita a vincular el pago de las primas a que siga cumpliéndose el requisito de densidad mínima de población y tiene por objeto evitar la eliminación total de los derechos a las primas de mantenimiento y por pérdida de ingresos en caso de destrucción parcial de la población forestal.
51 Habida cuenta de todas razones expuestas, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 3, párrafo primero, letras b) y c), del Reglamento n.º 2080/92 y el principio de proporcionalidad deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que se obligue al beneficiario de primas de mantenimiento y de primas por pérdida de ingresos, abonadas en virtud de un compromiso plurianual para la forestación de tierras agrarias que aquel suscribió, a reembolsar dichas primas cuando, durante la ejecución de dicho compromiso, no se cumpla un requisito para la concesión establecido por la normativa nacional, relativo a la existencia de una densidad mínima de población forestal, debido a adversidades climáticas.
Costas
52 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 3, párrafo primero, letras b) y c), del Reglamento (CEE) n.º 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura, y el principio de proporcionalidad
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a que se obligue al beneficiario de primas de mantenimiento y de primas por pérdida de ingresos, abonadas en virtud de un compromiso plurianual para la forestación de tierras agrarias que aquel suscribió, a reembolsar dichas primas cuando, durante la ejecución de dicho compromiso, no se cumpla un requisito para la concesión establecido por la normativa nacional, relativo a la existencia de una densidad mínima de población forestal, debido a adversidades climáticas.
Firmas