РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
23 ноември 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Директива 2011/95/ЕС — Стандарти, свързани с условията за предоставяне на статут на бежанец или за предоставяне на субсидиарна закрила като производно право — Майка на ненавършили пълнолетие деца, бежанци в Белгия — Майка, „член на семейството“ по смисъла на член 2, буква й) от тази директива — Молба от тази майка за предоставяне на производна международна закрила — Отхвърляне — Липса на задължение на държавите членки да признаят на заинтересованото лице правото да се ползва от тази закрила, ако то в лично качество не отговаря на условията за предоставянето ѝ — Член 20 и член 23, параграф 2 от посочената директива — Неприложимост“
По дело C‑614/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) с акт от 13 септември 2022 г., постъпил в Съда на 24 септември 2022 г., в рамките на производство по дело
XXX
срещу
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на състава, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (докладчик) и M. L. Arastey Sahún, съдии,
генерален адвокат: G. Pitruzzella,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за XXX, от S. Janssens, avocate,
– за белгийското правителство, от M. Jacobs, C. Pochet и M. Van Regemorter, в качеството на представители, подпомагани от S. Matray, avocate,
– за Европейската комисия, от A. Azéma и J. Hottiaux, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 20 и 23 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).
2 Запитването е отправено в рамките на спор на XXX, която е гражданка на Гвинея и пребивава в Белгия, с Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Генерален комисар за бежанците и лицата без гражданство, Белгия) относно решението на последния да отхвърли подадената от XXX в Белгия молба за международна закрила.
Правна уредба
3 Член 2 от Директива 2011/95 е озаглавен „Определения“ и в буква й) предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
й) „членове на семейството“ означава, доколкото семейството вече е било създадено в държавата на произход, следните членове на семейството на лицето, на което е предоставена международна закрила, които се намират в същата държава членка във връзка с молбата за международна закрила:
– съпругът/съпругата на лицето, на което е предоставена международна закрила, или неговият несемеен партньор, с когото поддържа трайна връзка, ако правото или практиката в съответната държава членка третират несемейните двойки по начин, сравним със семейните двойки, съгласно своето право относно гражданите на трети държави;
– [ненавършилите пълнолетие] деца на двойките, посочени в първото тире, или на лицето, на което е предоставена международна закрила, при условие че те не са семейни, без да се взема под внимание обстоятелството дали те са родени в брака, родени извън брака или осиновени съгласно определенията на вътрешното право;
– бащата, майката или друго пълнолетно лице, което носи отговорност за лицето, на което е предоставена международна закрила, по силата на закон или практика на съответната държава членка, когато лицето, на което е предоставена международна закрила, е непълнолетно и не е семейно“.
4 Член 3 от тази директива е озаглавен „По-благоприятни стандарти“ и предвижда:
„Държавите членки могат да въвеждат или да запазват по-благоприятни стандарти за определяне на дадено лице като бежанец или като лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила, както и за определяне на съдържанието на международната закрила, доколкото тези стандарти са съвместими с настоящата директива“.
5 Член 20 от споменатата директива е озаглавен „Общи правила“ и гласи:
„1. Настоящата глава не засяга правата, установени в [Конвенцията за статута на бежанците, открита за подписване в Женева на 28 юли 1951 г. и влязла в сила на 22 април 1954 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954), допълнена с Протокола за статута на бежанците, открит за подписване в Ню Йорк на 31 януари 1967 г. и влязъл в сила на 4 октомври 1967 г.].
2. Настоящата глава се прилага както за бежанците, така и за лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, освен ако не е указано противното.
3. При изпълнението на настоящата глава държавите членки вземат предвид особеното положение на уязвимите лица, като например непълнолетни лица, непридружени непълнолетни лица, лица с увреждания, възрастни хора, бременни жени, самотни родители, придружени от непълнолетните си деца, жертви на трафик на хора, лица с психични разстройства и лица, които са били подложени на изтезания, изнасилване или други тежки форми на психологическо, физическо или сексуално насилие.
