ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
23. listopadu 2023(*)
„Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek – Směrnice 2014/25/EU – Článek 57 odst. 3 – Zadavatel se sídlem v jiném členském státě, než je stát sídla centrálního zadavatele jednajícího jeho jménem a na jeho účet – Přístup k přezkumným řízením – Použitelná procesní pravidla a příslušnost orgánů příslušných k přezkumnému řízení“
Ve věci C‑480/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší právní soud, Rakousko) ze dne 23. června 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 18. července 2022, v řízení
EVN Business Service GmbH,
Elektra EOOD a
Penon EOOD,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení: Z. Csehi (zpravodaj), předseda senátu, M. Ilešič a D. Gratsias, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za EVN Business Service GmbH: W. Schwartz, Rechtsanwalt,
– za Elektra EOOD: O. Radinsky, Rechtsanwalt,
– za rakouskou vládu: A. Posch, J. Schmoll a M. Winkler-Unger, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi: G. Gattinara a G. Wils, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká zejména výkladu čl. 57 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243).
2 Tato žádost byla předložena v rámci několika žalob podaných EVN Business Service GmbH (dále jen „EBS“), společností založenou podle rakouského práva se sídlem v Rakousku, a dvěma v Bulharsku usazenými společnostmi proti rozhodnutím Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (zemský správní soud Dolního Rakouska, Rakousko), kterými tento prohlásil, že nemá příslušnost přezkumného orgánu v oblasti zadávání veřejných zakázek.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 92/13
3 Směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací (Úř. věst. 1992, L 76, s. 14; Zvl. vyd. 06/01, s. 315) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1) (dále jen „směrnice 92/13“) obsahuje článek 1, nadepsaný „Oblast působnosti a dostupnost přezkumných řízení“, který v odst. 1 prvním a čtvrtém pododstavci stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na zakázky uvedené ve směrnici […] 2014/25[…], nejsou-li v souladu s články 18 až 24, články 27 až 30 a článkem 34 nebo 55 uvedené směrnice z její působnosti vyjmuty.
[…]
Pokud jde o zakázky a koncese, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2014/25/EU nebo směrnice 2014/23/EU, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že tato rozhodnutí porušila právo Unie v oblasti zadávání zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.“
Směrnice 2014/25
4 Body 78 a 82 odůvodnění směrnice 2014/25 uvádějí:
„(78) Centralizované techniky nákupu jsou stále více využívány ve většině členských států. Společní zadavatelé jsou pověřeni prováděním nákupů, řízením dynamických nákupních systémů nebo zadáváním zakázek nebo uzavíráním rámcových dohod pro jiné veřejné zadavatele či zadavatele, a to za úplatu nebo bezplatně. Zadavatelé, jejichž jménem byla rámcová dohoda uzavřena, by měli mít možnost tuto rámcovou dohodu využívat pro jednotlivé nebo opakované nákupy. S ohledem na velké objemy nákupů by tyto techniky mohly napomoci zvýšení hospodářské soutěže a měly by pomáhat profesionalizovat veřejné nákupy. Proto by měla být zavedena unijní definice centrálních zadavatelů nakupujících pro zadavatele a mělo by být upřesněno, že centrální zadavatelé fungují dvěma různými způsoby.
Zaprvé by prostřednictvím nákupu, skladování nebo prodeje měli mít možnost vystupovat jakožto velkoobchodníci, nebo – zadruhé – by měli mít možnost vystupovat jako zprostředkovatelé, a to prostřednictvím zadávání zakázek, provozování dynamických nákupních systémů nebo uzavírání rámcových dohod, které budou využívat zadavatelé.
Tuto zprostředkovatelskou úlohu by v některých případech bylo možno plnit samostatným vedením zadávacích řízení bez podrobných pokynů ze strany dotčených zadavatelů; v jiných případech pak vedením příslušných zadávacích řízení podle pokynů dotčených zadavatelů, jejich jménem a na jejich účet.
