Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 23 novembre 2023 (1)
Cause riunite C‑29/22 P e C‑44/22 P
KS,
KD
contro
Consiglio dell’Unione europea (C‑29/22 P)
Commissione europea (C‑29/22 P)
Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) (C‑29/22 P)
e
Commissione europea
contro
KS,
KD,
Consiglio dell’Unione Europea (C‑44/22 P)
Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) (C‑44/22 P)
«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Azione comune 2008/124/PESC – Missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (Eulex Kosovo) – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione europea – Reati commessi in Kosovo nel 1999 – Danni asseritamente subiti da singoli a causa di indagini inadeguate sulla sparizione e sull’assassinio di loro familiari – Asserita violazione di diritti fondamentali – Competenza dei giudici dell’Unione – Articoli 2, 6, 19 e 24 TUE – Articoli 268, 275 e 340 TFUE»
I. Introduzione
1. KS e KD hanno perso loro familiari nel 1999, a seguito del conflitto in Kosovo. Tali assassinii e sparizioni sono rimasti irrisolti. Nel 2008 l’Unione europea ha istituito una missione civile, la missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (in prosieguo: l’«Eulex Kosovo») (2), incaricata, in particolare, di indagare su reati di tal genere. KS e KD hanno proposto un ricorso per risarcimento danni nei confronti dell’Unione europea, lamentando una violazione dei loro diritti fondamentali a motivo del fatto che detti reati non sarebbero stati oggetto di indagini adeguate.
2. I giudici dell’Unione possono conoscere delle loro domande? Il Tribunale ha ritenuto di no. Da ciò scaturiscono le impugnazioni in esame.
3. La Corte di giustizia è investita delle impugnazioni in questione parallelamente con un’altra causa, Neves 77 Solutions (C‑351/22), nella quale, parimenti, presento le mie conclusioni in data odierna. Anche la suddetta causa, che tuttavia interviene in un contesto differente, solleva la questione della portata della limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «PESC»), prevista all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE.
4. Il contesto più ampio di entrambi i gruppi di cause sono i negoziati in corso sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»). Tutti gli altri capitoli negoziali, aperti in conseguenza del parere 2/13 (3), sembrano definiti, salvo per un’ultima questione ancora aperta: la portata della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC.
II. Fatti
5. La presente causa trae origine dalle impugnazioni proposte da due singoli, KS e KD, nonché dalla Commissione europea avverso l’ordinanza del Tribunale (in prosieguo: l’«ordinanza impugnata») (4). Con tale ordinanza, il Tribunale ha respinto il ricorso proposto da KS e KD nei confronti dell’Unione europea sulla base dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. KS e KD hanno chiesto il risarcimento dei danni per asserite violazioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e della CEDU nell’attuazione dell’azione comune del Consiglio che ha istituito l’Eulex Kosovo. Il Tribunale si è dichiarato incompetente a conoscere del ricorso. Tale conclusione è contestata nelle impugnazioni in esame.
A. Fatti che hanno condotto al procedimento dinanzi al Tribunale
1. Istituzione e compiti dell’Eulex Kosovo
6. I fatti all’origine della causa risalgono al conflitto in Kosovo durante gli anni 1998 e 1999, che ha coinvolto kosovari albanesi e membri dell’etnia serba, questi ultimi sostenuti dall’esercito della (allora) Repubblica federale di Jugoslavia. Tra il 28 marzo e l’8 giugno 1999 l’Organizzazione del trattato del Nord Atlantico (in prosieguo: la «NATO») è intervenuta lanciando attacchi aerei, in seguito ai quali l’esercito jugoslavo ha ritirato le sue forze dal Kosovo. Immediatamente dopo, il 10 giugno 1999, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1244 (1999), che ha previsto la presenza di forze internazionali in Kosovo, tuttora presenti sul territorio. Tale risoluzione autorizzava l’insediamento in Kosovo di una forza internazionale di sicurezza guidata dalla NATO, denominata forza per il Kosovo o KFOR, nonché di una presenza civile internazionale conosciuta come la missione delle Nazioni Unite per l’amministrazione ad interim nel Kosovo (in prosieguo: l’«UNMIK»).
7. L’UNMIK era investita di un’autorità analoga a quella di uno Stato sul territorio e sul popolo del Kosovo, compresi poteri legislativi ed esecutivi e l’amministrazione del potere giudiziario. Tuttavia, a seguito della dichiarazione d’indipendenza da parte delle autorità del Kosovo e dell’entrata in vigore di una nuova costituzione il 15 giugno 2008, i compiti dell’UNMIK sono stati modificati per concentrarsi principalmente sulla promozione della sicurezza, della stabilità e del rispetto dei diritti umani in Kosovo (5).
8. Nel 2008 l’Unione europea ha istituito l’Eulex Kosovo. Dopo l’approvazione del suo piano operativo (in prosieguo: l’«OPLAN»), le responsabilità esecutive dell’UNMIK sono state trasferite all’Eulex Kosovo.
9. L’Eulex Kosovo è una missione civile della politica di sicurezza e di difesa comune (in prosieguo: la «PSDC») istituita dall’azione comune 2008/124 (6). La PSDC è una parte integrante della PESC (7), nell’ambito della quale l’Unione europea dispone di una capacità operativa per dispiegare missioni e operazioni civili e militari al di fuori dell’Unione, per il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale (8).
10. L’Eulex Kosovo era inizialmente destinata a operare per un periodo di due anni e mezzo (9), ma è attiva da oltre 15 anni. Il suo mandato attuale dura fino al 14 giugno 2025 (10). Tuttavia, nel 2018, l’Unione ha deciso di ridurre la missione e i compiti dell’Eulex Kosovo (11).
11. Nell’assolvimento della sua missione, l’Eulex Kosovo è stata incaricata di svolgere una serie di compiti, tra i quali, in particolare, «provvede[re] affinché i casi di crimini di guerra, terrorismo, criminalità organizzata, corruzione, crimini etnici, reati finanziari/economici e altri reati gravi siano adeguatamente investigati, perseguiti, giudicati e puniti» (12).
12. Un anno dopo che l’Eulex Kosovo è divenuta operativa, il Consiglio ha istituito la commissione di riesame dei diritti umani (la Human Rights Review Panel, in prosieguo: l’«HRRP») (13), chiamata a esaminare le denunce relative ad asserite violazioni dei diritti umani commesse dall’Eulex Kosovo nell’esercizio del suo mandato esecutivo (14).
13. L’HRRP è competente a esaminare denunce relative ad asserite violazioni dei diritti umani commesse dall’Eulex Kosovo a partire dal 9 dicembre 2008. Essa dispone di competenza al fine di valutare le denunce alla luce di una serie di strumenti internazionali in materia di diritti umani, anche se, nella pratica, le denunce si fondano principalmente sulla CEDU (15).
14. L’HRRP svolge soltanto funzioni consultive; le sue decisioni e raccomandazioni non sono vincolanti, ma essa può suggerire al capomissione l’adozione di azioni correttive. È tuttavia espressamente previsto che l’HRRP non possa raccomandare compensazioni pecuniarie (16).
2. Ricorsi anteriori proposti da KS e KD
15. KS e KD sono i familiari stretti di persone scomparse o assassinate in Kosovo dopo l’istituzione dell’UNMIK, nel giugno 1999. Le richieste di indagare su tali reati, presentate nel corso degli anni da KS e KD alle autorità competenti, hanno ricevuto poche o nessuna risposta.
16. KS e KD hanno quindi presentato, inizialmente, denunce al comitato consultivo sui diritti umani (Human Rights Advisory Panel, in prosieguo: l’«HRAP»), un organo istituito per esaminare asserite violazioni dei diritti umani da parte dell’UNMIK (17), e in seguito, con l’istituzione dell’Eulex Kosovo, dinanzi all’HRRP.
17. Per quanto riguarda KS, l’HRRP ha concluso che l’Eulex Kosovo aveva violato i suoi diritti ai sensi degli elementi procedurali degli articoli 2 e 3 della CEDU, non avendo svolto indagini adeguate. Essa ha altresì constatato una violazione del suo diritto alla vita familiare di cui all’articolo 8 della CEDU e del diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13 della CEDU. L’HRRP ha rivolto una serie di raccomandazioni al capomissione (18).
18. Per quanto riguarda KD, l’HRRP ha stabilito che le indagini dell’Eulex Kosovo erano state insufficienti e avevano determinato una violazione dei suoi diritti garantiti dagli articoli 2 e 3 della CEDU, nonché dall’articolo 13 della CEDU, in combinato disposto con il suo l’articolo 2. Come nel caso di KS, l’HRRP ha rivolto una serie di raccomandazioni al capomissione (19).
19. Nel controllo dell’attuazione delle sue raccomandazioni (20), l’HRRP ha dichiarato, in sostanza, che il capomissione aveva attuato dette raccomandazioni soltanto in parte e ha deciso di archiviare i casi.
20. Il 19 luglio 2017 KS ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso nei confronti del Consiglio, della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (in prosieguo: il «SEAE») per l’«annullamento o la modifica» dell’azione comune 2008/124 e dei successivi atti di modifica per violazione dell’articolo 47 della Carta e dell’articolo 13 della CEDU, nonché per «responsabilità extracontrattuale», a motivo della violazione degli articoli 2, 3, 6, 13 e 14 della CEDU (21).