[…]
5. Висшият интерес на детето е първостепенно съображение за държавите членки при изпълнението на разпоредбите на настоящата глава относно [ненавършилите пълнолетие] лица“.
6 Член 23 от Директива 2011/95 е озаглавен „Запазване целостта на семейството“ и предвижда:
„1. Държавите членки гарантират запазването на целостта на семейството.
2. Държавите членки гарантират, че членовете на семейството на лицето, на което е предоставена международна закрила, които в лично качество не отговарят на условията за такава закрила, могат да подадат молба за предимствата, посочени в членове 24—35, в съответствие с националните процедури и доколкото това е съвместимо с личния правен статут на члена на семейството.
3. Параграфи 1 и 2 не са приложими в случаите, в които член на семейството е или би следвало да бъде изключен от международна закрила съобразно глави III и V.
4. Независимо от параграфи 1 и 2 държавите членки могат да откажат, да ограничат или да отнемат предимствата, посочени в тях, по причини, свързани с националната сигурност или обществения ред.
5. Държавите членки могат да решат, че настоящият член се прилага и по отношение на други близки роднини, които живеят заедно като част от семейството към датата на напускане на държавата на произход и които следователно са били изцяло или основно на издръжка на лицето, на което е предоставена международна закрила, към този момент“.
7 Предимствата, посочени в членове 24—35 от тази директива, се отнасят до правото на пребиваване, пътните документи, достъпа на работа, достъпа до образование, достъпа до процедури за признаване на квалификации, социалните грижи, медицинските грижи, непридружените непълнолетни лица, достъпа до жилищно настаняване, свободата на придвижване в рамките на държава членка, достъпа до средства за интегриране и накрая, репатрирането.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
8 XXX, гражданка на Гвинея, пристига в Белгия с три от децата си през 2018 г. На 8 август 2018 г. тя подава молба за международна закрила, която е отхвърлена.
9 От материалите по делото, с които разполага Съдът, се установява, че на едно от тези три деца е предоставен статут на бежанец. От материалите по делото се установява също и че семейството е било създадено в Гвинея.
10 След като отхвърлят молбата ѝ за международна закрила, XXX подава жалба пред Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия), който я отхвърля с решение от 8 юни 2020 г.
11 Запитващата юрисдикция, сезирана с касационна жалба срещу това решение, отбелязва, че според XXX, която е „член на семейството“ по смисъла на член 2, буква й) от Директива 2011/95, член 23 от тази директива не е валидно транспониран в белгийското право и има следователно директен ефект, което означа, че Кралство Белгия е длъжно да ѝ предостави международна закрила.
12 Запитващата юрисдикция, въпреки че се съмнява в основателността на това твърдение — имайки предвид, че споменатият член 23 предвижда предоставяне само на предимствата по членове 24—35 от Директивата и, дори евентуално да има директен ефект, би могъл да предостави право най-много на тези предимства — счита, че е задължена да отправи запитване Съда, тъй като се произнася като последна инстанция по спора. С оглед на тези съображения запитващата юрисдикция поставя първия и втория си преюдициален въпрос. Освен това тя счита за уместно да отправи до Съда и трети въпрос, чийто текст ѝ е предложен от жалбоподателката в главното производство.
13 Въпреки че се съмнява също и в основателността на довода на жалбоподателката в главното производство, че висшият интерес на детето, визиран в член 20 от Директива 2011/95, и зачитането на семейния живот налагат на основание член 23 от същата директива да се предостави международна закрила на майката на деца, които са признати за бежанци в Белгия и които са пристигнали там с майка си, дори и ако последната не отговаря на условията за получаването на такава закрила, като се има предвид, че явно би било достатъчно да ѝ бъде издадено разрешение за пребиваване, за да може да живее законно в Белгия, запитващата юрисдикция счита, че е длъжна да отправи до Съда и въпрос в това отношение, тъй като се произнася като последна инстанция по спора. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да отправи до Съда четвъртия преюдициален въпрос, чийто текст също ѝ е предложен от жалбоподателката в главното производство.
