Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA
przedstawiona w dniu 23 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑221/22 P
Komisja Europejska
przeciwko
Deutsche Telekom AG
Odwołanie – Konkurencja – Nadużycie pozycji dominującej – Wyrok stwierdzający częściową nieważność decyzji i obniżający kwotę grzywny – Obowiązek zapłaty odsetek przez Komisję – Odsetki za zwłokę – Artykuły 266 i 340 TFUE – Artykuł 90 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 1268/2012
I. Wprowadzenie
1. Instytucja Unii wydaje decyzję, na podstawie której przedsiębiorstwo płaci jej tymczasowo pewną kwotę pieniędzy. Trybunał Sprawiedliwości stwierdza następnie nieważność tej decyzji w części lub w całości. Przedsiębiorstwo domaga się od instytucji Unii zwrotu tej kwoty wraz z kwotą, którą określa mianem „odsetek za zwłokę” naliczonych za okres od daty zapłaty takiej kwoty do dnia wydania wyroku przez Trybunał od kwot uznanych za nienależnie uiszczone. Czy w świetle prawa Unii instytucja Unii ma obowiązek spełnić takie żądanie? To właśnie, w dużym skrócie, stanowi kwestię, o której rozstrzygnięcie Komisja zwraca się do Trybunału w niniejszym odwołaniu.
2. Odpowiedź na to pytanie wymaga odniesienia się do art. 266 akapit pierwszy TFUE. Czy niezbędne środki, które instytucja Unii może być zobowiązana podjąć w celu wykonania wyroku Trybunału, obejmują zapłatę „odsetek za zwłokę” dochodzonych w tym postępowaniu? Oceny tej należy dokonać w kontekście orzecznictwa, w którym pojawia się termin „odsetki za zwłokę”, służący opisaniu różnych koncepcji prawnych służących różnorodnym celom. Debata ta często przywodzi na myśl słynną wymianę zdań między Humptym Dumptym a Alicją w książce Lewisa Carrolla O tym, co Alicja odkryła po drugiej stronie lustra(2).
II. Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania
A. Kontekst postępowania odwoławczego
3. W dniu 15 października 2014 r. Komisja Europejska wydała decyzję C(2014) 7465 final dotyczącą postępowania na podstawie art. 102 TFUE i art. 54 porozumienia EOG (sprawa AT.39523 – Slovak Telekom) (zwaną dalej „decyzją z 2014 r.”). W decyzji z 2014 r. uznano, że spółki Deutsche Telekom AG i Slovak Telekom a.s. naruszyły art. 102 TFUE i art. 54 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG). Nałożono nią grzywnę w kwocie 38 838 000 EUR na Deutsche Telekom i Slovak Telekom podlegającą zapłacie na zasadzie odpowiedzialności solidarnej oraz odrębną grzywnę w wysokości 31 070 000 EUR na Deutsche Telekom.
4. W dniu 24 grudnia 2014 r. Deutsche Telekom wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z 2014 r.
5. W dniu 16 stycznia 2015 r. Deutsche Telekom tymczasowo uiściła Komisji kwotę 31 070 000 EUR.
6. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., Deutsche Telekom/Komisja (T‑827/14, EU:T:2018:930; zwanym dalej „wyrokiem z 2018 r.”) Sąd obniżył o 12 039 019 EUR kwotę grzywny, do której zapłaty była zobowiązana wyłącznie Deutsche Telekom. W dniu 19 lutego 2019 r. Komisja zwróciła tę kwotę Deutsche Telekom.
7. W dniu 21 lutego 2019 r. Deutsche Telekom wniosła odwołanie od wyroku z 2018 r.
8. W dniu 12 marca 2019 r. Deutsche Telekom zażądała od Komisji zapłaty odsetek za zwłokę od kwoty 12 039 019 EUR za okres od dnia 16 stycznia 2015 r. do dnia 19 lutego 2019 r. Deutsche Telekom na poparcie swojego żądania powołała się na wyrok z dnia 12 lutego 2019 r., Printeos/Komisja (T‑201/17, EU:T:2019:81).
9. Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. (zwanym dalej „sporną decyzją”) Komisja odmówiła Deutsche Telekom zapłaty odsetek za zwłokę, stwierdzając, że w wyroku z 2018 r. nakazano jej zwrot wartości nominalnej nadpłaty grzywny. Stosując art. 90 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (zwanego dalej „rozporządzeniem delegowanym nr 1268/2012”)(3), Komisja zwróciła wartość nominalną bez odsetek, ponieważ kwota ta w odnośnym okresie przyniosła ujemny zwrot. Komisja dodała, że wniosła odwołanie od wyroku z dnia 12 lutego 2019 r., Printeos/Komisja (T‑201/17, EU:T:2019:81).
10. Trybunał oddalił odwołanie Komisji wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., Komisja/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39; zwanym dalej „wyrokiem Printeos”).
11. Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. Deutsche Telekom/Komisja (C‑152/19 P, EU:C:2021:238), Trybunał oddalił odwołanie wniesione przez Deutsche Telekom od wyroku z 2018 r., wskutek czego obniżenie nałożonej grzywny stało się ostateczne.
B. W przedmiocie zaskarżonego wyroku
12. W dniu 9 września 2019 r. Deutsche Telekom wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Domagała się również zasądzenia od Komisji na jej rzecz odszkodowania tytułem naprawienia szkody poniesionej z powodu braku możliwości korzystania z nienależnie uiszczonej przez nią kwoty. Tytułem żądania ewentualnego wniosła do Sądu o zobowiązanie Komisji do zapłaty odsetek za zwłokę od nienależnie uiszczonej kwoty za okres od daty tymczasowego uiszczenia grzywny do daty jej zwrotu. Odsetki za zwłokę miały zostać obliczone według stopy procentowej stosowanej przez Europejski Bank Centralny (EBC) do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego bądź, alternatywnie, według stopy procentowej uznanej przez Sąd za odpowiednią. Deutsche Telekom domagała się również, aby Sąd zobowiązał Komisję do zapłaty odsetek za zwłokę od kwoty należnej od dnia wydania wyroku w postępowaniu przed Sądem do dnia zapłaty tej kwoty przez Komisję.
13. W wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., Deutsche Telekom/Komisja (T‑610/19, EU:T:2022:15, zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”), Sąd oddalił żądanie odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek braku możliwości korzystania z nienależnie wpłaconej przez tę spółkę kwoty. Deutsche Telekom nie wykazała, że poniosła szkodę w postaci utraty zysku z powodu braku możliwości zainwestowania tej kwoty w swoją działalność ani że brak możliwości skorzystania z tej kwoty doprowadził do rezygnacji z konkretnych przedsięwzięć.
14. Co się tyczy żądania odszkodowania z tytułu odmowy zapłaty przez Komisję odsetek za zwłokę od nienależnie uiszczonej kwoty za okres od dnia jej wpłaty do dnia zwrotu, Sąd uznał, że decyzja z 2014 r. stanowiła wystarczająco istotne naruszenie art. 266 akapit pierwszy TFUE, wskutek czego Deutsche Telekom poniosła szkodę. Sąd orzekł, że art. 266 akapit pierwszy TFUE stanowi normę prawną, której celem jest przyznanie uprawnień jednostkom. Stwierdzenie przez sąd Unii nieważności aktu ma skutki ex tunc, a więc powoduje wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Jeżeli określona kwota została nienależnie uiszczona instytucji Unii, powstaje prawo do uzyskania jej zwrotu wraz z odsetkami za zwłokę. Celem odsetek za zwłokę jest ryczałtowe odszkodowanie za pozbawienie możliwości korzystania z należności oraz skłonienie dłużnika do niezwłocznego wykonania wyroku. Zapłata odsetek za zwłokę jest zatem niezbędnym składnikiem wynikającego z art. 266 akapit pierwszy TFUE obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego, który spoczywa na Komisji w wyniku uchylenia grzywny. Obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę zapewnia ryczałtowe odszkodowanie za obiektywne opóźnienie, które wynika, po pierwsze, z czasu trwania postępowania sądowego; po drugie, z uprawnienia przedsiębiorstwa, które zapłaciło tymczasowo grzywnę następnie uchyloną lub obniżoną, do roszczenia restytucyjnego; i po trzecie, ze skutków ex tunc orzeczeń sądów Unii. Sąd uznał, że obowiązek zapłaty „odsetek za zwłokę” nie może skłaniać Komisji – przed wydaniem wyroku uchylającego grzywnę w całości lub części – do zwrotu kwoty, którą nienależnie otrzymała.
15. Sąd oddalił argument Komisji, w myśl którego na mocy art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 była ona zobowiązana do zwrotu jedynie „odsetek uzyskanych” od nienależnie otrzymanej kwoty(4). Obowiązek zapłaty „odsetek za zwłokę” istnieje niezależnie od zapłaty jakichkolwiek kwot uzyskanych w zastosowaniu art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012. Sąd orzekł więc, że nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie podniesionego przez Deutsche Telekom zarzutu niezgodności z prawem art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012.
16. Sąd uznał, że ciążący na Komisji obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę naliczanych za okres od dnia płatności tymczasowej wynika z przewidzianego w art. 266 akapit pierwszy TFUE obowiązku wykonania wyroku z 2018 r. Maksymalna kwota roszczenia restytucyjnego w następstwie tymczasowej zapłaty grzywny była pewna lub mogła być ustalona w dacie dokonania takiej płatności poprzez odniesienie się do obiektywnych czynników. Odsetki podlegające zapłacie są odsetkami za zwłokę i nie podniesiono kwestii odsetek wyrównawczych. Następnie Sąd uznał, że odmowa zapłaty odsetek za zwłokę spełnia przesłanki przewidziane w art. 266 akapit drugi TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE do celów powołania się na odpowiedzialność pozaumowną Unii Europejskiej.