Dále by měla být stanovena pravidla pro rozdělení odpovědnosti za dodržování povinností podle této směrnice, a to rovněž v případě opravných prostředků, mezi centrálního zadavatele a zadavatele nakupující od centrálního zadavatele či jeho prostřednictvím. Bude-li mít společný zadavatel výlučnou odpovědnost za vedení zadávacích řízení, měl by rovněž nést výlučnou a přímou odpovědnost za soulad těchto řízení s právními předpisy. Bude-li zadavatel provádět část tohoto řízení, například opětovné otevření soutěže podle rámcové dohody nebo zadání jednotlivých zakázek na základě dynamického nákupního systému, měl by i nadále nést odpovědnost za fáze, které realizuje.
[…]
(82) Společné zadávání zakázek zadavateli z různých členských států v současné době naráží na konkrétní právní problémy z hlediska konfliktů vnitrostátních právních předpisů. Nehledě na skutečnost, že směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2004/17/ES [ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2004, L 134, s. 1; Zvl. vyd. 06/07, s. 19)] implicitně umožňovala přeshraniční společné zadávání veřejných zakázek, čelí zadavatelé nadále značným právním a praktickým obtížím při nákupech od centrálních zadavatelů v jiných členských státech nebo při společném zadávání zakázek. Tyto obtíže by měly být odstraněny, aby zadavatelé měli možnost těžit maximum z potenciálu vnitřního trhu, pokud jde o úspory z rozsahu a sdílení rizik a přínosů, zejména pro inovativní projekty s velkou mírou rizika, kterou z racionálního hlediska nemůže nést jediný veřejný zadavatel. Proto by měla být zavedena nová pravidla o přeshraničním společném zadávání zakázek, a to za účelem usnadnění spolupráce mezi zadavateli a pro zvýraznění prospěchu z vnitřního trhu vytvořením přeshraničních podnikatelských příležitostí pro dodavatele a poskytovatele služeb. Tato pravidla by měla stanovit podmínky pro přeshraniční využívání centrálních zadavatelů a určit příslušné právní předpisy pro zadávání veřejných zakázek, včetně příslušných právních předpisů pro opravné prostředky, v případě přeshraničních spojených řízení, doplňující kolizní pravidla nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 [ze dne 17. června 2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Řím I) (Úř. věst. 2008, L 177, s. 6)]. Zadavatelé z různých členských států navíc mohou zakládat společné subjekty vytvořené podle vnitrostátního práva nebo práva Unie. Pro takovou formu společného zadávání zakázek by měla být stanovena zvláštní pravidla.
Nicméně zadavatelé by neměli využívat možnosti pro přeshraniční společné zadávání za účelem obcházení imperativních norem veřejného práva, v souladu s právem Unie, jež se na ně vztahují ve členském státě, v němž se nacházejí. Takové normy by mohly zahrnovat například ustanovení o transparentnosti a přístupu k dokumentům nebo specifické požadavky pro zpětnou dohledatelnost citlivých dodávek.“
5 Článek 2 směrnice 2014/25, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí tyto definice:
[…]
10) ‚centralizovanými nákupními činnostmi‘ se rozumějí činnosti realizované pravidelně v jedné z následujících forem:
a) pořizování dodávek nebo služeb určených pro zadavatele;
b) zadávání zakázek nebo uzavírání rámcových dohod na stavební práce, dodávky nebo služby určené pro zadavatele;
[…]
12) ‚centrálním zadavatelem‘ se rozumí zadavatel ve smyslu čl. 4 odst. 1 [této směrnice] nebo veřejný zadavatel ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 1 směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2014/24/EU [ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65)], který provádí centralizované nákupní činnosti a případně i pomocné nákupní činnosti.
Zadávání zakázek uskutečňované centrálním zadavatelem za účelem provádění centralizované nákupní činnosti se považuje za zadávání zakázek pro výkon jedné z činností uvedených v článcích 8 až 14. Článek 18 se na zadávání zakázek uskutečňované centrálním zadavatelem za účelem provádění centralizované nákupní činnosti nepoužije;
[…]“
6 Článek 4 směrnice 2014/25, nadepsaný „Zadavatelé“, uvádí:
„1. Pro účely této směrnice se zadavateli rozumí subjekty, které:
a) jsou veřejnými zadavateli nebo veřejnými podniky a vykonávají některou z činností uvedených v článcích 8 až 14;
b) pokud nejsou veřejnými zadavateli nebo veřejnými podniky, vykonávají jako jednu ze svých činností kteroukoli z těch, jež jsou uvedeny v článcích 8 až 14, nebo více těchto činností a působí na základě zvláštních nebo výhradních práv udělených příslušným orgánem členského státu.