21. Con ordinanza del 14 dicembre 2017 (22), il Tribunale ha respinto il ricorso dichiarando, in particolare, che era manifestamente incompetente a pronunciare ingiunzioni nei confronti delle istituzioni dell’Unione e che l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE impedivano ad esso di dichiararsi competente a pronunciarsi su ricorsi di annullamento di atti PESC. Il Tribunale non ha trattato tale ricorso come un ricorso per risarcimento danni.
22. L’anno successivo, il 14 giugno 2018, KS e KD, unitamente ad altri sei privati, hanno proposto un ricorso dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Regno Unito)]. Essi hanno chiesto un risarcimento dei danni all’Unione europea, al Consiglio e all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, nonché all’Eulex Kosovo, per asserite violazioni dei loro diritti umani ai sensi della Carta e della CEDU.
23. Con sentenza del 13 febbraio 2019 (23), la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench], si è dichiarata incompetente a conoscere della domanda. Secondo tale giudice, la Corte di giustizia era l’unica competente a pronunciarsi sulla domanda e a concedere il risarcimento dei danni richiesto.
B. Contesto più ampio: adesione dell’Unione europea alla CEDU
24. Come affermato nell’introduzione, la questione della portata della limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE si inserisce nel contesto più ampio dei nuovi negoziati sull’adesione dell’Unione europea alla CEDU.
25. Nel parere 2/13, la Corte ha statuito che il progetto di trattato di adesione, quale all’epoca proposto, era incompatibile con diverse caratteristiche dell’ordinamento giuridico dell’Unione, quale stabilito dai trattati. Tuttavia, essa aveva lasciato aperta la questione della compatibilità di tale progetto di trattato di adesione con le pertinenti disposizioni dei trattati in materia di PESC. La Corte ha ritenuto di non aver ancora avuto l’opportunità di precisare la portata delle limitazioni della propria competenza risultanti dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dall’articolo 275 TFUE (24).
26. Per rispondere alle preoccupazioni sollevate in tale parere, è stato istituito un gruppo ad hoc per i negoziati, noto come gruppo «46 + 1» (25). Nel marzo 2023 il gruppo «46 + 1» ha raggiunto un accordo provvisorio unanime su quasi tutte le questioni sollevate dal parere 2/13 (26). L’unica questione rimasta aperta riguardava il cosiddetto «basket 4» (settore 4), concernente la portata della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC. È stato convenuto che l’Unione avrebbe risolto la questione internamente e informato i suoi partner negoziali della soluzione (27).
C. Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
27. Dopo il rigetto dei loro ricorsi da parte del giudice del Regno Unito, KS e KD sono ritornate dinanzi ai giudici dell’Unione. Il 29 dicembre 2020 esse hanno proposto un ricorso dinanzi al Tribunale, chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa della violazione dei loro diritti fondamentali, imputabile al Consiglio, alla Commissione e al SEAE, congiuntamente o disgiuntamente.
28. KS e KD hanno dedotto le seguenti sei violazioni:
– violazione degli articoli 2 e 3 CEDU e dei corrispondenti articoli 2 e 4 della Carta da parte dell’Eulex Kosovo;
– violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, e dell’articolo 13, CEDU, nonché dell’articolo 47 della Carta a causa dell’omessa previsione di assistenza legale;
– omessa adozione di misure correttive a seguito della trasmissione delle conclusioni dell’HRRP all’Unione europea da parte del capomissione dell’Eulex Kosovo, il 29 aprile 2016;
– sviamento o abuso di potere esecutivo da parte del Consiglio e del SEAE, in data 12 ottobre 2017, avendo essi dichiarato che l’Eulex Kosovo aveva fatto del suo meglio per indagare il sequestro di persona e probabile omicidio del coniuge di KS e l’omicidio del coniuge e del figlio di KD, e che l’HRRP non era finalizzata a costituire un organo giudiziario;
– sviamento o omissione di esercitare adeguatamente il potere esecutivo, per effetto della revoca del mandato esecutivo dell’Eulex Kosovo mediante la decisione 2018/856, mentre le violazioni permanevano in atto;
– sviamento o abuso di potere esecutivo da parte dell’Eulex Kosovo e/o della Procura specializzata per le indagini e il perseguimento di reati presso le Sezioni specializzate per il Kosovo, a causa dell’omessa garanzia dell’effettuazione di un controllo giuridico adeguato nel caso di KS, che costituisce, prima facie, un crimine di guerra.
29. Il 25 marzo 2021 KS e KD hanno presentato una domanda di chiamata in causa dell’Eulex Kosovo quale convenuta, che è stata respinta con decisione del presidente della Sezione del 31 marzo 2021.
30. Il 5 giugno 2021 KS e KD hanno presentato una richiesta di mezzi istruttori diretta a ottenere la produzione dell’OPLAN, che è un documento classificato menzionato dal SEAE nelle sue difese.
31. Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale si è dichiarato manifestamente incompetente a conoscere della causa.
32. In primo luogo, il Tribunale ha osservato che la causa scaturiva da atti o condotte rientranti nell’ambito di questioni politiche o strategiche connesse alla definizione delle attività, delle priorità e delle risorse dell’Eulex Kosovo e alla decisione di istituire una commissione di riesame come parte di tale missione. Conformemente all’azione comune 2008/124, l’istituzione e le attività di detta missione rientravano nell’ambito di applicazione delle disposizioni dei trattati in materia di PESC (punto 28 dell’ordinanza impugnata).
33. In secondo luogo, il Tribunale ha sottolineato che la competenza dei giudici dell’Unione nella PESC è limitata dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dall’articolo 275, primo comma, TFUE. Esso ha considerato che i giudici dell’Unione, di regola, non dispongono di competenza per quanto riguarda le disposizioni del Trattato relative alla PESC e agli atti adottati sulla base di dette disposizioni. Sebbene i trattati prevedano espressamente due eccezioni a tale principio, nessuna di tali eccezioni, ossia il controllo del rispetto dell’articolo 40 TFUE e il controllo della legittimità di misure restrittive nei confronti di persone fisiche e giuridiche, si applicava nel caso in questione (punti da 29 a 33 dell’ordinanza impugnata).
34. In terzo luogo, il Tribunale ha distinto la causa in esame da altre cause rientranti nel contesto della PESC, nelle quali la Corte si è dichiarata competente, ossia le sentenze nelle cause Elitaliana (28), H (29) e Bank Refah (30) (punti da 34 a 39 dell’ordinanza impugnata).
35. In quarto luogo, il Tribunale si è fondato sulla sentenza nella causa Carvalho (31) per negare la possibilità di disapplicare le condizioni espressamente previste dai trattati basandosi unicamente sul principio della tutela giurisdizionale effettiva (punti 40 e 41 dell’ordinanza impugnata).
36. Il Tribunale ha concluso che il ricorso dovesse essere respinto per incompetenza, senza esaminare le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio, dalla Commissione e dal SEAE, e senza statuire sulla richiesta di mezzi istruttori presentata da KS e KD diretta alla produzione dell’OPLAN (punto 42 dell’ordinanza impugnata).
D. Procedimento dinanzi alla Corte
37. Con impugnazione proposta il 12 gennaio 2022 nella causa C‑29/22 P e con comparsa di risposta depositata il 2 marzo 2022 nella causa C‑44/22 P, KS e KD chiedono alla Corte di accogliere l’impugnazione, annullare l’ordinanza impugnata e accogliere le conclusioni presentate dinanzi al Tribunale o, in subordine, di accogliere il ricorso e rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché si pronunci in via definitiva. KS e KD chiedono altresì alla Corte di condannare il Consiglio, la Commissione e il SEAE alle spese.
38. Con impugnazione proposta il 19 gennaio 2022 nella causa C‑44/22 P e con comparsa di risposta depositata il 1º aprile 2022 nella causa C‑29/22 P, la Commissione chiede alla Corte di annullare l’ordinanza impugnata, dichiarare che i giudici dell’Unione hanno competenza esclusiva a conoscere della causa e rinviare la causa al Tribunale ai fini della decisione sulla ricevibilità e nel merito. La Commissione chiede inoltre alla Corte di riservare le spese.
39. Con decisione del presidente della Corte di giustizia del 21 marzo 2022, le cause C‑29/22 P e C‑44/22 P sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale nonché della decisione che chiude il procedimento.
40. Nella sua comparsa di risposta depositata il 4 aprile 2022, il Consiglio chiede alla Corte di respingere le impugnazioni e di condannare KS e KD alle spese.
41. Nella sua comparsa di risposta depositata il 1º aprile 2022, il SEAE chiede alla Corte, qualora ritenga di essere competente e di disporre di elementi sufficienti per decidere sull’impugnazione, di dichiarare il ricorso irricevibile nella parte in cui riguarda il SEAE e di condannare KS e KD alle spese.
42. Con ordinanze del 16 maggio 2022 e del 12 maggio 2023, il presidente della Corte ha ammesso l’intervento della Repubblica francese e della Repubblica ceca a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
43. Con ordinanze del 27 aprile 2023 e del 12 maggio 2023, il presidente della Corte ha ammesso l’intervento del Regno del Belgio, del Granducato di Lussemburgo, del Regno dei Paesi Bassi, della Repubblica d’Austria, della Romania, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia a sostegno delle conclusioni della Commissione.
44. Il 27 giugno 2023 si è tenuta un’udienza, nella quale KS e KD, il Consiglio, la Commissione, il SEAE e i summenzionati Stati membri hanno svolto difese orali.