17. Aby określić wysokość odsetek za zwłokę, Sąd zastosował w drodze analogii art. 83 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, zatytułowany „Odsetki za zwłokę”. Komisja była zobowiązana do zapłaty odsetek według stopy, jaką EBC stosował do swoich głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego, a mianowicie 3,55 %, za okres od dnia 16 stycznia 2015 r. do dnia 19 lutego 2019 r., co przekładało się na kwotę 1 750 522,83 EUR.
18. Sąd dodał wreszcie, że należna kwota ma zostać powiększona o odsetki za zwłokę liczone od dnia ogłoszenia zaskarżonego wyroku do dnia całkowitej zapłaty przez Komisję według stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego.
C. Odwołanie
19. W dniu 28 marca 2022 r. Komisja wniosła odwołanie rozpoznawane w niniejszym postępowaniu. Zażądała przydzielenia sprawy wielkiej izbie w celu umożliwienia Trybunałowi ponownego zbadania podejścia przyjętego w wyroku Printeos(5).
20. Komisja podnosi dwa zarzuty odwołania. W zarzucie pierwszym odwołania twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż na podstawie art. 266 TFUE na Komisji ciąży bezwarunkowy obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę za okres od dnia tymczasowej zapłaty grzywny do dnia zwrotu nienależnie zapłaconej kwoty. W zarzucie drugim odwołania stwierdza ona, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył prawo, gdy uznał, poprzez analogię do art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1268/2012, iż Komisja miała obowiązek zapłacić odsetki za zwłokę liczone według stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego.
21. Deutsche Telekom żąda odrzucenia przez Trybunał odwołania jako niedopuszczalnego, a w każdym razie oddalenia go jako bezzasadnego.
22. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 12 lipca 2023 r., strony przedstawiły ustne argumenty i odpowiedziały na pytania zadane przez Trybunał.
III. Ocena
A. Dopuszczalność
23. Według Deutsche Telekom odwołanie należy odrzucić w całości ze względu na jego niedopuszczalność, ponieważ jest ono w rzeczywistości skierowane przeciwko wyrokowi Printeos, który jest wyrokiem ostatecznym. Sąd wiernie zastosował to orzecznictwo, w związku z czym nie mógł naruszyć prawa. Zdaniem tej spółki argumentacja przedstawiona przez Komisję w celu zakwestionowania wyroku Printeos jest również niedopuszczalna, ponieważ nie została wcześniej przedstawiona przed Sądem.
24. Deutsche Telekom zauważa ponadto, że zarzut pierwszy odwołania jest niedopuszczalny, jako że Komisja nie wskazała ani jednego fragmentu zaskarżonego wyroku, w którym twierdzono by, że obowiązek zapłaty przez Komisję odsetek za zwłokę ma charakter sankcji. Zasądzenie odsetek za zwłokę nie stanowi sankcji, ale raczej ryczałtowe odszkodowanie z tytułu pozbawienia przedsiębiorstwa możliwości korzystania z własnych środków pieniężnych. Deutsche Telekom podnosi również, że w części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania i w zarzucie drugim odwołania powtórzono jedynie argumenty przedstawione przed Sądem, w związku z czym są one niedopuszczalne. Części od drugiej do szóstej zarzutu pierwszego odwołania są zaś niedopuszczalne, ponieważ argumenty te zostały podniesione po raz pierwszy dopiero w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
25. Komisja odpowiada, że odwołanie jest skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, a nie wyrokowi Printeos. Wiele rozważań zawartych w zaskarżonym wyroku nie pojawia się w wyroku Printeos. Co się tyczy zarzutu pierwszego odwołania, Komisja kwestionuje ustalenie, że jest zobowiązana zapłacić odsetki za zwłokę w wysokości określonej zaskarżonym wyrokiem. Komisja twierdzi ponadto, że nawet jeżeli część pierwsza zarzutu pierwszego odwołania i zarzut drugi odwołania zawierają powtórzenie argumentów podniesionych przez nią przed Sądem, ma ona prawo powtarzać je w ramach zakwestionowania wykładni i zastosowania prawa Unii przez Sąd. W częściach od drugiej do szóstej zarzutu pierwszego odwołania rozwinęła argumenty podniesione przed Sądem i zakwestionowała różne ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku.
26. Zgodnie z art. 170 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości odwołanie nie może zmieniać przedmiotu postępowania, które toczyło się przed Sądem. Zakwestionowanie w postępowaniu odwoławczym dokonanej przez Sąd wykładni prawa Unii lub zastosowania tego prawa przez Sąd może prowadzić do ponownego zbadania kwestii prawnych rozstrzygniętych w pierwszej instancji(6). Gdyby strona wnosząca odwołanie nie mogła oprzeć się w swoim odwołaniu na zarzutach i argumentach podniesionych uprzednio w pierwszej instancji, odwołanie to częściowo pozbawiono by jego sensu(7). Odebranie stronie wnoszącej odwołanie takiej możliwości podważa również ugruntowaną zasadę, w myśl której właściwość Trybunału w postępowaniu odwoławczym ogranicza się do rozstrzygnięć prawnych, których dokonano w odniesieniu do zarzutów podniesionych w pierwszej instancji(8). Trybunał wielokrotnie orzekał, że strona wnosząca odwołanie jest uprawniona do wniesienia odwołania na podstawie wynikającej z zaskarżonego wyroku oraz do krytyki prawidłowości takiego wyroku pod względem prawnym(9). Wykładnia i stosowanie orzecznictwa sądów Unii, w tym wyroku Printeos, w zaskarżonym wyroku wiążą się z kwestiami prawnymi, które mogą być przedmiotem takiego zakwestionowania. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił podniesione przez Deutsche Telekom zarzuty dotyczące dopuszczalności całego odwołania.
27. W zarzucie pierwszym odwołania Komisja podnosi, że poprzez nieuwzględnienie faktu, iż odsetki za zwłokę mają charakter sankcji, Sąd naruszył prawo, gdy nakazał jej zapłatę tych odsetek. Zarzut Komisji nie sprowadza się do tego, że Sąd popełnił błąd w ocenie, ale raczej do tego, że w swej analizie prawnej nie uwzględnił on istotnej okoliczności. Nie jest zatem wcale zaskakujące, że Komisja nie wskazała punktów zaskarżonego wyroku, w których stwierdzono by sankcyjny charakter odsetek za zwłokę. Kwestia podnoszona przez Komisję jest w oczywisty sposób kwestią prawną. Proponuję zatem Trybunałowi, aby oddalił podniesiony przez Deutsche Telekom zarzut dotyczący dopuszczalności zarzutu pierwszego odwołania.
28. Uwagi te są w moim przekonaniu wystarczające, by odpowiedzieć na zarzuty Deutsche Telekom dotyczące (i) dopuszczalności części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania i zarzutu drugiego odwołania w zakresie, w jakim powtórzono w nich argumenty przedstawione przed Sądem, jak również (ii) dopuszczalności części od drugiej do szóstej zarzutu pierwszego odwołania w zakresie, w jakim podniesiono je po raz pierwszy na etapie odwołania. W celu uniknięcia wątpliwości pragnę zaznaczyć, że różne argumenty przytoczone w ramach części od drugiej do szóstej zarzutu pierwszego odwołania są kwestiami prawnymi wynikającymi z zaskarżonego wyroku, które Komisja ma prawo podnieść przed Trybunałem.
29. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił podnoszony przez Deutsche Telekom zarzut niedopuszczalności odwołania i uznał je w całości za dopuszczalne.
B. Co do istoty sprawy
1. Naruszenie prawa przy ustaleniu obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę za okres od daty tymczasowego pobrania grzywny
– Argumentacja stron
30. Zarzut pierwszy odwołania składa się z sześciu części. W części pierwszej Komisja podnosi, że zaskarżony wyrok jest obarczony naruszeniem prawa w zakresie, w jakim zasądzono w nim od Komisji odsetki za zwłokę od kwoty 12 039 019 EUR za okres od daty tymczasowego pobrania grzywny do dnia wydania wyroku z 2018 r. W następstwie wyroku z 2018 r. Komisja zwróciła Deutsche Telekom kwotę główną. Zastosowanie do kwoty tymczasowo pobranej grzywny art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, o którego zgodności z prawem Sąd nie orzekał, skutkowało ujemnymi odsetkami. Komisja nie przeniosła tej straty na Deutsche Telekom.
31. W części drugiej zarzutu pierwszego odwołania Komisja twierdzi, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z orzecznictwem poprzedzającym wyrok Printeos. Z orzecznictwa dotyczącego nienależnie pobranych opłat(10), zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy państwa(11) i zwrotu ceł antydumpingowych(12) wynika, że w okolicznościach podobnych do tych rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu odwoławczym Komisja ma obowiązek zapłacić odsetki wyrównawcze, a nie odsetki za zwłokę, aby nie doszło do bezpodstawnego wzbogacenia. Orzecznictwo dotyczące zwrotu grzywien nałożonych za naruszenia prawa konkurencji prowadzi do tego samego wniosku(13). Chociaż w wyroku Guardian Europe(14) mowa jest o „odsetkach za zwłokę”, Komisja zwróciła tę grzywnę wraz z narosłymi odsetkami na podstawie art. 90 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, wobec czego nie mogła powstać kwestia odsetek za zwłokę. Wyrok IPK International(15) dotyczył zapłaty odsetek za zwłokę za okres od daty wyroku Sądu, w którym stwierdzono nieważność decyzji o cofnięciu udzielonej pomocy finansowej, a tym samym przywrócono moc decyzji o wypłacie tej pomocy. Sprawa nie dotyczyła zapłaty odsetek za zwłokę liczonych za okres od tymczasowego pobrania grzywny do czasu wydania orzeczenia uchylającego, w całości lub w części, decyzję o jej nałożeniu.
