UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
23 päivänä marraskuuta 2023 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Julkisia hankintoja koskevat muutoksenhakumenettelyt – Direktiivi 2014/25/EU – 57 artiklan 3 kohta – Hankintayksikkö, jonka kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin sellaisen yhteishankintakeskuksen kotipaikan jäsenvaltiossa, joka toimii sen nimissä ja puolesta – Muutoksenhakumenettelyjen käytettävyys – Sovellettavat menettelysäännöt ja muutoksenhakuelinten toimivalta
Asiassa C‑480/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) on esittänyt 23.6.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 18.7.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
EVN Business Service GmbH,
Elektra EOOD ja
Penon EOOD,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja Z. Csehi (esittelevä tuomari) sekä tuomarit M. Ilešič ja D. Gratsias,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– EVN Business Service GmbH, edustajanaan W. Schwartz, Rechtsanwalt,
– Elektra EOOD, edustajanaan O. Radinsky, Rechtsanwalt,
– Itävallan hallitus, asiamiehinään A. Posch, J. Schmoll ja M. Winkler-Unger,
– Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara ja G. Wils,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee erityisesti vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243) 57 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty useiden sellaisten valitusten käsittelyn yhteydessä, jotka EVN Business Service GmbH (jäljempänä EBS), joka on Itävallan oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka kotipaikka on Itävallassa, ja kaksi Bulgariaan sijoittautunutta yhtiötä ovat tehneet Landesverwaltungsgericht Niederösterreichin (Ala-Itävallan osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) ratkaisuista, joilla tämä totesi, ettei sillä ole toimivaltaa julkisia hankintamenettelyjä käsittelevänä muutoksenhakuelimenä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 92/13
3 Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY (EYVL 1992, L 76, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1) (jäljempänä direktiivi 92/13), 1 artiklan, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, 1 kohdan ensimmäisessä ja neljännessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan – – direktiivissä 2014/25 tarkoitettuihin sopimuksiin, jos kyseisenkaltaisia sopimuksia ei ole rajattu mainitun direktiivin 18–24 artiklan, 27–30 artiklan, 34 artiklan tai 55 artiklan mukaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle.
– –
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2014/25/EU tai direktiivin 2014/23/EU soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintayksiköiden päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti, jos nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen unionin oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.”
Direktiivi 2014/25
4 Direktiivin 2014/25 johdanto-osan 78 ja 82 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(78) Useimmissa jäsenvaltioissa käytetään yhä enemmän yhteishankintamenetelmiä. Yhteishankintayksiköt vastaavat hankintojen tekemisestä, dynaamisten hankintajärjestelmien hallinnoinnista tai hankintasopimusten tai puitejärjestelyjen tekemisestä muita hankintaviranomaisia tai ‑yksiköitä varten joko korvausta vastaan tai ilman. Hankintayksiköiden, joita varten puitejärjestely tehdään, olisi voitava käyttää sitä yksittäisiin tai toistuviin ostoihin. Suurten hankintamäärien vuoksi tällaisilla menetelmillä voidaan lisätä kilpailua ja niiden pitäisi edistää sitä, että julkiset hankinnat tehdään ammattimaisella tavalla. Sen vuoksi olisi säädettävä hankintayksiköitä varten perustettuja yhteishankintayksiköitä koskevasta [Euroopan] unionin määritelmästä ja selkeytettävä, että yhteishankintayksiköt toimivat kahdella eri tavalla.
Niiden olisi ensinnäkin voitava toimia tukkuliikkeinä ostamalla, varastoimalla ja jälleenmyymällä, tai toiseksi niiden olisi voitava toimia välittäjinä tekemällä sopimuksia, käyttämällä dynaamisia hankintajärjestelmiä tai tekemällä puitejärjestelyjä hankintayksiköiden käyttöön.
Tällaista välittävää tehtävää voitaisiin joissakin tapauksissa hoitaa toteuttamalla asiaankuuluvat hankintamenettelyt itsenäisesti ja ilman asianomaisten hankintayksiköiden yksityiskohtaisia ohjeita, ja eräissä muissa tapauksissa toteuttamalla asiaankuuluvat hankintamenettelyt asianomaisten hankintayksiköiden ohjeiden mukaan, niiden puolesta ja niiden lukuun.