III. Analisi
45. L’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE prevedono la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC. La presente causa offre alla Corte l’occasione di pronunciarsi sulla questione se tale limitazione includa i ricorsi per il risarcimento dei danni asseritamente causati da violazioni di diritti fondamentali commesse nell’attuazione della missione Eulex Kosovo.
46. Il Tribunale ha concluso in senso affermativo, e si è quindi dichiarato incompetente. KS e KD, unitamente alla Commissione (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti») contestano tale conclusione del Tribunale.
47. KS e KD sollevano un motivo unico di impugnazione, suddiviso in quattro parti. La prima parte adduce un’interpretazione erronea dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE. La seconda parte verte sull’erronea applicazione della sentenza Bank Refah. La terza parte si fonda sull’erronea applicazione della sentenza Carvalho. La quarta parte verte sul mancato esame delle asserite violazioni di diritti fondamentali e sull’erronea qualificazione della domanda come diretta a contestare scelte politiche nel settore della PESC.
48. La Commissione, sostenuta dai governi belga, lussemburghese, dei Paesi Bassi, austriaco, rumeno, finlandese e svedese, deduce quattro motivi di impugnazione. Il primo motivo si fonda su un’interpretazione erronea dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE. Il secondo motivo verte sulla mancata qualificazione del ricorso come riguardante asserite violazioni di diritti fondamentali. Il terzo motivo si fonda sull’erronea applicazione della sentenza Bank Refah. Il quarto motivo verte sull’omessa affermazione della competenza esclusiva dei giudici dell’Unione e sulla mancata garanzia di un ricorso effettivo alle ricorrenti.
49. Nella sentenza Bank Refah, il Tribunale si è già dichiarato competente a conoscere di domande di risarcimento danni connesse a misure restrittive. Ciò che accade al di fuori del contesto delle misure restrittive, tuttavia, rappresenta una questione inedita per la Corte.
50. In via preliminare, occorre precisare che la presente causa non solleva questioni di merito. Pertanto, la Corte non è chiamata a pronunciarsi sulla questione se le omissioni dedotte dinanzi al Tribunale costituiscano una violazione di diritti fondamentali e, in caso affermativo, quale soggetto all’interno dell’Unione debba esserne considerato responsabile, e se siano soddisfatte le condizioni per la concessione del risarcimento dei danni (32). Qualora la Corte giudichi l’impugnazione fondata, tali questioni dovrebbero essere esaminate dal Tribunale. L’impugnazione in esame solleva unicamente la questione se i giudici dell’Unione possano conoscere delle domande di risarcimento proposte da KS e KD.
51. Parte della dottrina sembra non concordare sul fatto che i giudici dell’Unione siano competenti nel settore della PESC, anche qualora i ricorsi per risarcimento danni si fondino su asserite violazioni di diritti fondamentali (33). Altra parte sostiene il contrario (34).
52. La giurisprudenza della Corte sviluppata a seguito del parere 2/13 offre già numerosi elementi per rispondere alla questione sollevata dalle impugnazioni in esame. È quindi opportuno riesaminare tali cause e individuare i principi in esse già stabiliti.
A. Limitazione della competenza nella PESC come eccezione da interpretare restrittivamente
53. La giurisprudenza che interpreta l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE si basa sull’idea che la limitazione della competenza generale dei giudici dell’Unione di cui all’articolo 19, paragrafo 1, TUE costituisca un’eccezione e debba pertanto essere interpretata restrittivamente (35).
54. Nella sentenza Mauritius (36), la Corte ha dichiarato che «[gli] articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultimo periodo, TUE e 275, primo comma, TFUE introducono una deroga alla regola della competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, e devono dunque essere interpretati restrittivamente». Termini analoghi sono stati utilizzati in cause successive (37).
55. Tale interpretazione restrittiva è stata finora applicata in tre gruppi di cause. Esse riguardano tre tipi di misure che l’Unione europea può adottare in forza delle basi giuridiche della PESC: i) misure restrittive; ii) missioni dell’Unione europea; e iii) accordi internazionali.
1. Cause relative a misure restrittive
56. Il primo gruppo di cause concerne misure restrittive adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE. L’articolo 275, secondo comma, TFUE stabilisce espressamente che i giudici dell’Unione sono competenti a controllare la legittimità delle misure restrittive adottate nell’ambito della PESC allorché impugnate da singoli mediante ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
57. Nonostante l’assenza di un riferimento esplicito nel testo dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, la Corte ha ritenuto di poter controllare la legittimità di misure restrittive anche in altri tipi di procedimenti.
58. Nella sentenza Rosneft (38), la Corte ha ritenuto di poter valutare la legittimità di misure restrittive nel contesto di un procedimento pregiudiziale.
59. La Corte ha interpretato l’articolo 275, secondo comma, TFUE nel senso che esso non fa riferimento al tipo di procedura nell’ambito della quale può essere svolto un controllo di legittimità (in altri termini, soltanto ricorsi di annullamento), bensì al tipo di decisioni che possono essere oggetto di controllo (vale a dire le misure restrittive) (39). Essa ha ricordato che gli articoli 263 e 267 TFUE fanno parte, congiuntamente, di un sistema completo di controllo della legittimità degli atti dell’Unione, il che significa che la Corte può controllare la validità di una misura restrittiva anche indirettamente, quando tale questione emerge in una causa pendente dinanzi a un giudice nazionale (40). Ciò accade nonostante l’articolo 275 TFUE non lo preveda espressamente. La Corte ha inoltre richiamato la sentenza nella causa Foto-Frost (41), sottintendendo che il giudice nazionale avrebbe l’obbligo di adire la Corte e lasciare ad essa la dichiarazione di invalidità di misure restrittive.
60. Nella sentenza Bank Refah (42), la Corte ha confermato la propria competenza a conoscere di un ricorso per risarcimento nei confronti dell’Unione europea per i danni asseritamente subiti da singoli a causa di misure restrittive. Essa ha precisato che il ricorso per risarcimento danni costituisce un ricorso autonomo dotato di una propria funzione nel regime dei mezzi di tutela giurisdizionale dell’Unione.
61. La Corte ha riconosciuto che l’articolo 275 TFUE, secondo comma, non menziona espressamente la competenza dei giudici dell’Unione nel caso di ricorsi per risarcimento danni. Tuttavia, siffatta assenza di una formulazione espressa non osta alla sua competenza, dato che le limitazioni ad essa imposte nella PESC devono essere interpretate restrittivamente (43).
62. Da tali sentenze sembra risultare che, nonostante l’articolo 275, secondo comma, TFUE menzioni espressamente i soli ricorsi di annullamento, i singoli possono contestare misure restrittive nell’ambito di tutti gli altri tipi di ricorsi di cui dispongono dinanzi al giudice dell’Unione al fine di valutarne la legittimità.
2. Cause relative a missioni dell’Unione europea
63. Il secondo gruppo di cause nelle quali la Corte ha interpretato restrittivamente la limitazione della sua competenza concerne le missioni dell’Unione europea. In tali cause, la Corte ha fondato la propria competenza sulla constatazione che la misura da essa controllata o interpretata non riguardava questioni rientranti nella PESC, pur collocandosi in tale settore ed essendo fondata su un atto PESC.
64. Nella sentenza Elitaliana (44) la Corte ha statuito che gli atti impugnati riguardavano l’aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi elicotteristici a un offerente concorrente e generavano spese a carico del bilancio dell’Unione, soggette al regolamento finanziario dell’Unione. Tali atti, la cui legittimità era contestata nell’ambito di ricorsi di annullamento e per risarcimento danni, erano stati adottati dall’Eulex Kosovo sulla base dell’azione comune 2008/124. Ciò nonostante, la Corte ha ritenuto che escludere la sua competenza in tale situazione, per il solo fatto che gli atti controversi erano stati adottati nel contesto della PESC, avrebbe costituito un’interpretazione eccessivamente restrittiva della limitazione della sua competenza in tale settore politico dell’Unione. La Corte ha pertanto statuito che l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE non escludevano la sua competenza a interpretare e applicare le disposizioni del regolamento finanziario dell’Unione nonostante il fatto che le decisioni in materia di appalti pubblici fossero state adottate nel settore della PESC.
65. Nella sentenza H (45), la Corte ha confermato la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di ricorsi di annullamento e per risarcimento danni proposti da un membro del personale di una missione civile dell’Unione in connessione con decisioni adottate dal capomissione di riassegnarlo a un posto regionale. Come nella sentenza Elitaliana, la Corte ha dichiarato che, sebbene gli atti dell’Unione in questione s’inserissero nel contesto della PESC e riguardassero un’azione operativa nell’ambito della PESC, essi non costituivano atti di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE. Tali atti riguardavano essenzialmente questioni relative alla gestione del personale. Di conseguenza, la competenza della Corte a controllarli non era esclusa.
66. Da tali sentenze sembra discendere che non sfuggono alla competenza dei giudici dell’Unione atti, ancorché adottati nel contesto della PESC e in forza di una base giuridica della PESC, qualora la loro legittimità sia valutata in riferimento a disposizioni del trattato FUE o ad atti di diritto derivato adottati ai sensi di dette disposizioni.