32. Komisja przyznaje, że art. 266 akapit pierwszy TFUE zobowiązuje ją do zwrotu tymczasowo pobranej grzywny wraz z odsetkami narosłymi na podstawie art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, co ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu Unii Europejskiej. W zaskarżonym wyroku pomylono odsetki za zwłokę, które mają charakter sankcji, z odsetkami wyrównawczymi. Zobowiązanie Komisji do zapłaty odsetek za zwłokę z tytułu tymczasowo pobranych grzywien w obecnej sytuacji gospodarczej prowadziłby do bezpodstawnego wzbogacenia zainteresowanych przedsiębiorstw.
33. W części trzeciej zarzutu pierwszego odwołania Komisja twierdzi, że w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012. Aby móc odstąpić od zastosowania tego przepisu, Sąd miał obowiązek orzec, że jest on sprzeczny z art. 266 TFUE. Skutkiem tego wyroku Sądu jest pozbawienie art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 jego celowości, ponieważ kwota odsetek, które może wynikać z jego zastosowania, w praktyce nigdy nie będzie przekraczać kwoty uzyskanej w wyniku zastosowania stopy odsetek za zwłokę.
34. W części czwartej zarzutu pierwszego odwołania Komisja podnosi, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie spełniają przesłanek, które umożliwiałyby powołanie się na odpowiedzialność pozaumowną Unii Europejskiej. Ponieważ tymczasowa zapłata grzywny była zgodna z prawem, na Komisji nie ciążył obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę w chwili otrzymania tej kwoty. W związku z tym nie mogła ona dopuścić się wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej. Ponieważ czas trwania postępowania sądowego spowodował pewne opóźnienie, a Komisja nie miała żadnej kontroli nad tym czynnikiem, nie można uznać jej za odpowiedzialną za jakiekolwiek wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej. Komisja twierdzi ponadto, że Deutsche Telekom nie wykazała, iż doznała szkody, którą można określić jako równoważną kwocie wynikającej z zastosowania stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego.
35. W części piątej zarzutu pierwszego odwołania Komisja podnosi, że zaskarżony wyrok narusza prawo, ponieważ Sąd orzekł w nim, że skutki ex tunc wyroku z 2018 r. oznaczają wymóg zapłaty przez Komisję odsetek za zwłokę za okres od daty tymczasowego pobrania grzywny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzje Komisji uznaje się za zgodne z prawem, dopóki nie zostanie stwierdzone inaczej(16). Ponieważ skargi wnoszone do sądów Unii nie mają skutku zawieszającego, decyzja z 2014 r. pozostawała w mocy do czasu stwierdzenia przez Sąd jej nieważności. Obowiązek zwrotu grzywny nie mógł zatem powstać przed wydaniem wyroku z 2018 r. Ponadto przed wydaniem tego wyroku wszelkie kwoty, które Komisja mogła być winna Deutsche Telekom, nie były ani pewne, ani możliwe do ustalenia na podstawie obiektywnych czynników. Nie ma znaczenia to, że można było ustalić maksymalną wysokość należnej kwoty.
36. Wbrew temu, co twierdzi Deutsche Telekom, jeżeli przedsiębiorstwo nie przedstawi gwarancji bankowej na podstawie art. 78 i nast. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”)(17), Komisja ma obowiązek wykonania tej decyzji poprzez tymczasowe pobranie grzywny. Jeżeli tego nie uczyni, ryzykuje tym, że nie będzie w stanie pobrać grzywny po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych, przykładowo w przypadku gdy przedsiębiorstwo w międzyczasie zbankrutuje, przez co nie ochroni ona interesów finansowych Unii.
37. Komisja zwraca uwagę, że przedsiębiorstwa mają do wyboru albo ustanowienie gwarancji bankowej i zatrzymanie należnych kwot w trakcie postępowania sądowego, albo tymczasową zapłatę grzywny. W tym drugim scenariuszu przedsiębiorstwo otrzymuje odsetki narosłe na podstawie art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, których zapłata ma stanowić odpowiednią rekompensatę za brak możliwości korzystania z nienależnie uiszczonej kwoty i utratę jej wartości. Przedsiębiorstwo, które twierdzi, że w wyniku uiszczenia nienależnej płatności doznało dodatkowej szkody, może również wnieść skargę o odszkodowanie na podstawie art. 340 TFUE.
38. Komisja twierdzi, że zaskarżony wyrok prowadzi do absurdalnych rezultatów. Po pierwsze, w ramach wykonywania nieograniczonego prawa orzekania w zakresie określenia kwoty grzywny sądy Unii zastępują ocenę Komisji swoją własną oceną. Ponieważ nie jest możliwe ustalenie z góry, czy sądy Unii będą wykonywać tę kompetencję orzeczniczą, a jeżeli tak, jaką kwotę grzywny ustalą, Komisja nie może być zobowiązana do zapłaty odsetek za zwłokę za okresy poprzedzające skorzystanie przez nie z tej kompetencji orzeczniczej. Po drugie, jeżeli Komisja wyda nową decyzję o nałożeniu identycznej grzywny po stwierdzeniu przez sądy Unii nieważności pierwotnej decyzji z powodu błędów w jej obliczeniu, ciążący na Komisji obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę sprowadzać się będzie do obniżenia tej grzywny. Po trzecie, sprawy, w których Sąd i Trybunał dochodzą do różnych wniosków w przedmiocie legalności grzywien, wywołują znaczną niepewność co do ich wymiaru(18). Powyższe rozważania pokazują, że dopóki nie zostanie wydany ostateczny wyrok, nie sposób określić kwoty, jaką Komisja może mieć obowiązek ostatecznie zwrócić przedsiębiorstwu, które tymczasowo uiściło grzywnę.
39. W części szóstej zarzutu pierwszego odwołania Komisja podnosi, że zobowiązanie jej do zapłaty odsetek za zwłokę za okres od dnia tymczasowej zapłaty grzywny podważa odstraszający skutek takiej grzywny. Ustalając grzywnę, Komisja nie jest w stanie przewidzieć ani czasu trwania postępowania, ani jego wyniku. Zastosowanie zasady wynikającej z wyroku Printeos i zaskarżony wyrok mogą zatem mieć nieproporcjonalne i niepożądane konsekwencje, o czym świadczy sprawa Intel(19).
40. Deutsche Telekom wnosi do Trybunału o oddalenie zarzutu pierwszego odwołania.
41. Co się tyczy części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania, Deutsche Telekom podnosi, że z orzecznictwa nie wynika wymóg, aby do nałożenia na instytucję Unii obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę konieczne było ustalenie istnienia opóźnienia w spłacie istniejącego długu. Komisja, zwracając część grzywny, którą uchylono, odmówiła zapłaty odsetek.
42. Deutsche Telekom uważa, że orzecznictwo przytoczone na poparcie części drugiej zarzutu pierwszego odwołania dotyczy sytuacji innych niż ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, w związku z czym nie zachodzi sprzeczność między orzecznictwem a wyrokiem Printeos. Orzecznictwo nie potwierdza stanowiska Komisji, która uważa, że może wstrzymać się od zapłaty odsetek, gdy od tymczasowo pobranej grzywny nie nalicza się odsetek.
43. Część trzecią zarzutu pierwszego odwołania należy oddalić, ponieważ art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 nie ma wpływu na obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę na podstawie art. 266 akapit pierwszy TFUE. Deutsche Telekom sugeruje, że Komisja jest zobowiązana do zapłaty odsetek za zwłokę lub odsetek narosłych na podstawie art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 w zależności od tego, która z tych wartości jest większa. Na wypadek gdyby Trybunał dokonał wykładni tego przepisu w taki sposób, że wyklucza on obowiązek zapłaty odsetek na podstawie art. 266 akapit pierwszy TFUE, Deutsche Telekom podnosi zarzut niezgodności tego przepisu z prawem, który podniosła w pierwszej instancji.
44. W odpowiedzi na część czwartą zarzutu pierwszego odwołania Deutsche Telekom twierdzi, że odmowa zapłaty jakichkolwiek odsetek stanowiła wystarczająco istotne naruszenie art. 266 akapit pierwszy TFUE, wskutek którego poniosła ona szkodę. W związku z tym Deutsche Telekom miała obowiązek wnieść skargę o odszkodowanie na podstawie art. 266 akapit drugi TFUE i art. 340 TFUE, jeśli zamierzała uzyskać odszkodowanie z tytułu tej szkody.
45. Część piątą zarzutu pierwszego odwołania należy oddalić, ponieważ – chociaż w odniesieniu do decyzji Komisji obowiązuje domniemanie ważności i są one wykonalne – Komisja nie jest zobowiązana do tymczasowego pobierania grzywien. Wymóg przewidziany w rozporządzeniu finansowym, z którego wynika, że Komisja ma odzyskiwać należności, nie ma zastosowania do grzywien. Przedsiębiorstwa nie powinny też ponosić wyłącznego ryzyka wynikającego ze sporu sądowego w dziedzinie prawa konkurencji. Na podstawie analizy zarzutów skargi o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej grzywnę można ustalić maksymalną kwotę, jaką Komisja może być zobowiązana zapłacić. W zaskarżonym wyroku słusznie więc stwierdzono, że skutki ex tunc częściowego stwierdzenia nieważności powodują powstanie obowiązku zapłaty przez Komisję odsetek za zwłokę od nienależnie uiszczonej kwoty za okres od chwili tymczasowego pobrania grzywny.
46. Chociaż Deutsche Telekom przyznaje, że skutek odstraszający grzywien za naruszenie reguł konkurencji jest uzasadnionym celem, w odpowiedzi na część szóstą zarzutu pierwszego odwołania spółka ta powtarza, że Komisja nie jest zobowiązana do tymczasowego pobierania grzywien. Obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę za okres liczony od dnia tymczasowego pobrania grzywny jest konsekwencją decyzji Komisji o pobraniu grzywny przed wyczerpaniem wszystkich środków prawnych. Gdyby Komisja odroczyła pobranie grzywny do tego czasu, skutek odstraszający grzywny zostałby zachowany w zakresie, w jakim dane przedsiębiorstwo musiałoby utrzymać wystarczające rezerwy finansowe na czas trwania postępowania, które wszczęło. Wreszcie konsekwencje zasad określonych w zaskarżonym wyroku dla wyroku Intel są bez znaczenia.
