Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 23. novembra 2023(1)
Spojené veci C‑29/22 P a C‑44/22 P
KS,
KD
proti
Rade Európskej únie (C‑29/22 P)
Európskej komisii (C‑29/22 P)
Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) (C‑29/22 P)
a
Európska komisia
proti
KS,
KD,
Rade Európskej únie (C‑44/22 P)
Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) (C‑44/22 P)
„Odvolanie – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) – Jednotná akcia 2008/124/SZBP – Misia Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove (Eulex Kosovo) – Mimozmluvná zodpovednosť Únie – Zločiny spáchané v Kosove v roku 1999 – Ujma, ktorú údajne utrpeli fyzické osoby v súvislosti s nedostatočným prešetrením zmiznutia a zavraždenia ich rodinných príslušníkov – Údajné porušenie základných práv – Právomoc súdov Únie – Články 2, 6, 19 a 24 ZEÚ – Články 268, 275 and 340 ZFEÚ“
I. Úvod
1. KS a KD prišli v roku 1999 v dôsledku konfliktu v Kosove o rodinných príslušníkov. Tieto vraždy a zmiznutia neboli nikdy vyriešené. V roku 2008 Európska únia zriadila civilnú misiu, konkrétne misiu Európskej únie na podporu právneho štátu v Kosove (ďalej len „Eulex Kosovo“)(2), ktorej úlohou bolo okrem iného vyšetrovať takéto zločiny. KS a KD podali proti Únii žalobu o náhradu škody, pričom tvrdili, že tým, že sa uvedené zločiny riadne neprešetrili, boli porušené ich základné práva.
2. Môžu súdy Únie rozhodovať o ich nárokoch? Všeobecný súd dospel k záveru, že nemôžu. Preto boli predložené prejednávané odvolania.
3. Súdny dvor o týchto odvolaniach rozhoduje súčasne s ďalšou vecou, Neves 77 Solutions (C‑351/22), v ktorej prednášam návrhy v rovnaký deň. V tejto veci sa tiež, hoci v inom kontexte, rieši otázka rozsahu obmedzenia právomoci súdov Únie v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (ďalej len „SZBP“) stanoveného v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ.
4. Širší kontext oboch týchto vecí predstavujú prebiehajúce rokovania o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“). Všetky ďalšie rokovacie kapitoly, ktoré boli otvorené na základe stanoviska 2/13(3), sú podľa všetkého uzatvorené, s výnimkou jednej zostávajúcej otázky: rozsahu právomoci súdov Únie v oblasti SZBP.
II. Okolnosti predchádzajúce sporu
5. Prejednávaná vec vychádza z odvolaní, ktoré predložili dve fyzické osoby, KS a KD, ako aj Európska komisia proti uzneseniu Všeobecného súdu (ďalej len „napadnuté uznesenie“)(4). Týmto uznesením Všeobecný súd zamietol žalobu KS a KD proti Únii podanú na základe článku 268 ZFEÚ a článku 340 druhého odseku ZFEÚ. KS a KD požadovali náhradu škody za údajné porušenie Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a EDĽP pri vykonávaní jednotnej akcie Rady, ktorým bola zriadená Eulex Kosovo. Všeobecný súd uviedol, že nemá právomoc o žalobe rozhodnúť. Prejednávané odvolania spochybňujú toto posúdenie.
A. Udalosti vedúce ku konaniu na Všeobecnom súde
1. Zriadenie a úlohy Eulex Kosovo
6. Okolnosti predchádzajúce tejto veci siahajú ku kosovskému konfliktu v rokoch 1998 a 1999 medzi kosovskými Albáncami a etnickými Srbmi, ktorých podporovala armáda (vtedajšej) Juhoslovanskej zväzovej republiky. V období od 28. marca do 8. júna 1999 zasiahla Organizácia Severoatlantickej zmluvy (ďalej len „NATO“) prostredníctvom leteckých útokov, po ktorých juhoslovanská armáda svoje jednotky z Kosova stiahla. Bezprostredne po tom, 10. júna 1999, prijala Bezpečnostná rada OSN rezolúciu č. 1244 (1999), ktorou sa stanovila prítomnosť medzinárodných jednotiek v Kosove. Tá pretrváva doteraz. Touto rezolúciou sa schválilo zriadenie medzinárodných mierových síl pod vedením NATO, známych ako Sily pre Kosovo alebo KFOR, ako aj medzinárodná civilná prítomnosť známa ako Dočasná misia Organizácie Spojených národov v Kosove (ďalej len „UNMIK“).
7. UNMIK bola zverená právomoc podobná štátnej právomoci nad územím a obyvateľmi Kosova vrátane zákonodarnej a výkonnej moci a správy súdnictva. Po vyhlásení nezávislosti kosovskými orgánmi a nadobudnutí účinnosti novej ústavy 15. júna 2008 sa úlohy UNMIK zmenili tak, že sa mali v prvom rade zameriavať na podporu bezpečnosti, stability a dodržiavania ľudských práv v Kosove.(5)
8. V roku 2008 Únia zriadila misiu Eulex Kosovo. Po schválení jej operačného plánu (ďalej len „OPLAN“) boli výkonné právomoci UNMIK prenesené na Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo je civilná misia spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (ďalej len „SBOP“), zriadená jednotnou akciou 2008/124.(6) SBOP je neoddeliteľnou súčasťou SZBP,(7) na základe ktorej má Únia operačnú kapacitu na vysielanie civilných a vojenských misií a operácií mimo Únie na účely udržiavania mieru, predchádzania konfliktom a posilňovania medzinárodnej bezpečnosti.(8)
10. Eulex Kosovo bola pôvodne naplánovaná na obdobie 2,5 roka,(9) ale v súčasnosti pôsobí už vyše 15 rokov. Jej súčasný mandát sa skončí 14. júna 2025.(10) Únia sa však v roku 2018 rozhodla misiu a úlohy Eulex Kosovo obmedziť.(11)
11. V rámci plnenia svojho poslania bola misia Eulex Kosovo poverená vykonávaním viacerých úloh, ktoré zahŕňali najmä „[zabezpečenie], aby sa riadne vyšetrili a stíhali prípady vojnových zločinov, terorizmu, organizovanej trestnej činnosti, korupcie, etnicky motivovanej trestnej činnosti, finančnej/hospodárskej trestnej činnosti a iných závažných trestných činov, aby sa o nich rozhodlo a rozsudok bol vykonaný“(12).
12. Rok po tom, ako misia Eulex Kosovo začala vykonávať činnosť, zriadila Rada Kontrolnú komisiu pre dodržiavanie ľudských práv (ďalej len „HRRP“)(13) na preskúmanie sťažností na údajné porušovanie ľudských práv, ktorého sa dopustila Eulex Kosovo pri výkone svojho výkonného mandátu.(14)
13. HRRP má právomoc skúmať sťažnosti týkajúce sa porušovania ľudských práv zo strany Eulex Kosovo, ku ktorému došlo od 9. decembra 2008. Má právomoc posudzovať sťažnosti podľa viacerých medzinárodných nástrojov v oblasti ľudských práv, ale v praxi sú sťažnosti založené predovšetkým na EDĽP.(15)
14. HRRP má iba poradné funkcie, jej zistenia a odporúčania sú nezáväzné, ale môže navrhnúť vedúcemu misie, aby prijal určité nápravné opatrenia. Výslovne sa však stanovuje, že HRRP nemôže odporučiť peňažnú náhradu škody.(16)
2. Predchádzajúce žaloby, ktoré podali KS a KD
15. KS a KD sú najbližšími rodinnými príslušníčkami osôb, ktoré zmizli alebo boli zabité v Kosove po zriadení UNMIK v júni 1999. Žiadosti o vyšetrenie týchto zločinov, ktoré KS a KD predložili v priebehu rokov príslušným orgánom, sa dočkali len malej alebo žiadnej odozvy.
16. KS a KD preto podali najprv sťažnosti Poradnej komisii pre ľudské práva (ďalej len „HRAP“) – orgánu zriadenému na skúmanie údajného porušovania ľudských práv zo strany UNMIK(17) – a neskôr, po zriadení Eulex Kosovo, podali sťažnosť HRRP.
17. Pokiaľ ide o KS, HRRP zistila, že Eulex Kosovo porušila jej práva podľa procesných častí článkov 2 a 3 EDĽP tým, že nevykonala účinné vyšetrovanie. Takisto zistila, že bolo porušené jej právo na rodinný život podľa článku 8 EDĽP a právo na účinný prostriedok nápravy podľa článku 13 EDĽP. HRRP predložila vedúcemu misie viacero odporúčaní.(18)
18. Pokiaľ ide o KD, HRRP zistila, že úsilie Eulex Kosovo v oblasti vyšetrovania bolo nedostatočné a viedlo k porušeniu jej práv zaručených článkami 2 a 3 EDĽP a článkom 13 EDĽP v spojení s článkom 2 EDĽP. Podobne ako pri KS, HRRP predložila vedúcemu misie viacero odporúčaní.(19)
19. V rámci spätnej väzby k vykonávaniu svojich odporúčaní(20) HRRP v zásade uviedla, že vedúci misie vykonal jej opatrenia len čiastočne, a rozhodla sa veci uzavrieť.
20. KS 19. júla 2017 podala na Všeobecný súd žalobu proti Rade, Komisii a Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) o „zrušenie alebo zmenu“ jednotnej akcie 2008/124 a následných opatrení, ktorými sa menila, za porušenie článku 47 Charty a článku 13 EDĽP a za „mimozmluvnú zodpovednosť“ na základe porušenia článkov 2, 3, 6, 13 a 14 EDĽP.(21)
21. Uznesením zo 14. decembra 2017(22) Všeobecný súd žalobu zamietol predovšetkým z dôvodu, že zjavne nemal právomoc vydávať príkazy inštitúciám Únie a že článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ mu bránili prevziať právomoc na zrušenie aktov SZBP. Všeobecný súd o tejto žalobe nerozhodoval ako o žalobe o náhradu škody.
