Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 23 de noviembre de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Padre de hijos menores refugiados nacidos en Bélgica — Padre que no es “miembro de la familia” en el sentido del artículo 2, letra j), de dicha Directiva — Solicitud de concesión de protección internacional con carácter derivado presentada por el padre — Denegación — Inexistencia de obligación de los Estados miembros de reconocer al interesado el derecho a obtener tal protección si este no cumple individualmente los requisitos para su concesión — Artículo 23, apartado 2, de dicha Directiva — Inaplicabilidad»
En el asunto C‑374/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica), mediante resolución de 18 de mayo de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de junio de 2022, en el procedimiento entre
XXX
y
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, y los Sres. F. Biltgen, N. Wahl y J. Passer (Ponente) y la Sra. M. L. Arastey Sahún, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de XXX, por la Sra. S. Janssens, avocate;
– en nombre del Gobierno belga, por las Sras. M. Jacobs, C. Pochet y M. van Regemorter, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. A. Azéma y J. Hottiaux, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de abril de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, letra j), y 23 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre XXX, nacional guineano residente en Bélgica, y el Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Comisionado General para los Refugiados y Apátridas, Bélgica) en relación con la decisión de este de denegar la solicitud de protección internacional presentada por XXX en dicho Estado miembro.
Marco jurídico
3 Los considerandos 18, 19 y 38 de la Directiva 2011/95 tienen el siguiente tenor:
«(18) El “interés superior del niño” debe ser una consideración prioritaria de los Estados miembros en la aplicación de la presente Directiva, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 1989 [adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1577, p. 3) y que entró en vigor el 2 de septiembre de 1990]. A la hora de evaluar el interés superior del niño, los Estados miembros deben prestar particular atención al principio de la unidad familiar, al bienestar y al desarrollo social del menor, a los aspectos de seguridad y al punto de vista del menor con arreglo a su edad y madurez.
(19) Es necesario ampliar el concepto de miembros de la familia teniendo en cuenta las diversas circunstancias particulares de la dependencia y prestando especial atención al interés superior del niño.
[…]
(38) Cuando se decidan los derechos a las prestaciones incluidas en la presente Directiva, los Estados miembros deben tener debidamente en cuenta el interés superior del niño, así como las circunstancias particulares de dependencia con respecto del beneficiario de protección internacional de parientes próximos que se encuentren ya en el Estado miembro y que no sean miembros de la familia de dicho beneficiario. En circunstancias excepcionales, cuando el pariente próximo del beneficiario de protección internacional sea un menor casado pero no acompañado por su cónyuge, puede interpretarse que el interés superior del niño reside con su familia original.»
4 El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones», dispone lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
j) “miembros de la familia”: los siguientes miembros de la familia del beneficiario de protección internacional que se encuentren en el mismo Estado miembro en relación con su solicitud de protección internacional, siempre que la familia existiera ya en el país de origen:
– el cónyuge del beneficiario de protección internacional o la pareja de hecho con la que mantenga una relación estable, si la legislación o la práctica del Estado miembro en cuestión otorgan a las parejas no casadas un trato comparable al de las casadas con arreglo a su normativa referente a nacionales de terceros países,
– los hijos menores de las parejas mencionadas en el primer guion o del beneficiario de protección internacional, siempre que no estén casados, sin discriminación entre los matrimoniales, extramatrimoniales o adoptivos de conformidad con la legislación nacional,
– el padre, la madre u otro adulto que sea responsable del beneficiario de protección internacional, ya sea legalmente o con arreglo a la práctica del Estado miembro en cuestión, cuando dicho beneficiario sea un menor no casado».
5 El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Normas más favorables», establece lo siguiente:
«Los Estados miembros podrán introducir o mantener normas más favorables para determinar quién reúne los requisitos para ser reconocido como refugiado o persona con derecho a protección subsidiaria, y para determinar el contenido de la protección internacional, siempre que tales normas sean compatibles con la presente Directiva.»
6 El artículo 23 de la citada Directiva, bajo el título «Mantenimiento de la unidad familiar», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros velarán por que pueda mantenerse la unidad familiar.
2. Los Estados miembros velarán por que los miembros de la familia del beneficiario de protección internacional que no cumplan individualmente las condiciones para acogerse a dicha protección tengan derecho a solicitar las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35, con arreglo a los procedimientos nacionales y en la medida en que ello sea compatible con la condición jurídica personal del miembro de la familia de que se trate.