– Analiza prawna
47. W art. 266 akapit pierwszy TFUE nałożono na instytucję Unii, której akt uznano za nieważny, obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu wykonania wyroku. Mam trzy uwagi dotyczące tego postanowienia. Po pierwsze, obowiązek podjęcia takich środków jest uzależniony od istnienia wyroku. Należy odróżnić istnienie wyroku od jego skutków. Z prawnego i faktycznego punktu widzenia wyrok stwierdzający nieważność aktu istnieje od momentu, w którym zostaje wydany. Od tej chwili wyrok powoduje usunięcie tego aktu z porządku prawnego Unii ze skutkiem od dnia, w którym ów środek wszedł w życie(20). Niemożliwe jest, rzecz jasna, wykonanie wyroku przed jego wydaniem. Instytucja Unii nie może ponadto zacząć rozumieć, jakie środki może być zobowiązana zastosować w ramach wykonania wyroku, dopóki nie dowie się, jaki wyrok ma wykonać. Decyzja z 2014 r. była zgodna z prawem w chwili jej wydania. Wkrótce potem, w ramach wykonania tej decyzji, Deutsche Telekom dokonała tymczasowej zapłaty na rzecz Komisji całości grzywny. Z chwilą wydania wyroku z 2018 r. okazało się, że Deutsche Telekom nienależnie uiściła część tej sumy, której to kwoty nie można było oszacować, zanim nie doszło do wydania wyroku.
48. Jeżeli istnienie wyroku jest warunkiem wstępnym obowiązku podjęcia środków koniecznych do jego wykonania, wynika z tego, że Komisja nie mogła działać z naruszeniem art. 266 TFUE akapit pierwszy przed wydaniem wyroku z 2018 r. Stwierdzenie zawarte w pkt 111 zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Komisja naruszyła art. 266 akapit pierwszy TFUE przed ogłoszeniem wyroku z 2018 r., w którym nakazano jej zapłacić na rzecz Deutsche Telekom odsetki za zwłokę, jest zatem bezzasadne pod względem prawnym i logicznym.
49. Po drugie, pragnę zauważyć, że w art. 266 akapit pierwszy TFUE nie zdefiniowano środków koniecznych do zapewnienia wykonania wyroku, a zadanie to należy przede wszystkim do zainteresowanej instytucji, a w razie sporu – do sądów Unii(21). Obowiązek ten może zostać spełniony w różny sposób, w tym w drodze przyjęcia nowego aktu, odstąpienia od przyjęcia aktu lub, jak w tym przypadku, zapłaty lub zwrotu pieniędzy(22). Jeżeli przed stwierdzeniem nieważności całości lub części aktu doszło już do jego wykonania, choćby tymczasowego, do środków koniecznych w świetle art. 266 akapit pierwszy TFEU należy obowiązek przywrócenia skarżącego, o ile to możliwe, do sytuacji sprzed przyjęcia aktu, którego nieważność stwierdzono(23). Logiczne jest, że takie środki muszą obejmować obowiązek Komisji polegający na zapewnieniu, aby strona, która nienależnie uiściła pewną kwotę pieniędzy, odzyskała tę samą wartość pieniężną po zwrocie tej kwoty. Obowiązek ten istnieje niezależnie od jakiegokolwiek roszczenia o odszkodowanie za poniesione straty, o czym wprost świadczy treść art. 266 akapit drugi TFUE. Obowiązek przewidziany w art. 266 akapit pierwszy TFUE różni się również od jakiegokolwiek obowiązku, który mógłby powstać w celu zwrotu kwoty wynikającej z bezpodstawnego wzbogacenia instytucji Unii z powodu przetrzymywania przez nią nienależnie zapłaconych jej sum pieniężnych. Zgadzam się zatem z twierdzeniem Deutsche Telekom, że obowiązek pełnej restytucji jest niezależny od zastosowania mechanizmu przewidzianego w art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 i nie jest od niego uzależniony, a wspomniany mechanizm najwyraźniej stworzono z myślą o ewentualnym bezpodstawnym wzbogaceniu instytucji Unii(24).
50. Moja trzecia uwaga dotyczy tego, że w art. 266 akapit pierwszy TFUE nałożono na instytucje Unii bezpośredni obowiązek nadania pełnej skuteczności wyrokom sądów Unii. Nie służy on ich ukaraniu. Artykuł 266 akapit pierwszy TFUE nie stanowi podstawy prawnej dla środków, które wymagałyby od instytucji Unii zapłaty nadmiernych odsetek czy odsetek o charakterze karnym. Znajduje to potwierdzenie w art. 266 akapit drugi TFUE, ponieważ wprost zagwarantowano w nim prawo przedsiębiorstwa do powołania się na odpowiedzialność pozaumowną Unii, niezależnie od zakresu zastosowania się przez instytucję Unii do art. 266 akapit pierwszy TFUE. W traktatach wprowadzono zatem wyraźne rozróżnienie między prawem do wymagania od instytucji Unii podjęcia niezbędnych środków w celu wykonania wyroku sądów Unii a prawem do odszkodowania z tytułu szkody spowodowanej bezprawnym zachowaniem instytucji Unii(25).
51. Sąd oddalił skargę Deutsche Telekom o odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody, której ta spółka miała doznać w związku z pozbawieniem jej możliwości korzystania z uiszczonych tymczasowo kwot. Nie wniesiono odwołania wzajemnego od tego rozstrzygnięcia. Zarówno z tego powodu, jak i z powodów przedstawionych w pkt 47 i 48 niniejszej opinii, wobec braku naruszenia przez Komisję art. 266 akapit pierwszy TFUE przed wydaniem wyroku z 2018 r., nie powstaje kwestia odszkodowania na podstawie art. 266 akapit drugi TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE.
52. Pozostaje pytanie, czy w świetle art. 266 akapit pierwszy TFUE można wymagać od Komisji zapłaty odsetek za zwłokę od nienależnie uiszczonej kwoty za okres od dokonania zapłaty do wydania wyroku, który skutkuje usunięciem prawnego uzasadnienia stanowiącego podstawę uiszczenia tej kwoty.
53. W traktatach nie ma mowy o odsetkach za zwłokę. W zakresie, w jakim przepisy Unii odnoszą się do tego pojęcia w tytule art. 83 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, termin „default interest” (odsetki za zwłokę) występujący w tekście angielskim we francuskiej wersji językowej przybiera postać „Intérêts moratoires”, w hiszpańskiej – „Intereses moratorios”, w portugalskiej – „Juros de mora”, a we włoskiej – „Interessi di mora”. Wyrażenia te pochodzą od łacińskiego słowa „mora”, która oznacza „opóźnienie”. Zgodnie z prawem rzymskim mora debitoris miały zastosowanie, gdy dłużnik nie wywiązał się z jasno określonego zobowiązania w określonym terminie: innymi słowy, miało to stanowić zachętę do terminowego wywiązywania się ze zobowiązań, a zatem pełnić funkcję kary za niezastosowanie się do żądania zapłaty kwoty pieniężnej, która była możliwa do ustalenia w momencie wystosowania tego żądania.
54. Takie źródło pochodzenia znajduje odzwierciedlenie w art. 83 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012. Artykuł 83 ust. 1 stanowi, że „[w]szelkie należności niespłacone w terminie, o którym mowa w art. 80 ust. 3 lit. b), są obciążone odsetkami zgodnie z ust. 2 i 3 niniejszego artykułu”. Zgodnie z art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 nota debetowa ma na celu powiadomienie dłużnika, że Unia ustaliła należność i że jeżeli spłata zadłużenia następuje przed określonym terminem, nie nalicza się odsetek za zwłokę. Dodatkowo nota debetowa ma na celu powiadomienie dłużnika, że w przypadku niedokonania spłaty w wyznaczonym terminie zadłużenie zostaje obciążone odsetkami naliczanymi według stopy procentowej, o której mowa w art. 83 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, a więc stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego. Wynika z tego, że odsetki za zwłokę podlegają zapłacie, gdy instytucja Unii wyznaczyła dłużnikowi termin zapłaty należnej kwoty, a dłużnik nie dokonał zapłaty w tym terminie. Zapłata kwoty wskazanej w nocie debetowej przed upływem tego terminu nie powoduje naliczenia odsetek za zwłokę.
55. Przepisy te są zgodne z wykładnią literalną pojęcia „odsetek za zwłokę”, w myśl której odsetki takie są należne, gdy dłużnik nie wywiązuje się z obowiązku zapłaty określonej kwoty w określonym terminie. Ponieważ Komisja nie uchybiła obowiązkowi zwrotu na rzecz Deutsche Telekom nienależnie uiszczonej kwoty, zapłata takich odsetek nie wydaje się być środkiem koniecznym do wykonania wyroku sądów Unii w rozumieniu art. 266 akapit pierwszy TFUE.