22. O rok neskôr, 14. júna 2018, podali KS a KD spolu so šiestimi ďalšími osobami žalobu na High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Vyšší súdny dvor (Anglicko a Wales), oddelenie Queen’s Bench (senát oddelenia), Spojené kráľovstvo]. Žiadali o náhradu škody od Únie, Rady a vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, ako aj od Eulex Kosovo za údajné porušenie ich ľudských práv podľa Charty a EDĽP.
23. Rozsudkom z 13. februára 2019(23) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Vyšší súd (Anglicko a Wales), oddelenie Queen’s Bench] rozhodol, že nemá právomoc rozhodovať o tejto žalobe. Podľa názoru tohto súdu mal výlučnú právomoc rozhodnúť o tejto žalobe a priznaní požadovanej náhrady škody Súdny dvor.
B. Širšie súvislosti: pristúpenie Únie k EDĽP
24. Ako bolo uvedené v úvode, otázka rozsahu obmedzenia právomoci súdov Únie v rámci SZBP podľa článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ je zasadená v širšom kontexte obnovených rokovaní o pristúpení Únie k EDĽP.
25. V stanovisku 2/13 Súdny dvor dospel k záveru, že návrh dohody o pristúpení bol v znení, v akom bol navrhnutý, nezlučiteľný s viacerými prvkami právneho poriadku Únie, ako sa stanovuje v Zmluvách. Nechal však otvorenú otázku zlučiteľnosti návrhu dohody o pristúpení s príslušnými ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa SZBP. Súdny dvor sa domnieval, že ešte nemal príležitosť spresniť rozsah obmedzenia svojej právomoci na základe článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ.(24)
26. S cieľom reagovať na obavy vznesené v tomto stanovisku bola vytvorená ad hoc rokovacia skupina známa ako skupina „46 + 1“.(25) V marci 2023 dospela skupina „46 + 1“ k jednohlasnej predbežnej dohode o takmer všetkých otázkach, ktoré boli nastolené v stanovisku 2/13.(26) Jedinou otvorenou témou zostal tzv. kôš 4 týkajúci sa rozsahu právomoci súdov Únie v oblasti SZBP. Dohodlo sa, že Únia túto otázku vyrieši interne a svojich rokovacích partnerov o tomto riešení informuje.(27)
C. Konanie na Všeobecnom súde a napadnuté uznesenie
27. Po tom, ako súd v Spojenom kráľovstve zamietol žaloby KS a KD, tieto posledné uvedené sa znova obrátili na súdy Únie. Dňa 29. decembra 2020 podali žalobu na Všeobecný súd, v ktorej požadovali náhradu škôd, ktoré utrpeli v dôsledku porušenia ich základných práv spoločne a nerozdielne pripísateľného Rade, Komisii a ESVČ.
28. KS a KD uviedli šesť nasledujúcich porušení:
– porušenie článkov 2 a 3 EDĽP a zodpovedajúcich článkov 2 a 4 Charty misiou Eulex Kosovo,
– porušenie článku 6 ods. 1 a článku 13 EDĽP a článku 47 Charty tým, že sa neposkytla právna pomoc,
– neprijatie nápravných opatrení po tom, ako vedúci misie Eulex Kosovo upozornil 29. apríla 2016 Úniu na zistenia HRRP,
– obídenie alebo zneužitie výkonnej moci Radou a ESVČ 12. októbra 2017 v dôsledku tvrdenia, že Eulex Kosovo vyvinula maximálne úsilie pri vyšetrovaní únosu a pravdepodobnej vraždy manžela KS, vraždy manžela a syna KD a že HRRP nemá právomoc súdneho orgánu,
– zneužitie alebo nevyužitie výkonnej moci odňatím výkonného mandátu Eulex Kosovo rozhodnutím 2018/856, zatiaľ čo porušovanie práv naďalej pokračovalo,
– obídenie alebo zneužitie výkonnej moci, keď sa vo veci KS, ktorá je prima facie vecou vojnového zločinu, nezabezpečilo vykonanie právne vyhovujúceho preskúmania pred špecializovanou komorou Kosova zo strany Eulex Kosovo a/alebo špeciálnej prokuratúry.
29. Dňa 25. marca 2021 podali KS a KD žiadosť o doplnenie misie Eulex Kosovo do veci ako žalovanej, čo bolo zamietnuté rozhodnutím predsedu senátu z 31. marca 2021.
30. KS a KD 5. júna 2021 podali žiadosť o vykonanie dokazovania z cieľom dosiahnuť predloženie OPLAN, ktorý je utajovaným dokumentom a na ktorý vo svojom žalobnom dôvode odkazovala ESVČ.
31. Napadnutým uznesením Všeobecný súd rozhodol, že podľa všetkého nemá právomoc vo veci rozhodnúť.
32. Po prvé Všeobecný súd konštatoval, že vec vychádza z aktov alebo konania, ktoré patria do pôsobnosti politických alebo strategických otázok súvisiacich s činnosťou, prioritami a zdrojmi misie Eulex Kosovo a rozhodnutím zriadiť kontrolnú komisiu ako súčasť tejto misie. V súlade s jednotnou akciou 2008/124 sa na zriadenie a činnosti tejto misie vzťahujú ustanovenia Zmlúv týkajúce sa SZBP (bod 28 napadnutého uznesenia).
33. Po druhé Všeobecný súd poukázal na skutočnosť, že právomoc súdov Únie v rámci SZBP obmedzuje druhý pododsek článku 24 ods. 1 ZEÚ a prvý odsek článku 275 ZFEÚ. Konštatoval, že súdy Únie spravidla nemajú právomoc, pokiaľ ide o ustanovenia Zmluvy týkajúce sa SZBP ani pokiaľ ide o akty prijaté na ich základe. Hoci v Zmluvách sa výslovne stanovujú dve výnimky z tejto zásady, ani jedna z nich – monitorovať súlad s článkom 40 ZFEÚ a preskúmavať zákonnosť reštriktívnych opatrení proti fyzickým a právnickým osobám – sa v tejto veci neuplatňovala (body 29 až 33 napadnutého uznesenia).
34. Po tretie Všeobecný súd odlíšil túto vec od iných vecí týkajúcich sa SZBP, v ktorých sa dospelo k názoru, že Súdny dvor má právomoc, konkrétne od rozsudkov Elitaliana(28), H(29) a Bank Refah(30) (body 34 až 39 napadnutého uznesenia).
35. Po štvrté sa Všeobecný súd opiera o rozsudok Carvalho(31) s cieľom zamietnuť možnosť obídenia podmienok výslovne stanovených v Zmluvách odvolávaním sa výhradne na zásadu účinnej súdnej ochrany (body 40 a 41 napadnutého uznesenia).
36. Všeobecný súd dospel k záveru, že vec sa musí zamietnuť z dôvodu neexistencie právomoci bez toho, aby preskúmal námietky týkajúce sa neprípustnosti, ktoré predložili Rada, Komisia a ESVČ, či rozhodol o žiadosti o vykonanie dokazovania, ktorú podali KS a KD na účely predloženia dokumentu OPLAN (bod 42 napadnutého uznesenia).
D. Konanie na Súdnom dvore
37. KS a KD vo svojom odvolaní, ktoré podali 12. januára 2022 vo veci C‑29/22 P, ako aj v odpovedi, ktorú podali 2. marca 2022 vo veci C‑44/22 P, žiadajú Súdny dvor, aby odvolaniu vyhovel, zrušil napadnuté uznesenie a vyhovel návrhom predloženým Všeobecnému súdu, alebo subsidiárne vyhovel odvolaniu a vrátil vec Všeobecnému súdu na konečné rozhodnutie. KS a KD tiež žiadajú, aby Súdny dvor uložil Rade, Komisii a ESVČ povinnosť nahradiť trovy konania.
38. Komisia vo svojom odvolaní, ktoré podala 19. januára 2022 vo veci C‑44/22 P, ako aj v odpovedi, ktorú podala 1. apríla 2022 vo veci C‑29/22 P, žiada Súdny dvor, aby zrušil napadnuté uznesenie, stanovil, že súdy Únie majú výlučnú právomoc v tejto veci rozhodnúť, a vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o prípustnosti a veci samej. Komisia tiež Súdny dvor žiada, aby rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
39. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 21. marca 2022 boli veci C‑29/22 P a C‑44/22 P spojené na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania, ako aj rozhodnutia, ktorým sa vec uzavrie.
40. Rada vo svojom vyjadrení predloženom 4. apríla 2022 navrhuje, aby Súdny dvor zamietol odvolania a uložil KS a KD povinnosť nahradiť trovy konania.
41. ESVČ vo svojom vyjadrení predloženom 1. apríla 2022 žiada Súdny dvor, aby v prípade, že dospeje k záveru, že má právomoc a dostatočné dôkazy, aby rozhodol o odvolaní, vyhlásil žalobu v rozsahu, v akom sa týka ESVČ, za neprípustnú, a uložil KS a KD povinnosť nahradiť trovy konania.
42. Uzneseniami zo 16. mája 2022 a z 12. mája 2023 predseda Súdneho dvora povolil Francúzskej republike a Českej republike vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhu Rady.
43. Uznesením z 27. apríla 2023 a 12. mája 2023 predseda Súdneho dvora umožnil Belgickému kráľovstvu, Luxemburskému veľkovojvodstvu, Holandskému kráľovstvu, Rakúskej republike, Rumunsku, Fínskej republike a Švédskemu kráľovstvu vstúpiť do konania v tejto veci ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Komisie.
44. Dňa 27. júna 2023 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom KS a KD, Rada, Komisia, ESVČ a uvedené členské štáty predniesli svoje ústne vyjadrenia.