Lisäksi olisi vahvistettava säännöt siitä, miten vastuu tämän direktiivin mukaisten velvollisuuksien noudattamisesta, [muutoksenhakukeinot] mukaan luettuina, jaetaan yhteishankintayksikön ja niiden hankintayksiköiden välillä, jotka tekevät hankintoja yhteishankintayksiköstä tai sen välityksellä. Jos yhteishankintayksikkö on yksin vastuussa hankintamenettelyjen suorittamisesta, sen olisi myös oltava yksin ja suoraan vastuussa näiden menettelyjen laillisuudesta. Jos hankintayksikkö suorittaa tietyt osat menettelystä, kuten puitejärjestelyn mukaisen uudelleen kilpailuttamisen tai yksittäisten hankintasopimusten tekemisen dynaamisen hankintajärjestelmän perusteella, sen olisi myöhemminkin oltava vastuussa suorittamistaan vaiheista.
– –
(82) Eri jäsenvaltioiden hankintayksiköt, jotka haluavat tehdä yhteisiä hankintasopimuksia, kohtaavat nykyään erityisiä oikeudellisia vaikeuksia, jotka johtuvat kansallisten lainsäädäntöjen ristiriitaisuudesta. Vaikka rajatylittävät yhteishankinnat sallittiin epäsuorasti [vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivillä 2004/17/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 1)], hankintayksiköillä on edelleen huomattavia oikeudellisia ja käytännön vaikeuksia tehdä hankintoja muiden jäsenvaltioiden yhteishankintayksiköiltä tai tehdä yhteisiä hankintasopimuksia. Jotta hankintayksiköt voisivat hyödyntää mahdollisimman hyvin sisämarkkinoiden potentiaalisia mittakaavaetuja ja mahdollisuuden jakaa riskit ja hyödyt erityisesti innovatiivisissa hankkeissa, joihin liittyy enemmän riskejä kuin yksi hankintaviranomainen voi kohtuullisesti ottaa, mainitut vaikeudet olisi saatava poistettua. Sen vuoksi olisi vahvistettava rajatylittäviä yhteishankintoja koskevat uudet säännöt, jotta voidaan helpottaa hankintayksiköiden välistä yhteistyötä ja lisätä sisämarkkinoista saatavaa hyötyä luomalla rajatylittäviä liiketoimintamahdollisuuksia tavarantoimittajille ja palveluntarjoajille. Säännöissä olisi määriteltävä yhteishankintayksiköiden rajatylittävän käytön ehdot ja nimettävä rajatylittävien yhteisten menettelyjen tapauksessa julkisiin hankintoihin sovellettava lainsäädäntö, myös muutoksenhakukeinoihin sovellettava lainsäädäntö, joka täydentää [sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista 17.6.2008 annetun] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 593/2008 [(Rooma I)] [(EUVL 2008, L 177, s. 6)] lainvalintasääntöjä. Lisäksi eri jäsenvaltioista olevien hankintayksiköiden olisi voitava perustaa yhteisiä oikeushenkilöitä kansallisen tai unionin lainsäädännön mukaisesti. Tällaista yhteishankintojen muotoa varten olisi vahvistettava erityiset säännöt.
Hankintayksiköiden ei kuitenkaan pitäisi käyttää rajatylittävien yhteishankintojen mahdollisuuksia kiertääkseen unionin lainsäädännön mukaisia pakollisia julkisoikeuden sääntöjä, joita niihin sovelletaan niiden sijaintijäsenvaltiossa. Tällaisiin sääntöihin saattaa kuulua esimerkiksi avoimuutta ja asiakirjojen saatavuutta koskevia säännöksiä tai arkaluonteisten tavaroiden jäljitettävyyttä koskevia erityisvaatimuksia.”
5 Direktiivin 2014/25 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
10) ’yhteishankintatoiminnoilla’ toimintoja, joita suoritetaan jatkuvasti jossakin seuraavista muodoista:
a) hankintayksiköille tarkoitettujen tavaroiden ja/tai palvelujen hankkiminen;
b) hankintayksiköille tarkoitettuja rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja koskevien hankintasopimusten tai puitejärjestelyjen tekeminen;
– –
12) ’yhteishankintayksiköllä’ tämän direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hankintayksikköä tai [julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2014/24/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 65)] 2 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa määriteltyä hankintaviranomaista, joka tarjoaa yhteishankintatoimintoja ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintoja.
