PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
23. studenoga 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/95/EU – Standardi u pogledu uvjeta za stjecanje statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite – Majka maloljetne djece koja su izbjeglice u Belgiji – Majka „član obitelji” u smislu članka 2. točke (j) navedene direktive – Zahtjev za priznavanje izvedene međunarodne zaštite koji je podnijela ta majka – Odbijanje – Nepostojanje obveze država članica da dotičnoj osobi priznaju pravo na tu zaštitu ako ona pojedinačno ne ispunjava uvjete za dodjelu – Članak 20. i članak 23. stavak 2. navedene direktive – Neprimjenjivost”
U predmetu C‑614/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija), odlukom od 13. rujna 2022., koju je Sud zaprimio 24. rujna 2022., u postupku
XXX
protiv
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (izvjestitelj) i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu XXX, S. Janssens, avocate,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i M. Van Regemorter, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Matray, avocate,
– za Europsku komisiju, A. Azéma i J. Hottiaux, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 20. i 23. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe XXX, gvinejske državljanke, s boravištem u Belgiji, i Commissairea général aux réfugiés et aux apatrides (Opći povjerenik za izbjeglice i osobe bez državljanstva, Belgija), u vezi s odlukom potonjeg da odbije zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je osoba XXX podnijela u toj državi članici.
Pravni okvir
3 U članku 2. točki (j) Direktive 2011/95, naslovljenom „Definicije”, navodi se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(j) „članovi obitelji” znači sljedeći članovi obitelji korisnika međunarodne zaštite koji su prisutni u istoj državi članici u pogledu zahtjeva za međunarodnom zaštitom, pod uvjetom da je obitelj već postojala u državi podrijetla:
– bračni drug korisnika međunarodne zaštite ili njegov ili njezin nevjenčani partner u postojanoj vezi ako zakon ili praksa dotične države članice postupa s nevjenčanim parovima na sličan način kao i s vjenčanim parovima prema svojem zakonu koji se odnosi na državljane trećih zemalja,
– maloljetna djeca parova iz prve alineje ili korisnika međunarodne zaštite pod uvjetom da su neoženjeni i bez obzira na to jesu li rođeni u braku ili izvan braka ili usvojeni kako je definirano nacionalnim pravom,
– otac, majka ili druga odrasla osoba odgovorna za korisnika međunarodne zaštite, prema pravu ili praksi dotične države članice, kada je korisnik maloljetan i nije u braku.”
4 U članku 3. navedene direktive, naslovljenom „Povoljniji standardi”, propisuje se:
„Države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde prema kojima se određuje koje osobe ispunjavaju uvjete za dobivanje statusa izbjeglica ili za odobrenje supsidijarne zaštite, kao i ona prema kojima se utvrđuje sadržaj međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s ovom Direktivom.”
5 U članku 20. navedene direktive, naslovljenom „Opća pravila”, određuje se:
„1. Ovo poglavlje ne dovodi u pitanje prava navedena u [Konvenciji o statusu izbjeglica, potpisanoj u Ženevi 28. srpnja 1951., koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967.].
2. Ovo se poglavlje primjenjuje na izbjeglice i osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu osim ako nije drukčije navedeno.
3. Prilikom primjene ovog poglavlja, države članice uzimaju u obzir položaj posebno ugroženih osoba kao što su maloljetnici, maloljetnici bez pratnje, osobe s invaliditetom, starije osobe, trudnice, samohrani roditelji s maloljetnom djecom, osobe koje su bile žrtve trgovanja ljudima, osobe s mentalnim bolestima i osobe koje su bile podvrgnute mučenju, silovanju ili drugim teškim oblicima duševnog, fizičkog ili seksualnog nasilja.
[…]
5. Države članice prilikom provedbe odredaba ovog poglavlja koje uključuju maloljetnike u prvom redu uzimaju u obzir najbolji interes djeteta.”
6 Članak 23. Direktive 2011/95, naslovljen „Održavanje obiteljskog jedinstva”, propisuje:
„1. Države članice osiguravaju da se održi obiteljsko jedinstvo.
2. Države članice moraju se pobrinuti da članovi obitelji osobe koja je korisnik međunarodne zaštite koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za takvu zaštitu imaju pravo tražiti povlastice iz članaka od 24. do [35.] u skladu s nacionalnim postupcima i u onoj mjeri u kojoj je to u skladu s osobnim pravnim statusom člana obitelji.