III. Analýza
45. V článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ sa stanovuje obmedzenie právomoci súdov Únie v oblasti SZBP. V prejednávanej veci sa od Súdneho dvora požaduje, aby poskytol výklad toho, či sa toto obmedzenie vzťahuje na žalobu o náhradu škody údajne spôsobenej porušením základných práv spáchaným v rámci vykonávania misie Eulex Kosovo.
46. Všeobecný súd dospel k záveru, že áno, a preto nemá v tejto veci právomoc. KS a KD spolu s Komisiou (spolu ďalej len „odvolateľky“) proti tomuto zisteniu Všeobecného súdu namietajú.
47. KS a KD predložili jediný odvolací dôvod, ktorý je rozdelený na štyri časti. Prvá časť je založená na nesprávnom výklade článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ. Druhá časť je založená na nesprávnom uplatnení rozsudku Bank Refah. Tretia časť je založená na nesprávnom uplatnení rozsudku Carvalho. Štvrtá časť je založená na tom, že sa neriešilo údajné porušovanie základných práv, a na nesprávnej kvalifikácii žaloby ako smerujúcej k spochybneniu politických rozhodnutí v rámci SZBP.
48. S podporou belgickej, luxemburskej, holandskej, rakúskej, rumunskej, fínskej a švédskej vlády predložila Komisia štyri odvolacie dôvody. Prvý dôvod je založený na nesprávnom výklade článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ. Druhý dôvod je založený na skutočnosti, že žaloba nebola kvalifikovaná ako týkajúca sa údajného porušovania základných práv. Tretí dôvod je založený na nesprávnom uplatnení rozsudku Bank Refah. Štvrtý dôvod je založený na skutočnosti, že nebola stanovená výlučná právomoc súdov Únie a žalobkyniam neboli zabezpečené účinné prostriedky nápravy.
49. V rozsudku Bank Refah už Súdny dvor zistil, že má právomoc rozhodovať o nárokoch na náhradu škôd súvisiacich s reštriktívnymi opatreniami. Mimo kontextu reštriktívnych opatrení je to však pre Súdny dvor nová otázka.
50. Na úvod je dôležité vysvetliť, že táto vec nevyvoláva žiadne hmotnoprávne otázky. Preto sa od Súdneho dvora nežiada, aby rozhodol, či opomenutia uvedené pred Všeobecným súdom predstavujú porušenie základných práv, a ak áno, kto v Únii by mal byť za ne braný na zodpovednosť, a či sú splnené podmienky na priznanie náhrady škody.(32) Ak by Súdny dvor rozhodol, že odvolanie je dôvodné, uvedenými otázkami by sa aj tak musel zaoberať Všeobecný súd. V prejednávanom odvolaní vzniká len otázka, či súdy Únie môžu vôbec rozhodnúť o nárokoch na náhradu škody, ktoré predložili KS a KD.
51. Zdá sa, že niektorí právni komentátori nesúhlasia s tým, že súdy Únie majú právomoc v rámci SZBP, a to ani v prípade, keď sa v žalobách o náhradu škody odkazuje na údajné porušovanie základných práv.(33) Iní zase tvrdia opak.(34)
52. Judikatúra Súdneho dvora vydaná po stanovisku 2/13 už ponúka mnohé prvky na zodpovedanie otázok nastolených v prejednávaných odvolaniach. Preto je vhodné tieto veci preskúmať a určiť zásady, ktoré v nich už boli stanovené.
A. Obmedzenie právomoci v oblasti SZBP je výnimkou a musí sa vykladať reštriktívne
53. Judikatúra, v ktorej sa vykladá článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ, vychádza z chápania, že obmedzenie všeobecnej právomoci súdov Únie založenej na článku 19 ods. 1 ZEÚ je výnimkou a ako také sa musí vykladať striktne.(35)
54. Vo veci Maurícius(36) Súdny dvor konštatoval, že „článok 24 ods. 1 druhý pododsek posledná veta a článok 275 prvý odsek však z pravidla o všeobecnej právomoci, ktorú článok 19 ZEÚ priznáva Súdnemu dvoru na zabezpečenie práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv, stanovujú výnimku, a preto musia byť tieto články vykladané striktne“. Podobné znenie bolo použité v nasledujúcich veciach.(37)
55. Tento reštriktívny výklad bol doposiaľ uplatnený v troch skupinách vecí. Tie sa týkajú troch druhov opatrení, ktoré môže Únia prijímať podľa právneho základu SZBP: (i) reštriktívne opatrenia; (ii) misie Únie, a (iii) medzinárodné dohody.
1. Veci týkajúce sa reštriktívnych opatrení
56. Prvá skupina vecí sa týka reštriktívnych opatrení prijatých podľa článku 29 ZEÚ. V článku 275 druhom odseku ZFEÚ sa výslovne uvádza, že súdy Únie majú právomoc preskúmavať zákonnosť reštriktívnych opatrení zavedených v rámci SZBP, keď fyzické osoby podajú námietku prostredníctvom žaloby o neplatnosť v súlade s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ.
57. Napriek tomu, že v znení článku 275 druhého odseku ZFEÚ sa to výslovne neuvádza, Súdny dvor dospel k záveru, že môže preskúmavať aj zákonnosť reštriktívnych opatrení v iných druhoch konaní.
58. Vo veci Rosneft(38) Súdny dvor dospel k záveru, že môže posudzovať zákonnosť reštriktívnych opatrení v prejudiciálnych konaniach.
59. Súdny dvor vykladal článok 275 druhý odsek ZFEÚ v tom zmysle, že sa v ňom neodkazuje na druh konania, v rámci ktorého sa môže preskúmavať zákonnosť (inými slovami, len žaloby o neplatnosť), ale na druh rozhodnutia, ktoré možno preskúmať (inými slovami, reštriktívne opatrenia).(39) Pripomenul, že články 263 a 267 ZFEÚ spoločne vytvárajú celistvý systém preskúmavania zákonnosti opatrení Únie, čo znamená, že Súdny dvor môže platnosť reštriktívnych opatrení preskúmavať aj nepriamo, keď sa takáto otázka objaví vo veci, ktorú prejednáva vnútroštátny súd.(40) Je to tak, aj keď sa to v článku 275 ZFEÚ neuvádza výslovne. Súdny dvor tiež odkázal na rozsudok Foto‑Frost(41), pričom tvrdil, že vnútroštátny súd bude mať povinnosť vec postúpiť a prenechať zisťovanie nezákonnosti reštriktívnych opatrení Súdnemu dvoru.
60. V rozsudku Bank Refah(42) Súdny dvor potvrdil svoju právomoc rozhodovať o žalobe o náhradu škody proti Únii za ujmu, ktorá údajne vznikla fyzickým osobám v dôsledku reštriktívnych opatrení. Vysvetlil, že žaloba o náhradu škody je samostatným prostriedkom nápravy s vlastným účelom v rámci systému prostriedkov nápravy Únie.
61. Súdny dvor uznal, že v článku 275 druhom odseku ZFEÚ sa právomoc súdov Únie v žalobách o náhradu škody výslovne neuvádza. Neexistencia takéhoto výslovného znenia však jeho právomoci nebráni, keďže obmedzenia, ktoré sa mu kladú v rámci SZBP, sa musia vykladať reštriktívne.(43)
62. Z týchto vecí zjavne vyplýva, že napriek tomu, že výslovne sa v článku 275 ZFEÚ uvádzajú len žaloby o neplatnosť, fyzické osoby môžu napadnúť reštriktívne opatrenia vo všetkých ďalších druhoch žalôb dostupných na súdoch Únie, aby sa posúdila ich zákonnosť.
2. Veci týkajúce sa misií Únie
63. Druhá skupina vecí, v ktorých Súdny dvor vykladal obmedzenie svojej právomoci reštriktívne, sa týka misií Únie. V týchto veciach Súdny dvor odôvodnil svoju právomoc zistením, že opatrenie, ktoré skúmal alebo vykladal, sa netýkalo záležitostí SZBP, hoci sa v tejto oblasti vyskytovalo a bolo založené na akte SZBP.
64. Súdny dvor v rozsudku Elitaliana(44) zistil, že akty, ktoré boli napadnuté, sa týkali priznania verejných zákaziek na služby poskytované vrtuľníkmi súťažiacemu uchádzačovi a viedli k výdavkom, ktoré mali byť uhradené z rozpočtu Únie podľa nariadenia o rozpočtových pravidlách. Tieto akty, ktorých zákonnosť bola napadnutá v žalobách o neplatnosť a náhradu škody, prijala Eulex Kosovo na základe jednotnej akcie 2008/124. Súdny dvor sa však domnieval, že vylúčenie jeho právomoci v takejto situácii len z toho dôvodu, že predmetné akty boli prijaté v rámci SZBP, by predstavovalo príliš reštriktívne chápanie obmedzenia jeho právomocí v tejto politike Únie. Súdny dvor preto rozhodol, že článkom 24 ods. 1 ZEÚ a článkom 275 ZFEÚ nebola vylúčená jeho právomoc vykladať a uplatňovať ustanovenia nariadenia Únie o rozpočtových pravidlách, a to ani v prípade, že rozhodnutia o verejnom obstarávaní boli prijaté v oblasti SZBP.
65. V rozsudku vo veci H(45) Súdny dvor potvrdil právomoc súdov Únie rozhodovať o žalobách o neplatnosť a náhradu škody predložených pracovníčkou civilnej misie Únie v súvislosti s rozhodnutiami, ktoré prijal vedúci tejto misie s cieľom preložiť ju na regionálne pracovné miesto. Súdny dvor podobne ako v rozsudku Elitaliana dospel k záveru, že hoci predmetné akty Únie boli prijaté v kontexte SZBP a týkali sa operačného opatrenia podľa SZBP, nepredstavovali akty, na ktoré sa odkazuje v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ. Dané akty sa v podstate týkali otázok riadenia zamestnancov. Z tohto dôvodu nebola vylúčená právomoc Súdneho dvora preskúmať ich.