Yhteishankintayksikön yhteishankintatoimintojen suorittamiseksi tekemät hankinnat katsotaan 8–14 artiklassa kuvatun toiminnon toteuttamiseksi tehdyiksi hankinnoiksi. Yhteishankintayksikön yhteishankintatoimintojen suorittamiseksi tekemiin hankintoihin ei sovelleta 18 artiklaa;
– –”
6 Direktiivin 2014/25 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Hankintayksiköt”, säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovellettaessa hankintayksiköt ovat yksiköitä, jotka
a) ovat hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä ja harjoittavat jotakin 8–14 artiklassa tarkoitettua toimintaa;
b) jos ne eivät ole hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä, harjoittavat yhtenä toimintanaan jotakin 8–14 artiklassa tarkoitettua toimintaa tai näiden yhdistelmää ja toimivat jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämillä erityis- tai yksinoikeuksilla.
2. ’Julkisella yrityksellä’ tarkoitetaan yritystä, jossa hankintaviranomaiset voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella.
– –”
7 Kyseisen direktiivin 57 artiklan, jonka otsikko on ”Hankinnat, joihin osallistuu hankintayksiköitä eri jäsenvaltioista”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Eri jäsenvaltioiden hankintayksiköt voivat tehdä hankintasopimuksia yhdessä jollakin tässä artiklassa säädetyistä tavoista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 28–31 artiklan soveltamista.
Hankintayksiköt eivät saa käyttää tässä artiklassa säädettyjä tapoja välttääkseen omassa jäsenvaltiossaan niihin sovellettavien unionin lainsäädännön mukaisten pakollisten julkisoikeudellisten säännösten soveltamisen.
2. Jäsenvaltio ei saa kieltää hankintayksiköitään käyttämästä toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien yhteishankintayksiköiden tarjoamia yhteishankintatoimintoja.
Yhteishankintayksikön, joka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa kuin hankintayksikkö, tarjoamien yhteishankintatoimintojen osalta jäsenvaltiot voivat kuitenkin halutessaan tarkentaa, että niiden hankintayksiköt voivat käyttää ainoastaan 2 artiklan 10 kohdan joko a tai b alakohdassa määriteltyjä yhteishankintatoimintoja.
3. Toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yhteishankintayksikön suorittaessa yhteishankintatoimintoja on noudatettava yhteishankintayksikön sijaintijäsenvaltion kansallisia säännöksiä.
Yhteishankintayksikön sijaintijäsenvaltion kansallisia säännöksiä on sovellettava myös seuraaviin:
a) hankintasopimuksen tekeminen dynaamisessa hankintajärjestelmässä;
b) uudelleenkilpailuttaminen puitejärjestelyn nojalla.”
Itävallan oikeus
8 Julkisista hankinnoista 20.8.2018 annetun liittovaltion lain (Bundesvergabegesetz 2018; BGBl. I, nro 65/2018) (jäljempänä vuoden 2018 BVergG) 180 §:n, jonka otsikko on ”Useiden alakohtaisten hankintayksiköiden toteuttamat rajatylittävät hankintasopimukset”, 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kun yhteishankintatoimintaa suorittaa alakohtaiselle hankintayksikölle direktiivin 2014/25/EU 2 artiklan 12 kohdassa tarkoitettu yhteishankintayksikkö, jonka kotipaikka on toisessa unionin jäsenvaltiossa tai muussa ETA-sopimuksen sopimusvaltiossa,
1. hankintamenettelyn kulkua säännellään
– –
yhteishankintayksikön kotipaikkavaltion lainsäädännön mukaan.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
9 Euroopan unionin virallisessa lehdessä 22.5.2020 julkaistulla ilmoituksella käynnistettiin puitejärjestelyä koskeva julkinen hankintamenettely sähkölaitteistojen asennustöiden sekä niihin liittyvien rakennus- ja purkutöiden toteuttamiseksi. Hankinta oli jaettu (alueellisesti) 36 erään, joiden toteuttamispaikka oli Bulgariassa. Hankinnan arvo ylitti kynnysarvon, jonka ylittyessä sovelletaan unionin oikeuden julkisia hankintoja koskevia menettely- ja julkistamissääntöjä.