2. ‚Veřejným podnikem‘ se rozumí podnik, ve kterém veřejní zadavatelé mohou vykonávat přímo nebo nepřímo dominantní vliv na základě vlastnických práv k podniku, finanční účasti v něm nebo pravidel, jimiž se řídí.
[…]“
7 Článek 57 této směrnice, nadepsaný „Zadávání zakázek za účasti zadavatelů z různých členských států“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1. Aniž jsou dotčeny články 28 až 31, mohou zadavatelé z různých členských států jednat společně při zadávání zakázek jedním ze způsobů stanovených v tomto článku.
Zadavatelé se pomocí prostředků stanovených v tomto článku nesmějí vyhýbat uplatňování imperativních ustanovení veřejného práva, které [která] se na ně vztahují ve členském státě, v němž se nacházejí, a které jsou v souladu s právem Unie.
2. Členský stát svým zadavatelům nezakazuje použití centralizovaných nákupních činností poskytovaných centrálními zadavateli nacházejícími se v jiném členském státě
Pokud však jde o centralizované nákupní činnosti poskytované centrálním zadavatelem nacházejícím se v jiném členském státě než zadavatel, mohou členské státy upřesnit, že jejich zadavatelé mohou využívat pouze centralizované nákupní činnosti, jak jsou uvedeny buď v čl. 2 bodě 10 písm. a), nebo v čl. 2 bodě 10 písm. b).
3. Poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem, který se nachází v jiném členském státě, probíhá v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž se centrální zadavatel nachází.
Vnitrostátní pravidla členského státu, v němž se společný zadavatel nachází, se vztahují i na:
a) zadání zakázky v rámci dynamického nákupního systému;
b) obnovení soutěže podle rámcové dohody[.]“
Rakouské právo
8 Ustanovení § 180 Bundesvergabegesetz 2018 (spolkový zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2018) ze dne 20. srpna 2018 (BGBl. I, 65/2018) (dále jen „BVergG 2018“), nadepsané „Společné zadávání přeshraničních zakázek několika odvětvovými zadavateli“, v odstavci 2 stanoví:
„Pokud pro odvětvového zadavatele provádí centralizované nákupy centrální zadavatel uvedený v čl. 2 bodě 12 směrnice 2014/25/EU, který má sídlo v jiném členském státě Unie nebo v jiném smluvním státě Dohody o EHP:
1. řídí se zadávací řízení
[…]
právní úpravou státu sídla centrálního zadavatele.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
9 Oznámením zveřejněným v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. května 2020 bylo zahájeno zadávací řízení, jehož předmětem byla rámcová dohoda o realizaci elektroinstalací a souvisejících stavebních a bouracích prací. Zakázka byla (územně) rozdělena na 36 částí s místem plnění v Bulharsku. Hodnota zakázky překračovala prahovou hodnotu, při jejímž překročení se použijí procesní a publikační pravidla unijního práva v oblasti zadávání veřejných zakázek.
10 Elektrorazpredělenije JUG EAD (dále jen „ER Jug“), akciová společnost založená podle bulharského práva se sídlem v Bulharsku, byla zadavatelem v rámci tohoto zadávacího řízení.
11 EBS, společnost založená podle rakouského práva se sídlem v Rakousku, jednala v tomto zadávacím řízení jako centrální zadavatel zastupující společnost ER Jug.
12 ER Jug i EBS jsou nepřímo ze 100 % vlastněny společností EVN AG, která je z 51 % vlastněna spolkovou zemí Dolní Rakousko (Rakousko).
13 Podle výzvy k podávání nabídek byla EBS pověřena zajištěním uskutečnění a průběhu zadávacího řízení, zatímco smlouva, jejímž předmětem byla požadovaná plnění, měla být uzavřena se společností ER Jug jakožto odvětvovým zadavatelem. V uvedené výzvě byl za orgán příslušný k přezkumnému řízení označen Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (zemský správní soud Dolního Rakouska). Bylo v ní rovněž stanoveno, že pro „zadávací řízení a všechny nároky z něj vyplývající“ bylo rozhodné rakouské právo a že na „plnění smlouvy“ se použije právo bulharské.