3. Cause relative ad accordi internazionali
67. L’ultimo gruppo di cause riguarda il terzo tipo di misure che possono essere adottate nell’ambito della PESC: gli accordi internazionali. Nella sentenza Mauritius (46), il Parlamento europeo chiedeva l’annullamento di una decisione PESC adottata sulla base dell’articolo 37 TUE, con la quale l’Unione europea aveva concluso un accordo con la Repubblica di Mauritius (47). Sebbene la causa riguardasse il controllo di una misura PESC, il Parlamento contestava detta misura in ragione di errori relativi alla procedura utilizzata per la sua adozione: la procedura di cui all’articolo 218 TFUE, che disciplina la conclusione di accordi internazionali sia nell’ambito della PESC sia in altri settori delle politiche dell’Unione. La Corte ha statuito che la portata della limitazione di competenza di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE, non può estendersi fino ad escludere che la Corte sia competente ad interpretare ed applicare l’articolo 218 TFUE, anche qualora ciò avvenga al fine di valutare la legittimità di una misura PESC.
68. La principale questione sollevata da tale causa era se la base giuridica della PESC fosse l’unica base giuridica sostanziale sulla quale l’accordo con la Repubblica di Mauritius doveva essere fondato. È interessante notare che la Corte non ha deciso tale causa sulla base dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, che prevede espressamente la competenza della Corte a controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE. La Corte ha invece scelto di affrontare la questione della competenza riducendo la portata della limitazione di competenza stessa (48), e ha fondato la sua decisione su una logica analoga a quella applicata nelle cause Elitaliana e H, ai sensi della quale il controllo di una misura PESC è possibile se effettuato alla luce del trattato FUE o del diritto derivato.
69. Tenuto conto della giurisprudenza appena descritta, sono dell’avviso che gli argomenti dedotti dalle ricorrenti (49), secondo i quali il Tribunale è incorso in un errore di diritto avendo concepito la limitazione della competenza di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE come la regola, anziché l’eccezione, dovrebbero essere accolti.
B. Contesto più ampio dei trattati
70. L’interpretazione, da parte della Corte, della limitazione della sua competenza nel settore della PESC come un’eccezione, e non come la regola, dalla quale discende che siffatta limitazione deve essere interpretata restrittivamente, trova il suo fondamento in principi costituzionali dell’Unione.
71. Al fine di spiegare la lettura restrittiva della limitazione di competenza nelle cause menzionate in precedenza, la Corte si è basata sui valori fondamentali dell’ordinamento giuridico dell’Unione, essenzialmente lo Stato di diritto, il principio della tutela giurisdizionale effettiva e la tutela dei diritti umani. In forza degli articoli 21 e 23 TUE, tali principi si applicano anche alla PESC (50).
1. La PESC nella struttura dei trattati
72. Il trattato di Lisbona ha abbandonato la struttura a pilastri e ha incluso la PESC nel sistema costituzionale dell’Unione. Anche l’esercizio di competenze nel settore della PESC è stato quindi sottoposto agli stessi principi costituzionali delle altre politiche dell’Unione.
73. Ciò è confermato dall’articolo 23 TUE, il quale precisa che i principi e gli obiettivi fondamentali dell’Unione, quali espressi nel titolo V, capo 1, TUE, si applicano anche nella PESC.
74. Nella sentenza Bank Refah (51), la Corte ha sottolineato che la struttura dei trattati è cambiata e che il Trattato di Lisbona ha dotato l’Unione europea di una personalità giuridica unica, sancita all’articolo 47 TUE, ponendo fine alla dissociazione tra la vecchia Comunità europea e l’Unione europea. Ciò si è tradotto, in particolare, nell’integrazione delle disposizioni relative alla PESC nell’ambito generale del diritto dell’Unione, pur essendo tale politica soggetta a norme e a procedure speciali, come risulta dall’articolo 24 TUE (52).
75. Tale evoluzione della PESC, trascurata nella motivazione dell’ordinanza impugnata, è un elemento importante da prendere in considerazione al momento di pronunciarsi sulla portata della limitazione della competenza dei giudici dell’Unione.
76. Mi occuperò ora del contesto costituzionale più ampio che ha permesso alla Corte di dichiarare che la limitazione di competenza nella PESC deve essere interpretata restrittivamente. I principi elaborati in tali cause dovrebbero guidare la Corte nel pronunciarsi sulla sua competenza nella presente causa.
2. Stato di diritto, diritti fondamentali e ruolo dei giudici dell’Unione
77. L’inclusione della PESC nel quadro costituzionale dell’Unione europea significa che i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano anche a tutte le attività di quest’ultima intraprese nell’ambito di tale politica. Detti principi, enunciati all’articolo 2 TUE, fra i quali lo Stato di diritto, la tutela giurisdizionale effettiva e la tutela dei diritti umani sono i più pertinenti ai fini della presente causa, fanno parte dell’identità costituzionale dell’Unione (53).
78. Utilizzando le parole della Corte, «l’articolo 2 TUE non costituisce una mera enunciazione di orientamenti o di intenti di natura politica, ma contiene valori che (...) fanno parte dell’identità stessa dell’Unione quale ordinamento giuridico comune» (54).
79. Nelle cause in cui la Corte ha ritenuto necessario interpretare restrittivamente la limitazione della competenza nel settore della PESC, essa ha sottolineato che gli articoli 21 e 23 TUE, che riguardano rispettivamente l’azione esterna dell’Unione in generale e la PESC in particolare, applicano alla PESC i valori espressi all’articolo 2 TUE (55).
80. Lo Stato di diritto, quale valore espresso oggi all’articolo 2 TUE, esige che sia le autorità dell’Unione sia le autorità degli Stati membri siano soggette a controllo giurisdizionale. Ciò è stato affermato dalla Corte già a partire dalla sentenza nella causa Les Verts (56).
81. Lo Stato di diritto esige quindi che i singoli che traggono diritti dal diritto dell’Unione godano di una tutela giurisdizionale effettiva nei confronti delle autorità dell’Unione e degli Stati membri. Nella sentenza nella causa Associação Sindical dos Juízes Portugueses (57), la Corte ha precisato che siffatto requisito è concretizzato all’articolo 19, paragrafo 1, TUE.
82. Tale disposizione affida ai giudici dell’Unione il compito di tutelare i diritti discendenti dall’Unione, compito che essi condividono con tutti i giudici degli Stati membri (58). In linea di principio, i ricorsi diretti a ottenere tutela contro atti (od omissioni) delle istituzioni dell’Unione sono proposti dinanzi ai giudici dell’Unione, mentre la tutela contro atti (od omissioni) degli Stati membri deve essere azionata dai singoli dinanzi ai giudici nazionali.
83. Poiché, ai sensi del trattato di Lisbona, la PESC è soggetta agli stessi principi costituzionali fondamentali, lo Stato di diritto nell’ordinamento giuridico dell’Unione esige che i giudici dell’Unione garantiscano la legittimità delle azioni delle istituzioni e degli organi dell’Unione nell’attuazione di tale politica.
84. Al fine di assicurare la tutela giurisdizionale effettiva dei singoli che lamentino una violazione dei loro diritti fondamentali, quali garantiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, ad opera delle istituzioni o dagli organi dell’Unione nell’esercizio della PESC, i giudici dell’Unione devono, in linea di principio, essere competenti a pronunciarsi sui relativi ricorsi.
85. Come ricordato dalla Corte nella sentenza Kadi I (59), il rispetto dei diritti dell’uomo rappresenta una condizione di legittimità degli atti dell’Unione, e nell’Unione non possono essere consentite misure incompatibili con il rispetto di questi ultimi. In tale causa, ciò ha determinato l’affermazione della competenza della Corte a conoscere di ricorsi di singoli che lamentavano una violazione dei loro diritti umani, nonostante le istituzioni dell’Unione si fossero limitate a recepire (meccanicamente) i loro obblighi internazionali. La Corte ha statuito che un obbligo internazionale non può prevalere sulla promessa costituzionale che l’Unione europea, tramite i suoi giudici, garantisce ai singoli, vale a dire che le istituzioni dell’Unione non violeranno i diritti umani.
86. Nelle parole dell’avvocato generale Poiares Maduro, «[l]’affermazione che una misura sia necessaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale non può operare in modo da ridurre al silenzio i principi generali del diritto [dell’Unione]e privare i singoli dei loro diritti fondamentali». (60) Questo è il motivo per cui «la Corte non può (...) voltare le spalle ai valori fondamentali sui quali si fonda l’ordinamento giuridico [dell’Unione] e che essa ha il dovere di tutelare» (61).
87. Più recentemente, nella sentenza nella causa Ledra Advertising (62), la Corte ha chiarito che la Carta si applica sempre alle istituzioni dell’Unione, compreso quando queste ultime agiscono al di fuori dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Il fatto che la Commissione avesse agito nel contesto del meccanismo europeo di stabilità (in prosieguo: il «MES»), che è un accordo internazionale concluso al di fuori del quadro giuridico dell’Unione, non significava che essa non fosse vincolata dai diritti fondamentali dell’Unione europea. Di conseguenza, ai giudici dell’Unione non poteva esser impedito di conoscere di ricorsi per risarcimento danni nei confronti dell’Unione europea sulla base di fatti illeciti connessi a siffatti atti nel contesto del MES.