10 Elektrorazpredelenie Yug EAD (jäljempänä ER Yug), joka on Bulgarian oikeuden mukaan perustettu osakeyhtiö, jonka kotipaikka on Bulgariassa, oli tässä hankintamenettelyssä hankintayksikkö.
11 EBS, joka on Itävallan oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka kotipaikka on Itävallassa, toimi tässä hankintamenettelyssä ER Yugin edustajana yhteishankintayksikkönä.
12 Sekä ER Yug että EBS ovat välillisesti kokonaan EVN AG:n omistuksessa, ja EVN AG puolestaan on 51-prosenttisesti Land Niederösterreichin (Ala-Itävallan osavaltio, Itävalta) omistuksessa.
13 Tarjouspyynnön mukaan EBS vastasi tarjouskilpailun kulusta ja toteuttamisesta, kun taas vaadittuja palveluja koskeva sopimus oli tehtävä ER Yugin – joka toimi alakohtaisena hankintayksikkönä – kanssa. Kyseisessä tarjouspyynnössä Landesverwaltungsgericht Niederösterreich nimettiin muutoksenhakumenettelystä vastaavaksi elimeksi. Siinä ilmoitettiin myös, että ”hankintamenettelyyn ja siitä johtuviin vaatimuksiin” sovelletaan Itävallan oikeutta ja että ”sopimuksen täytäntöönpanoon” sovelletaan Bulgarian oikeutta.
14 Elektra EOOD ja Penon EOOD, jotka ovat kaksi bulgarialaista yritystä, tekivät puitejärjestelyn nojalla tarjouksia eri eristä. Niille ilmoitettiin 28.7. ja 30.7.2020 tehdyillä päätöksillä, ettei niiden tarjouksia ollut hyväksytty.
15 Niiden tekemät kyseisten päätösten kumoamista koskevat vaatimukset jätettiin 23.9.2020 tutkimatta Landesverwaltungsgericht Niederösterreichin antamilla määräyksillä, joissa kyseinen tuomioistuin totesi, ettei se ollut tältä osin toimivaltainen.
16 Kyseinen tuomioistuin katsoi, että sen käsiteltäväksi oli saatettu kysymys siitä, voiko bulgarialainen yritys tehdä Bulgariaan sijoittautuneen hankintayksikön kanssa sopimuksen, joka on pantava täytäntöön kyseisessä jäsenvaltiossa ja johon sovelletaan kyseisen valtion oikeutta. Mainitun tuomioistuimen mukaan sen toimivallan hyväksyminen tällaisissa olosuhteissa loukkaisi vakavasti Bulgarian tasavallan suvereniteettia ja loisi ristiriidan kansainvälisessä oikeudessa tunnustetun alueperiaatteen kanssa. Se, että Land Niederösterreichilla on määräysvalta ER Yugiin nähden, ei kyseisen tuomioistuimen mukaan millään tavoin vaikuta tuomioistuimen toimivaltaan siltä osin kuin on kyse hankintasopimusten tekemisestä sellaisten yritysten kanssa, joiden kotipaikka on ulkomailla.
17 Mainittu tuomioistuin totesi myös, että – kuten direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtakin – vuoden 2018 BVergG:n 180 §:n 2 momentti sisältää säännön, joka koskee yhteishankintatoimintoja, jotka yhteishankintayksikkö, jonka kotipaikka sijaitsee muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa alakohtainen hankintayksikkö sijaitsee, suorittaa kyseisen hankintayksikön lukuun. Tässä säännössä säädetään kyseisen tuomioistuimen mukaan kuitenkin vain siitä aineellisesta oikeudesta, jota sovelletaan hankintamenettelyyn, täsmentämättä mahdolliseen muutoksenhakumenettelyyn sovellettavaa menettelyllistä oikeutta. Direktiivin 2014/25 johdanto-osan 82 perustelukappaleessa toki viitataan ”muutoksenhakukeinoihin” sovellettavien säännösten määrittelyyn, mutta tätä ei kuitenkaan ole toistettu kyseisen direktiivin säädösosassa. Kyseinen tuomioistuin huomautti myös, ettei mainitun direktiivin 57 artiklassa oleva käsite ”yhteishankintatoiminnot” koske muutoksenhakumenettelyä.