14 При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Може ли да има директен ефект член 23 от [Директива 2011/95], който не е транспониран в белгийското право така, че да предвижда възможността разрешение за пребиваване или международна закрила да се предостави на майката на дете, признато за бежанец в Белгия, което при пристигането си там е било придружено от нея?
2) Ако отговорът е утвърдителен, при липсата на транспониране предоставя ли член 23 от [Директива 2011/95] на майката на дете, признато за бежанец в Белгия, което при пристигането си там е било придружено от нея, правото да претендира посочените в членове 24—35 предимства, като например разрешение за пребиваване, което ще ѝ позволи да живее законно в Белгия със семейството си, или правото да получи международна закрила, дори да не отговаря в лично качество на условията за получаване на международна закрила?
3) С оглед на полезното действие на член 23 от [Директива 2011/95], тълкуван с оглед на членове 7, 18 и 24 от Хартата на основните права на Европейския съюз, изисква ли се държавата членка, която не е предвидила в националното си право възможност за членовете на семейството [по смисъла на член 2, буква й) от тази директива] на лице, получило такава закрила, които не отговарят в лично качество на условията за предоставянето ѝ, да претендират определени предимства, да признае на посочените членове на семейството право на производен статут на бежанец, за да могат да претендират въпросните предимства с цел да се запази целостта на семейството?
4) Изискват ли членове 20 и 23 от [Директива 2011/95], тълкувани с оглед на членове 7, 18 и 24 от [Хартата на основните права], държавата членка, която не е предвидила в националното си право възможност за родителите на бежанец — ненавършило пълнолетие дете, да претендират изброените в членове 24—35 от Директивата предимства, да [признае на тези родители правото да] получат производна международна закрила, за да се отдаде първостепенно значение на висшия интерес на детето и да се гарантира ефективността на статута му на бежанец?“.
По преюдициалните въпроси
15 От постоянната съдебна практика следва, че въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящия пред тях спор. Основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор. Видно от самия текст на член 267 ДФЕС, отправеното преюдициално запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдикция да постанови „нейното решение“ по образуваното пред нея дело (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 43—45 и цитираната съдебна практика).
16 Така Съдът нееднократно е постановявал, че както от съдържанието, така и от структурата на член 267 ДФЕС е видно, че преюдициалното производство по-специално предполага действително наличие на висящ пред националните юрисдикции спор, в който те трябва да се произнесат с решение, отразяващо евентуално решението по преюдициалното запитване (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 46 и цитираната съдебна практика).
17 От изложеното в акта за преюдициално запитване и от материалите по делото, с които разполага Съдът, обаче се установява, че в главното производство запитващата юрисдикция е сезирана с жалба срещу решение, с което на жалбоподателката в главното производство е отказано да се ползва от поисканата от нея международна закрила. Нито от това решение, нито от материалите по делото следва, че жалбоподателката действително е поискала някое или някои от предимствата, посочени в членове 24—35 от Директива 2011/95, към които препраща член 23, параграф 2 от тази директива, или че разглежданото в главното производство решение се отнася до отказ за предоставяне на такива предимства.
18 Всъщност, вместо да поиска конкретно някои от предимствата по членове 24—35 от Директива 2011/95, като подаде молба до националния орган, който може да ѝ ги предостави или откаже, и след това да оспори евентуален негов отказ пред компетентните национални съдилища, като изложи причините, поради които счита, че има право на съответното предимство или предимства по силата на Директива 2011/95, и в частност на член 23 от нея, жалбоподателката в главното производство е избрала да поиска международна закрила с мотива, че само така би могъл да се поправи твърденият от нея пропуск да се транспонира правилно член 23 в националното право.