56. Autorytatywnie zauważono, że w systemach prawnych państw członkowskich nie istnieje żadna zasada ogólna, zgodnie z którą odsetki za zwłokę byłyby naliczane od daty poniesienia straty(26). Czy przepisy państw członkowskich wymagają zapłaty odsetek za zwłokę w sytuacji, gdy na skutek orzeczenia sądu część lub całość kwoty zostanie uznana za nienależnie uiszczoną na rzecz administracji krajowej? Jak rozumiem, w okolicznościach analogicznych do okoliczności analizowanych w niniejszym postępowaniu odwoławczym sytuacja taka nie ma miejsca w prawie niemieckim, irlandzkim, austriackim i fińskim, ponieważ grzywny za naruszenie prawa konkurencji nie mają zastosowania, dopóki nie zostaną wyczerpane wszystkie środki prawne. Jedenaście państw członkowskich(27) zdaje się nakładać na administrację obowiązek zapłaty odsetek od kwot pobranych zgodnie z prawem, a następnie uznanych za uiszczone nienależnie, za okres od daty pobrania takiej kwoty. Obowiązek ten ma na celu zrekompensowanie braku możliwości korzystania z tych środków pieniężnych lub zapobieżenie bezpodstawnemu wzbogaceniu. Nie wiąże się to z opóźnieniem w dokonaniu zwrotu(28). Takie odsetki nie stanowią zatem odsetek za zwłokę w przyjmowanym zazwyczaj rozumieniu tego terminu. Jeżeli organ publiczny opóźnia zwrot nienależnie uiszczonych kwot, cztery państwa członkowskie zdają się nakładać szczególny obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę(29).
57. Przejdę teraz do analizy orzecznictwa Trybunału w tej kwestii.
58. We wczesnym orzecznictwie dokonywano rozróżnienia między odsetkami od zaległej spłaty długu, określanymi potem mianem odsetek za zwłokę, których naliczanie wymagało zawiadomienia o dacie wymagalności długu, a odsetkami wyrównawczymi podlegającymi zapłacie wskutek wystąpienia szkody wynikającej z bezprawnego działania, których naliczenie nie wymagało zawiadomienia(30). W późniejszym orzecznictwie potwierdzono, że odsetki za zwłokę podlegały zapłacie wyłącznie z tytułu opóźnienia w wykonaniu obowiązku zapłaty lub zwrotu kwoty pieniężnej(31). Odsetki za zwłokę są zatem naliczane od dnia wydania wyroku, w którym stwierdzono, że instytucja Unii ma obowiązek dokonania zapłaty należności(32). W sytuacji gdy Komisja zwróciła kwoty, które następnie uznano za nienależycie uiszczone, Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że stopa odsetek zastosowana przez Komisję miała inny cel niż stopa odsetek za zwłokę, ponieważ ta pierwsza miała służyć zapobieżeniu bezpodstawnemu wzbogaceniu Wspólnoty, a druga miała ograniczyć wszelkie nieuzasadnione opóźnienia w zwrocie tych kwot(33).
59. Wyrok Corus stanowi odejście od tego orzecznictwa w odniesieniu do formy, ale nie, jak zaznaczono, w odniesieniu do istoty. Komisja odmówiła zapłaty jakichkolwiek odsetek od kwoty zwróconej spółce Corus ze względu na częściowe uchylenie grzywny nałożonej za naruszenie prawa konkurencji(34). Corus wniosła do Sądu Pierwszej Instancji skargę o odszkodowanie, domagając się między innymi odsetek tytułem odszkodowania za utratę możliwości korzystania z kwot uiszczonych tymczasowo Komisji(35). Określając to żądanie mianem żądania „odsetek za zwłokę”, Sąd Pierwszej Instancji przychylił się do niego z uwagi na konieczność wyrównania spadku wartości pieniądza oraz uniknięcia bezpodstawnego wzbogacenia Unii(36) Sąd Pierwszej Instancji zasądził na rzecz Corus kwotę odpowiadającą odsetkom, które kwota nienależnie uiszczonej grzywny przyniosłaby Komisji w okresie między datą tymczasowego pobrania grzywny a datą jej zwrotu(37). Posłużenie się pojęciem odsetek za zwłokę skryło fakt, że Sąd Pierwszej Instancji zasądził odsetki, opierając się na pojęciach restytucji i bezpodstawnego wzbogacenia, które są istotne w kontekście środków podejmowanych w celu wykonania wyroku sądów Unii. W odpowiedzi na inne żądanie skargi Sąd Pierwszej Instancji zasądził de facto odsetki za zwłokę liczone od dnia zwrotu przez Komisję kwoty głównej grzywny do daty wydania wyroku Corus(38).
60. U podstaw wyroku IPK International leżało pomyślne zaskarżenie decyzji Komisji o wycofaniu określonej pomocy finansowej pierwotnie przyznanej IPK. Po tym, jak stwierdzono nieważność tej decyzji, Komisja zapłaciła skarżącej zarówno kwoty, które od niej odzyskała, jak i kwoty, których jej nie wypłaciła, wraz z odsetkami wyrównawczymi(39). IPK wniosła kolejną skargę, tym razem o stwierdzenie nieważności decyzji, w której Komisja odmówiła zapłaty odsetek za zwłokę. Sąd uznał, że „niezależnie od ich dokładnej nazwy” odsetki należy obliczać tak, jak gdyby były odsetkami za zwłokę, a mianowicie poprzez odniesienie do stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o dwa punkty procentowe(40). Sąd nakazał Komisji zapłatę odsetek za zwłokę za okres od daty wydania wyroku stwierdzającego nieważność odmowy zapłaty tych odsetek(41). Podobnie jak w wyroku Corus, jeżeli chodzi o nakaz zapłaty odsetek od kwot zasądzonych w wyroku, Sąd dokonał rozróżnienia między odsetkami, którym nie nadał nazwy, a odsetkami za zwłokę, tak jak owo pojęcie opisywano wcześniej w orzecznictwie Trybunału.
61. Komisja wniosła odwołanie od wyroku Sądu. W swojej opinii rzecznik generalny Y. Bot dokonał rozróżnienia między odsetkami wyrównawczymi a odsetkami za zwłokę w kontekście skarg o odszkodowanie i przyznał, że obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę nie może powstać przed wydaniem wyroku, w którym ustanowiono obowiązek naprawienia szkody. Nie zastosował on tego podejścia do roszczeń o zwrot nienależnie uiszczonych kwot(42). Czyniąc to, odczytał on wyrok Corus(43), tak jak gdyby Sąd Pierwszej Instancji nakazał zapłatę odsetek za zwłokę, podczas gdy – jak wyjaśniono w pkt 59 niniejszej opinii – zasądził on de facto zapłatę odsetek, które w świetle obiektywnej oceny stanowiły odsetki mające na celu przywrócenie stanu poprzedniego i uniknięcie bezpodstawnego wzbogacenia. W części opatrzonej nagłówkiem „Wnioski płynące z orzecznictwa” rzecznik generalny Y. Bot stwierdził, że odsetki wyrównawcze i odsetki za zwłokę „w sensie funkcjonalnym […] wydają się zawsze odgrywać tę samą rolę, polegającą na zrekompensowaniu straty poniesionej przez wierzyciela pozbawionego możliwości korzystania ze środków stanowiących jego wierzytelność”(44). Dodał też, że „odsetki wyrównawcze […] rekompensują czas, który upłynął do sądowej oceny wysokości szkody, niezależnie od opóźnienia, które można przypisać dłużnikowi, podczas gdy odsetki za zwłokę to ryczałtowe odszkodowanie za konsekwencje opóźnienia w zapłacie wierzytelności o charakterze pieniężnym, pozwalające uprawnionemu otrzymać w przybliżeniu to, co by uzyskał, gdyby ulokował te fundusze”(45). Rzecznik generalny Y. Bot uznał, że prawo do takich odsetek za zwłokę wynika z art. 266 akapit pierwszy TFUE(46). Niemniej jednak wywnioskował on z orzecznictwa, że w przypadku stwierdzenia nieważności podstawową troską sądu Unii musi być „ścisłe zastosowanie zasady restitutio in integrum, wiążące się z powrotem do status quo ante, przy jednoczesnym zapewnieniu tego, aby każda ze stron znalazła się w sytuacji pierwotnej, bez ponoszenia strat ani odnoszenia korzyści”(47). To właśnie ta ostatnia uwaga wskazuje, że obowiązki przewidziane w art. 266 akapit pierwszy TFUE mają swoje źródło w koncepcji restytucji, a nie w konieczności szybkiego wykonania zobowiązań finansowych. Rzecznik generalny Y. Bot posunął się nawet do skrytykowania tego wyroku za dokonanie rozróżnienie między odsetkami wyrównawczymi a odsetkami za zwłokę(48).
62. Trybunał przyjął bardziej zwięzłe rozumowanie w wyroku IPK International(49). Orzekł on, że „zapłata odsetek za zwłokę stanowi środek zapewniający wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność […], jeśli chodzi o ryczałtowe odszkodowanie za pozbawienie korzystania z wierzytelności […], oraz zachęcenie dłużnika do niezwłocznego wykonania wyroku stwierdzającego nieważność”(50). Trybunał uznał, że Sąd naruszył więc prawo, orzekając, iż Komisja była zobowiązana do zapłaty odsetek wyrównawczych, w sytuacji gdy wykonanie wyroku zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE wymagało zasądzenia odsetek za zwłokę(51).
63. Według mojej najlepszej wiedzy wyrok Trybunału w sprawie IPK International był pierwszym wyrokiem, w którym Trybunał orzekł, że odsetki za zwłokę to ryczałtowe odszkodowanie za utratę możliwości korzystania z należnych środków pieniężnych. W wyroku nie przedstawiono orzecznictwa na poparcie tego twierdzenia ani wyjaśnienia wskazującego podstawy prowadzące do takiego wniosku. Twierdzenie to może mieć swoje źródło w pkt 77 opinii rzecznika generalnego Y. Bota, w którym podobnie nie zacytowano orzecznictwa ani nie przedstawiono wyjaśnienia na poparcie tego wniosku. Chociaż Trybunał dodał, że odsetki za zwłokę mają na celu również zachęcenie dłużnika do jak najszybszego wykonania wyroku stwierdzającego nieważność, po raz pierwszy orzekł, że odsetki mogą być należne za okres poprzedzający wydanie wyroku, który ma być wykonany. Nie jest na pierwszy rzut oka oczywiste, w jaki sposób uzasadniony cel polegający na zachęcaniu do wykonania obowiązku zapłaty ma zostać osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę za okres poprzedzający wydanie wyroku, w przeciwieństwie do obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę liczonych od daty wyroku(52). Jak zauważono w pkt 48 i 49 niniejszej opinii, art. 266 TFUE nie pozwala na uzasadnienie tego wniosku.
