Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
T. ĆAPETA
представено на 23 ноември 2023 година(1)
Дело C-351/22
Neves 77 Solutions SRL
срещу
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală — Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния)
(Преюдициално запитване — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Ограничителни мерки, приети с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна — Решение 2014/512/ОВППС на Съвета — Компетентност на Съда — Членове 2, 6 и 19 и 24 ДЕС — Членове 267 и 275 ДФЕС — Забрана за брокерски услуги във връзка с военни стоки — Прилагане от държавите членки — Административна глоба — Отнемане на получените суми — Твърдяно нарушение на общите принципи на правото на Съюза и на основните права — Принцип на правна сигурност — Принцип nulla poena sine lege — Член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека — Право на собственост)
I. Въведение
1. През 2014 г. в отговор на непровокираното нарушаване на украинския суверенитет и териториална цялост от страна на Руската федерация Европейският съюз приема редица ограничителни мерки срещу тази държава. Настоящото дело се отнася до ограничителни мерки, въведени с Решение 2014/512/ОВППС(2).
2. Най-важният въпрос по това дело е дали Съдът може да тълкува разпоредбите на това решение предвид ограниченията на неговата компетентност в областта на общата външна политика и политика на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“), наложени с член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС.
3. Настоящото дело се разглежда от Съда успоредно с две съединени дела — KS и KD/Съвет и др. и Комисия/КS и др. (дела C-29/22 P и C-44/22 P, наричани по-нататък „делата KS и KD“), по които моето заключение се представя в същия ден. Последните дела също повдигат въпроса за обхвата на ограниченията на компетентността на Съда в областта на ОВППС. Ето защо ще се позовавам на заключението си по тези дела, когато това е уместно.
4. По-широкият контекст на двете групи дела са текущите преговори за присъединяване на Европейския съюз към Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Всички останали преговорни глави, които бяха отворени в резултат на Становище 2/13(3), изглеждат затворени, с изключение на един оставащ въпрос: обхватът на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС.
II. Фактите по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
5. Neves 77 Solutions SRL (наричано по-нататък „Neves“) е дружество, създадено през 2014 г., което се занимава основно с брокерска дейност за продажбата на продукти в областта на авиацията.
6. Neves посредничи при сделка между украинското дружество SFTE Spetstechnoexport (наричано по-нататък „SFTE“) и индийското дружество Hindustan Aeronautics Limited (наричано по-нататък „Hindustan“).
7. През 2009 г. тези две дружества сключват договор, по силата на който SFTE се задължава да достави и ремонтира няколко самолета за Hindustan, като използва компоненти, произведени в Русия. След нахлуването на Русия в Украйна в района на Крим през 2014 г. обаче SFTE спира да закупува директно от Русия частите и оборудването, необходими за този договор.
8. На 4 януари 2019 г. SFTE сключва договор с Neves, по силата на който последното ще предостави 32 радиостанции R-800L2E, които трябва да бъдат доставени в Обединените арабски емирства. На 8 януари 2019 г. Neves на свой ред сключва договор с португалско дружество за закупуване на 32 радиостанции R-800L2E, 20 от които са произведени и изнесени от Русия за Обединените арабски емирства. След това Neves прехвърля тези 20 радиостанции на Hindustan в Индия по искане на SFTE.
9. Със съобщение от 26 юли 2019 г. румънският Отдел за контрол на износа (наричан по-нататък „ANCEX“) информира Neves, че радиостанциите R-800L2E са включени в категория ML11 от списъка на военните изделия, за които се прилага режимът на контрол на износа, вноса и други сделки съгласно Наредба № 901/2019 на министъра на външните работи (наричана по-нататък „Наредба № 901/2019“)(4). В това съобщение се посочва също така, че външната търговия с този продукт може да се извършва в съответствие с румънското законодателство само въз основа на потвърждението за регистрация и лицензиите, издадени от ANCEX.
10. Със съобщение от 29 юли 2019 г. ANCEX допълнително информира Neves, че брокерската сделка, свързана с радиостанциите R-800L2E, попада в обхвата на ограничителните мерки срещу Русия, въведени с Решение 2014/512/ОВППС.
11. В отговор на двете съобщения на ANCEX Neves изтъква, че въпросните радиостанции са предназначени за гражданска употреба и че Наредба № 901/2019, с която в румънското законодателство е транспониран списъкът с военни стоки на Съюза и на която ANCEX се позовава, не се прилага към момента на доставката на тези стоки. Според Neves член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС също не се прилага, тъй като тези радиостанции не са продадени на Русия.