18 Elektra, Penon ja EBS tekivät edellä mainituista määräyksistä Revision-valitukset Verwaltungsgerichtshofiin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta). Ne toimittivat oikeaksi todistetun käännöksen Bulgarian tasavallan ylimmän hallintotuomioistuimen ratkaisusta, jolla vahvistettiin Bulgarian julkisia hankintoja valvovan viranomaisen päätös siitä, ettei se ollut toimivaltainen kyseistä julkista hankintaa koskevassa asiassa.
19 Kyseiset asianosaiset väittävät, että kun otetaan huomioon direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohdan ja näin ollen myös vuoden 2018 BVergG:n 180 §:n 2 momentin tavoite säätää rajatylittäviä yhteishankintoja koskevasta yhtenäisestä järjestelmästä, kyseisiä säännöksiä olisi tulkittava siten, että ne eivät koske pelkästään varsinaista hankintamenettelyä vaan myös muutoksenhakumenettelyä, joka voi mahdollisesti seurata tällaista hankintamenettelyä. Ne toteavat, että koska yhteishankintayksikön on sovellettava hankintasopimusten tekemistä koskevaa Itävallan aineellista oikeutta, on asianmukaista, että muutoksenhakumenettely käydään itävaltalaisessa muutoksenhakuelimessä Itävallan prosessioikeuden nojalla. Mainittujen asianosaisten mukaan ratkaiseva alueellinen liityntä on siten yhteishankintayksikön kotipaikka.
20 Verwaltungsgerichtshof on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kyse on ’toisessa jäsenvaltiossa’ sijaitsevan yhteishankintayksikön suorittamista yhteishankintatoiminnoista, kun hankintayksikön kotipaikka sijaitsee muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa yhteishankintayksikön kotipaikka sijaitsee, riippumatta siitä, mikä jäsenvaltio käyttää määräysvaltaa ensiksi mainitussa hankintayksikössä?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
Kattaako direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohdassa säädetty lainvalintasääntö, jonka mukaan toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yhteishankintayksikön suorittaessa yhteishankintatoimintoja on noudatettava yhteishankintayksikön sijaintijäsenvaltion kansallisia säännöksiä, myös direktiivissä 92/13 tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä ja muutoksenhakumenettelystä vastaavien elinten toimivaltaa koskevat säännökset?
3) Jos ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi:
Onko direktiiviä 92/13 ja erityisesti sen 1 artiklan 1 kohdan neljättä alakohtaa tulkittava siten, että muutoksenhakumenettelystä vastaavan kansallisen elimen toimivallan tutkia hankintayksikköjen päätöksiä on katettava kaikki hankintayksiköt, joiden kotipaikka on muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen jäsenvaltiossa, vai määräytyykö toimivalta sen mukaan, että muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen jäsenvaltion alue- tai paikallisviranomainen tai muu julkisoikeudellinen laitos käyttää ratkaisevaa määräysvaltaa [direktiivin 2014/25 3 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tai 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa] hankintayksikössä?”
Ensimmäinen kysymys
21 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kun on kyse yhteishankintatoiminnosta, joka suoritetaan eri jäsenvaltioiden hankintayksiköiden tekemän yhteisen hankintasopimuksen yhteydessä, sen suorittaa ”toisessa jäsenvaltiossa” sijaitseva yhteishankintayksikkö silloin, kun hankintayksikön kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin yhteishankintayksikön kotipaikan jäsenvaltiossa, riippumatta siitä, että yhteishankintayksikön kotipaikan jäsenvaltion julkisoikeudellinen elin käyttää siihen nähden määräysvaltaa.
22 Direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohdassa säädetään, että toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yhteishankintayksikön tarjotessa yhteishankintatoimintoja on noudatettava yhteishankintayksikön sijaintijäsenvaltion kansallisia säännöksiä. Yhteishankintayksikön sijaintijäsenvaltion kansallisia säännöksiä on sovellettava myös hankintasopimuksen tekemiseen dynaamisessa hankintajärjestelmässä ja uudelleenkilpailuttamiseen puitejärjestelmän nojalla.
23 Yhteishankintayksikön käsite määritellään direktiivin 2014/25 2 artiklan 12 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hankintayksikköä tai direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa tarkoitettua hankintaviranomaista, joka tarjoaa yhteishankintatoimintoja ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintoja.