64. W wyroku Wortmann Trybunał nie przychylił się do argumentu, zgodnie z którym po stwierdzeniu nieważności rozporządzenia przez sądy Unii organy krajowe są zobowiązane do zapłaty odsetek za zwłokę od ceł antydumpingowych nienależnie pobranych na mocy tego rozporządzenia(53). Orzekł natomiast, że „kwota owych ceł zwróconych na rzecz danego przedsiębiorstwa przez właściwy organ celny powinna zostać powiększona o odsetki od tej kwoty”(54). Rzecznik generalny M. Campos Sánchez-Bordona również stwierdził w swojej opinii, że wyrok IPK International należy rozpatrywać z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tamtej sprawy, przy czym nie można wywnioskować z niego, że miało miejsce odejście od orzecznictwa Trybunału w zakresie definicji odsetek za zwłokę(55). Stwierdził on dalej, że chociaż orzecznictwo ustanowiło zasadę prawa Unii, zgodnie z którą kwoty wypłacone nienależnie z naruszeniem prawa Unii muszą zostać zwrócone wraz z odsetkami liczonymi od daty dokonania tej nienależnej wypłaty, nie oznacza to, że odsetki za zwłokę są należne od tej daty(56).
65. W zaskarżonym wyroku powołano się również na wyrok Trybunału w sprawie Guardian Europe. W listopadzie 2014 r. uwzględniono skargę Guardian Europe, w której spółka ta żądała obniżenia grzywny nałożonej na nią przez Komisję w 2007 r.(57). W grudniu 2014 r. Komisja zwróciła część uchylonej grzywny wraz z odsetkami od tej kwoty w wysokości 988 620 EUR zgodnie z art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012(58). Guardian Europe wszczęła wówczas postępowanie przeciwko Unii Europejskiej, domagając się odszkodowania za przewlekłość postępowania. Skargę o odszkodowanie uznano za dopuszczalną, ponieważ nie kwestionowano w niej decyzji z grudnia 2014 r., która stała się ostateczna(59). Sąd zasądził odszkodowanie w wysokości 654 523,43 EUR za szkodę majątkową, powiększone o odsetki, które określono jako „odsetki wyrównawcze”, odpowiadające rocznej stopie inflacji w państwie członkowskim siedziby Guardian Europe i liczone do dnia wydania wyroku Sądu. Zasądził też odsetki za zwłokę od tej kwoty, liczone od daty wydania wyroku Sądu do dnia otrzymania zapłaty(60).
66. W postępowaniu odwoławczym Unia Europejska podniosła, że Sąd naruszył prawo, oddalając podniesiony przez nią zarzut niedopuszczalności skargi. Chociaż Trybunał utrzymał w mocy ustalenie Sądu dokonane w tym względzie(61), wydaje się, że błędnie odczytał wyrok Sądu, ponieważ stwierdził, że kwota 988 620 EUR stanowiła „odsetki za zwłokę”(62), podczas gdy de facto odpowiadała ona „odsetkom uzyskanym”, które Komisji zapłaciła zgodnie z art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012(63). Trybunał ostatecznie stwierdził, że Sąd naruszył prawo, gdy przyznał odszkodowanie Guardian Europe, i oddalił skargę o odszkodowanie(64).
67. Najnowszym istotnym elementem orzecznictwa wydaje się wyrok Printeos, na który powołano się w zaskarżonym wyroku. Komisja nałożyła na spółkę Printeos grzywnę za naruszenie reguł konkurencji, a przedsiębiorstwo to dokonało tymczasowej zapłaty grzywny(65). W następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji Komisja zwróciła całość kwoty grzywny bez odsetek, ponieważ fundusz, w który zainwestowała grzywnę(66), wygenerował ujemny zwrot(67). Printeos wniosła skargę o odszkodowanie na podstawie art. 266 akapit drugi TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE(68). Printeos stwierdziła podczas rozprawy, że jej żądanie zapłaty odsetek wyrównawczych należy rozumieć jako żądanie zapłaty odsetek za zwłokę. Niezależnie od późniejszego wskazania przez stronę, że nie miała ona na myśli tego, że naruszenie art. 266 akapit pierwszy TFUE stanowi główną podstawę jej roszczenia o odszkodowanie(69), Sąd oparł się w swojej analizie właśnie na tym postanowieniu(70). Powołując się na wyrok Trybunału i opinię rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie IPK International(71), Sąd doszedł do wniosku, że art. 266 akapit pierwszy TFUE zobowiązuje Komisję do zwrotu kwoty głównej grzywny powiększonej o odsetki za zwłokę tytułem ryczałtowego odszkodowania za utratę możliwości korzystania z tej kwoty, liczone od dnia tymczasowego pobrania grzywny do dnia zwrotu kwoty głównej(72).
68. W wyroku Printeos stwierdzono, że zgodnie z zasadą iura novit curia Sąd miał prawo zakwalifikować żądane odsetki raczej jako odsetki za zwłokę niż odsetki wyrównawcze, jak je określiła strona skarżąca w pierwotnym żądaniu(73). Co do istoty sprawy Trybunał dokonał rozróżnienia między odsetkami za zwłokę a odsetkami wyrównawczymi. Celem odsetek za zwłokę jest zapewnienie ryczałtowego odszkodowania za pozbawienie możliwości korzystania z należnych środków pieniężnych i zachęcenie dłużnika do jak najszybszej zapłaty(74), podczas gdy odsetki wyrównawcze mają na celu rekompensatę czasu, który upłynął do sądowej oceny wysokości szkody, niezależnie od opóźnienia, które można przypisać dłużnikowi(75). Trybunał stwierdził zatem, że Sąd nie naruszył prawa, gdy nakazał Komisji zapłatę odsetek za zwłokę(76). Ponieważ sprawa dotyczyła zwrotu ustalonej kwoty, a mianowicie grzywny nałożonej na Printeos, którą uchylono, nie powstała kwestia odsetek wyrównawczych(77).
69. Mam cztery następujące uwagi dotyczące wyroku Printeos.
70. Po pierwsze, ujęcie przez Trybunał odsetek wyrównawczych poprzez odniesienie do art. 266 akapit drugi TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE jako ograniczonych do odszkodowania za utratę wartości pieniądza z powodu upływu czasu jest ujęciem nadmiernie zawężonym. Zasądzenie odszkodowania wynikającego z nienależnej zapłaty może być uzasadnione różnymi względami, w tym utratą konkretnej możliwości biznesowej spowodowaną brakiem możliwości korzystania z tych środków, przy czym takiego argumentu Deutsche Telekom nie zdołała udowodnić przed Sądem na podstawie okoliczności faktycznych(78).
71. Po drugie, Trybunał powołał się na wyrok IPK International(79) na poparcie twierdzenia, że odsetki za zwłokę mają stanowić ryczałtowe odszkodowanie za utratę możliwości korzystania z należnych środków pieniężnych. Jak zauważono w pkt 63 niniejszej opinii, źródłem tego twierdzenia zdaje się być wydana w tamtej sprawie opinia rzecznika generalnego Y. Bota(80), który ani nie powołuje się na żadne orzecznictwo, ani nie przedstawia wyjaśnienia na poparcie tej tezy. Przedstawiciele doktryny skrytykowali to orzecznictwo jako zacierające rozróżnienie między odsetkami za zwłokę i odsetkami wyrównawczymi wskutek dokonania zmiany definicji odsetek za zwłokę(81). W podobnym duchu stwierdzono, że w orzecznictwie tym błędnie rozróżniono odsetki za zwłokę i odsetki wyrównawcze(82). Podczas gdy odsetki za zwłokę skłaniają do szybkiego rozliczenia się z długu i oblicza się je za okres od dnia wydania wyroku ustalającego kwotę odszkodowania do dnia zapłaty, odsetki wyrównawcze uwzględniają okres poprzedzający datę wydania wyroku, ponieważ ich celem jest zrekompensowanie straty wynikającej z utraty możliwości korzystania ze środków pieniężnych(83). W mojej ocenie takie spostrzeżenia stanowią przekonujące wyjaśnienie, dlaczego istnieje rozróżnienie między odsetkami za zwłokę a odsetkami wyrównawczymi, którego to rozróżnienia zupełnie zabrakło w orzecznictwie będącym przedmiotem tej krytyki.
72. Po trzecie, w odpowiedzi na zarzut, że obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę nie stanowi zachęty do wykonania wyroku, ponieważ odsetki te są naliczane od daty tymczasowej zapłaty grzywny, Trybunał stwierdził, że tego rodzaju zachęta stanowi jedynie jeden z dwóch celów, których osiągnięciu służą odsetki za zwłokę, przy czym tym drugim celem jest zapewnienie ryczałtowego odszkodowania za utratę możliwości korzystania ze środków pieniężnych(84). Taka odpowiedź po raz kolejny świadczy o pomieszaniu pojęcia odsetek wyrównawczych i odsetek za zwłokę bez wskazania wcześniejszego orzecznictwa ani wyjaśnień w tym względzie(85). Celem odsetek wyrównawczych jest zapewnienie rekompensaty. Celem odsetek za zwłokę jest zapewnienie szybkiej spłaty wymagalnego długu. Nie można myśleniem życzeniowym ignorować różnicy między tymi dwoma pojęciami.