14 Bulharské společnosti Elektra EOOD a Penon EOOD předložily nabídky pro různé části rámcové smlouvy. Rozhodnutími ze dne 28. a 30. července 2020 byly informovány, že jejich nabídky nebyly vybrány.
15 Jejich návrhy na zrušení těchto rozhodnutí byly dne 23. září 2020 odmítnuty usneseními Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (zemský správní soud Dolního Rakouska), který se v tomto ohledu prohlásil za nepříslušný.
16 Uvedený soud měl za to, že mu byla předložena otázka, zda bulharská společnost může uzavřít se zadavatelem se sídlem v Bulharsku smlouvu, která má být plněna v tomto členském státě a řídit se jeho právem. Podle uvedeného soudu by přitom připuštění jeho příslušnosti za takových okolností vážně zasahovalo do svrchovanosti Bulharské republiky a vedlo by k rozporu se zásadou teritoriality uznávanou mezinárodním právem. Skutečnost, že spolková země Dolní Rakousko vykonává kontrolu nad ER Jug, v žádném případě nepředjímá příslušnost uvedeného soudu v oblasti zadávání zakázek společnostem se sídlem v zahraničí.
17 Dále stejně jako čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 i BVergG 2018 ve svém § 180 odst. 2 stanoví pravidlo týkající se centralizovaných nákupů vykonávaných na účet odvětvového zadavatele centrálním zadavatelem se sídlem v jiném členském státě, než ve kterém se nachází odvětvový zadavatel. Toto pravidlo se však omezuje na určení hmotného práva použitelného na zadávací řízení, aniž by upřesňovalo procesní právo použitelné na případné přezkumné řízení. Bod 82 odůvodnění směrnice 2014/25 sice odkazuje na určení použitelné právní úpravy „pro opravné prostředky“, avšak to se neprojevilo v samotném znění směrnice. Kromě toho se pojem „centralizované nákupní činnosti“ uvedený v článku 57 směrnice nevztahuje k přezkumnému řízení.
18 Elektra, Penon a EBS podaly proti výše uvedeným usnesením opravný prostředek „Revision“ k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší právní soud, Rakousko). Předložily ověřený překlad rozhodnutí nejvyššího správního soudu Bulharské republiky potvrzující rozhodnutí bulharského orgánu pro dohled nad veřejnými zakázkami, pokud jde o jeho nepříslušnost ve věci zadání dotčené veřejné zakázky.
19 Uvedené účastnice řízení tvrdí, že s ohledem na jeho cíl spočívající ve stanovení jednotného režimu v oblasti přeshraničních centralizovaných nákupů musí být čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25, a v důsledku toho i § 180 odst. 2 BVergG 2018, vykládány v tom smyslu, že se nevztahují pouze na samotné zadávací řízení, ale i na přezkumné řízení, které může případně po zadání zakázky následovat. Vzhledem k tomu, že centrální zadavatel musí použít rakouské hmotné právo pro oblast zadávání veřejných zakázek, je třeba, aby přezkumné řízení probíhalo u rakouského přezkumného orgánu podle rakouského procesního práva. Určujícím prvkem územní vazby je tak sídlo centrálního zadavatele.
20 Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 vykládán v tom smyslu, že o poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem, ‚který se nachází v jiném členském státě‘, se jedná tehdy, pokud má zadavatel – bez ohledu na otázku přičitatelnosti ovládání tohoto zadavatele – sídlo v jiném členském státě než centrální zadavatel?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku:
Vztahuje se kolizní norma obsažená v čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25, podle které ‚poskytování centralizovaných nákupních činností‘ centrálním zadavatelem, který se nachází v jiném členském státě, probíhá v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž má centrální zadavatel sídlo, i na právní předpisy rozhodné pro přezkumné řízení a příslušnost orgánů příslušných k přezkumnému řízení ve smyslu směrnice 92/13?