12. На 6 и 9 август 2019 г. Neves получава от SFTE суми на обща стойност 2 984 961,40 евро като плащане за радиостанциите, доставени съгласно договора от 4 януари 2019 г.
13. На 12 май 2020 г. румънската Национална агенция за данъчна администрация — генерална дирекция „Данъчни измами“ (наричана по-нататък „ANAF“)(5) издава наказателно постановление срещу Neves. ANAF счита, че Neves е извършило нарушение по член 26, параграф 1, буква б) от Постановление на Министерски съвет № 202/2008 с това, че не е спазило член 3, параграф 1, член 7, параграф 1 и член 24, параграф 1 от това постановление на Министерски съвет и член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС. Това постановление урежда начина на прилагане на национално равнище на международните санкции, включително наложените от Европейския съюз. Разпоредбите на това постановление на Министерски съвет, на които се позовава ANAF, предвиждат, че актовете за налагане на международни санкции (включително решенията на Съюза по ОВППС) обвързват публичните органи и всички физически или юридически лица, намиращи се в Румъния. Те въвеждат също така задължението на физическите или юридическите лица да уведомяват компетентните органи, ако са установили отношения или са били във фактически отношения, свързани със сделки, които са обхванати от международни санкции.
14. Така на Neves е наложена глоба в размер на 30 000 RON (приблизително 6 000 евро) и е отнета сумата от 14 113 003 RON (2 984 961,40 евро), която е получило на 6 и 9 август 2019 г. от SFTE.
15. В това наказателно постановление ANAF посочва, че въпреки че ANCEX е уведомил Neves, че радиостанциите R-800L2E попадат в списъка на военните изделия, за които се прилага режимът на контрол на износа, вноса и други сделки, и че брокерската сделка, свързана с посочения продукт, попада в обхвата на Решение 2014/512/ОВППС, Neves е продължило операциите, свързани с продажбата на тези изделия, като е получило сумите по тях по румънска банкова сметка.
16. Neves обжалва наказателното постановление пред Judecătoria Sectorului 1 București (Първоинстанционен съд Букурещ, район 1, Румъния). С решение от 2 ноември 2020 г. този съд отхвърля жалбата на Neves като неоснователна.
17. Neves подава жалба срещу това решение пред Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело.
18. Запитващата юрисдикция обяснява, че въз основа на националните мерки за прилагане на ограничителните мерки на Съюза на Neves е наложена административна санкция глоба, както и допълнителна санкция отнемане на сумите, които е получило за брокерската сделка от SFTE. Запитващата юрисдикция отбелязва още, че с националното законодателство е въведено отделно задължение за уведомяване на компетентните органи за всяка сделка от обхвата на забраната за брокерски услуги, предвидена в член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, под страх от автоматично отнемане на всички приходи, получени в резултат на неизпълнението на това задължение.
19. Запитващата юрисдикция по същество се интересува дали, предвид твърденията на Neves, че наказанието пълно отнемане не е пропорционално в светлината на съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) относно правото на собственост, гарантирано от член 1 от Протокол № 1 към ЕКПЧ(6), националните мерки за прилагане противоречат на някои общи принципи на правото на Съюза и на правата, съдържащи се в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
20. Освен това запитващата юрисдикция иска да се установи дали забраната за брокерски услуги, предвидена в член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, се прилага в разглежданото в главното производство положение, в което става въпрос за стоки с произход от Русия, които не са били физически внесени на територията на държава — членка на Съюза.
21. Запитващата юрисдикция отбелязва, че досега Съдът не се е произнасял по разпоредбите на Решение 2014/512/ОВППС, чието тълкуване се иска, и че обстоятелствата по настоящото дело се различават от онези, довели до постановяване на решение Rosneft(7).
22. При тези обстоятелства Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) спира производството и поставя следните преюдициални въпроси на Съда:
„1. Може ли Решение 2014/512/ОВППС, и по-специално членове 5 и 7 от него, в светлината на принципите на правна сигурност и nulla poena sine lege да се тълкува в смисъл, че допуска (по силата на гражданскоправна санкция) национална мярка, която разрешава отнемане на всички суми, произтичащи от сделка като посочената в член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, при установяване на деяние, квалифицирано съгласно вътрешното право като административно нарушение?
2. Трябва ли член 5 от Решение 2014/512/ОВППС да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да приемат национални мерки, предвиждащи автоматично отнемане на всички суми, произтичащи от неизпълнението на задължението за уведомяване за дадена сделка по член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС?
3. Прилага ли се забраната по член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, когато стоките, представляващи военно оборудване, които са били предмет на брокерски сделки, така и не са били физически внесени на територията на държавата членка?“.