73. Po czwarte, Trybunał dodał, że obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę od dnia tymczasowego uiszczenia grzywny „stanowi zachętę dla danej instytucji do wykazania się szczególną starannością przy wydawaniu takich decyzji”(86). Taka odpowiedź pomija krytyczne głosy, zgodnie z którymi obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę za okres poprzedzający wydanie wyroku nie może stanowić zachęty do jak najszybszego wykonania tego wyroku, co jest zasadniczą cechą odsetek za zwłokę. Trybunał sugeruje, że narażenie się na ryzyko obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę powinno skłonić Komisję do zachowania szczególnej ostrożności w celu uniknięcia niezgodnych z prawem działań przy nakładaniu grzywien. Na instytucjach Unii, w tym na Trybunale, spoczywa ogólny obowiązek niepodejmowania niezgodnych z prawem działań. Gdy stanie się inaczej, zgodnie z Traktatami odpowiednimi środkami zaradczymi są przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art. 266 akapit pierwszy TFUE oraz naprawienie poniesionej szkody na podstawie art. 266 akapit drugi w związku z art. 340 akapit drugi.
74. W świetle orzecznictwa Trybunału pochodzącego z okresu po wydaniu wyroku Printeos wygląda na to, że odsetki określane mianem „odsetek za zwłokę”, naliczane za okres od dnia nienależnej płatności do dnia jej zwrotu, mają na celu jednocześnie a) ryczałtowe zrekompensowanie utraty możliwości korzystania z należnych środków pieniężnych; b) zapewnienie zachęty do wykonania wyroku; oraz c) zapewnienie zachęty dla instytucji Unii do zachowania szczególnej ostrożności przy wydawaniu decyzji. W niniejszej opinii podkreślono, że „odsetki za zwłokę” nie są ani odsetkami restytucyjnymi należnymi na podstawie art. 266 akapit pierwszy TFUE, ani odsetkami wyrównawczymi, których można dochodzić na podstawie art. 266 akapit drugi(87). Traktaty nie zawierają podstawy prawnej do żądania zapłaty odsetek w ujęciu rozpatrywanym w wyroku Printeos. Z wyjątkiem sytuacji, gdy „odsetki za zwłokę” są naliczane za okres po wydaniu wyroku, nie mogą one stanowić zachęty do wykonania wyroku przed wydaniem tego wyroku, którego istnienie jest zresztą warunkiem zastosowania art. 266 akapit pierwszy TFUE. Twierdzenie, że „odsetki za zwłokę” stanowią zachętę do przestrzegania prawa, nie tylko wprowadza osobliwą koncepcję sprawowania przez Trybunał pewnego rodzaju funkcji dyscyplinarnej, polegającej na przypominaniu instytucjom Unii, by przestrzegały swoich obowiązków, ale wprowadza również element sankcji, dla którego art. 266 akapit pierwszy TFUE nie przewiduje żadnej podstawy prawnej. Wreszcie traktaty nie przewidują obowiązku ryczałtowej zapłaty odsetek. Wszelki wymóg zapłaty odsetek należy oceniać na podstawie jednego lub kilku, w zależności od okoliczności, z czterech obowiązków prawnych, na które strona może powołać się w tym celu: przywrócenia stanu poprzedniego, zapłaty odszkodowania, zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia i niezwłocznej zapłaty wszelkich takich kwot.
75. W wydanym niedawno wyroku Gräfendorfer Trybunał orzekł, że każdy podmiot podlegający władztwu administracyjnemu, który organ krajowy zobowiązał do uiszczenia opłaty, należności celnej, podatku lub innej należności z naruszeniem prawa Unii, ma na mocy tego prawa prawo do uzyskania od danego państwa członkowskiego zwrotu odpowiedniej kwoty pieniężnej wraz z odsetkami rekompensującymi brak możliwości korzystania z tej kwoty(88). Z wyroku tego wynika, że straty wynikające z niemożności korzystania z nienależnie uiszczonych kwot mogą zostać naprawione na podstawie wymogu przywrócenia stanu poprzedniego lub zapłaty odszkodowania. Nic w tym wyroku nie potwierdza tezy, że prawo Unii zobowiązuje organy krajowe do zapłaty odsetek za zwłokę od kwoty pieniężnej uiszczonej z naruszeniem prawa Unii, liczonych w odniesieniu do dnia jej uiszczenia. W konsekwencji podejścia przyjętego przez Trybunał w wyroku Gräfendorfer zdaje się, że mamy do czynienia z dość kuriozalną sytuacją, w której instytucja Unii, która nienależnie otrzymała kwotę, musi zapłacić odsetki za zwłokę liczone od daty otrzymania tej kwoty do czasu dokonania jej zwrotu, podczas gdy organ krajowy, który otrzymał kwoty pieniężne w podobnych okolicznościach, ma jedynie obowiązek zrekompensowania braku możliwości korzystania z nienależnie uiszczonych kwot. Nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla tej różnicy w traktowaniu i nie jest jasne, jak można by ją uzasadnić.
76. Istnienie zasadnych różnic zdań co do wykładni i stosowania prawa Unii jest powszechną cechą postępowania odwoławczego przed Trybunałem(89). Nałożenie na Komisję obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę wobec braku jakiegokolwiek opóźnienia w wykonaniu wyroku zdaje się szczególnie niewłaściwe, w sytuacji gdy postępowanie przed sądami Unii może trwać długi czas, na co Komisja nie ma żadnego wpływu(90). W celu zapewnienia kompletności wywodu dodam, że wbrew twierdzeniu Deutsche Telekom zgodnie z obowiązującym prawem Komisja nie może odroczyć poboru grzywny do czasu rozstrzygnięcia sporu przed sądami Unii(91). Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia finansowego zasoby własne udostępniane Komisji oraz wszelkie należności „są” ustalane nakazem odzyskania środków. Ponadto, zgodnie z art. 90 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, w przypadku wniesienia do Trybunału skargi na decyzję Komisji o nałożeniu grzywny dłużnik musi tymczasowo dokonać płatności odnośnych kwot bądź przedłożyć gwarancję bankową. Żaden z tych przepisów nie upoważnia Komisji do odroczenia pobrania grzywny w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie postępowania sądowego.
77. Podsumowując, jeżeli stwierdzono, że przedsiębiorstwo nienależnie uiściło kwotę na rzecz instytucji Unii, kwotę, jaką instytucja ta ma prawny obowiązek zwrócić temu przedsiębiorstwu, należy obliczyć z uwzględnieniem czterech następujących elementów:
– zapewnienie, aby przedsiębiorstwo otrzymało dokładnie taką samą wartość pieniężną jak kwota, którą wpłaciło (restitutio in integrum), zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFEU;
– zapłata przedsiębiorstwu odszkodowania tytułem strat poniesionych w wyniku braku możliwości korzystania ze środków pieniężnych na podstawie art. 266 akapit drugi TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE;
– zwrot bezpodstawnego wzbogacenia instytucji Unii na podstawie art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012;
– gdy kwoty te zostaną ustalone – bezzwłoczny zwrot tych kwot, aby uniknąć niewykonania zobowiązań wynikających z art. 266 akapit pierwszy TFUE.
78. W świetle tych wniosków zbadam zarzut pierwszy odwołania.
– Ocena odwołania
79. Celem odsetek za zwłokę jest zachęcenie dłużnika do niezwłocznego wykonania wyroku sądów Unii. W lutym 2019 r. Komisja wykonała wyrok z grudnia 2018 r., zwracając tę część grzywny, która została uchylona. Wynika z tego, że jedynymi odsetkami za zwłokę, które Komisja może być zobowiązana zapłacić, są odsetki za okres między tymi dwiema datami. W zakresie, w jakim w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę za okres poprzedzający wydanie wyroku z 2018 r., Sąd naruszył prawo. Wniosek ten pozostaje bez uszczerbku dla spoczywającego na Komisji obowiązku przestrzegania zasady restitutio in integrum, która obejmuje obowiązek zwrotu kwoty z uwzględnieniem utraty wartości pieniądza(92), bez uszczerbku dla prawa Deutsche Telekom do dochodzenia naprawienia szkody, jaką spółka ta mogła ponieść w konsekwencji tymczasowego pobrania grzywny (z którego to prawa skorzystała) i bez uszczerbku dla argumentu opartego na bezpodstawnym wzbogaceniu Komisji. Z tego względu proponuję, aby Trybunał uznał część pierwszą zarzutu pierwszego odwołania za zasadną.
80. Jeżeli chodzi o argument, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z orzecznictwem poprzedzającym wyrok Printeos, pragnę zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie wyraźnie odróżniano odsetki za zwłokę od odsetek wyrównawczych. W wyroku Corus rozpoczął się proces, który najpierw polegał na zastosowaniu pojęcia odsetek za zwłokę na określenie czegoś, czym te odsetki nie były, a następnie w wyroku IPK International różnica między odsetkami za zwłokę a odsetkami wyrównawczymi zatarła się do tego stopnia, że doszło do jej zaniku. Można jedynie dodać, jak słusznie zauważa Komisja, że w wyroku Guardian Europe nie poparto sugestii, aby Komisja miała być zobowiązana do zapłaty odsetek za zwłokę, ponieważ w tamtej sprawie Komisja zapłaciła odsetki zgodnie z art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, za które to działanie Trybunał nie skrytykował Komisji. Proponuję zatem, aby Trybunał uznał część drugą zarzutu pierwszego odwołania za zasadną.
81. Komisja podnosi, że w zaskarżonym wyroku należało zbadać podniesiony przez Deutsche Telekom zarzut niezgodności z prawem art. 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, ponieważ przepis ten stworzono z myślą o okolicznościach niniejszej sprawy(93). Artykuł 90 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 nie wpływa na obowiązki, jakie na mocy art. 266 akapit pierwszy TFUE nałożono na Komisję, ponieważ przepis ten nie ma na celu zapewnienia poszanowania tego postanowienia traktatu i w rzeczywistości nie może służyć takiemu celowi. Z tego względu proponuję, aby Trybunał oddalił część trzecią zarzutu pierwszego odwołania.