24 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pääasiallinen epäilys koskee sitä, miten hankintayksikön kotipaikan jäsenvaltio ja yhteishankintayksikön kotipaikan jäsenvaltio erotetaan toisistaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toisin sanoen sitä, mikä on hankintayksikön ja jäsenvaltion välinen liityntäperuste direktiivin 2014/25 57 artiklaa sovellettaessa.
25 Pääasian asianosaiset ja muut osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että liityntäperusteen on oltava hankintayksikön sijaintipaikka, eikä tässä yhteydessä varsinaista merkitystä ole sillä, omistaako tämä yksikkö – ja jos, millä tavoin ja missä määrin – toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan toisen yksikön. Niiden mukaan direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohdassa säädettyä sääntöä sovelletaan näin ollen silloin, kun yhteishankintayksikkö ja toinen hankintayksikkö sijaitsevat eri jäsenvaltioissa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa Itävallassa ja Bulgariassa.
26 Tältä osin on aiheellista palauttaa mieleen, että sekä yhteishankintayksikkö että hankintamenettelyä suorittava yksikkö ovat direktiivissä 2014/25 tarkoitettuja hankintaviranomaisia, joten näiden yksiköiden liityntäperusteen jäsenvaltioon nähden on oltava sama.
27 Kyseisen direktiivin 57 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi, että hankintayksiköt eivät saa käyttää rajatylittäviä yhteishankintamenettelyjä välttääkseen ”omassa jäsenvaltiossaan” niihin sovellettavien unionin lainsäädännön mukaisten pakollisten julkisoikeudellisten säännösten soveltamisen. Kyseisen artiklan 2 kohta koskee yhteishankintayksikön, ”joka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa kuin hankintayksikkö”, tarjoamia yhteishankintatoimintoja.
28 Huolimatta siitä, että direktiivissä 2014/25 – myös sen eri kieliversioissa – käytetään näin ollen hankintayksikön ja jäsenvaltion välisen liitynnän määrittämiseksi toisinaan erilaisia ilmaisuja, on kuitenkin niin, että nämä ilmaisut antavat ymmärtää, että unionin lainsäätäjän käyttämä liityntäperuste on luonteeltaan alueellinen, mikä vastaa lisäksi pääsääntöä, joka ilmenee kyseisen direktiivin 57 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, jonka mukaan hankintayksikön on noudatettava sijoittautumisjäsenvaltiossaan voimassa olevia sääntöjä.
29 Näin ollen silloin, kuten pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa, yhteishankintayksikkö ja hankintayksikkö sijaitsevat eri jäsenvaltioissa, on katsottava, että kyse on rajatylittävän hankinnan tekemisestä yhteishankintayksikön välityksellä.
30 Tältä osin on todettava, ettei mainitusta direktiivistä ja erityisesti sen 57 artiklasta ilmene, että se, että alueellinen viranomainen tai julkisoikeudellinen elin, joka käyttää määräysvaltaa hankintayksikköön nähden, kuuluu tiettyyn jäsenvaltioon, olisi tällaista yksikköä koskeva merkityksellinen liityntäperuste. On aiheellista todeta, että kun unionin lainsäätäjä on halunnut käyttää tällaista hankintayksikön ja toisen yksikön välistä yhteyttä koskevaa perustetta, se on käyttänyt sitä nimenomaisesti, kuten saman direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa.
31 Ensimmäiseen kysymykseen on edellä esitettyjen näkökohtien perusteella vastattava, että direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että kun on kyse yhteishankintatoiminnosta, joka suoritetaan eri jäsenvaltioiden hankintayksiköiden tekemän yhteisen hankintasopimuksen yhteydessä, sen suorittaa ”toisessa jäsenvaltiossa” sijaitseva yhteishankintayksikkö silloin, kun hankintayksikön kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin yhteishankintayksikön kotipaikan jäsenvaltiossa, riippumatta sellaisen kolmannen yksikön kotipaikasta, joka mahdollisesti käyttää määräysvaltaa jompaankumpaan kyseiseen yksikköön nähden.