88. Nelle cause citate, il principio secondo cui la conformità ai diritti fondamentali è una condizione di legittimità degli atti dell’Unione ha condotto all’affermazione della competenza dei giudici dell’Unione a conoscere dei ricorsi proposti da singoli che lamentano la violazione dei loro diritti fondamentali. Nella causa Ledra Advertising, la Corte ha potuto persino conoscere di un ricorso per il risarcimento dei danni asseritamente causati da un’istituzione dell’Unione al di fuori del contesto del diritto dell’Unione, mediante un atto contro il quale non poteva essere proposto un ricorso di annullamento, trattandosi di un atto esterno all’Unione europea. Analogamente, nella sentenza Kadi I, un singolo ha potuto chiedere l’annullamento di una misura di esecuzione dell’Unione, sostenendo che quest’ultima violava i diritti fondamentali, nonostante detto singolo non potesse contestare dinanzi alla Corte la misura oggetto di esecuzione, in quanto appartenente al sistema dell’ONU, e non al sistema del diritto dell’Unione.
89. Si può dunque sostenere, a maggior ragione, che i giudici dell’Unione devono essere competenti a conoscere di un ricorso per risarcimento danni proposto da singoli che lamentino una violazione dei loro diritti fondamentali, anche qualora mediante tale ricorso si contesti la legittimità di un atto dell’Unione nel settore della PESC, che, rispetto all’atto in questione nella causa Ledra Advertising, è un atto che rientra nelle competenze dell’Unione.
90. Tali principi fondamentali del diritto costituzionale dell’Unione, segnatamente lo Stato di diritto, la tutela giurisdizionale effettiva e la tutela dei diritti umani, che giustificano le sentenze della Corte nelle quali essa ha statuito che la limitazione della sua competenza di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE costituisce un’eccezione, e non la regola, dovendo quindi essere interpretata restrittivamente, sono stati ignorati dal Tribunale nell’ordinanza impugnata. Il Tribunale ha distinto le sentenze della Corte nelle cause Elitaliana, H e Bank Refah dalla presente causa sulla base di un ragionamento ristretto e formalistico. Esso ha statuito, in sostanza, che tali sentenze non erano paragonabili alla situazione del caso di specie per il solo fatto che s’inserivano in un contesto fattuale diverso (63), trascurando completamente, in tal modo, i principi generali che sono sottesi a dette cause e sono applicabili in tutte le situazioni che impongono un’interpretazione dei limiti della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC.
91. Pertanto, si dovrebbero accogliere gli argomenti dedotti dalle ricorrenti (64) secondo cui il Tribunale ha erroneamente operato una distinzione rispetto a tali cause.
92. Per questo motivo, il Tribunale ha omesso di esaminare la seguente questione: in che modo tali postulati di base dei trattati, come interpretati nella giurisprudenza, incidono sulla risposta alla questione sollevata nella presente causa?
C. Interpretazione dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE nella presente causa
1. Interpretazione, e non modifica, dei trattati
93. Alla luce dei suesposti principi, mi sembra evidente che la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di domande con le quali un singolo chiede tutela contro una violazione dei suoi diritti fondamentali non possa essere esclusa per il solo fatto che detta violazione sia intervenuta nel settore della PESC. L’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE dovrebbero, pertanto, essere interpretati nel senso che non si applicano ai ricorsi per risarcimento danni causati dall’asserita violazione di diritti fondamentali risultante da una misura PESC.
94. Ciò premesso, lo Stato di diritto non soltanto autorizza i giudici dell’Unione a garantire che le altre istituzioni e gli organi dell’Unione rispettino il diritto, ma li obbliga, inoltre, a rispettarlo essi stessi.
95. Ci si può quindi chiedere: che cosa impone alla Corte la fedeltà al diritto? Essa è tenuta a rispettare alla lettera la formulazione dei trattati laddove limita la sua competenza in materia di PESC oppure deve dare priorità ai principi costituzionali dell’Unione e affermare la competenza necessaria a tutelare i diritti fondamentali, anche se ciò non è espressamente previsto nella formulazione dei trattati?
96. Nella sentenza Les Verts, la Corte ha statuito che lo Stato di diritto è meglio servito mediante un intervento sulla formulazione del trattato (65). Come affermato dall’avvocato generale Mancini nelle sue conclusioni in tale causa, «[l]’obbligo di osservare il diritto (...) prevale sulle angustie della legge scritta; ogniqualvolta la protezione dei giustiziabili lo esiga, la Corte è pronta a correggere o a completare le norme che delimitano la sua competenza in nome del principio che consacra la sua missione» (66).
97. Nell’ordinanza impugnata, tuttavia, il Tribunale ha dichiarato che la giurisprudenza, come recentemente ribadita nella sentenza Carvalho (67), osta a che esso si dichiari competente nella presente causa. Il Tribunale ha precisato che, sebbene le disposizioni relative alla competenza dei giudici dell’Unione debbano essere interpretate alla luce del principio della tutela giurisdizionale effettiva, ciò non può produrre l’effetto di escludere le condizioni espressamente previste dai trattati.
98. Secondo le ricorrenti (68), tale giurisprudenza può essere distinta dalla presente causa e non è, quindi, applicabile, poiché verte sulle condizioni che disciplinano i ricorsi di annullamento proposti da singoli, e non i ricorsi per risarcimento danni.
99. Non ritengo che sia questa la ragione per operare una distinzione rispetto a detta giurisprudenza. Ritengo invece che il ragionamento della Corte nella sentenza Carvalho sia applicabile alla presente causa, poiché esprime il principio secondo cui il requisito della tutela giurisdizionale effettiva non può, di per sé, condurre a una modifica dei trattati da parte dei giudici dell’Unione.
100. Tuttavia, ciò non impedisce ai giudici dell’Unione di interpretare i trattati conformemente al principio della tutela giurisdizionale effettiva. A mio avviso, i giudici dell’Unione sono addirittura tenuti a procedere in tal senso.
101. Nelle sue conclusioni nella causa SatCen/KF (69), l’avvocato generale Bobek è giunto a una conclusione analoga: «[s]emplificando, l’articolo 47 della Carta non consente alla Corte di riscrivere i trattati, ma le impone di interpretare le disposizioni esistenti in modo che possano esprimere appieno il loro potenziale in termini di tutela giurisdizionale nei confronti di chiunque sia interessato da atti delle istituzioni o degli organi dell’Unione».
102. Nell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha effettivamente riconosciuto la necessità di interpretare l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE alla luce del principio della tutela giurisdizionale effettiva (70). Tuttavia, ha omesso di procedere in tal senso.
103. Pertanto, il Tribunale ha lasciato aperta la questione se la limitazione della competenza nella PESC possa essere interpretata in modo tale da garantire una tutela giurisdizionale effettiva nel caso di specie.
104. Nell’ambito delle impugnazioni in esame, è proprio questa la questione da porsi e alla quale rispondere. La limitazione della competenza dei giudici dell’Unione di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE deve essere interpretata nel senso che sono esclusi i ricorsi per risarcimento danni causati dalla violazione di diritti fondamentali da parte dell’Unione, anche qualora si verifichino (asseritamente) nel settore della PESC?
2. Argomenti delle parti e degli intervenienti
105. Le ricorrenti sostengono (71) che il Tribunale ha omesso di considerare che la domanda di risarcimento danni era fondata su un’asserita violazione di diritti fondamentali e di interpretare la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC alla luce dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto. I governi belga, lussemburghese, dei Paesi Bassi, austriaco, rumeno, finlandese e svedese, intervenuti a sostegno della Commissione, sottolineano che, alla luce dei valori fondanti dell’Unione europea e dei principi generali del diritto dell’Unione, i giudici dell’Unione devono essere competenti a conoscere dei ricorsi per risarcimento danni concernenti asserite violazioni di diritti fondamentali nel settore della PESC. Inoltre, il governo ceco, pur sostenendo la posizione del Consiglio, afferma che i giudici dell’Unione sono competenti a controllare atti rientranti nella PESC qualora tali atti possano condurre alla violazione di diritti fondamentali.
106. Più precisamente, la Commissione sostiene che la presente causa riguarda asserite violazioni di diritti umani e che la PESC non è che il mero contesto nel quale siffatte violazioni sono intervenute. Pertanto, la Corte si trova di fronte a ciò che, in sostanza, è un «ricorso di risarcimento danni per violazione di diritti umani», che sorge per effetto del diritto dell’Unione in relazione a una misura PESC.
107. Tale argomento sembra fondarsi su una logica analoga a quella su cui è stata basata la competenza dei giudici dell’Unione in cause quali Mauritius, Elitaliana e H. Sebbene i giudici dell’Unione siano invitati a pronunciarsi sulla legittimità di un atto PESC, la situazione di cui alla presente causa non rientrerebbe nella limitazione di competenza di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275 TFUE poiché la legittimità di tale atto dipende dall’interpretazione del diritto contenuto nella Carta.
108. La Commissione sostiene inoltre che nei trattati non vi è alcuna disposizione che deroga alla competenza dei giudici dell’Unione per quanto attiene ad asserite violazioni di diritti fondamentali in qualsiasi settore del diritto dell’Unione, compresa la PESC. Interpretare l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE in un modo da privare i singoli della possibilità di contestare violazioni dei loro diritti fondamentali nella PESC metterebbe a repentaglio le caratteristiche essenziali del sistema di tutela giurisdizionale previsto dai trattati, quale interpretato dalla Corte.