66. Z týchto vecí zjavne vyplýva, že akty, hoci aj boli prijaté v kontexte SZBP a na právnom základe SZBP, nie sú vylúčené z právomoci súdov Únie, ak sa ich zákonnosť posudzuje v súvislosti s ustanoveniami ZFEÚ alebo sekundárneho práva prijatého podľa týchto ustanovení.
3. Veci týkajúce sa medzinárodných dohôd
67. Posledná skupina vecí sa týka tretieho druhu opatrenia, ktoré sa môže prijať v rámci SZBP: medzinárodných dohôd. Vo veci Maurícius(46) sa Európsky parlament snažil dosiahnuť zrušenie rozhodnutia SZBP prijatého na základe článku 37 ZEÚ, ktorým Únia uzavrela dohodu s Mauríciom.(47) Hoci sa táto vec týkala preskúmania opatrenia SZBP, Parlament ho napadol na základe chýb súvisiacich s postupom, ktorý sa použil na jeho prijatie: článok 218 ZFEÚ, ktorým sa upravuje postup uzatvárania medzinárodných dohôd v rámci SZBP a ďalších politík Únie. Súdny dvor rozhodol, že rozsah obmedzenia právomoci stanoveného v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ nemôže byť taký veľký, aby Súdnemu dvoru bránil vo výklade a v uplatňovaní článku 218 ZFEÚ, a to aj v prípade, že je to na účely posúdenia zákonnosti opatrenia SZBP.
68. Hlavnou otázkou, ktorá v tejto veci vznikla, bolo, či bol právny základ SZBP jediným hmotnoprávnym základom, na ktorom mala byť dohoda s Mauríciom založená. Zaujímavé je, že Súdny dvor v tejto veci nerozhodol na základe článku 275 druhého odseku ZFEÚ, v ktorom sa výslovne stanovuje, že Súdny dvor má právomoc dohliadať na dodržiavanie článku 40 ZEÚ. Súdny dvor sa naopak rozhodol vyriešiť otázku právomoci zúžením rozsahu obmedzenia samotnej právomoci(48) a svoje rozhodnutie založil na podobnej logike, akú uplatnil v rozsudkoch Elitaliana a H, a to, že preskúmanie opatrenia SZBP je možné, ak sa vykonáva so zreteľom na ZFEÚ alebo sekundárne právo.
69. S ohľadom na uvedenú judikatúru zastávam názor, že argumentácia, ktorú predložili odvolateľky,(49) a to, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože obmedzenie právomoci v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ považoval za pravidlo, a nie za výnimku, by sa mala prijať.
B. Širší kontext Zmlúv
70. To, že Súdny dvor chápe obmedzenie, ktoré sa kladie na jeho právomoc v rámci SZBP ako výnimku, a nie ako pravidlo, čoho dôsledkom je, že takéto obmedzenie sa musí vykladať reštriktívne, má svoj základ v ústavných zásadách Únie.
71. Na vysvetlenie reštriktívneho výkladu obmedzenia právomoci v uvedených veciach Súdny dvor vychádzal zo základných hodnôt právneho poriadku Únie, najmä zo zásady právneho štátu, účinnej súdnej ochrany a ochrany ľudských práv. Podľa článkov 21 a 23 ZEÚ sa tieto zásady vzťahujú aj na SZBP.(50)
1. SZBP v štruktúre Zmlúv
72. V rámci Lisabonskej zmluvy sa upustilo od štruktúry pilierov a SZBP bola začlenená do ústavného režimu Únie. Vykonávanie kompetencií SZBP tak tiež začalo podliehať tým istým ústavným zásadám ako zvyšok politík Únie.
73. Potvrdzuje sa to aj v článku 23 ZEÚ, keďže sa v ňom stanovuje, že základné zásady a ciele Únie, ako sa uvádzajú v kapitole 1, hlave V ZEÚ, sa vzťahujú aj na SZBP.
74. V rozsudku Bank Refah(51) Súdny dvor poukázal na skutočnosť, že štruktúra Zmlúv sa zmenila a že Lisabonská zmluva dáva článkom 47 ZEÚ Únii jedinú právnu subjektivitu a ukončila rozlišovanie medzi bývalým Európskym spoločenstvom a Úniou. To sa prejavilo najmä integráciou ustanovení týkajúcich sa SZBP do všeobecného rámca práva Únie, hoci táto politika stále podlieha osobitným pravidlám a postupom, ako to vyplýva z článku 24 ZEÚ.(52)
75. Vývoj SZBP, ktorému sa v odôvodnení napadnutého uznesenia nevenovala dostatočná pozornosť, je dôležitým prvkom, ktorý treba pri rozhodovaní o rozsahu obmedzenia právomoci súdov Únie zohľadniť.
76. Teraz prejdem k širšiemu ústavnému kontextu, ktorý Súdnemu dvoru umožnil dospieť k záveru, že obmedzenie právomoci v rámci SZBP sa musí vykladať reštriktívne. Zásadami, ktoré vyplynuli z uvedených vecí, by sa Súdny dvor mal riadiť aj pri rozhodovaní v prejednávanej veci.
2. Právny štát, základné práva a úloha súdov Únie
77. Začlenenie SZBP do ústavného rámca Únie znamená, že základné zásady právneho poriadku Únie sa vzťahujú aj na všetky činnosti, ktoré Únia vykonáva v tejto politike. Tieto zásady vyjadrené v článku 2 ZEÚ, z ktorých najrelevantnejšie pre prejednávanú vec sú zásada právneho štátu, účinnej súdnej ochrany a ochrany ľudských práv, tvoria súčasť ústavnej identity Únie.(53)
78. Slovami Súdneho dvora: článok 2 ZEÚ nevyjadruje len smerovanie alebo úmysly politickej povahy, ale obsahuje hodnoty, ktoré súvisia… so samotnou identitou Únie ako spoločného právneho poriadku“(54).
79. Vo veciach, v ktorých Súdny dvor považoval za potrebné vykladať obmedzenie právomoci v rámci SZBP reštriktívne, zdôraznil, že článkami 21 a 23 ZEÚ, ktoré sa týkajú vonkajšej činnosti Únie vo všeobecnosti, respektíve konkrétne SZBP, sa na SZBP uplatňujú hodnoty vyjadrené v článku 2 ZEÚ.(55)
80. Právny štát ako hodnota, ktorá je v súčasnosti vyjadrená v článku 2 ZEÚ, si vyžaduje, aby orgány Únie a členských štátov podliehali súdnemu preskúmaniu. Súdny dvor to vyjadril už dávno v rozsudku Les Verts.(56)
81. Zásada právneho štátu si tak vyžaduje, aby fyzickým osobám, ktoré si odvodzujú práva z práva Únie, bola zaručená účinná súdna ochrana pred orgánmi Únie a členských štátov. Súdny dvor v rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) vysvetlil, že táto požiadavka je konkrétne vyjadrená v článku 19 ods. 1 ZEÚ.
82. Týmto ustanovením sa súdom Únie zveruje úloha ochrany práv založených na práve Únie, ktorú majú spoločnú so všetkými súdmi členských štátov.(58) V zásade sa žaloby, v ktorých sa žiada ochrana pred aktmi (alebo opomenutiami) inštitúcií Únie, podávajú na súdy Únie, kým s požiadavkou o ochranu pred aktmi (alebo opomenutiami) členských štátov sa jednotlivci musia obracať na vnútroštátne súdy.
83. Keďže SZBP podľa Lisabonskej zmluvy podlieha rovnakým základným ústavným zásadám, zásada právneho štátu v rámci právneho poriadku Únie si vyžaduje, aby súdy Únie zaručovali zákonnosť opatrení inštitúcií a orgánov Únie pri vykonávaní tejto politiky.
84. S cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu jednotlivcov, ktorí tvrdia, že inštitúcie či orgány Únie porušili pri vykonávaní SZBP ich základné práva, ako ich zaručuje právny poriadok Únie, musia mať súdy Únie v zásade právomoc o takýchto žalobách rozhodovať.
85. Ako Súdny dvor pripomenul v rozsudku Kadi I(59), dodržiavanie ľudských práv je podmienkou zákonnosti aktov Únie a akty, ktoré nie sú zlučiteľné s ľudskými právami, nie sú v rámci Únie prijateľné. V tejto veci to viedlo k právomoci Súdneho dvora rozhodovať o žalobách fyzických osôb, ktorých ľudské práva boli porušené, aj v prípade, že inštitúcie Únie len (mechanicky) transponovali svoje medzinárodné záväzky. Súdny dvor dospel z záveru, že medzinárodný záväzok nemôže mať väčšiu váhu než ústavný prísľub, že Únia prostredníctvom svojich súdov zaručí jednotlivcom, že inštitúcie Únie nebudú porušovať ľudské práva.
86. Slovami generálneho advokáta Poiaresa Madura: „tvrdenie, že právny akt je nevyhnutný na udržanie medzinárodného mieru a bezpečnosti, nemôže pôsobiť tak, že umlčí všeobecné zásady práva [Únie] a oberie fyzické osoby o ich základné práva“(60). Preto sa „Súdny dvor… nemôže… obrátiť chrbtom k základným hodnotám, ktoré tvoria základ právneho poriadku [Únie] a ktoré má povinnosť chrániť“(61).