3. Los apartados 1 y 2 no serán aplicables cuando el miembro de la familia esté o deba estar excluido de la protección internacional en virtud de los capítulos III y V.
4. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán denegar, reducir o retirar las prestaciones que en los mismos se mencionan por motivos de seguridad nacional o de orden público.
5. Los Estados miembros podrán decidir que el presente artículo se aplique también a otros familiares cercanos que vivieran juntos como parte de la familia en el momento de abandonar el país de origen y que estuvieran total o principalmente a cargo del beneficiario de protección internacional en dicho momento.»
7 Las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 de la Directiva 2011/95 se refieren al derecho de residencia, a los documentos de viaje, al acceso al empleo, al acceso a la educación y a los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones, a la protección social, a la asistencia sanitaria, a los menores no acompañados, al acceso a la vivienda, a la libertad de circulación en el Estado miembro, al acceso a instrumentos de integración y, por último, a la repatriación.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8 XXX, nacional guineano, llegó a Bélgica en 2007. Presentó una primera solicitud de protección internacional, que fue denegada, y posteriormente presentó otras dos solicitudes, en 2010 y en 2011, que la autoridad belga competente se negó a tomar en consideración.
9 El 29 de enero de 2019, presentó una cuarta solicitud de protección internacional. En apoyo de esta solicitud, indicó que era padre de dos hijos, nacidos en Bélgica en 2016 y en 2018 y a los que se había reconocido el estatuto de refugiados en dicho país, como a su madre.
10 Al declararse la inadmisibilidad de esa cuarta solicitud, XXX interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica), que lo desestimó mediante resolución de 17 de abril de 2020.
11 El órgano jurisdiccional remitente, que conoce del recurso de casación interpuesto contra esta resolución, se pregunta sobre la aplicabilidad, reivindicada por XXX, del artículo 23 de la Directiva 2011/95 a la situación de este, puesto que del artículo 2, letra j), de esta Directiva se desprende que los miembros de la familia del beneficiario de protección internacional, a los que se refiere dicha Directiva, lo son «siempre que la familia existiera ya en el país de origen» y que de las explicaciones facilitadas por XXX resulta que su familia no existía en el país de origen, sino una vez ya en Bélgica. Este es el objeto de las cuestiones prejudiciales primera y segunda.
12 En caso de aplicabilidad del artículo 23 de la Directiva 2011/95, el órgano jurisdiccional remitente señala que el demandante en el litigio principal sostiene que, al no haber sido válidamente transpuesto al Derecho belga, el artículo 23 de la Directiva 2011/95 tiene efecto directo, lo que implica la obligación del Reino de Bélgica de concederle protección internacional. Aunque dude de la fundamentación de esta pretensión, dado que el citado artículo 23 solo menciona la atribución de las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 de dicha Directiva y que tal atribución sería lo máximo que podría derivarse de un eventual efecto directo de dicho artículo 23, el órgano jurisdiccional remitente considera que, en el caso de autos, al tener que pronunciarse en última instancia, está obligado a preguntar al Tribunal de Justicia a este respecto. Estas consideraciones llevan al órgano jurisdiccional remitente a plantear las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta. Dicho órgano jurisdiccional indica, por otra parte, que le parece oportuno plantear al Tribunal de Justicia una quinta cuestión, cuyos términos le ha sugerido la parte demandante en el litigio principal.
13 Aunque, por cuanto se refiere a la alegación del demandante en el litigio principal según la cual el interés superior del menor y el respeto de la vida familiar implican que, en virtud del artículo 23 de esta Directiva, se conceda la protección internacional al padre de unos menores a los que se haya reconocido el estatuto de refugiados en Bélgica y que hayan nacido allí, aun cuando el padre no cumpla los requisitos necesarios para obtener esa protección, el órgano jurisdiccional remitente albergue, una vez más, dudas sobre el fundamento de tal alegación, dado que esta finalidad podría alcanzarse mediante la concesión de un permiso de residencia que permita al padre vivir legalmente en Bélgica, dicho órgano jurisdiccional se considera también obligado a preguntar al Tribunal de Justicia a este respecto, habida cuenta de que resuelve en última instancia. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente ha decidido plantear al Tribunal de Justicia la sexta cuestión prejudicial, cuyo tenor también le ha sugerido el demandante en el litigio principal.