109. Il Consiglio e il SEAE sostengono che, nella presente causa, l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE ostano alla competenza dei giudici dell’Unione, e che nessuno dei filoni giurisprudenziali della Corte concernente la PESC trova applicazione. Tuttavia, il Consiglio non esclude totalmente la competenza dei giudici dell’Unione per quanto concerne asserite violazioni di diritti fondamentali nel settore della PESC, e sottolinea che occorre trovare criteri adeguati per preservare l’effetto utile delle disposizioni del trattato che limitano la competenza dei giudici dell’Unione nella PESC. Secondo il Consiglio, dovrebbe esservi una chiara distinzione tra gli atti che implicano scelte politiche, che non sono soggetti a controllo giurisdizionale, e gli atti diretti all’attuazione di azioni concrete, che lo sono. Tali azioni concrete non implicano, in linea di principio, scelte politiche, ma costituiscono una mera esecuzione di tali scelte nell’ambito della PESC.
110. Il governo francese, intervenuto a sostegno del Consiglio, ritiene tuttavia che la distinzione tra decisioni politiche e altre decisioni PESC non sia praticabile. Secondo tale Stato membro, le disposizioni del trattato che limitano la competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC devono essere interpretate alla luce del loro tenore letterale, ossia nel senso che i giudici dell’Unione non sono competenti in relazione a nessuna misura rientrante nella PESC, fatte salve le due eccezioni previste all’articolo 275, secondo comma, TFUE.
3. Finalità della limitazione di competenza nella PESC
111. Concordo con il governo francese e con il Consiglio sul fatto che la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC non possa essere ignorata e che ad essa debba essere attribuito un significato. Ciò porta in primo piano una questione importante che, a mio avviso, è la chiave per definire i limiti della competenza dei giudici dell’Unione nella PESC: qual è la finalità della limitazione di competenza?
112. La distinzione proposta dal Consiglio e dal SEAE tra decisioni politiche o strategiche, da un lato, e mere misure amministrative della PESC, dall’altro, potrebbe riflettere l’intenzione degli autori dei trattati di impedire ai giudici dell’Unione di influenzare le scelte politiche nel settore delle relazioni esterne. È vero che, nella maggior parte dei casi in cui la Corte è chiamata a interpretare una norma, essa può compiere una scelta in merito al suo significato. Sebbene la scelta della Corte sia guidata da talune altre norme e interessi, si tratta pur sempre di una scelta (72).
113. Vi sono questioni nelle quali la scelta deve essere lasciata esclusivamente al processo politico. Nelle sue conclusioni nella causa Rosneft, l’avvocato generale Wathelet ha considerato che «la limitazione della competenza della Corte in materia di PESC operata dalla clausola di “carve‑out” è motivata dal fatto che, in via di principio, si ritiene che gli atti PESC siano soltanto espressione di decisioni di natura puramente politica connesse all’esercizio della PESC, riguardo alle quali un controllo giurisdizionale è difficilmente conciliabile con la separazione dei poteri» (73). La limitazione della competenza dei giudici dell’Unione potrebbe quindi essere intesa come una sorta di codificazione della «dottrina delle questioni politiche» (74). Gli autori dei trattati potrebbero aver ritenuto necessario enunciarla espressamente, dato che la Corte non era (ancora) (75) preparata a sviluppare tale dottrina.
114. Infatti, alla luce del principio della separazione dei poteri (denominato, nell’Unione europea, principio dell’equilibrio istituzionale), che costituisce una parte importante dello Stato di diritto e del principio di democrazia (76), non rientra nelle prerogative dei giudici sostituire le scelte politiche operate dalle istituzioni politiche competenti.
115. Ciò vale, tuttavia, per tutti i settori del diritto dell’Unione, e non soltanto per la PESC. I giudici dell’Unione non dovrebbero sostituire le scelte politiche operate dalle istituzioni dell’Unione alle quali i trattati hanno conferito poteri decisionali. Ciò detto, nelle democrazie costituzionali le scelte politiche non sono illimitate. In un’Unione fondata sullo Stato di diritto, non può essere attribuita agli autori dei trattati l’intenzione di consentire violazioni di diritti fondamentali nell’ambito della PESC. Poiché la violazione di un diritto fondamentale non può costituire una scelta politica, i giudici dell’Unione devono essere in grado di controllare se tale limite sia stato superato (77). Soltanto in tal modo essi possono adempiere il loro compito di garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.
116. Ciò porta a concludere che la competenza dei giudici dell’Unione a controllare qualsiasi misura PESC, comprese quelle politiche o strategiche, al fine di garantirne la conformità con diritti fondamentali non può essere esclusa dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dall’articolo 275 TFUE.
117. Riconosco che il rispetto dei diritti fondamentali può essere garantito in modi diversi e può lasciare un certo margine di manovra per scelte politiche. La maggior parte dei diritti garantiti dalla Carta può essere limitata qualora tale limitazione risponda a un’altra finalità legittima e la realizzi in modo proporzionato (78). Così, ad esempio, il diritto alla protezione dei dati di carattere personale (di cui all’articolo 8 della Carta) può essere limitato al fine di combattere il terrorismo internazionale, e il diritto di proprietà (di cui all’articolo 17 della Carta) può essere limitato al fine di contribuire all’efficacia delle sanzioni istituite nei confronti di uno Stato terzo. La valutazione delle giustificazioni, nonché dell’adeguatezza e della necessità di misure che limitano determinati diritti, può differire. A tal riguardo, vi è una ragione alla base della deferenza mostrata dai giudici dell’Unione verso le scelte politiche in questioni complesse di politica internazionale. La Corte sembra sensibile a tale preoccupazione, come dimostrato dalla sua giurisprudenza (79). Ciò nonostante, pur potendosi discutere circa il livello adeguato di controllo, i giudici dell’Unione non possono essere esclusi dal loro ruolo costituzionale consistente nel garantire la tutela dei diritti fondamentali allorché i singoli la richiedano.
118. Posso concordare sul fatto che vi siano alcune scelte strategiche con le quali i giudici dell’Unione non possono, di fatto, interferire. Ad esempio, a mio avviso, i giudici dell’Unione non possono valutare se l’Unione debba istituire una missione in una determinata parte del mondo. Ciò vale anche qualora l’istituzione di siffatta missione possa migliorare la situazione delle persone, sotto il profilo dei diritti umani, nel luogo in questione. Tuttavia, una volta adottata la decisione politica di agire in un determinato paese o conflitto, i giudici dell’Unione devono poter controllare se l’azione sia concepita e attuata in modo da non interferire in modo sproporzionato con i diritti umani.
119. Talune decisioni a tal riguardo richiedono una maggiore deferenza nei confronti delle motivazioni addotte dal Consiglio o da un altro organo responsabile. La disponibilità di finanziamenti per una missione specifica, ad esempio, potrebbe di fatto incidere sui diritti delle persone i cui familiari sono scomparsi, allorché la relativa scomparsa sia stata oggetto di indagini inconcludenti. Tuttavia, i giudici dell’Unione devono tenere in considerazione gli argomenti concernenti la complessiva capacità in termini finanziari e di personale dell’Unione, la quale ha istituito missioni in tutto il mondo, e non possono sindacare la decisione concernente il modo di distribuire al meglio tali risorse. Tuttavia, ciò non esclude totalmente la competenza dei giudici dell’Unione. Di converso, la necessità di esercitare deferenza e il livello di controllo sono questioni che si pongono una volta confermata la competenza.
120. Di conseguenza, non posso concordare con il Consiglio sul fatto che, nel caso di specie, i giudici dell’Unione potrebbero valutare soltanto se l’Eulex Kosovo abbia rispettato i diritti fondamentali nello svolgimento delle sue indagini, ma che essi non sarebbero competenti a conoscere della legittimità delle decisioni del Consiglio che riducono progressivamente il mandato esecutivo dell’Eulex Kosovo o l’assegnazione di risorse sufficienti all’Eulex Kosovo, in quanto esse implicherebbero decisioni politiche e strategiche non soggette a controllo giurisdizionale. Qualora tali scelte politiche o strategiche possano ledere diritti fondamentali, i giudici dell’Unione devono poter conoscere della relativa doglianza da parte di un singolo, sebbene sia probabile che, nella loro valutazione della questione se dette scelte violino diritti fondamentali, essi dimostreranno deferenza verso le ragioni addotte dal Consiglio.
4. Cosa è escluso dalla competenza dei giudici dell’Unione in materia di PESC?
121. La limitazione di competenza non può spingersi fino a escludere il controllo di conformità delle misure PESC con i diritti fondamentali. Ci si chiede, pertanto, quale sia la portata di detta limitazione.
122. La limitazione di competenza include, a mio avviso, due questioni. In primo luogo, i giudici dell’Unione non possono controllare la conformità di atti PESC con le disposizioni dei trattati in materia di PESC (80). In secondo luogo, i giudici dell’Unione non possono interpretare tali norme primarie in materia di PESC, né gli atti PESC adottati sulla base di dette norme. Naturalmente, quando esercitano un controllo di legittimità di atti PESC alla luce di diritti fondamentali, i giudici dell’Unione non possono esimersi totalmente dall’interpretazione di norme in materia di PESC, dato che si tratta di una condizione preliminare alla valutazione della loro conformità a tali diritti (81). A tal riguardo, tuttavia, i giudici dell’Unione sono tenuti ad adeguarsi alle spiegazioni del significato di una determinata scelta politica offerte dal suo autore, e a valutare se la scelta in tal modo intesa ecceda i limiti consentiti dalla Carta.