87. Novšie Súdny dvor v rozsudku Ledra Advertising(62) objasnil, že inštitúcie Únie sa vždy riadia Chartou, a to aj vtedy, keď konajú mimo právneho poriadku Únie. Skutočnosť, že Komisia konala v rámci Európskeho mechanizmu pre stabilitu (ďalej len „ESM“), čo je medzinárodný mechanizmus vytvorený mimo právneho rámca Únie, neznamenala, že by Komisia nebola viazaná základnými právami Únie. Výsledkom bolo, že súdom Únie sa nemohlo brániť rozhodovať o žalobách o náhradu škody proti Únii založeným na nezákonnom správaní súvisiacom s takýmito aktmi v rámci ESM.
88. V uvedených veciach viedla zásada, že dodržiavanie základných práv je podmienkou zákonnosti opatrení Únie, k zisteniu, že súdy Únie majú právomoc rozhodovať o žalobách podaných fyzickými osobami, ktoré tvrdia, že boli porušené ich základné práva. Vo veci Ledra Advertising mohol Súdny dvor dokonca rozhodovať o žalobe o náhrade škody údajne spôsobenej inštitúciou Únie mimo rámca práva Únie aktom, proti ktorému by sa nedala podať žaloba o neplatnosť, keďže išlo o vonkajší akt mimo Únie. Podobne, vo veci Kadi I mohla fyzická osoba požadovať zrušenie vykonávajúceho opatrenia Únie tým, že tvrdila, že porušuje základné práva, hoci by nemohla na Súdnom dvore napadnúť opatrenie, ktoré sa vykonávalo, keďže to patrilo do systému OSN, a nie do právneho systému Únie.
89. A fortiori tak možno tvrdiť, že súdy Únie musia mať právomoc rozhodovať o žalobe o náhradu škody podanú fyzickými osobami, ktoré tvrdia, že boli porušené ich základné práva, a to aj v prípade, že sa touto žalobou spochybňuje zákonnosť aktu Únie v rámci SZBP, ktorý je na rozdiel od aktu dotknutého vo veci Ledra Advertising aktom patriacim do právomoci Únie.
90. Tieto základné zásady ústavného práva Únie, konkrétne zásada právneho štátu, účinnej súdnej ochrany a ochrany ľudských práv – ktoré odôvodňujú rozsudky Súdneho dvora, v ktorých dospel k záveru, že obmedzenie jeho právomoci v článku 24 ods. 1 a článku 275 ZFEÚ je výnimka, a nie pravidlo a musí sa vykladať reštriktívne – Všeobecný súd v napadnutom uznesení ignoroval. Všeobecný súd odlíšil rozsudky Súdneho dvora Elitaliana, H a Bank Refah od prejednávanej veci na základe reštriktívneho a formalistického odôvodnenia. V zásade tvrdil, že tieto rozsudky nie sú porovnateľné so situáciou v prejednávanej veci z jednoduchého dôvodu, a to že vznikli v inom skutkovom kontexte,(63) čím úplne opomenul všeobecné zásady, na ktorých sú tieto veci založené a ktoré sa uplatňujú v každej veci, ktorá si vyžaduje výklad obmedzenia právomoci súdov Únie v rámci SZBP.
91. Preto by sa mala prijať aj argumentácia, ktorú predložili odvolateľky,(64) že Všeobecný súd nesprávne rozlišoval medzi uvedenými vecami.
92. Z tohto dôvodu Všeobecný súd nedokázal odpovedať na tieto otázky: Ako tieto základné postuláty Zmlúv, tak ako sa vykladajú v judikatúre, ovplyvňujú odpoveď na otázku, ktorá vznikla v prejednávanej veci?
C. Výklad článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ v prejednávanej veci
1. Výklad, a nie zmena Zmlúv
93. Vo svetle uvedených zásad sa mi zdá zrejmé, že právomoc súdov Únie rozhodovať o žalobe, ktorou fyzická osoba požaduje ochranu pred porušovaním svojich základných práv, nemožno vylúčiť len preto, že k tomuto porušovaniu došlo v kontexte SZBP. Článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ by sa mali podľa toho vykladať v tom zmysle, že sa nevzťahujú na žaloby o náhradu škody za údajné porušenie základných práv vyplývajúce z opatrenia SZBP.
94. Z toho vyplýva, že zásada právneho štátu nielen dáva súdom Únie právomoc zabezpečiť, aby iné inštitúcie a orgány Únie dodržiavali právne predpisy, ale zaväzuje k tomu aj samotné súdy Únie.
95. Môžeme si preto položiť otázku: Čo vernosť zákonu vyžaduje od Súdneho dvora? Mal by striktne dodržiavať znenie Zmlúv, ktoré obmedzujú jeho právomoc v SZBP, alebo by mal uprednostniť ústavné zásady Únie a vypracovať judikatúru potrebnú na ochranu základných práv, aj keď sa to v znení Zmlúv výslovne nestanovuje?
96. V rozsudku Les Verts dospel Súdny dvor k záveru, že právnemu štátu lepšie poslúži zásah do znenia Zmluvy.(65) Ako to vyjadril generálny advokát Mancini vo svojich návrhoch v tejto veci, „povinnosť dodržiavať právo má prevahu nad striktnosťou písaného práva. Vždy, keď si to vyžaduje záujem súdnej ochrany, Súdny dvor je pripravený opraviť alebo doplniť ustanovenia, ktoré vymedzujú jeho právomoc v mene zásady, ktorá vyplýva z jeho poslania“(66).
97. Všeobecný súd však v napadnutom uznesení dospel k záveru, že judikatúra, ako sa opätovne pripomenulo v rozsudku Carvalho(67), mu bráni prevziať právomoc v prejednávanej veci. Všeobecný súd vysvetlil, že hoci sa ustanovenia týkajúce sa právomoci súdov Únie musia vykladať so zreteľom na zásadu účinnej súdnej ochrany, nemôže to mať účinok, že sa nebudú uplatňovať podmienky výslovne stanovené v Zmluvách.
98. Odvolateľky argumentujú,(68) že túto judikatúru možno odlíšiť, a preto sa nevzťahuje na prejednávanú vec, keďže sa týka podmienok upravujúcich žaloby o neplatnosť podávané fyzickými osobami, a nie žalôb o náhradu škody.
99. Nesúhlasím, že toto je dôvod na odlíšenie uvedenej judikatúry. Naopak odôvodnenie Súdneho dvora v rozsudku Carvalho považujem za uplatniteľné v prejednávanej veci, keďže vyjadruje zásadu, že požiadavka účinnej súdnej ochrany nemôže sama osebe viesť k zmene Zmlúv súdmi Únie.
100. To však súdom Únie nebráni, aby vykladali Zmluvy v súlade so zásadou účinnej súdnej ochrany. Podľa môjho názoru to súdy Únie dokonca sú povinné robiť.
101. Generálny advokát Bobek dospel k podobnému záveru vo svojich návrhoch vo veci SatCen/KF(69): „Jednoducho povedané, článok 47 Charty neumožňuje Súdnemu dvoru prepisovať Zmluvy, ale vyžaduje si, aby Súdny dvor vykladal existujúce ustanovenia takým spôsobom, aby mohli dosiahnuť svoj plný potenciál v poskytovaní súdnej ochrany každému, koho sa dotknú akty inštitúcií alebo orgánov Únie.“
102. V napadnutom uznesení Všeobecný súd skutočne uznal potrebu vykladať článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ so zreteľom na zásadu účinnej súdnej ochrany.(70) Nepokúsil sa to však urobiť.
103. Všeobecný súd preto ponechal otázku, či obmedzenie právomoci v rámci SZBP možno vykladať tak, aby sa zabezpečila účinná súdna ochrana v prejednávanej veci, otvorenú.
104. V kontexte týchto odvolaní je to presne otázka, ktorú si treba položiť a na ktorú treba odpovedať. Môže sa obmedzenie právomoci súdov Únie v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že vylučuje žaloby o náhradu škody za porušovanie základných práv Úniou, aj keď k nemu (údajne) dochádza v oblasti SZBP?
2. Argumenty účastníkov a vedľajších účastníkov konania
105. Odvolateľky tvrdia,(71) že Všeobecný súd nezohľadnil, že nárok na náhradu škody bol založený na údajnom porušení základných práv, a nevykladal obmedzenie právomoci súdov Únie v rámci SZBP so zreteľom na základné práva a zásadu právneho štátu. Belgická, luxemburská, holandská, rakúska, rumunská, fínska a švédska vláda, ktoré vstúpili do konania na podporu Komisie, zdôrazňujú, že so zreteľom na základné hodnoty Únie a všeobecné zásady práva Únie musia mať súdy Únie právomoc v prípade žalôb o náhradu škody týkajúcich sa údajného porušovania základných práv v rámci SZBP. Česká vláda navyše tvrdí, že hoci podporuje pozíciu Rady, súdy Únie majú právomoc skúmať akty v rámci SZBP, ak by tieto akty mohli viesť k porušeniu základných práv.
106. Komisia konkrétnejšie tvrdí, že prejednávaná vec sa týka údajných porušení ľudských práv a že SZBP predstavuje len kontext, v ktorom k týmto porušeniam došlo. Preto má Súdny dvor pred sebou niečo, čo je v podstate „nárok na náhradu škody v oblasti ľudských práv“ vyplývajúci z práva Únie v súvislosti s opatrením SZBP.
107. Tento argument sa zjavne opiera o logiku podobnú tej, na ktorej bola založená právomoc súdov Únie vo veciach ako Maurícius, Elitaliana a H. Hoci sa súdy Únie vyzývajú, aby rozhodli o zákonnosti aktu SZBP, na situáciu v prejednávanej veci sa nevzťahuje obmedzenie právomoci podľa článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ, pretože zákonnosť tohto aktu závisí od výkladu práva zahrnutého v Charte.
108. Komisia ďalej tvrdí, že v žiadnom ustanovení Zmlúv neexistuje výnimka z právomoci súdov Únie, pokiaľ ide o údajné porušovanie základných práv v akejkoľvek oblasti práva Únie vrátane SZBP. Chápanie článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ spôsobom, ktorý by fyzické osoby pripravil o možnosť podávať žaloby týkajúce sa údajného porušovania základných práv v rámci SZBP, by ohrozilo základnú charakteristiku systému súdnej ochrany podľa Zmlúv, ako ju vykladá Súdny dvor.