14 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Los artículos 2, letra j), y 23 de la Directiva [2011/95], ¿deben interpretarse en el sentido de que son aplicables al progenitor de dos niños nacidos en Bélgica y a los que se ha reconocido el estatuto de refugiados en ese país, pese a que el artículo 2, letra j), antes citado precisa que una persona se considerará miembro de la familia del beneficiario de protección internacional a efectos de la citada Directiva “siempre que la familia existiera ya en el país de origen”?
2) Habida cuenta de los considerandos 18, 19 y 38 de la Directiva [2011/95], la circunstancia, invocada por [el recurrente en el litigio principal], de que sus hijos se hallan en situación de dependencia con respecto a [él] y de que el interés superior de sus hijos exige, en su opinión, reconocerle la protección internacional, ¿implica que el concepto de miembros de la familia del beneficiario de protección internacional a que se refiere la citada Directiva se amplíe a una familia que no existía en el país de origen?
3) En caso de respuesta afirmativa a las dos primeras cuestiones prejudiciales, ¿puede producir efecto directo el artículo 23 de la Directiva [2011/95], que no ha sido transpuesto al Derecho belga para contemplar la expedición de un permiso de residencia o la concesión de protección internacional al progenitor de unos niños a los que se ha reconocido el estatuto de refugiados en Bélgica y que nacieron en ese país?
4) En caso de respuesta afirmativa, a falta de transposición del artículo 23 de la Directiva [2011/95], ¿confiere dicho precepto al progenitor de unos niños a los que se ha reconocido el estatuto de refugiados en Bélgica y que nacieron en ese país el derecho a solicitar las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 [de esa Directiva], tales como la expedición de un permiso de residencia que le faculte para residir legalmente en Bélgica con su familia o el derecho a obtener la protección internacional, aun cuando ese progenitor no cumpla individualmente las condiciones necesarias para acogerse a dicha protección?
5) A un Estado miembro que no ha adaptado su Derecho nacional para que los miembros de la familia —en el sentido del artículo 2, letra j), de la Directiva [2011/95] o respecto de los cuales existen circunstancias particulares de dependencia— del beneficiario del estatuto de protección internacional puedan solicitar ciertas prestaciones si no cumplen individualmente las condiciones para acogerse al mismo estatuto, ¿le exige el efecto útil del artículo 23 de [esa Directiva], en relación con los artículos 7, 18 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y con los considerandos 18, 19 y 38 de dicha Directiva, que reconozca a dichos miembros de la familia el derecho a obtener un estatuto de refugiado derivado para que puedan solicitar las referidas prestaciones con el fin de mantener la unidad familiar?
6) A un Estado miembro que no ha adaptado su Derecho nacional para que los progenitores de un refugiado al que se ha reconocido tal estatuto puedan disfrutar de las prestaciones mencionadas en los artículos 24 a 35 de la Directiva [2011/95], ¿le exige el artículo 23 de la Directiva, en relación con los artículos 7, 18 y 24 de la [Carta de los Derechos Fundamentales] y con los considerandos 18, 19 y 38 de esa Directiva, permitir que a dichos progenitores se les reconozca el estatuto de protección internacional derivada con el fin de dar al interés superior del niño una consideración primordial y de garantizar la efectividad del estatuto de refugiado del niño?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
15 Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE constituye un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales por medio del cual el primero proporciona a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios que deben dirimir. La justificación de la remisión prejudicial no es la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino su necesidad para la resolución efectiva de un litigio. Como se desprende de los propios términos del artículo 267 TFUE, la decisión prejudicial solicitada debe ser «necesaria» para que el órgano jurisdiccional remitente pueda «emitir su fallo» en el asunto de que conoce (sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartados 43 a 45 y jurisprudencia citada).
16 Así, el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente que tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales solo están habilitados para plantear cuestiones prejudiciales en la medida en que ante ellos penda un litigio en el que proceda adoptar una decisión que pueda tener en cuenta la sentencia prejudicial (sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartado 46 y jurisprudencia citada).
17 Pues bien, de lo expuesto en la resolución de remisión y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente conoce de un recurso relativo a una resolución por la que se denegó al demandante en el litigio principal la protección internacional que había solicitado. En cambio, de la resolución de remisión y de los autos no se desprende en modo alguno que el demandante haya solicitado concretamente una o varias de las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 de la Directiva 2011/95, a los que remite el artículo 23, apartado 2, de dicha Directiva, ni que la resolución controvertida en el litigio principal tenga por objeto la denegación de tales prestaciones.