3. Stavci 1. i 2. ne primjenjuju se ako na temelju poglavlja III. i V. član obitelji nema ili ne bi imao pravo na međunarodnu zaštitu.
4. Neovisno o stavcima 1. i 2., države članice mogu odbiti, umanjiti ili ukinuti povlastice navedene u njima zbog nacionalne sigurnosti ili javnog reda.
5. Države članice mogu odlučiti da se ovaj članak također primjenjuje na druge bliske rođake koji su živjeli zajedno kao obitelj u vrijeme napuštanja zemlje podrijetla i koje je tada u cijelosti ili uglavnom uzdržavao korisnik međunarodne zaštite.”
7 Povlastice navedene u člancima 24. do 35. navedene direktive odnose se na pravo boravka, putne isprave, pravo na zapošljavanje, pravo na obrazovanje i na priznavanje kvalifikacija, socijalnu skrb, zdravstvenu zaštitu, maloljetnike bez pratnje, pravo na smještaj, slobodu kretanja unutar države članice, pomoć pri uključivanju u društvo i, naposljetku, na repatrijaciju.
Glavni postupak i prethodna pitanja
8 Osoba XXX, gvinejska državljanka, stigla je u Belgiju 2018. zajedno sa svoje troje djece. Ona je 8. kolovoza 2018. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji je odbijen.
9 Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je jednom od to troje djece priznat status izbjeglice. Iz tog spisa također proizlazi da je obitelj u Gvineji već bila zasnovana.
10 Nakon odbijanja njezina zahtjeva za međunarodnu zaštitu, osoba XXX podnijela je tužbu Conseilu du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), koji je istu odbio odlukom od 8. lipnja 2020.
11 Sud koji je uputio zahtjev, kojem je podnesena žalba u kasacijskom postupku protiv te odluke, ističe da osoba XXX, koja je „član obitelji” u smislu članka 2. točke (j) Direktive 2011/95, tvrdi da, s obzirom na to da nije valjano prenesen u belgijsko pravo, članak 23. te direktive ima izravan učinak koji podrazumijeva obvezu Kraljevine Belgije da joj odobri međunarodnu zaštitu.
12 Iako sumnja u osnovanost tog zahtjeva, s obzirom na to da se u tom članku 23. spominje samo dodjela povlastica iz članaka 24. do 35. navedene direktive i da bi ta dodjela bila najviše što bi moglo proizići iz eventualnog izravnog učinka navedenog članka 23., sud koji je uputio zahtjev smatra da je, s obzirom na to da je u ovom slučaju pozvan donijeti odluku u zadnjem stupnju, obvezan Sudu uputiti pitanje u tom pogledu. Ta razmatranja navode sud koji je uputio zahtjev da postavi prvo i drugo prethodno pitanje. Taj sud osim toga navodi da mu se čini svrsishodnim uputiti Sudu i treće pitanje, čiji mu je tekst predložila tužiteljica iz glavnog postupka.
13 Iako i u tom pogledu također sumnja u osnovanost argumenta tužiteljice iz glavnog postupka prema kojem najbolji interes djeteta iz članka 20. Direktive 2011/95 i poštovanje obiteljskog života podrazumijevaju da se, na temelju članka 23. te direktive, međunarodna zaštita dodijeli majci djece kojoj je priznat status izbjeglica u Belgiji i koja su ondje stigla u njezinoj pratnji, čak i ako ta majka ne ispunjava uvjete potrebne za dobivanje te zaštite, s obzirom na to da se čini da se takvi problemi mogu riješiti dodjelom dozvole boravka koja navedenoj majci omogućuje da zakonito živi u Belgiji, sud koji je uputio zahtjev smatra da je u i tom pogledu dužan postaviti pitanje Sudu, s obzirom na to da odlučuje u zadnjem stupnju. U tim je okolnostima taj sud odlučio uputiti Sudu četvrto prethodno pitanje, čiji mu je tekst također predložila tužiteljica iz glavnog postupka.