82. Ze względów przedstawionych w pkt 47–50 i 69–74 niniejszej opinii otrzymanie przez Komisję tymczasowej zapłaty grzywny nie stanowiło naruszenia prawa, czy to wystarczająco poważnego czy też innego, które można byłoby stwierdzić przed wydaniem wyroku z 2018 r. Komisja nie miała zatem obowiązku zapłaty na rzecz Deutsche Telekom odsetek za zwłokę za okres poprzedzający wydanie wyroku. Na tej tylko podstawie i bez konieczności badania innych argumentów przedstawionych przez Komisję proponuję, aby Trybunał uznał część czwartą zarzutu pierwszego odwołania za zasadną.
83. W części piątej zarzutu pierwszego odwołania Komisja podnosi, że skutki ex tunc wyroku z 2018 r. nie zobowiązują Komisji do zapłaty odsetek za zwłokę liczonych od dnia tymczasowego pobrania grzywny. Zgodnie z art. 299 TFUE decyzje Komisji nakładające na przedsiębiorstwa zobowiązania pieniężne podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Skutki ex tunc wyroku z 2018 r. nakazującego obniżenie kwoty grzywny polegały na zobowiązaniu Komisji do zwrotu na rzecz Deutsche Telekom kwoty uznanej za bezprawnie pobraną. Dokonując tego zwrotu, zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE Komisja była zobowiązana do uwzględnienia ewentualnej utraty wartości pieniądza spowodowanej upływem czasu między datą tymczasowego pobrania kwoty a datą wydania wyroku z 2018 r. Obowiązek ten nie wiązał się jednak z wymogiem zapłaty na rzecz Deutsche Telekom przez Komisję odsetek za zwłokę liczonych od daty tymczasowej zapłaty do daty wydania wyroku z 2018 r. Z tego względu proponuję, aby Trybunał uwzględnił część piątą zarzutu pierwszego odwołania.
84. Z orzecznictwa wynika, że Komisja może przyjąć politykę, której celem jest zapewnienie odstraszającego charakteru sankcji nakładanych za naruszenia prawa konkurencji Unii(94). Taka polityka nie może mieć wpływu na ewentualny obowiązek zapłaty przez Komisję odsetek w sytuacji, gdy nie wykona ona wyroku bezzwłocznie. Z tego względu proponuję, aby Trybunał oddalił część szóstą zarzutu pierwszego odwołania.
85. Proponuję, aby Trybunał uwzględnił części pierwszą, drugą, czwartą i piątą zarzutu pierwszego odwołania i oddalił zarzut pierwszy w pozostałym zakresie.
2. Naruszenie prawa przy ustalaniu wysokości należnych odsetek za zwłokę
– Argumentacja stron
86. Komisja przedstawia cztery argumenty na poparcie zarzutu drugiego odwołania, twierdząc, że zaskarżony wyrok jest obarczony naruszeniem prawa w zakresie, w jakim Sąd zastosował art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 per analogiam, gdy orzekł, że podlejące zapłacie odsetki za zwłokę należy obliczyć według stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego.
87. Po pierwsze, w art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 uregulowano kwestię zapłaty odsetek za zwłokę przez dłużników w przypadku opóźnienia w płatności na rzecz Komisji dokonywanej na podstawie noty debetowej, która musi zawierać określone informacje. Z charakteru tych odsetek wynika, że nie można ich naliczyć, dopóki nie powstał obowiązek zapłaty kwoty głównej.
88. Po drugie, posłużenie się w wyroku Guardian Europe(95) pojęciem odsetek za zwłokę było nieprawidłowe, ponieważ sprawa ta dotyczyła zapłaty „odsetek uzyskanych”, obliczonych zgodnie z art. 90 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, którą to procedurę Trybunał zatwierdził.
89. Po trzecie, w zaskarżonym wyroku dokonano błędnego odczytania wyroku Printeos, w którym na wniosek Printeos Trybunał zasądził odsetki według stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego podstawowych operacji refinansujących, powiększonej o dwa punkty procentowe. Ani Sąd, ani Trybunał nie zasądziły odsetek za zwłokę według stopy określonej w art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 liczonych za okres od dnia tymczasowego pobrania grzywny.
90. Po czwarte, w pkt 135 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył prawo, uznając sytuację Deutsche Telekom w przypadku, gdyby nie zapłaciła grzywny, za analogiczną do sytuacji Komisji w następstwie wydania wyroku z 2018 r. Sytuacje te nie są porównywalne. Podczas gdy Deutsche Telekom była zobowiązana do zapłaty grzywny na podstawie decyzji z 2014 r., w odniesieniu do której do czasu stwierdzenia jej częściowej nieważności wyrokiem z 2018 r. obowiązywało domniemanie jej ważności, Komisja nie miała obowiązku zwracać części tymczasowo pobranej grzywy przed wydaniem tego wyroku.
91. Na wypadek gdyby Trybunał odrzucił te argumenty, Komisja podnosi, że odsetki za zwłokę powinny być obliczane według stopy stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o jeden i pół punktu procentowego, na podstawie art. 83 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, która ma zastosowanie w sytuacji, gdy dłużnik nie przedstawi gwarancji bankowej w odpowiednim terminie. Tytułem dalszego żądania ewentualnego Komisja wnosi do Trybunału o ustalenie odpowiedniej stopy procentowej na poziomie poniżej stopy odsetek za zwłokę, ponieważ takie odsetki mają charakter sankcji.
92. Deutsche Telekom twierdzi, że zarzut drugi odwołania należy oddalić, ponieważ w wyroku Printeos jednoznacznie stwierdzono, iż Komisja ma obowiązek zapłacić odsetki za zwłokę według stopy procentowej stosowanej przez EBC do jego głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego, zgodnie z art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012. Sąd, wydając zaskarżony wyrok, nie dysponował więc swobodą oceny. W wyroku Guardian Europe mowa jest o „odsetkach za zwłokę”, a nie „uzyskanych odsetkach” w rozumieniu art. 90 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012.
93. Deutsche Telekom podnosi również, że stopy odsetek za zwłokę przewidzianej w art. 83 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 nie można stosować w drodze analogii, ponieważ braku przedłożenia gwarancji bankowej nie można porównywać z obowiązkiem zapłaty odsetek za zwłokę od nienależnie uiszczonych kwot pieniężnych. Wynika to z faktu, że przedsiębiorstwo, które przedkłada gwarancję bankową zamiast dokonać tymczasowej zapłaty grzywny, ponosi znaczne powiązane koszty, których nie może odzyskać od Komisji, nawet jeżeli sądy Unii w późniejszym czasie uchylą lub obniżą grzywnę.
– Ocena
94. Jeżeli Trybunał uwzględni zarzut pierwszy odwołania, proponuję, aby zarzut drugi odwołania również uznał za zasadny, ponieważ z przyczyn omówionych w pkt 47–50 oraz 69–74 niniejszej opinii odsetki za zwłokę nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W każdym razie, chociaż art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 przewiduje stopę odsetek za zwłokę, ma on zastosowanie w okolicznościach, które nie występują w niniejszej sprawie. Z art. 83 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 w związku z art. 80 ust. 3 lit. b) i c) tego rozporządzenia jasno wynika, że odsetki za zwłokę są należne dopiero po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję na zapłatę długu. Tego uregulowania nie można stosować przez analogię do obliczania odsetek od należnych kwot przed wydaniem przez sądy Unii wyroku, w którym ustalono zarówno istnienie, jak i wysokość długu. Stopa odsetek za zwłokę określona w art. 83 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012 nie ma zatem znaczenia dla stopy odsetek, które mogłyby zostać naliczone od takiej kwoty.
95. Proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut drugi odwołania, a w konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok.
IV. W przedmiocie skargi do Sądu
96. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli orzeczenie Sądu zostaje uchylone, Trybunał może sam wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
97. W świetle rozważań przedstawionych w pkt 79–85, 94 i 95 niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał oddalił rozpoznaną w zaskarżonym wyroku skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i o zasądzenie odszkodowania w postaci odsetek za zwłokę od kwoty grzywny, którą później uchylono, liczonych za okres od dnia tymczasowego pobrania grzywny.
V. Koszty
98. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
99. Stosownie do art. 138 § 1 tego regulaminu postępowania, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 wspomnianego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
100. Zgodnie z art. 138 ust. 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
101. Zagadnienia podniesione przez Komisję w ramach niniejszego odwołania występują w szeregu spraw toczących się zarówno przed Sądem(96), jak i Trybunałem(97), a wyrok wydany przez Trybunał w niniejszym postępowaniu odwoławczym będzie prawdopodobnie wpływał na rozstrzygnięcie tamtych spraw. Jest zatem kwestią przypadku, że Deutsche Telekom przyjęła na siebie rolę legitimus contradictor, z którego to zadania jej pełnomocnicy bardzo dobrze się wywiązali. W tych okolicznościach uważam, że nieproporcjonalne byłoby obarczanie jednego przedsiębiorstwa odpowiedzialnością za całość kosztów poniesionych w sprawie, która może okazać się sprawą pilotażową. Zważywszy, że obecny stan prawny wydaje się niepotrzebnie komplikować kwestie wymagające rozstrzygnięcia w tych podobnych postępowaniach, jestem zdania, że rozsądne było zarówno wniesienie przez Deutsche Telekom skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, jak i wniesienie przez Komisję do Trybunału odwołania od wyroku Sądu uwzględniającego tę skargę. Proponuję zatem, aby Trybunał obciążył każdą ze stron jej własnymi kosztami.
VI. Wnioski
102. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
(1) uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 19 stycznia 2022 r., Deutsche Telekom/Komisja (T‑610/19, EU:T:2022:15);
(2) oddalił skargę w sprawie T‑610/19, Deutsche Telekom/Komisja;
(3) obciążył Deutsche Telekom AG i Komisję Europejską ich własnymi kosztami poniesionymi w sprawie T‑610/19, Deutsche Telekom/Komisja oraz w sprawie C‑221/22 P, Komisja/Deutsche Telekom.