3) V případě záporné odpovědi na první nebo druhou otázku:
Musí být směrnice 92/13, a zejména její čl. 1 odst. 1 čtvrtý pododstavec, vykládána v tom smyslu, že se příslušnost vnitrostátního orgánu příslušného k přezkumu rozhodnutí zadavatelů musí vztahovat na všechny zadavatele, kteří mají sídlo v členském státě orgánu příslušného k přezkumnému řízení, nebo se příslušnost musí řídit tím, zda dominantní vliv na zadavatele [ve smyslu čl. 3 bodu 4 písm. c), resp. čl. 4 odst. 2 směrnice 2014/25/EU] vykonává regionální orgán, resp. veřejnoprávní subjekt, který spadá pod členský stát orgánu příslušného k přezkumnému řízení?“
K první otázce
21 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 musí být vykládán v tom smyslu, že centralizovaný nákup je v rámci společného zadávání zakázek zadavateli z různých členských států prováděn centrálním zadavatelem, „který se nachází v jiném členském státě“, pokud má zadavatel nezávisle na kontrole, kterou nad ním vykonává veřejnoprávní subjekt členského státu sídla centrálního zadavatele, sídlo v jiném členském státě, než je stát sídla centrálního zadavatele.
22 Podle čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 probíhá poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem, který se nachází v jiném členském státě, v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž se centrální zadavatel nachází. Vnitrostátní předpisy členského státu, v němž se nachází centrální zadavatel, se použijí rovněž na zadání zakázky v rámci dynamického nákupního systému a na obnovení soutěže podle rámcové dohody.
23 Pojem „centrální zadavatel“ je definován v čl. 2 bodě 12 směrnice 2014/25 jako zadavatel ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice nebo veřejný zadavatel ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 1 směrnice 2014/24, který provádí centralizované, a případně i pomocné nákupní činnosti.
24 Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že hlavní pochybnosti předkládajícího soudu se týkají toho, jak odlišit členský stát sídla zadavatele od členského státu sídla centrálního zadavatele. Jinými slovy, zabývá se hraničním určovatelem pojícím zadavatele k členskému státu pro účely použití článku 57 směrnice 2014/25.
25 Účastníci původního řízení a ostatní zúčastněné strany souhlasí s tím, že hraničním určovatelem musí být místo, kde se nachází zadavatel, a že v této souvislosti není důležité, zda a případně jakým způsobem a v jakém rozsahu je tento subjekt vlastněn jiným subjektem, který se nalézá v jiném členském státě. Pravidlo stanovené v čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 se tak použije, pokud se centrální zadavatel a druhý zadavatel nacházejí v různých členských státech, v projednávaném případě Rakousku a Bulharsku.
26 V tomto ohledu je třeba připomenout, že centrální zadavatel i subjekt, který vede zadávací řízení, jsou veřejnými zadavateli ve smyslu směrnice 2014/25, takže hraniční určovatel se u nich nemůže lišit.
27 Kromě toho čl. 57 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že zadavatelé se prostřednictvím přeshraničního společného zadávání zakázek nesmí vyhýbat uplatňování imperativních ustanovení veřejného práva, která se na ně vztahují v „členském státě, v němž se nacházejí“, a která jsou v souladu s unijním právem. Odstavec 2 uvedeného článku se týká centralizovaných nákupních činností poskytovaných centrálním zadavatelem „nacházejícím se v jiném členském státě“.
28 Bez ohledu na okolnost, že směrnice 2014/25 tak občas používá pro účely určení vazby zadavatele na členský stát odlišné výrazy, a to i ve svých jednotlivých jazykových verzích, nic to nemění na tom, že z těchto výrazů vyplývá, že hraniční určovatel zvolený unijním normotvůrcem má územní povahu, což ostatně odpovídá obecnému pravidlu, které v podstatě vyplývá z čl. 57 odst. 1 druhého pododstavce směrnice, podle něhož má být každý zadavatel povinen dodržovat pravidla platná v členském státě, v němž má sídlo.
29 Pokud se tudíž v takovém případě, jako je případ věci v původním řízení, centrální zadavatel a zadavatel nacházejí v různých členských státech, je třeba mít za to, že se jedná o zadání přeshraniční zakázky prostřednictvím centrálního zadavatele.