Toinen kysymys
32 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä vahvistettu lainvalintasääntö, jonka mukaan yhteishankintayksikön yhteishankintatoiminnot tarjotaan sen jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaisesti, jossa yhteishankintayksikkö sijaitsee, ulottuu direktiivissä 92/13 tarkoitettuihin näitä toimintoja koskeviin muutoksenhakumenettelyihin.
33 Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohdassa ei vahvisteta nimenomaisesti, säännelläänkö sen jäsenvaltion, jossa yhteishankintayksikkö sijaitsee, kansallisilla säännöksillä myös direktiivissä 92/13 tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä ja muutoksenhakuelimen toimivaltaa.
34 ”Yhteishankintatoiminnot”, joihin kyseisessä säännöksessä viitataan, määritellään direktiivin 2014/25 2 artiklan 10 alakohdassa siten, että niillä tarkoitetaan toimintoja, joita suoritetaan jatkuvasti joko hankintayksiköille tarkoitettujen tavaroiden ja/tai palvelujen hankkimisen muodossa tai tällaisille yksiköille tarkoitettuja rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja koskevien hankintasopimusten tai puitejärjestelyjen tekemisen muodossa.
35 Vaikka on totta, että sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohta näyttäisi koskevan ainoastaan julkisten hankintojen tekemistä koskevaa aineellista oikeutta, sen sanamuodossa ei kuitenkaan suljeta pois sitä, että kyseinen säännös ulottuu myös direktiivissä 92/13 tarkoitettuihin muutoksenhakumenettelyjä koskevaan lainsäädäntöön ja muutoksenhakuelimen toimivaltaan.
36 Tässä tilanteessa unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, johon mainittu säännös kuuluu (tuomio 29.6.2023, Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu myös, että kun unionin oikeuden säännöstä voidaan tulkita usealla tavalla, etusija on annettava tulkinnalle, jolla voidaan varmistaa säännöksen tehokas vaikutus (tuomio 29.6.2023, Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Tältä osin on palautettava mieleen, että direktiivin 2014/25 johdanto-osan 78 perustelukappaleen mukaan olisi vahvistettava säännöt siitä, miten vastuu kyseisen direktiivin mukaisten velvollisuuksien noudattamisesta, muutoksenhakukeinot mukaan luettuina, jaetaan yhteishankintayksikön ja niiden hankintayksiköiden välillä, jotka tekevät hankintoja yhteishankintayksiköstä tai sen välityksellä.
39 Samassa perustelukappaleessa tarkastellaan kahta tapausta, joista ensimmäisessä on kyse siitä, että yhteishankintayksikkö on yksin vastuussa hankintamenettelyjen kulusta, ja toisessa tilanteesta, jossa hankintayksikkö vastaa tietyistä menettelyn osista, kuten puitejärjestelyn mukaisesta uudelleenkilpailuttamisesta tai yksittäisten hankintasopimusten tekemisestä dynaamisen hankintajärjestelmän perusteella. Ensiksi mainitussa tapauksessa yhteishankintayksikön olisi oltava yksin suoraan vastuussa menettelyjen laillisuudesta, ja jälkimmäisessä tapauksessa yhteishankintayksikön olisi edelleen oltava vastuussa suorittamistaan menettelyn vaiheista.
40 Direktiivin 2014/25 johdanto-osan 82 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että on aiheellista vahvistaa rajatylittäviä yhteishankintoja koskevat uudet säännöt ja että kyseisissä säännöissä olisi määriteltävä yhteishankintayksiköiden rajatylittävän käytön ehdot ja nimettävä rajatylittävien yhteisten menettelyjen tapauksessa julkisiin hankintoihin sovellettava lainsäädäntö, myös muutoksenhakukeinoihin sovellettava lainsäädäntö.
41 Kyseisistä perustelukappaleista ilmenee, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut määrittää paitsi rajatylittäviin hankintoihin ja yhteishankintayksiköihin sovellettava aineellinen oikeus myös sellaisiin muutoksenhakumenettelyihin sovellettava oikeus, joihin kyseiset hankinnat ja toiminnot voivat antaa aihetta.
42 Näin ollen on aiheellista suosia direktiivin 2014/25 tällaisia hankintoja ja toimintoja sääntelevien säännösten sellaista tulkintaa, jolla on mahdollista kattaa sekä aineellinen oikeus että muutoksenhakumenettelyjä koskeva oikeus.