14 U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Može li članak 23. Direktive [2011/95], koji nije prenesen u belgijsko pravo kako bi se predvidjela dodjela dozvole boravka ili odobrenje međunarodne zaštite majci djeteta kojemu je u Belgiji odobren status izbjeglice i koje je ondje došlo u pratnji svoje majke, imati izravan učinak?
2. U slučaju potvrdnog odgovora, dodjeljuje li se člankom 23. Direktive [2011/95], u slučaju neprenošenja, majci djeteta kojemu je u Belgiji odobren status izbjeglice i koje je ondje došlo u pratnji svoje majke pravo da traži povlastice navedene u člancima 24. do 35., među kojima je dozvola boravka koja joj omogućuje da zakonito živi u Belgiji sa svojom obitelji, ili pravo na odobravanje međunarodne zaštite čak i ako ta majka pojedinačno ne ispunjava uvjete potrebne za odobravanje međunarodne zaštite?
3. Nalaže li se korisnim učinkom članka 23. Direktive 2011/95, u vezi s člancima 7., 18. i 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, državi članici koja nije uredila svoje nacionalno pravo na način da članovi obitelji [u smislu članka 2. točke (j) navedene direktive] korisnika takvog statusa mogu, iako pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za odobravanje istog statusa, tražiti određene povlastice, da se navedenim članovima obitelji prizna pravo na izvedeni status izbjeglice kako bi mogli tražiti navedene povlastice radi održavanja obiteljskog jedinstva?
4. Nalaže li se člancima 20. i 23. Direktive 2011/95, u vezi s člancima 7., 18. i 24. [Povelje o temeljnim pravima], državi članici koja nije uredila svoje nacionalno pravo na način da roditelji maloljetnog izbjeglice mogu imati pravo na povlastice navedene u člancima 24. do 35. Direktive, da imaju pravo na izvedenu međunarodnu zaštitu kako bi najbolji interes djeteta bio primarni cilj i kako bi se osigurala djelotvornost statusa izbjeglice potonjeg djeteta?”
O prethodnim pitanjima
15 Kao što proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a predstavlja instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje spora koji se pred njima vodi. Smisao zahtjeva za prethodnu odluku nije davanje savjetodavnih mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima, nego njegova nužnost za stvarno rješenje spora. Kao što to proizlazi iz samog teksta članka 267. UFEU‑a, zahtijevana prethodna odluka treba biti „potrebna” kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo „[da] don[ese] presudu” u predmetu o kojem odlučuje (presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 43. do 45. i navedena sudska praksa).
16 Tako je Sud više puta podsjetio na to da iz izričaja i strukture članka 267. UFEU‑a proizlazi da je pretpostavka za odlučivanje u prethodnom postupku, među ostalim, činjenica da je pred nacionalnim sudovima uistinu u tijeku postupak u okviru kojeg ti sudovi trebaju donijeti odluku koja može uzeti u obzir presudu kojom se odlučuje o prethodnom pitanju (presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 46. i navedena sudska praksa).
17 Međutim, iz navoda odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev podneseno pravno sredstvo koje se odnosi na odluku kojom je tužiteljici iz glavnog postupka odbijena međunarodna zaštita koju je zatražila. Suprotno tomu, iz te odluke i tog spisa nikako ne proizlazi da je ta tužiteljica konkretno zatražila jednu ili više povlastica navedenih u člancima 24. do 35. Direktive 2011/95, na koje upućuje članak 23. stavak 2. te direktive, niti da se odluka o kojoj je riječ u glavnom postupku odnosi na odbijanje takvih povlastica.
18 Naime, umjesto da konkretno zatraži neku od povlastica navedenih u člancima 24. do 35. Direktive 2011/95, na način da se obrati nacionalnom tijelu koje joj može priznati ili odbiti korištenje te povlastice i da eventualno odbijanje potom osporava pred nadležnim nacionalnim sudovima uz navođenje razloga zbog kojih smatra da može ostvariti predmetnu povlasticu ili povlastice na temelju Direktive 2011/95, a osobito njezina članka 23., tužiteljica iz glavnog postupka odlučila je zatražiti međunarodnu zaštitu tvrdeći da bi samo takva povlastica mogla ispraviti navodno nepostojanje pravilnog prenošenja tog članka 23. u nacionalno pravo.