109. Rada a ESVČ argumentujú, že právomoci súdov Únie v prejednávanej veci bráni článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ, a neuplatňuje sa žiadny z existujúcich prúdov judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa SZBP. Rada však právomoc súdov Únie v prípadoch údajného porušovania základných práv v oblasti SZBP úplne nevylučuje a zdôrazňuje, že sa musia nájsť vhodné kritériá, aby sa zachoval užitočný účinok ustanovení Zmluvy obmedzujúcich právomoc súdov Únie v rámci SZBP. Podľa Rady by sa malo jasne rozlišovať medzi aktmi, ktoré zahŕňajú politické rozhodnutia a ktoré nepodliehajú súdnej kontrole, a aktmi, ktoré sú zamerané na vykonávanie konkrétnych opatrení a ktoré takejto kontrole podliehajú. Tieto konkrétne opatrenia v zásade nezahŕňajú politické rozhodnutia, ale predstavujú len vykonanie týchto rozhodnutí v kontexte SZBP.
110. Francúzska vláda, ktorá vstúpila do konania na podporu Rady, sa však domnieva, že rozlišovanie medzi politickými a inými rozhodnutiami SZBP nemôže fungovať. Podľa tohto členského štátu sa ustanovenia Zmluvy obmedzujúce právomoc súdov Únie v rámci SZBP majú vykladať v súlade s ich znením, a to konkrétne tak, že súdy Únie nemajú právomoc nad žiadnym opatrením SZBP, s výnimkou dvoch výnimiek stanovených v článku 275 druhom odseku ZFEÚ.
3. Účel obmedzenia právomoci v rámci SZBP
111. S francúzskou vládou a Radou súhlasím v tom, že obmedzenie právomoci súdov Únie v rámci SZBP sa nemôže ignorovať a musí sa mu priznávať nejaký význam. Tým sa dostáva do popredia dôležitá otázka, ktorá je podľa môjho názoru kľúčom k vymedzeniu hraníc právomoci súdov Únie v rámci SZBP: Aký je účel obmedzenia právomoci?
112. Rozlišovanie, ktoré navrhuje Rada a ESVČ, medzi politickými alebo strategickými rozhodnutiami na jednej strane a čisto administratívnymi rozhodnutiami SZBP na strane druhej môže odrážať zámer autorov Zmlúv zabrániť tomu, aby súdy Únie ovplyvňovali politické rozhodnutia v oblasti zahraničných vzťahov. Je pravda, že vo väčšine prípadov, keď sa od Súdneho dvora požaduje, aby vyložil určité pravidlo, môže rozhodnúť o jeho význame. Ak by sa aj rozhodnutie Súdneho dvora riadilo inými pravidlami a úvahami, stále ide o rozhodnutie.(72)
113. Existujú otázky, keď sa toto rozhodnutie musí ponechať výlučne na politický proces. Generálny advokát Wathelet vo svojich návrhoch vo veci Rosneft dospel k názoru, že „obmedzenie právomoci Súdneho dvora v oblasti SZBP na základe doložky ‚carve‑out‘ je odôvodnené tým, že akty v oblasti SZBP v zásade majú vyjadrovať len rozhodnutia výlučne politickej povahy súvisiace s uplatňovaním SZBP, ktorých súdne preskúmanie je ťažko zlučiteľné s deľbou mocí“(73). Obmedzenie právomoci súdov Únie by sa tak mohlo chápať ako určitý druh kodifikovanej „doktríny politickej otázky“(74). Autori Zmlúv mohli mať pocit, že je to potrebné výslovne uviesť, keďže Súdny dvor (zatiaľ)(75) nebol pripravený takúto doktrínu vypracovať.
114. So zreteľom na zásadu deľby moci (ktorá sa v Únii nazýva zásada inštitucionálnej rovnováhy), ktorá je dôležitým prvkom právneho štátu a zásady demokracie,(76) totiž súdy nemajú výsadu nahrádzať politické rozhodnutia príslušných politických inštitúcií.
115. To však platí pre každú oblasť práva Únie, nielen pre SZBP. Súdy Únie nemajú nahrádzať politické rozhodnutia prijaté inštitúciami Únie, ktorým boli Zmluvami zverené rozhodovacie právomoci. Napriek tomu nie sú v ústavných demokraciách politické rozhodnutia neobmedzené. V Únii založenej na zásade právneho štátu nemohlo byť úmyslom autorov Zmlúv umožniť porušovanie základných práv v rámci SZBP. Keďže porušenie základných práv nemôže byť politickým rozhodnutím, súdy Únie musia byť schopné kontrolovať, či táto hranica nebola prekročená.(77) Len takýmto spôsobom môžu plniť svoju úlohu zabezpečiť dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv.
116. To vedie k záveru, že právomoc súdov Únie preskúmavať všetky opatrenia SZBP vrátane politických či strategických s cieľom zabezpečiť ich súlad so základnými právami nemôže byť na základe článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ vylúčená.
117. Uznávam, že dodržiavanie základných práv možno zaručiť rôznymi spôsobmi a môže sa ponechať určitý priestor pre politické rozhodnutia. Väčšinu práv zaručených Chartou možno obmedziť, pokiaľ takéto obmedzenie slúži na legitímny účel, ktorý dosahuje primeraným spôsobom.(78) Preto napríklad právo na ochranu osobných údajov (podľa článku 8 Charty) možno obmedziť na účely boja proti medzinárodnému terorizmu alebo právo vlastniť majetok (podľa článku 17 Charty) možno obmedziť s cieľom prispieť k účinnosti sankcií uvalených na tretí štát. Posúdenie odôvodnení, ako aj primeranosti a nevyhnutnosti opatrení, ktorými sa obmedzujú určité práva, sa môže líšiť. V tomto smere existuje dôvod, aby súdy Únie rešpektovali politické rozhodnutia v zložitých otázkach medzinárodnej politiky. Súdny dvor je v tomto smere, ako to ukazuje jeho judikatúra, opatrný.(79) Aj keď by sa dalo diskutovať o vhodnej úrovni kontroly, súdy Únie nemožno vylúčiť z ich ústavnej úlohy poskytovať ochranu základných práv, keď o to požiadajú fyzické osoby.
118. Môžem súhlasiť s tým, že existujú určité strategické rozhodnutia, do ktorých súdy Únie skutočne nemôžu zasahovať. Napríklad súdy Únie podľa mňa nemôžu posudzovať, či by Únia mala vyslať misiu do určitej časti sveta. Platí to aj vtedy, ak by zriadenie takejto misie mohlo zlepšiť situáciu v oblasti ľudských práv pre obyvateľov danej oblasti. Po prijatí politického rozhodnutia angažovať sa v určitej krajine alebo konflikte však súdy Únie musia byť schopné kontrolovať, či je navrhnuté a vykonávané tak, aby neprimerane nezasahovalo do ľudských práv.
119. Niektoré takéto rozhodnutia si vyžadujú viac rešpektu k odôvodneniam, ktoré predložila Rada alebo iný zodpovedný orgán. Napríklad dostupnosť finančných prostriedkov pre určitú misiu môže mať skutočne vplyv na práva osôb s rodinnými príslušníkmi, ktorých zmiznutie nebolo úspešne vyšetrené. Súdy Únie však musia zohľadniť aj argumenty týkajúce sa celkovej finančnej a personálnej kapacity Únie, ktorá má misie po celom svete, a nemôžu spätne kritizovať rozhodnutie, ako najlepšie tieto zdroje distribuovať. Úplne to však právomoc súdov Únie nevylučuje. Potreba rešpektu a úroveň kontroly sú otázky, ktoré sa objavujú po stanovení právomoci.
120. V dôsledku uvedeného nemôžem súhlasiť s Radou v tom, že v prejednávanej veci môžu súdy Únie posudzovať len to, či Eulex Kosovo dodržiavala základné práva pri vykonávaní vyšetrovaní, ale že nebudú mať právomoc, pokiaľ ide o zákonnosť rozhodnutí Rady postupne obmedziť výkonný mandát Eulex Kosovo alebo prideľovanie dostatočných prostriedkov pre Eulex Kosovo, keďže zahŕňajú politické a strategické rozhodnutia, ktoré nepodliehajú súdnemu preskúmaniu. Ak by takéto politické či strategické rozhodnutia mohli porušovať základné práva, súdy Únie musia byť schopné rozhodovať o sťažnosti fyzickej osoby, hoci budú pravdepodobne rešpektovať odôvodnenia, ktoré predloží Rada v rámci svojho posúdenia, či sú tieto rozhodnutia v rozpore so základnými právami.
4. Čo je vylúčené z právomoci súdov Únie v záležitostiach SZBP?
121. Obmedzenie právomoci nemôže zachádzať tak ďaleko, aby sa vylúčilo preskúmanie súladu opatrení SZBP so základnými právami. Aký je teda rozsah obmedzenia právomoci?
122. Obmedzenie právomoci podľa mňa zahŕňa dve záležitosti. Po prvé súdy Únie nemôžu preskúmavať súlad aktov SZBP s ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa SZBP.(80) Po druhé súdy Únie nemôžu vykladať tieto primárne pravidlá SZBP ani akty SZBP prijaté na základe takýchto pravidiel. Súdy únie sa pri vykonávaní preskúmania zákonnosti aktov SZBP so zreteľom na základné práva samozrejme nemôžu úplne vyhnúť výkladu pravidiel SZBP, keďže to je predpokladom posúdenia ich súladu s týmito právami.(81) V tomto smere však súdy Únie musia rešpektovať vysvetlenie významu určitého politického rozhodnutia, ktoré poskytne jeho autor, a posúdiť, či takto chápané rozhodnutie prekračuje hranicu, ktorú mu poskytuje Charta.