23. Европейската комисия представя на Съда писмено становище. Освен това в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 62 от Процедурния правилник на Съда, от румънското правителство и от Комисията е поискано да отговорят писмено на допълнителни въпроси, включително на въпрос, свързан с наличието на компетентност на Съда по настоящото дело.
24. На 27 юни 2023 г. е проведено съдебно заседание, на което устни становища представят Neves, нидерландското и австрийското правителство, Съветът и Комисията.
III. Анализ
А. Ограничителните мерки на Съюза като цяло и по-специално тези, които са от значение за настоящото дело
1. Приемане и прилагане на ограничителни мерки
25. В рамките на ОВППС Съветът може да реши да наложи ограничителни мерки срещу трети държави, образувания или лица в съответствие с целите на ОВППС, посочени в член 21 ДЕС.
26. Най-общо казано, целта на ограничителните мерки е да предизвикат промяна в политиката или дейността на целевата държава, част от държава, правителство, образувания или лица(8). Според картата на санкциите на Съюза(9) в момента са в сила над 40 ограничителни мерки на Съюза (предимно свързани с държави).
27. Ограничителните мерки се приемат от Съвета на основание член 29 ДЕС и се прилагат на равнището на Съюза или на национално равнище.
28. Мерките, свързани с въпроси от компетентността на държавите членки или споделената компетентност, които все още не са упражнявани на равнището на Съюза, се прилагат само на национално равнище. Държавите членки са задължени да приемат адекватни мерки, тъй като са правно обвързани да действат съобразно решенията на Съвета в областта на ОВППС(10). Досегашната практика е мерки като оръжейно ембарго и забрана за пътуване да се прилагат пряко от държавите членки(11).
29. Ограничителните мерки, които попадат в компетентността на Съюза, по принцип се прилагат на равнището на Съюза. Така мерките, с които се прекъсват или ограничават, частично или изцяло, икономическите отношения с трета държава, включително мерките за замразяване на финансови средства и икономически ресурси, се приемат от Съвета по съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и на Комисията като регламент по член 215 ДФЕС (наричан по-нататък „регламентът по член 215“)(12). Тези регламенти са задължителни и се прилагат пряко в целия Европейски съюз, като по този начин гарантират еднаквото прилагане на ограничителните мерки във всички държави членки(13). Освен това, за разлика от решение в областта на ОВППС, регламентът по член 215 може пряко да създава задължения за лицата в държавите членки. Въпреки това, дори въведени чрез регламент по член 215, прилагането на ограничителните мерки на Съюза на практика може да изисква допълнителни мерки на национално равнище.
30. Съдържанието на решенията в областта на ОВППС по член 29 ДЕС и регламентите по член 215 не е непременно едно и също. Решение в областта на ОВППС може да включва мерки от и извън правомощията по ДФЕС, като в този случай регламентът по член 215 няма да прилага цялото съдържание на това решение(14). Ако решение в областта на ОВППС се изпълнява с регламент по член 215, то може да бъде допълнително уточнено в този регламент.
2. Ограничителни мерки срещу Русия, релевантни за настоящото дело
31. В отговор на нахлуването на Русия в района на Крим в Украйна още през март 2014 г. Европейският съюз приема Решение 2014/145/ОВППС(15). Това решение предвижда ограничения за пътуване и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на определени лица. То е приложено с Регламент 269/2014(16).
32. След това, тъй като Русия не се съобразява с исканията на Европейския съюз, Съветът въвежда пакет от допълнителни ограничителни мерки на Съюза с Решение 2014/512/ОВППС. Ограниченията са въведени по отношение на финансовите услуги, изделията с двойна употреба, чувствителните технологии и военните стоки(17). Тези мерки са изменяни многократно в светлината на продължаващата военна агресия на Русия срещу Украйна(18). Настоящото дело обаче се отнася само до мерките, въведени с Решение 2014/512/ОВППС.
33. В член 2 от това решение се въвеждат различни забрани относно оръжия и свързани с тях военни стоки(19). В член 2, параграф 2, буква а) от него се установява забрана за брокерски услуги във връзка с военни стоки. Той предвижда, че се забранява следното:
„предоставянето на техническа помощ, брокерски услуги или други услуги, свързани с военни дейности и с предоставянето, производството, поддръжката и употребата на оръжия и свързани с тях материали от всякакъв вид, включително оръжия и боеприпаси, военни превозни средства и оборудване, паравоенно оборудване и резервни части за тях, пряко или непряко, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия или за употребата им в Русия“(20).