19 Налага се обаче изводът, че както Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) по същество правилно приема в обжалваното пред запитващата юрисдикция решение от 8 юни 2020 г., заинтересованото лице — във всички случаи и независимо от това дали член 23 от Директива 2011/95 е правилно транспониран в националното право — не може да се ползва от международна закрила, тъй като в лично качество не отговаря на предвидените от право на Съюза условия за представянето ѝ.
20 Съдът всъщност вече е постановил, че Директива 2011/95 не предвижда разпростирането на статута на бежанец или на статута на субсидиарна закрила като производно право спрямо членовете на семейството на лице, на което е предоставен такъв статут, които в лично качество не отговарят на условията за предоставяне на този статут. В това отношение от член 23 от тази директива следва, че тя само задължава държавите членки така да уредят въпроса в националното си право, че посочените членове на семейството да имат право — в съответствие с националните процедури и доколкото това е съвместимо с личния правен статут на членовете на семейството — на някои предимства, които включват в частност издаване на разрешение за пребиваване, достъп до работа или достъп до образование и обслужват целта за запазване на целостта на семейството (решения от 4 октомври 2018 г., Ахмедбекова, C‑652/16, EU:C:2018:801, т. 68, и от 9 ноември 2021 г., Bundesrepublik Deutschland (Запазване на целостта на семейството), C‑91/20, EU:C:2021:898, т. 36). По същите съображения член 20 от Директива 2011/95 — който установява общи правила и в параграф 3 предвижда задължение да се вземе предвид особеното положение на уязвимите лица, а в параграф 5 предвижда задължение висшият интерес на детето да се отчита като първостепенно съображение — не би могъл да се тълкува в смисъл, че налага на държавите членки задължение да предоставят статут на бежанец на родителя на ненавършило пълнолетие дете, което се ползва от международна закрила.
21 Несъмнено правото на Съюза допуска държава членка да се позове на по-благоприятни разпоредби от националното си право, както предвижда член 3 от Директива 2011/95, за да предостави производен статут на бежанец на „членовете на семейството“ на ползващо се с такава закрила лице с цел запазване на целостта на семейството му, доколкото това е съвместимо с тази директива.
22 Това обаче е само възможност за държавите членки, и както се установява от акта за преюдициално запитване и от материалите по делото, с които разполага Съдът, белгийският законодател не се е възползвал от нея по отношение на членове на семейството на ползващо се от международна закрила лице, които в лично качество не отговарят на условията за такава закрила.
23 Впрочем от точки 12 и 13 от настоящото решение следва, че самата запитваща юрисдикция има съмнения дали право на международна закрила като претендираното в главното производство би могло да се признае на основание членове 20 и 23 от Директива 2011/95, но тъй като в случая трябва да се произнесе като последна инстанция, приема, че е длъжна да отправи преюдициално запитване до Съда в това отношение.
24 При тези обстоятелства и с оглед на съдебната практика, припомнена в точки 15 и 16 от настоящото решение, и на предмета на спора в главното производство, уточнен в точки 17 и 18 от това решение, на поставените преюдициални въпроси следва да се отговори само доколкото с тях се цели да се установи дали лице, което се намира в положението на жалбоподателката в главното производство, има основание да се ползва от международна закрила, като в останалата си част преюдициалното запитване е недопустимо.
25 С оглед на всичко изложено, и по-специално на съображенията, припомнени в точки 20—22 от настоящото решение, на поставените въпроси следва да се отговори, че членове 20 и 23 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не задължават държавите членки да признаят на родител, „член на семейството“ по смисъла на член 2, буква й) от тази директива, на дете, което има статут на бежанец в държава членка, правото да се ползва от международна закрила в тази държава членка.
По съдебните разноски
26 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Членове 20 и 23 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не задължават държавите членки да признаят на родител, „член на семейството“ по смисъла на член 2, буква й) от тази директива, на дете, което има статут на бежанец в държава членка, правото да се ползва от международна закрила в тази държава членка.
Подписи