123. Pokiaľ však politické rozhodnutie vykonané prostredníctvom opatrenia SZBP neprekračuje hranice stanovené ústavným rámcom Únie, zapojenie súdov Únie je vylúčené. Ak pravidlo SZBP možno vykladať tromi možnými spôsobmi (A, B a C) a žiaden z nich neporušuje základné pravidlá, súd Únie si nemôže medzi A, B a C vyberať. To následne znamená, že v oblasti SZBP chýba ďalšia dôležitá úloha, ktorú má Súdny dvor na základe Zmlúv – zabezpečiť jednotný výklad a uplatňovanie práva Únie. Ak sa má zabezpečiť jednotnosť, Súdnemu dvoru sa musí poskytnúť právomoc rozhodnúť sa medzi rôznymi možnými výkladmi určitého pravidla. Ak je to vylúčené, treba predpokladať, že autori Zmlúv súhlasili s rozdielmi, ktoré by mohli vzniknúť pri praktickom vykonávaní opatrení SZBP v rôznych členských štátoch. Príkladom takejto situácie je vec Neves 77 Solutions, v ktorej som dnes takisto predniesla svoje návrhy.
124. Aby som to zhrnula, inštitúcie a orgány Únie sú vždy viazané základnými právami a rozhodnutie tieto práva porušiť nie je dostupným politickým či strategickým rozhodnutím, a to ani v oblasti SZBP. Ak je účelom obmedzenia právomoci v SZBP zabrániť súdom Únie zasahovať do politických a strategických rozhodnutí v oblasti SZBP, takýto účel si nevyžaduje vylúčenie právomoci preskúmavať údajné porušovanie základných práv. Pre politické a strategické rozhodnutia platí obmedzenie, že nikdy nesmú byť v rozpore so základnými právami. Článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ sa preto musia vykladať v tom zmysle, že súdom Únie nebránia v dohľade nad takýmito ústavnými obmedzeniami tým, že budú rozhodovať o žalobách o náhradu škody podaných fyzickými osobami za údajné porušovanie základných práv opatreniami SZBP.
5. Článok 275 druhý odsek ZFEÚ
125. Článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ sa často opisujú ako doložky „carve‑out“, pretože vylučujú časť všeobecnej právomoci súdov Únie podľa článku 19 ZEÚ. Článok 275 ZFEÚ sa následne opisuje ako doložka „claw‑back“, keďže vracia vylúčené pravidlo späť do rámca právomoci súdov Únie.(82)
126. Ak sa vzťah medzi prvým a druhým odsekom článku 275 ZFEÚ chápe týmto spôsobom, podľa logiky sa teda doložka „claw‑back“ uplatňuje len vtedy, ak sa doložkou „carve‑out“ v určitej situácii vylúčila právomoc súdov Únie. Dospela som k záveru, že súdnu kontrolu možného porušovania základných práv nemožno zo všeobecnej právomoci súdov Únie vylúčiť, a to ani vtedy, ak je aktom, ktorý sa má preskúmať, opatrenie SZBP. Preto by doložka „claw‑back“ v článku 275 druhom odseku ZFEÚ nemala pre stanovenie právomoci v žalobách o náhradu škody založených na údajnom porušovaní základných práv význam.
127. Podľa môjho názoru by sa však článok 275 druhý odsek ZFEÚ nemal vykladať ako doložka „claw‑back“, ktorou sa obnoví „normálny“ stav právomoci súdov Únie vo vymenovaných situáciách. Namiesto toho zastávam názor, že článok 275 druhý odsek ZFEÚ by sa mal vykladať ako ustanovenie, na základe ktorého sa má vykladať rozsah obmedzenia právomoci podľa článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 prvého odseku ZFEÚ.
128. Ako už bolo konštatované,(83) znenie článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 prvého odseku ZFEÚ nie je totožné. Článkom 24 ods. 1 ZEÚ sa vylučuje právomoc súdov Únie, pokiaľ ide o „tieto ustanovenia“, čo odkazuje na ustanovenia uvedené v predchádzajúcich vetách článku 24 ods. 1 ZEÚ. V týchto ustanoveniach sa stanovuje, že pri prijatí opatrení SZBP Rada v zásade koná jednomyseľne, že legislatívne akty sú v SZBP vylúčené, že SZBP vykonáva buď Únia, alebo členské štáty a že Parlament a Komisia majú v rámci SZBP osobitné úlohy. V článku 24 ods. 1 ZEÚ sa stanovuje, že súdy Únie musia byť schopné monitorovať súlad s článkom 40 ZEÚ a môžu preskúmavať zákonnosť niektorých rozhodnutí SZBP. V tomto smere sa v článku 24 ods. 1 ZEÚ odkazuje článok 275 druhý odsek ZFEÚ.
129. V článku 275 prvom odseku ZFEÚ sa následne opakujú obmedzenia právomoci súdov Únie, ktoré už boli vyjadrené v článku 24 ods. 1 ZEÚ, ale dodáva sa tam, že toto obmedzenie sa týka nielen „týchto ustanovení“, teda kapitoly 2 hlavy V ZEÚ, ale aj aktov prijatých na základe týchto ustanovení. Toto obmedzenie je, ako sa uznáva v judikatúre, reštriktívne. V tomto smere sa v článku 275 druhom odseku ZFEÚ vysvetľuje, čo nemožno vylúčiť. Na rozdiel od prvého odseku sa druhý odsek článku 275 ZFEÚ musí vykladať širšie, keďže je základom pre (reštriktívny) výklad rozsahu vylúčenia.
130. Odkaz na článok 40 ZEÚ v článku 275 druhom odseku ZFEÚ naznačuje, že Súdny dvor si musí ponechať právomoc, pokiaľ ide o inštitucionálnu rovnováhu stanovenú v Zmluvách. Spory, ktoré patria do tejto kategórie, sú tie, ktoré sa týkajú náležitého právneho základu na prijatie určitého opatrenia a zvyčajne sú motivované rozdielnymi právomocami priznávanými inštitúciám Únie v týchto rôznych právnych základoch. Príkladmi takýchto sporov sú veci Maurícius a Tanzánia, na ktoré sa odkazuje vyššie.(84)
131. Odkaz na žaloby o neplatnosť v súvislosti s reštriktívnymi opatreniami voči fyzickým a právnickým osobám sa javí ako pomerne úzky. Môže sa však chápať aj v širšom zmysle, že sa ním vyžaduje, že právomoc súdov Únie sa nemôže obmedziť, pokiaľ ide o preskúmavanie zákonnosti opatrení SZBP, ktorými sa obmedzujú práva jednotlivcov.
132. Zjednodušeným, ale podľa mňa vierohodným vysvetlením pre výslovné zahrnutie výlučne žalôb o neplatnosť podaných jednotlivcami proti reštriktívnym opatreniam je to, že v čase prijatia Lisabonskej zmluvy, bolo v dôsledku judikatúry vo veci Kadi zjavným príkladom možné porušenie práv jednotlivca reštriktívnymi opatreniami.(85) Ak sa však článok 275 ZFEÚ číta so zreteľom na článok 24 ods. 1 ZEÚ, v ktorom sa na súdne preskúmanie určitých opatrení odkazuje všeobecnejšie, môže sa vykladať v tom zmysle, že zaručuje, že súdne preskúmavanie všetkých takých opatrení, ktoré obmedzujú práva jednotlivcov, nebude nijako obmedzené.
133. Ak sa vzťah medzi dvomi odsekmi článku 275 ZFEÚ chápe tak, že druhý odsek je základom pre výklad prvého, „červenou čiarou“ pre obmedzenie právomoci je ústavná úloha, ktorá bola súdom Únie zverená v Zmluvách. Týka sa po prvé zaručenia inštitucionálnej štruktúry stanovenej v Zmluvách a po druhé ochrany práv jednotlivcov.
6. Možná úloha vnútroštátnych súdov
134. Je zrejmé, že opatrenia SZBP by nemali byť v rozpore so základnými právami fyzických osôb. Takisto je zrejmé, že k dispozícii musí byť súdne preskúmanie údajného porušovania základných práv. Mohlo by sa však namietať, že o takýchto prípadoch nemusia rozhodovať súdy Únie, ale mohli by prejsť do právomoci vnútroštátnych súdov.(86)
135. Podľa článku 274 ZFEÚ spory, v ktorých je Únia zúčastnenou stranou, nie sú z tohto dôvodu vyňaté z právomoci vnútroštátnych súdov. Ak sa článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ vykladajú v tom zmysle, že vylučujú právomoc súdov Únie v žalobách o náhradu škody založených na porušovaní základných práv údajne spôsobenom opatreniami SZBP, stále môžu o takýchto žalobách rozhodnúť vnútroštátne súdy, a to aj v prípade, že sú tieto žaloby namierené proti inštitúciám a orgánom Únie.
136. Vyhovovalo by takéto riešenie požiadavkám na účinnú súdnu ochranu? Generálna advokátka Kokott dospela vo svojom stanovisku 2/13(87) k záveru, že áno. Svoju analýzu však začala odvíjať od názoru, že obmedzenie právomoci súdov Únie v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 prvom odseku ZFEÚ predstavuje pravidlo, a nie výnimku,(88) čo je názor, ktorý bol neskoršou judikatúrou Súdneho dvora nahradený.