34. На същата дата, на която е прието Решение 2014/512/ОВППС, за изпълнението му Съветът приема Регламент 833/2014(21) на основание член 215 ДФЕС. Първоначално Регламент 833/2014 не съдържа забрана за брокерски услуги във връзка с военни стоки(22). В член 4, параграф 1, буква а) от посочения регламент се предвижда, че се забранява:
„прякото или непряко предоставяне на техническа помощ, свързана със стоките и технологиите, изброени в Общия списък на оръжията, или свързана с предоставянето, производството, поддръжката и използването на стоките, посочени в този списък, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия или за употреба в Русия“.
35. Едва наскоро, на 23 юни 2023 г., Съветът изменя член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 833/2014(23), като след фразата „техническа помощ“ включва текста „и брокерски услуги“(24). Това изменение обаче не е приложимо ratione temporis към фактите в главното производство.
36. Следователно към релевантния за делото момент забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки, посочена в член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, не е въведена с Регламент 833/2014.
37. Обяснението на Съвета защо тази забрана не е въведена с регламент по член 215 е следното. Износът на оръжия се урежда от Обща позиция 2008/944/ОВППС(25), която регулира всякакъв такъв износ, а не само този за държави, по отношение на които Европейският съюз е наложил оръжейно ембарго. Тя предвижда, че държавите членки трябва да издават лиценз за всеки износ на военно оборудване. Следователно никой не може да изнася оръжие от Европейския съюз без лиценз, получен от органа, създаден за тази цел във всяка държава членка. Същата обща позиция задължава държавите членки да откажат издаването на лиценз за износ на оръжия, по-специално ако износът несъвместим с оръжейно ембарго, което е задължително за държавите членки(26). За да се улесни прилагането на тази обща позиция, е приет Общ списък на оръжията на Европейския съюз(27). Всички стоки, включени в този списък, подлежат на контрол върху износа съгласно Обща позиция 2008/944/ОВППС(28).
38. Тази обща система за регулиране на износа на оръжия, както обяснява Съветът, е причината забраните за пряк износ на оръжия за страни, на които са наложени санкции (оръжейно ембарго), да не са включени в регламентите по член 215. Приемането на такива регламенти е необходимо винаги, когато изпълнението на ограничителни мерки изисква на физически лица в държавите членки да бъде наложено задължение, тъй като такова задължение не може да бъде наложено пряко със самото решение в областта на ОВППС. Въпреки това, тъй като всички държави членки трябва да създадат системи за лицензиране и да задължат всички износители на оръжие на тяхна територия да получат такъв лиценз, няма нужда от регламент по член 215.
39. Съветът обаче счита, че Обща позиция 2008/944/ОВППС не изисква ясно от държавите членки да налагат задължения за лицензиране на брокерските услуги във връзка с военни стоки, въпреки че член 1, параграф 2 от нея предвижда, че заявленията за лиценз за износ включват и заявления за лиценз за брокерски услуги(29). Ето защо практиката е различна, тъй като понякога се счита за необходимо, а понякога не, да се приложи забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки чрез регламент по член 215(30).
40. Дори и да не намирам обяснението на Съвета за убедително, това не променя факта, че забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки не е включена в Регламент 833/2014 в редакцията, приложима към фактите по настоящото дело.
Б. Преформулиране на въпросите и компетентността на Съда
41. Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) формулира преюдициалните си въпроси като въпроси относно тълкуването на някои разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС. Въпреки това, както става ясно от обяснението на причините за настоящото сезиране, този съд по същество иска от Съда насоки относно съвместимостта на националните мерки за прилагане с основни права и принципи на Съюза.
42. Румънското право е избрало да санкционира лицата, които извършват брокерски услуги в нарушение на ограничителните мерки на Съюза, чрез административно наказание „глоба“ и отнемане на целия приход, получен от забранената сделка, като гражданскоправна санкция. Тези санкции са избор, направен от националния законодател при прилагането на ограничителните мерки на Съюза, включително наложените такива срещу Русия. Тези мерки не се изискват от Решение 2014/512/ОВППС, а и никой от участниците в настоящото производство не твърди, че това е така.
43. Следователно първите два въпроса, макар и формулирани като искане за тълкуване на някои разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС, всъщност не изискват тълкуване на това решение. Вместо това те изискват от Съда да тълкува някои принципи на правото на Съюза, на които се позовава националният съд, а именно принципа на правната сигурност, принципа nulla poena sine lege и правото на собственост.
44. Ето защо предлагам преформулиране на първите два поставени въпроса.
45. Първият въпрос по същество е дали принципите на правната сигурност и nulla poena sine lege, както и основното право на собственост, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални мерки, предвиждащи отнемане на целия приход от сделката, забранена с член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС.