123. Tuttavia, fintantoché la scelta politica operata in una misura PESC non ecceda i limiti imposti dal quadro costituzionale dell’Unione, l’intervento dei giudici dell’Unione è escluso. Se una norma in materia di PESC può essere interpretata in tre modi possibili (A, B o C) e nessuno di essi viola i diritti fondamentali, i giudici dell’Unione non possono scegliere tra A, B e C. Ciò significa, a sua volta, che l’altro ruolo importante che la Corte ricopre in virtù dei trattati – garantire l’interpretazione e l’applicazione uniformi del diritto dell’Unione – è assente nel settore della PESC. Se l’uniformità deve essere garantita, la Corte deve disporre del potere di operare una scelta tra diverse possibili interpretazioni di una norma. Se ciò è escluso, si deve supporre che gli autori dei Trattati abbiano accettato il fatto che possano emergere divergenze quando misure PESC sono messe in pratica in differenti Stati membri. La causa Neves 77 Solutions, nella quale, parimenti, presento le mie conclusioni in data odierna, costituisce un esempio di una situazione di tal genere.
124. In sintesi, le istituzioni e gli organi dell’Unione sono sempre vincolati ai diritti fondamentali, e la scelta di violare tali diritti non costituisce un’opzione politica o strategica disponibile, neppure nel settore della PESC. Se la limitazione di competenza nel settore della PESC ha lo scopo di impedire ai giudici dell’Unione di intervenire in decisioni politiche e strategiche in tale settore, siffatto scopo non impone di escludere la competenza a controllare asserite violazioni dei diritti fondamentali. Vi è un limite imposto alle decisioni politiche e strategiche, poiché esse non possono mai violare i diritti fondamentali. L’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE devono quindi essere interpretati nel senso che essi non ostano a che i giudici dell’Unione vigilino su siffatti limiti costituzionali pronunciandosi su ricorsi per risarcimento danni proposti da singoli a causa di asserite violazioni di diritti fondamentali da parte di misure PESC.
5. Articolo 275, secondo comma, TFUE
125. L’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275, primo comma, TFUE sono spesso qualificati come clausole di «carve-out», poiché sottraggono una parte della competenza generale dei giudici dell’Unione di cui all’articolo 19 TUE. Inoltre, l’articolo 275, secondo comma, TFUE è descritto come una clausola di «claw-back», poiché riporta la regola esclusa nell’ambito della competenza del giudice dell’Unione (82).
126. Intendendo in tal modo il rapporto tra il primo e il secondo comma dell’articolo 275 TFUE, logica impone che la clausola di «claw-back» trovi applicazione soltanto qualora le clausole di «carve-out» abbiano escluso la competenza dei giudici dell’Unione in una determinata situazione. Ho concluso che il controllo giurisdizionale su eventuali violazioni dei diritti fondamentali non può essere sottratto alla competenza generale dei giudici dell’Unione, anche qualora l’atto da controllare sia una misura PESC. Di conseguenza, la clausola di «claw-back» di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE sarebbe irrilevante per stabilire la competenza in materia di ricorsi per risarcimento danni fondati su asserite violazioni di diritti fondamentali.
127. A mio avviso, tuttavia, l’articolo 275, secondo comma, TFUE non deve essere interpretato come una clausola di «claw-back», che ripristina lo stato «normale» della competenza dei giudici dell’Unione nelle situazioni specificate. Sono invece del parere che l’articolo 275, secondo comma, TFUE debba essere interpretato come una disposizione che chiarisce l’interpretazione della portata della limitazione di competenza prevista all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275, primo comma, TFUE.
128. Come è stato osservato (83), la formulazione dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e quella dell’articolo 275, primo comma, TFUE non sono identiche. L’articolo 24, paragrafo 1 TUE esclude la competenza dei giudici dell’Unione per quanto riguarda «tali disposizioni», ossia quelle menzionate nelle precedenti frasi dell’articolo 24, paragrafo 1, TEU. Tali disposizioni stabiliscono che, nell’adottare misure PESC, il Consiglio delibera, in linea di principio all’unanimità, che è esclusa l’adozione di atti legislativi nella PESC, che la PESC è attuata dall’Unione europea o dagli Stati membri e che il Parlamento e la Commissione svolgono, nel settore della PESC, ruoli speciali. Tuttavia, l’articolo 24, paragrafo 1, TUE prevede che i giudici dell’Unione debbano poter controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE e la legittimità di talune decisioni PESC. A tal riguardo, l’articolo 24, paragrafo 1, TUE rinvia all’articolo 275, secondo comma, TFUE.
129. Il primo comma dell’articolo 275 TFUE, a sua volta, ribadisce la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione già espressa all’articolo 24, paragrafo 1, TUE, ma aggiunge che tale limitazione si applica non soltanto a «tali disposizioni», ossia quelle di cui al capo 2 del titolo V del TUE, ma anche ad atti adottati sulla base di esse. Detta limitazione, come riconosciuto dalla giurisprudenza, è circoscritta. A tal riguardo, il secondo comma dell’articolo 275 TFUE precisa le competenze che non possono essere sottratte. A differenza del suo primo comma, il secondo comma dell’articolo 275, TFUE deve essere interpretato estensivamente, dato che esso chiarisce l’interpretazione (restrittiva) della portata della clausola di «carve-out».
130. Il riferimento all’articolo 40 TUE contenuto nell’articolo 275, secondo comma, TFUE suggerisce che la Corte conservi la sua competenza per quanto concerne l’equilibrio istituzionale previsto dai trattati. Le controversie che rientrano in questa categoria sono quelle relative alla base giuridica corretta per l’adozione di una determinata misura, e sono generalmente motivate dalla differenza delle competenze attribuite alle istituzioni dell’Unione da dette diverse basi giuridiche. Esempi di tali controversie sono le cause Mauritius e Tanzania, menzionate in precedenza (84).
131. Il riferimento ai ricorsi di annullamento avverso misure restrittive nei confronti di persone fisiche e giuridiche sembra relativamente circoscritto. Esso può tuttavia essere inteso in modo più ampio, nel senso che esige che la competenza dei giudici dell’Unione non sia limitata per quanto attiene al controllo di legittimità di misure PESC che limitano i diritti dei singoli.
132. Una spiegazione semplicistica, ma a mio avviso plausibile, dell’inclusione testuale dei soli ricorsi di annullamento proposti da singoli avverso misure restrittive consiste nel fatto che, all’epoca dell’adozione del trattato di Lisbona, per effetto della giurisprudenza Kadi eventuali violazioni dei diritti dei singoli mediante misure restrittive costituivano un esempio lampante (85). Tuttavia, se interpretato alla luce dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE, che si riferisce, in modo più generale, al controllo giurisdizionale di determinate misure, l’articolo 275, secondo comma, TFUE può essere inteso nel senso che garantisce l’assenza di limitazioni al controllo giurisdizionale di tutte le misure PESC che limitano i diritti dei singoli.
133. Se il rapporto tra i due commi dell’articolo 275 TFUE è inteso nel senso che il secondo comma chiarisce l’interpretazione del primo, la «linea rossa» della limitazione di competenza è il ruolo costituzionale attribuito dai trattati ai giudici dell’Unione. Esso riguarda, da un lato, la salvaguardia della struttura istituzionale prevista dai trattati e, dall’altro, la tutela dei diritti dei singoli.
6. Possibile ruolo dei giudici nazionali
134. È chiaro che le misure PESC non dovrebbero violare i diritti fondamentali dei singoli. È altresì chiaro che deve essere disponibile un controllo giurisdizionale di asserite violazioni dei diritti fondamentali. Si potrebbe tuttavia sostenere che cause di tal genere non debbano necessariamente essere esaminate dai giudici dell’Unione, ma possano essere sottoposte alla competenza dei giudici nazionali (86).
135. Conformemente all’articolo 274 TFUE, le controversie nelle quali l’Unione è parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali. Se l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE sono interpretati nel senso che escludono la competenza dei giudici dell’Unione per quanto concerne ricorsi per risarcimento danni fondati su violazioni di diritti fondamentali asseritamente imputabili a misure PESC, le relative domande potrebbero comunque essere esaminate dai giudici nazionali, anche se dirette nei confronti di istituzioni e organi dell’Unione.
136. Ci si chiede se siffatta soluzione risponda ai requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva. Nella sua presa di posizione nel procedimento di parere 2/13 (87), l’avvocato generale Kokott ha ritenuto di sì. La sua analisi, tuttavia, partiva dal presupposto che la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione di cui all’articolo 24, paragrafo 1, TUE e all’articolo 275, primo comma, TFUE costituisse la regola, e non l’eccezione (88), presupposto confutato dalla giurisprudenza successiva della Corte.
137. A mio avviso, e ciò è chiaramente dimostrato dalla presente causa, è discutibile che i giudici nazionali siano in grado di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei singoli in tutte le situazioni in cui le istituzioni e gli organi dell’Unione potrebbero violare i loro diritti mediante misure PESC. Come indicato dai governi ceco e lussemburghese, vi sono numerosi ostacoli pratici all’accesso ai giudici nazionali per quanto attiene a domande di tal genere. Ci si potrebbe chiedere, ad esempio, quale giudice e di quale Stato membro debba conoscere di una domanda proposta avverso misure adottate da una missione dell’Unione europea istituita in un paese terzo. KS e KD hanno tentato di instaurare un procedimento dinanzi ai giudici del Regno Unito (prima della Brexit). Come ho indicato in precedenza, il giudice nazionale ha ritenuto che la domanda non rientrasse nella sua competenza. Un siffatto diniego di competenza da parte di un giudice nazionale potrebbe tuttavia essere superato qualora la Corte dichiari fermamente la propria incompetenza.