137. Podľa môjho názoru, a jasne to ukazuje aj prejednávaná vec, je otázne, či by vnútroštátne súdy dokázali poskytovať účinnú súdnu ochranu jednotlivcom vo všetkých situáciách, v ktorých inštitúcie a orgány Únie môžu opatreniami SZBP porušovať ich práva. Ako uviedla česká a luxemburská vláda, existuje množstvo praktických prekážok v prístupe k vnútroštátnym súdom, pokiaľ ide o takéto žaloby. Môžeme si napríklad položiť otázku, ktorý súd a z ktorého členského štátu by mal rozhodovať o žalobe proti opatreniam prijatým misiou Únie zriadenou v tretej krajine? KS a KD sa pokúsili podať žalobu na súdy v Spojenom kráľovstve (v čase pred brexitom). Ako som už vysvetlila, vnútroštátny súd konštatoval, že žaloba nepatrila do jeho právomoci. Takéto odmietnutie právomoci vnútroštátnym súdom by sa však dalo prekonať, ak by Súdny dvor zaujal pevné stanovisko, že takúto právomoc nemá.
138. Stále sa tým však nerieši problém, ktorý vnútroštátny súd by mal vo veci rozhodovať. Francúzska vláda navrhla, že by to mohol byť súd členského štátu, ktorý práve predsedá Rade. Neexistuje však žiadne osobitné odôvodnenie, prečo by mal byť súd daného členského štátu najlepšie spôsobilý rozhodovať vo veci týkajúcej sa údajného porušenia základných práv misiou Únie. Ďalšou možnosťou je, že by sa žaloba mohla podať na súdy v ktoromkoľvek členskom štáte. Takéto riešenie by mohlo viesť k taktizovaniu pri výbere súdu, keďže žalobcovia by hľadali členský štát s najpriaznivejšími procesnými pravidlami upravujúcimi žaloby o náhradu škody.
139. Keďže vnútroštátne súdy by nemali možnosť predkladať Súdnemu dvoru návrhy na začatie prejudiciálneho konania, výklad práv podľa Charty by sa pri uplatnení na opatrenia SZBP mohol líšiť. Takéto rozdiely by nakoniec riešil Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), na ktorý sa fyzické osoby môžu rozhodnúť obrátiť, ak sa domnievajú, že ich ľudské práva neboli primerane chránené.
140. Francúzska vláda vo vzťahu k takýmto praktickým problémom pri výbere príslušného vnútroštátneho súdu navrhla, že by sa mohol zriadiť nový spoločný súd, ktorý by rozhodoval vo veciach týkajúcich sa porušovania základných práv opatreniami SZBP. Hoci by to členské štáty mohli urobiť, neviem, prečo by mali byť ochotné zveriť právomoc ďalšiemu nadnárodnému súdu, ak nie sú ochotné uznať takúto právomoc súdom Únie.
141. Napokon znovu pripomínam, že v prejednávanej veci sa kladie otázka, či môžu súdy Únie rozhodovať o žalobách založených na mimozmluvnej zodpovednosti Únie týkajúcich sa náhrady škody údajne spôsobenej opatreniami SZBP.
142. Súdny dvor už rozhodol, že súdy Únie majú výlučnú právomoc rozhodovať o žalobách o náhradu škody založených na mimozmluvnej zodpovednosti Únie.(89) V takýchto žalobách sa rozlišuje medzi Úniou a medzinárodnými organizáciami, ktoré zvyčajne majú na súde rozsiahlu imunitu pred žalobami o náhradu škody.(90) Ako totiž poznamenávajú komentátori,(91) autori Zmlúv sa dohodli, že Únia by nemala mať imunitu, pokiaľ ide o mimozmluvnú zodpovednosť, ale že rozhodnutia by sa nemali napádať na vnútroštátnych súdoch.
143. Navyše v Zmluvách sa stanovuje, že žaloby o náhradu škody budú patriť výlučne do rúk súdov Únie. Vnútroštátne súdy nemôžu rozhodovať o mimozmluvnej zodpovednosti za škody údajne spôsobené inštitúciami a orgánmi Únie v žiadnej oblasti, ktorá patrí do pôsobnosti práva Únie.
144. Okrem toho ak by sa žaloby o náhradu škody prenechali vnútroštátnym súdom, zakladali by sa na ich vlastných vnútroštátnych právnych predpisoch v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti, čo by viedlo k rozdielnym výsledkom v závislosti od uplatniteľných vnútroštátnych pravidiel. Vnútroštátne súdy preto nemôžu vyplniť medzeru a poskytnúť rovnaký druh nápravných opatrení, aký by mohli poskytnúť súdy Únie.
D. Možné dôsledky pristúpenia Únie k EDĽP
145. Ako už bolo vysvetlené, prejednávaná vec by sa mala uviesť do širšieho kontextu rokovaní o pristúpení Únie k EDĽP. Je vhodné pripomenúť, že podľa článku 6 ods. 2 ZEÚ je takéto pristúpenie pre Úniu povinnosťou, nie voľbou.
146. Proces pristúpenia k EDĽP je však možný, ako sa preukázalo v stanovisku 2/13, len vtedy, ak sa zachová špecifický charakter právneho poriadku Únie a nebudú dotknuté právomoci Únie podľa Zmlúv.
147. Ak Súdny dvor potvrdí navrhovaný výklad, že článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že vylučujú právomoc súdov Únie rozhodovať o žalobách o náhradu škody spôsobenej opatreniami SZBP, pokiaľ ide o možné porušovanie základných práv, čo by to znamenalo pre budúce členstvo Únie v EDĽP?
148. Po prvé by to prispelo k lepšiemu vymedzeniu právomoci súdov Únie v oblasti SZBP, čo je otázka, ktorú Súdny dvor ponechal v stanovisku 2/13 otvorenú.
149. Po druhé by sa tým ujasnilo, že v situáciách, keď je opatrenie SZBP napadnuté z jedného z dôvodov, o ktorých môže rozhodovať aj ESĽP, teda pre údajne porušenie základných práv, nie je právomoc súdov Únie obmedzená doložkami „carve‑out“ uvedenými v Zmluvách.
150. Z hľadiska právneho poriadku Únie by navrhovaný výklad vyhovoval ústavnej požiadavke na zaručenie jeho autonómie. Zabránilo by sa situácii, v rámci ktorej by sa o možných nezrovnalostiach medzi vnútroštátnymi súdmi týkajúcich sa toho, či sú opatrenia SZBP v rozpore so základnými právami, rozhodovalo na súde stojacom mimo právneho poriadku Únie. Kým by vo veci týkajúcej sa údajného porušovania ľudských práv mohol rozhodnúť ESĽP, museli by o nej najprv rozhodnúť súdy Únie. Väčšina členských štátov, ktoré vstúpili do konania v prejednávanej veci ako vedľajší účastníci, súhlasila s priliehavým opisom, ktorý ponúkla česká vláda, že „každý vlak, ktorý môže skončiť v Štrasburgu, musí najprv zastaviť v Luxemburgu“. Navrhovaný výklad takúto zastávku v Luxemburgu poskytuje.
151. Z hľadiska systému vytvoreného EDĽP by navrhovaný výklad znamenal, že pred tým, ako je žaloba podaná na ESĽP prípustná, musia sa vyčerpať všetky nápravné opatrenia, ktoré sú k dispozícii na súdoch Únie.
152. Zvýšil by sa tým značne objem prejednávaných vecí na súdoch Únie?
153. Nemyslím si, že je takáto obava odôvodnená. Ak sa fyzická osoba domnieva, že boli porušené jej základné práva, mal by naozaj existovať prístup k súdom Únie. V záujme právneho poriadku Únie je, aby sa takéto situácie odhalili a napravili.
IV. Zhrnutie a dôsledky
154. Keď zhrniem už uvedené, domnievam sa, že článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ by sa mali vykladať v tom zmysle, že neobmedzujú právomoc súdov Únie rozhodovať o žalobách o náhradu škody podaných fyzickými osobami na základe údajného porušenia základných práv akýmkoľvek druhom opatrenia SZBP.
155. Takýto výklad vyplýva z ústavných zásad právneho poriadku Únie, predovšetkým zo zásady právneho štátu, ktorá zahŕňa právo na účinnú súdnu ochranu, a zásady vyžadujúcej dodržiavanie základných práv vo všetkých politikách Únie. Ústavnú úlohu súdov Únie, ktorá z týchto zásad vyplýva, možno obmedziť len výnimočne. Preto sa článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ musia vykladať reštriktívne. Takýto výklad, aj keď je reštriktívny, nesmie smerovať proti účelu obmedzenia právomoci zakotvenému v Zmluvách. Ak je týmto účelom ochrana politických rozhodnutí v rámci SZBP pred zasahovaním zo strany súdov Únie, takýto účel nemôže odôvodniť výklad, ktorý v rámci takéhoto obmedzenia právomoci zahŕňa žaloby o náhradu škody za údajné porušovanie základných práv. Je to preto, že porušenie základných práv nemôže byť v Únii politickým rozhodnutím a súdy Únie musia mať právomoc zabezpečiť, že opatrenia SZBP neprekročia „červenú čiaru“, ktorú predstavujú základné práva.
156. Na základe uvedeného Súdnemu dvoru navrhujem, aby potvrdil odvolania predložené KS a KD, a Komisiou, v ktorých sa tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho výkladu článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ. Všeobecný súd sa tak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že nemá právomoc rozhodovať o žalobe o náhradu škody, ktorú podali KS a KD.
157. Preto je potrebné zrušiť napadnuté uznesenie.
158. Nedomnievam sa, že stav konania umožňuje Súdnemu dvoru vyjadrovať sa k prípustnosti žaloby a k veci samej. Všeobecný súd tieto otázky neskúmal a neboli ani predmetom diskusie na Súdnom dvore. Je preto opodstatnené vrátiť vec Všeobecnému súdu s tým, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
V. Návrh
159. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– zrušil uznesenie Všeobecného súdu z 10. novembra 2021, KS a KD/Rada a i. (T‑771/20, neuverejnené, EU:T:2021:798),
– vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o prípustnosti žaloby a veci samej,
– rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.