19 Međutim, valja utvrditi da, kao što je to u biti pravilno presudio Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) u svojoj odluci od 8. lipnja 2020., koja se osporava pred sudom koji je uputio zahtjev, čak i neovisno o tome je li članak 23. Direktive 2011/95 pravilno prenesen u nacionalno pravo, zainteresirana osoba u svakom slučaju ne može ostvariti međunarodnu zaštitu jer pojedinačno ne ispunjava uvjete kojima pravo Unije uvjetuje priznavanje takve zaštite.
20 Naime, Sud je presudio da Direktivom 2011/95 nije predviđeno proširenje izvedenog statusa izbjeglice ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita na članove obitelji osobe kojoj je odobren taj status koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za njegovo odobravanje. U tom pogledu, iz članka 23. te direktive proizlazi da se njome državama članicama samo nalaže da urede svoje nacionalno pravo na način da takvi članovi obitelji mogu zahtijevati, u skladu s nacionalnim postupcima i u mjeri u kojoj je to spojivo s osobnim pravnim statusom tih članova obitelji, određene povlastice koje posebice uključuju izdavanje dozvole boravka, pristup zaposlenju ili pristup obrazovanju i čiji je cilj održavanje obiteljskog jedinstva (presude od 4. listopada 2018., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, t. 68., i od 9. studenoga 2021., Bundesrepublik Deutschland (Održavanje obiteljskog jedinstva), C‑91/20, EU:C:2021:898, t. 36.). Zbog istih razloga, ni članak 20. Direktive 2011/95, u kojem se utvrđuju opća pravila i koji u svojem stavku 3. predviđa obvezu uzimanja u obzir položaja posebno ugroženih osoba, a u stavku 5. obvezu da se u prvom redu uzima u obzir najbolji interes djeteta, ne može se tumačiti na način da državama članicama nameće obvezu da roditelju maloljetnog djeteta koje uživa međunarodnu zaštitu odobre status izbjeglice.
21 Točno je da se pravu Unije ne protivi to da država članica, na temelju povoljnijih nacionalnih odredbi, kako su navedene u članku 3. Direktive 2011/95, izvedeni status izbjeglice u svrhu održavanja obiteljskog jedinstva odobri „članovima obitelji” korisnika takve zaštite, no pod uvjetom da je to u skladu s tom direktivom.
22 Međutim, to ostaje mogućnost za države članice kojom se, kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku i spisa kojim raspolaže Sud, belgijski zakonodavac nije koristio u pogledu članova obitelji korisnika međunarodne zaštite koji pojedinačno ne ispunjavaju uvjete za priznavanje te zaštite.
23 Uostalom, iz točaka 12. i 13. ove presude proizlazi da sam sud koji je uputio zahtjev dvoji o mogućnosti da se pravo na međunarodnu zaštitu, kao što je ono koje se zahtijeva u glavnom postupku, temelji na člancima 20. i 23. Direktive 2011/95, ali da je, s obzirom na to da je u ovom slučaju pozvan donijeti odluku u zadnjem stupnju, ipak smatrao da je u tom pogledu dužan uputiti pitanje Sudu.
24 U tim okolnostima i uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točkama 15. i 16. ove presude kao i predmet glavnog postupka kako je pojašnjen u točkama 17. i 18. ove presude, na postavljena prethodna pitanja valja odgovoriti samo u dijelu u kojem se njima nastoji utvrditi ima li osoba koja se nalazi u situaciji tužiteljice iz glavnog postupka pravo na međunarodnu zaštitu, dok je zahtjev za prethodnu odluku u preostalom dijelu nedopušten.
25 S obzirom na sve prethodno navedeno i osobito na elemente navedene u točkama 20. do 22. ove presude, na postavljena pitanja stoga valja odgovoriti tako da članke 20. i 23. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da se njima državama članicama ne nalaže da roditelju koji je „član obitelji” – u smislu članka 2. točke (j) te direktive – djeteta koje ima status izbjeglice u državi članici priznaju pravo na međunarodnu zaštitu u toj državi članici.
Troškovi
26 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članke 20. i 23. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite,
treba tumačiti na način da se njima:
državama članicama ne nalaže da roditelju koji je „član obitelji” – u smislu članka 2. točke (j) te direktive – djeteta koje ima status izbjeglice u državi članici priznaju pravo na međunarodnu zaštitu u toj državi članici.
Potpisi