30 V tomto ohledu je třeba uvést, že z uvedené směrnice, a zejména z jejího článku 57 nevyplývá, že by příslušnost regionálního orgánu nebo veřejnoprávního subjektu vykonávajícího dohled nad zadavatelem k určitému členskému státu byla relevantním kritériem pro určení vazeb takového zadavatele. Pokud přitom unijní normotvůrce zamýšlel použít kritérium týkající se vazby mezi zadavatelem a jiným subjektem, použil jej výslovně, tak jako v čl. 4 odst. 2 směrnice.
31 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 musí být vykládán v tom smyslu, že centralizovaný nákup je v rámci společného zadávání zakázek zadavateli z různých členských států prováděn centrálním zadavatelem, „který se nachází v jiném členském státě“, pokud má zadavatel sídlo v jiném členském státě než centrální zadavatel, a případně nezávisle na místě sídla třetího subjektu, který ovládá jednoho z těchto zadavatelů.
Ke druhé otázce
32 Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 musí být vykládán v tom smyslu, že kolizní norma zakotvená v tomto ustanovení, podle níž poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem probíhá v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž se centrální zadavatel nachází, se vztahuje i na přezkumná řízení ve smyslu směrnice 92/13 související s těmito činnostmi.
33 Jak uvedl předkládající soud, čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 výslovně nestanoví, zda se vnitrostátními pravidly členského státu, v němž se tento centrální zadavatel nachází, řídí rovněž přezkumná řízení a příslušnost orgánu příslušného k přezkumnému řízení ve smyslu směrnice 92/13.
34 „Centralizované nákupní činnosti“, na které toto ustanovení odkazuje, jsou definovány v čl. 2 bodě 10 směrnice 2014/25 jako činnosti realizované pravidelně ve formě pořizování dodávek nebo služeb určených pro zadavatele nebo ve formě zadávání zakázek či uzavírání rámcových dohod na stavební práce, dodávky nebo služby určené těmto zadavatelům.
35 Je sice pravda, že na základě doslovného výkladu se čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 podle všeho vztahuje pouze na hmotné právo v oblasti zadávání zakázek, jeho znění však nijak nevylučuje, že se toto ustanovení vztahuje na právní předpisy v oblasti přezkumného řízení i na příslušnost orgánu příslušného k přezkumnému řízení ve smyslu směrnice 92/13.
36 Za těchto podmínek je podle ustálené judikatury při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 29. června 2023, Interfel, C‑501/22 až C‑504/22, EU:C:2023:531, bod 53 a citovaná judikatura).
37 Kromě toho z ustálené judikatury vyplývá rovněž to, že pokud lze ustanovení unijního práva vykládat několika způsoby, je třeba upřednostnit takový výklad, kterým se zachová jeho užitečný účinek (rozsudek ze dne 29. června 2023, Interfel, C‑501/22 až C‑504/22, EU:C:2023:531, bod 54 a citovaná judikatura).
38 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle bodu 78 odůvodnění směrnice 2014/25 by měla být stanovena pravidla pro rozdělení odpovědnosti za dodržování směrnicí stanovených povinností, a to rovněž v případě opravných prostředků, mezi centrálního zadavatele a zadavatele nakupující od něj či jeho prostřednictvím.
39 Tentýž bod odůvodnění uvádí dva případy, z nichž jeden se vyznačuje tím, že centrální zadavatel nese sám odpovědnost za průběh zadávacích řízení, a druhý tím, že zadavatel na sebe převezme některé části řízení, jako je otevření soutěže podle rámcové dohody nebo zadání jednotlivých zakázek na základě dynamického nákupního systému. V prvním případě by centrální zadavatel musel sám nést přímou odpovědnost za zákonnost řízení, ve druhém případě by musel být odpovědný za fáze řízení, které obstarává.
40 Mimoto bod 82 odůvodnění směrnice 2014/25 uvádí, že by měla být zavedena nová pravidla o přeshraničním společném zadávání zakázek a tato pravidla by měla stanovit podmínky pro přeshraniční využívání centrálních zadavatelů a určit příslušné právní předpisy pro zadávání veřejných zakázek, včetně příslušných právních předpisů pro opravné prostředky, v případě přeshraničních spojených řízení.