18 En efecto, en lugar de solicitar concretamente alguna prestación de entre las previstas en los artículos 24 a 35 de la Directiva 2011/95, dirigiéndose a la autoridad nacional que pueda reconocerle o denegarle tal prestación y, a continuación, impugnar una eventual denegación ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes exponiendo las razones por las que considera poder disfrutar de la prestación o prestaciones de que se trate en virtud de la Directiva 2011/95 y, en particular, de su artículo 23, el demandante en el litigio principal optó por solicitar la protección internacional alegando que solo esta podría subsanar la supuesta falta de transposición correcta de dicho artículo 23 al Derecho nacional.
19 Pues bien, es preciso señalar que, como declaró acertadamente, en esencia, el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería) en su resolución de 17 de abril de 2020 impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, con independencia de que el demandante en el litigio principal, cuya familia no existía en el país de origen, pudiera, en su caso y a pesar de los términos del artículo 23, apartado 2, de la Directiva 2011/95, en relación con el artículo 2, letra j), de esta, solicitar prestaciones en virtud del citado artículo 23 y de si esta última disposición ha sido o no transpuesta correctamente al Derecho nacional, el interesado no puede, en ningún caso, acogerse a la protección internacional, puesto que no cumple, a título individual, los requisitos a los que el Derecho de la Unión supedita la concesión de tal protección.
20 En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 2011/95 no prevé la extensión, con carácter derivado, del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria a los miembros de la familia de una persona a la que se haya concedido ese estatuto que no cumplan individualmente los requisitos para conseguirlo. A este respecto, del artículo 23 de la Directiva resulta que esta se limita a obligar a los Estados miembros a que adapten su Derecho nacional para que tales miembros de la familia puedan obtener, con arreglo a los procedimientos nacionales y en la medida en que ello sea compatible con su condición jurídica personal, determinadas prestaciones, como la concesión de un permiso de residencia o el acceso al empleo o a la educación, que tienen por objeto mantener la unidad familiar [sentencias de 4 de octubre de 2018, Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, apartado 68, y de 9 de noviembre de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Mantenimiento de la unidad familiar), C‑91/20, EU:C:2021:898, apartado 36].
21 Ciertamente, el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro, en virtud de disposiciones nacionales más favorables, como las contempladas en el artículo 3 de la Directiva 2011/95, conceda, con carácter derivado y con el fin de mantener la unidad familiar, el estatuto de refugiado a los «miembros de la familia» de un beneficiario de tal protección, a condición, no obstante, de que ello sea compatible con dicha Directiva.
22 Sin embargo, esto es una facultad de los Estados miembros que, como se desprende de la petición de decisión prejudicial y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, el legislador belga no ha ejercido respecto de los miembros de la familia de un beneficiario de protección internacional que no cumplen individualmente los requisitos para la concesión de dicha protección.
23 Por lo demás, de los apartados 12 y 13 de la presente sentencia se desprende que el propio órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la posibilidad de basar un derecho a protección internacional como el solicitado en el litigio principal en el artículo 23 de la Directiva 2011/95, pero que, dado que en el caso de autos debe pronunciarse en última instancia, se ha considerado obligado a preguntar al Tribunal de Justicia a este respecto.
24 En estas circunstancias, y habida cuenta de la jurisprudencia recordada en los apartados 15 y 16 de la presente sentencia y del objeto del litigio principal, tal como se ha precisado en los apartados 17 y 18 de la presente sentencia, solo procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en la medida en que tengan por objeto determinar si una persona que se encuentra en la situación del demandante en el litigio principal tiene derecho a protección internacional, siendo inadmisible la petición de decisión prejudicial en todo lo demás.
25 Habida cuenta de las consideraciones anteriores y, en particular, de los elementos recordados en los apartados 20 a 22 de la presente sentencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 23 de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que no obliga a los Estados miembros a reconocer al progenitor de un menor con estatuto de refugiado en un Estado miembro el derecho a acogerse a la protección internacional en ese Estado miembro.
Costas
26 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 23 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
debe interpretarse en el sentido de que
no obliga a los Estados miembros a reconocer al progenitor de un menor con estatuto de refugiado en un Estado miembro el derecho a acogerse a la protección internacional en ese Estado miembro.
Firmas