43 Näin ollen on katsottava, että direktiivissä 2014/25 viitataan jäsenvaltioiden oikeuteen paitsi tämän oikeuden sellaisten säännösten osalta, joilla säännellään rajatylittävien hankintamenettelyn kulkua, myös sellaisten säännösten osalta, jotka koskevat muutoksenhakumenettelyjä, tuomioistuinmenettelyt mukaan lukien, joihin tällainen hankintamenettely voi johtaa.
44 Tällainen tulkinta vastaa lisäksi direktiivin 2014/25 tavoitetta, joka on rajatylittäviä yhteishankintoja koskevan yhtenäisen järjestelmän luominen. Koska yhteishankintayksikön on tarjottava yhteishankintatoimintojaan sen jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaisesti, jossa se sijaitsee, on johdonmukaista, että muutoksenhakumenettely, joka mahdollisesti voidaan aloittaa, toteutetaan kyseisen jäsenvaltion oikeuden mukaisesti ja että asianomaisen muutoksenhakuelimen toimivalta määräytyy tämän saman oikeuden mukaan.
45 Lisäksi on todettava, että periaate, jonka mukaan hankintayksikön toteuttamia toimenpiteitä koskevista muutoksenhakumenettelyistä säädetään sen jäsenvaltion säännöksissä, jossa hankintayksikkö sijaitsee, on sen direktiivin 92/13 1 artiklan neljännessä kohdassa vahvistetun säännön taustalla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2014/25 tai direktiivin 2014/23 soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintayksiköiden päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti, jos nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
46 Kuten Euroopan komissio on huomauttanut, tämä ei sulje pois sitä, että on tarvittaessa tehtävä ero hankintamenettelyyn sovellettavan oikeuden ja myöhemmin tehtyihin sopimuksiin sovellettavan oikeuden välillä.
47 Kansallisten tuomioistuinten, joiden käsiteltäväksi on saatettu rajatylittävää hankintamenettelyä koskeva oikeusriita, on myös kiinnitettävä erityistä huomiota kyseisen menettelyn kulkuun osallistuvien toimijoiden vastuunjakoon ja niistä mahdollisesti seuraaviin toimivallan rajoihin ja otettava samalla huomioon tämän tuomion 27 kohdassa mainittu direktiivin 2014/25 57 artiklan 1 kohdassa ilmaistu sääntö.
48 Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 78 ja 82 perustelukappaleen valossa, on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä vahvistettu lainvalintasääntö, jonka mukaan yhteishankintayksikön yhteishankintatoiminnot tarjotaan sen jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaisesti, jossa yhteishankintayksikkö sijaitsee, ulottuu direktiivissä 92/13 tarkoitettuihin näitä toimintoja koskeviin muutoksenhakumenettelyihin siltä osin kuin mainittu yhteishankintayksikkö on vastuussa hankintamenettelyn kulusta.
Kolmas kysymys:
49 Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annetut vastaukset, kolmanteen kysymykseen, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt ainoastaan siinä tapauksessa, että ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
50 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU 57 artiklan 3 kohtaa
on tulkittava siten, että
kun on kyse yhteishankintatoiminnosta, joka suoritetaan eri jäsenvaltioiden hankintayksiköiden tekemän yhteisen hankintasopimuksen yhteydessä, sen suorittaa ”toisessa jäsenvaltiossa” sijaitseva yhteishankintayksikkö silloin, kun hankintayksikön kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin yhteishankintayksikön kotipaikan jäsenvaltiossa, riippumatta sellaisen kolmannen yksikön kotipaikasta, joka mahdollisesti käyttää määräysvaltaa jompaankumpaan kyseiseen yksikköön nähden.
2) Direktiivin 2014/25 57 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 78 ja 82 perustelukappaleen kanssa,
on tulkittava siten, että
kyseisessä säännöksessä vahvistettu lainvalintasääntö, jonka mukaan yhteishankintayksikön yhteishankintatoiminnot tarjotaan sen jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaisesti, jossa kyseinen yhteishankintayksikkö sijaitsee, ulottuu vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/13/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU, tarkoitettuihin näitä toimintoja koskeviin muutoksenhakumenettelyihin siltä osin kuin mainittu yhteishankintayksikkö on vastuussa hankintamenettelyn kulusta.
Allekirjoitukset