41 Z těchto bodů odůvodnění vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel nejen určit hmotné právo, které se použije na přeshraniční zakázky a centrální zadavatele, ale rovněž právo týkající se přezkumných řízení, k nimž mohou tyto zakázky a činnosti vést.
42 V důsledku toho je třeba upřednostnit výklad ustanovení směrnice 2014/25 upravujících takové zakázky a činnosti, který by umožnil obsáhnout hmotné právo i právo související s přezkumnými řízeními.
43 Je tak třeba mít za to, že směrnice 2014/25 odkazuje na právo členských států nejen ohledně ustanovení tohoto práva, která upravují průběh přeshraničních zadávacích řízení, ale i ohledně ustanovení, která upravují přezkumná řízení, včetně těch soudních, která mohou na taková zadávací řízení navazovat.
44 Takový výklad je navíc v souladu s cílem směrnice 2014/25, kterým je zavedení jednotného režimu v oblasti přeshraničních centralizovaných nákupů. Pokud má totiž centrální zadavatel poskytovat centralizované nákupní činnosti v souladu s vnitrostátními pravidly členského státu, v němž se nachází, jeví se jako logické, aby přezkumné řízení, k němuž může dojít, bylo vedeno podle práva tohoto členského státu a aby příslušnost orgánu příslušného k přezkumnému řízení byla určována podle téhož práva.
45 Kromě toho zásada, podle které se přezkumná řízení týkající se opatření přijatých zadavateli řídí předpisy členského státu, v němž se tito nacházejí, je základem pravidla stanoveného v čl. 1 čtvrtém pododstavci směrnice 92/13, podle kterého členské státy přijmou v případě zakázek a koncesí spadajících do působnosti směrnic 2014/25 nebo 2014/23 opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí zadavatelů z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno unijní právo v oblasti zadávání zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.
46 To nevylučuje, jak poznamenala Evropská komise, že je případně třeba rozlišovat mezi právem rozhodným pro zadávací řízení a právem, které se může uplatnit na následně uzavřené smlouvy.
47 Na vnitrostátních soudech, kterým byl předložen spor vzešlý z přeshraničního zadávacího řízení, rovněž je, aby věnovaly zvláštní pozornost rozdělení odpovědnosti mezi subjekty zapojené do průběhu tohoto řízení a mezím jejich pravomocí, které z toho případně vyplývají, se současným přihlédnutím k pravidlu uvedenému v čl. 57 odst. 1 směrnice 2014/25 a připomenutému v bodě 27 tohoto rozsudku.
48 S ohledem na předchozí úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/25 ve spojení s body 78 a 82 jejího odůvodnění musí být vykládán v tom smyslu, že kolizní norma zakotvená v tomto ustanovení, podle níž poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem probíhá v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž se centrální zadavatel nachází, se vztahuje na přezkumná řízení ve smyslu směrnice 92/13 související s těmito činnostmi, pokud uvedený centrální zadavatel zajišťuje průběh zadávacího řízení.
Ke třetí otázce
49 Vzhledem k odpovědím na první a druhou otázku není namístě odpovídat na třetí otázku, kterou předkládající soud položil pouze pro případ záporné odpovědi na první nebo druhou otázku.
K nákladům řízení
50 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
1) Článek 57 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES
musí být vykládán v tom smyslu, že
centralizovaný nákup je v rámci společného zadávání zakázek zadavateli z různých členských států prováděn centrálním zadavatelem, „který se nachází v jiném členském státě“, pokud má zadavatel sídlo v jiném členském státě než centrální zadavatel, a případně nezávisle na místě sídla třetího subjektu, který ovládá jednoho z těchto zadavatelů.
2) Článek 57 odst. 3 směrnice 2014/25 ve spojení s body 78 a 82 jejího odůvodnění
musí být vykládán v tom smyslu, že
kolizní norma zakotvená v tomto ustanovení, podle níž poskytování centralizovaných nákupních činností centrálním zadavatelem probíhá v souladu s vnitrostátními pravidly toho členského státu, v němž se centrální zadavatel nachází, se vztahuje na přezkumná řízení ve smyslu směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/UE ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí související s těmito činnostmi, pokud uvedený centrální zadavatel zajišťuje průběh zadávacího řízení.
Podpisy