138. Ciò non risolve comunque la questione di quale giudice nazionale dovrebbe essere investito della causa. Il governo francese ha suggerito che potrebbe trattarsi di un organo giurisdizionale dello Stato membro che detiene la presidenza del Consiglio. Tuttavia, non vi è alcuna particolare giustificazione per la quale un organo giurisdizionale di detto Stato membro si troverebbe nella posizione migliore per conoscere di una causa relativa all’asserita violazione di diritti fondamentali da parte di una missione dell’Unione. Un’altra opzione è che l’azione sia proposta dinanzi ai giudici di qualsiasi Stato membro. Una soluzione del genere potrebbe sfociare in un forum shopping, poiché gli attori privilegerebbero lo Stato membro che dispone delle norme processuali più favorevoli in materia di azioni per risarcimento danni.
139. Dato che i giudici nazionali non avrebbero la possibilità di sottoporre rinvii pregiudiziali alla Corte, l’interpretazione dei diritti derivanti dalla Carta, quando applicata a misure PESC, potrebbe divergere. Siffatte divergenze sarebbero risolte, in ultima istanza, dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU»), alla quale i singoli possono decidere di rivolgersi qualora ritengano che i loro diritti umani non siano stati adeguatamente tutelati.
140. Di fronte a simili problemi pratici nella scelta del giudice nazionale competente, il governo francese ha suggerito che potrebbe essere istituito un nuovo organo giurisdizionale comune per conoscere delle cause relative a violazioni di diritti fondamentali da parte di misure PESC. Sebbene gli Stati membri possano certamente procedere in tal senso, mi chiedo se essi siano propensi ad attribuire competenze a un altro organo giurisdizionale sovranazionale quando non sono disposti a riconoscere tale competenza ai giudici dell’Unione.
141. Infine, lo ricordo, la presente causa pone la questione se i giudici dell’Unione possano conoscere di ricorsi fondati sulla responsabilità extracontrattuale dell’Unione per danni asseritamente causati da misure PESC.
142. La Corte ha già statuito che i giudici dell’Unione dispongono di una competenza esclusiva a conoscere di ricorsi per risarcimento danni fondati sulla responsabilità extracontrattuale dell’Unione (89). Siffatti ricorsi distinguono l’Unione europea dalle altre organizzazioni internazionali, che generalmente godono di un’ampia immunità giurisdizionale rispetto ad azioni per risarcimento danni (90). Infatti, come rilevato dalla dottrina (91), gli autori dei trattati hanno convenuto che l’Unione europea non dovrebbe beneficiare di immunità per quanto concerne la sua responsabilità extracontrattuale, ma che le relative decisioni non dovrebbero essere adottate dai giudici nazionali.
143. Di conseguenza, il ricorso per risarcimento danni è concepito dai trattati come affidato in via esclusiva ai giudici dell’Unione. I giudici nazionali non possono pronunciarsi sulla responsabilità extracontrattuale per danni asseritamente causati da istituzioni e organi dell’Unione in settori rientranti nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
144. Inoltre, i ricorsi per risarcimento danni, se affidati ai giudici nazionali, sarebbero fondati sul loro diritto nazionale in materia di responsabilità extracontrattuale, potendo condurre a risultati diversi a seconda delle norme nazionali applicabili. I giudici nazionali non possono, quindi, colmare la lacuna e offrire lo stesso tipo di rimedio che può essere offerto dai giudici dell’Unione.
D. Possibili implicazioni dell’adesione dell’Unione europea alla CEDU
145. Come già spiegato, la presente causa dovrebbe essere collocata nel più ampio contesto dei negoziati relativi all’adesione dell’Unione europea alla CEDU. È opportuno ricordare che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, TUE, detta adesione costituisce, per l’Unione, un obbligo, e non una scelta.
146. Tuttavia, il processo di adesione alla CEDU è possibile, come dimostra il parere 2/13, soltanto qualora rispetti le caratteristiche specifiche dell’ordinamento giuridico dell’Unione e non incida sulle competenze dell’Unione previste dai trattati.
147. Qualora la Corte accolga l’interpretazione proposta, secondo cui l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE devono essere interpretati nel senso che non escludono la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di ricorsi per il risarcimento dei danni causati da misure PESC in relazione a possibili violazioni di diritti fondamentali, quale sarebbe l’impatto di tale soluzione sulla futura adesione dell’Unione europea alla CEDU?
148. In primo luogo, essa contribuirebbe a determinare più chiaramente la limitazione della competenza dei giudici dell’Unione nel settore della PESC, questione che la Corte ha lasciato aperta nel suo parere 2/13.
149. In secondo luogo, essa chiarirebbe che, ogniqualvolta una misura PESC sia contestata per uno dei motivi sui quali anche la Corte EDU si potrebbe pronunciare, ossia l’asserita violazione di diritti fondamentali, la competenza dei giudici dell’Unione non sarebbe limitata dalle clausole «carve-out» contenute nei trattati.
150. Dal punto di vista dell’ordinamento giuridico dell’Unione, l’interpretazione proposta soddisferebbe l’esigenza costituzionale di salvaguardia della sua autonomia. Essa consentirebbe di evitare una situazione in cui eventuali divergenze tra i giudici nazionali quanto alla questione se misure PESC violino diritti fondamentali siano decise da un organo giurisdizionale esterno all’ordinamento giuridico dell’Unione. Prima che una causa vertente sulla violazione di diritti umani possa essere esaminata dalla Corte EDU, essa dovrebbe essere decisa dai giudici dell’Unione. La maggioranza degli Stati membri intervenuti nella presente causa concorda con la pittoresca descrizione proposta dal governo ceco, secondo il quale «qualsiasi treno che possa arrivare a Strasburgo deve prima fermarsi a Lussemburgo». L’interpretazione proposta prevede detta fermata a Lussemburgo.
151. Dal punto di vista del sistema istituito dalla CEDU, l’interpretazione proposta significherebbe che, ai fini della ricevibilità di un ricorso proposto dinanzi alla Corte EDU, i mezzi di ricorso esperibili dinanzi ai giudici dell’Unione debbano essere esauriti.
152. Ci si chiede se ciò aumenterebbe notevolmente il carico di lavoro dei giudici dell’Unione.
153. Non ritengo che tale preoccupazione sia giustificata. Se un singolo ritiene che i suoi diritti fondamentali siano stati violati, dovrebbe, di fatto, avere accesso ai giudici dell’Unione. È nell’interesse dell’ordinamento giuridico dell’Unione che tali situazioni siano individuate e rettificate.
IV. Sintesi e conseguenze
154. In sintesi, ritengo che l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE dovrebbero essere interpretati nel senso che non limitano la competenza dei giudici dell’Unione a conoscere di ricorsi per risarcimento danni proposti da singoli sulla base di un’asserita violazione di diritti fondamentali da parte di qualsiasi tipo di misura PESC.
155. Siffatta interpretazione discende dai principi costituzionali dell’ordinamento giuridico dell’Unione, principalmente dallo Stato di diritto, che comprende il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e dal principio che impone il rispetto dei diritti fondamentali in tutte le politiche dell’Unione. Il ruolo costituzionale dei giudici dell’Unione derivante da tali principi può essere limitato soltanto in via eccezionale. Questo è il motivo per cui l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275, primo comma, TFUE devono essere interpretati restrittivamente. Un’interpretazione del genere, anche se restrittiva, non può porsi in contrasto con la finalità della limitazione di competenza sancita nei trattati. Se tale finalità è quella di proteggere le scelte politiche della PESC da ingerenze dei giudici dell’Unione, essa non può giustificare un’interpretazione che includa in tale limitazione di competenza i ricorsi per risarcimento danni causati da asserite violazioni di diritti fondamentali. Ciò poiché, nell’Unione europea, la violazione di diritti fondamentali non può costituire una scelta politica, e i giudici dell’Unione devono essere competenti a garantire che le decisioni PESC non oltrepassino le «linee rosse» imposte dai diritti fondamentali.
156. Suggerisco pertanto alla Corte di accogliere le impugnazioni proposte da KS e KD, nonché dalla Commissione, secondo le quali il Tribunale è incorso in errore nell’interpretazione dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275 TFUE. Il Tribunale è quindi incorso in un errore di diritto dichiarandosi incompetente a conoscere del ricorso per risarcimento danni proposto da KS e KD.
157. Di conseguenza, l’ordinanza impugnata dovrebbe essere annullata.
158. Non ritengo che lo stato degli atti consenta alla Corte di statuire sulla ricevibilità e sul merito del ricorso. Tali questioni non sono state esaminate dal Tribunale e non sono state oggetto di discussione dinanzi alla Corte di giustizia. La causa dovrebbe quindi essere rinviata al Tribunale, riservando le spese.
V. Conclusione
159. Alla luce di quanto precede suggerisco alla Corte di:
– annullare l’ordinanza del Tribunale del 10 novembre 2021, KS e KD/Consiglio e a. (T‑771/20, non pubblicata, EU:T:2021:798);
– rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca sulla ricevibilità e sul merito del ricorso;
– riservare la decisione sulle spese.