46. Вторият въпрос по същество е дали тези права и принципи на Съюза трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални мерки, които предвиждат, че такова отнемане е автоматично и произтича от неизпълнение на задължението за уведомяване за сделка от обхвата на член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС.
47. Третият въпрос изисква тълкуване на самото Решение 2014/512/ОВППС, тъй като то е свързано с понятието за брокерски услуги, които то забранява.
48. Не виждам пречки Съдът да отговори на първите два въпроса, както са преформулирани. Съдът е компетентен да тълкува общите принципи на правото на Съюза и основните права, закрепени в Хартата. Това е така дори ако тълкуването на Съда е от значение за преценката на националния съд относно законосъобразността на националните мерки за прилагане на ОВППС.
49. Както предложих в заключението ми по делата KS и KD(31), Съдът би бил компетентен да тълкува общите принципи на правото на Съюза и основните права, закрепени в Хартата, и когато това тълкуване е от значение за преценката на законосъобразността на решението на ОВППС. В настоящия случай ситуацията не е такава. Ако обаче самото Решение 2014/512/ОВППС беше наложило отнемането като мярка, която следва да се прилага от държавите членки, преюдициалното запитване, отправено от националния съд, би било въпрос за валидността на мярка в областта на ОВППС. Компетентността на Съда да разгледа такова преюдициално запитване не е изключена от член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС.
50. Причината, поради която предложих такова тълкуване на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС, е, че те представляват изключение от общата компетентност на Съда съгласно Договорите и трябва да се тълкуват ограничително(32). При такова тълкуване тези разпоредби на Договорите не изключват компетентността на Съда да проверява съответствието на всички мерки в областта на ОВППС, включително тези с общо приложение, с основните права, защитени от правния ред на Съюза. Тълкуването на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС като изключващи компетентността на Съда в такива случаи не би било в съответствие с конституционните основи на Европейския съюз. То би лишило Съда от конституционната му роля да следи институциите и органите на Съюза да не нарушават основните права, гарантирани от правния ред на Съюза. Следователно това би оставило лицата без ефективна съдебна защита на техните основни права, основани на правото на Съюза. Това не би могло да бъде намерението на авторите на Договорите, когато са ограничили компетентността на Съда в областта на ОВППС.
51. Авторите на Договорите обаче може да са възнамерявали да изключат компетентността на Съда да тълкува мерките в областта на ОВППС само с цел да се изясни тяхното значение за целите на прилагането им в държавите членки. Поради това член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че изключват такава компетентност. Ще обясня по-подробно тази позиция в отговора си на третия въпрос.
В. Първия и втория въпрос
52. Първите два въпроса се отнасят до потенциалната незаконосъобразност на мерките за отнемане, наложени от румънското право. Запитващата юрисдикция изтъква три възможни основания за такава незаконосъобразност: нарушение на принципа на правна сигурност, на принципа nulla poena sine lege и на правото на собственост.
53. Според мен и както посочва Комисията, тези два принципа не са релевантни в настоящия случай.
54. Принципът на правната сигурност, в смисъла, в който Neves се позовава на него, не допуска нова правна норма да се прилага с обратно действие към положение, възникнало преди влизането ѝ в сила(33). В настоящия случай Neves твърди, че Наредба № 901/2019, с която Румъния установява списък на военните стоки, транспонирайки по този начин списъка на Съюза, все още не е бил в сила към момента, в който то е сключило сделката, свързана с въпросните радиостанции. Наредба № 901/2019 обаче съдържа списък на военните стоки, идентичен със списъка, установен в Наредба № 156/2018, която е била в сила към съответния момент. Следователно в настоящия случай не възниква проблем с прилагането на закона с обратно действие.
55. Принципът nulla poena sine lege се отнася до законоустановеността и предвидимостта на престъпленията и наказанията(34). Като се има предвид, че наложеното от националните мерки отнемане не е наказателноправна, а гражданскоправна санкция, не виждам как този принцип би могъл да се приложи в настоящия случай.
56. Отнемането със сигурност засяга обаче правото на собственост, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата. Това право не е абсолютно и може, както е предвидено в член 52, параграф 1 от Хартата, да бъде ограничено по пропорционален начин, за да се постигнат законни цели от общ интерес.
57. В помощ на запитващата юрисдикция е необходимо да се тълкува Хартата, за да се изясни дали правото на собственост може да бъде ограничено, с оглед постигане на целите от общ интерес на Решение 2014/512/ОВППС.
58. Подобен въпрос вече е разглеждан от Съда в решение Rosneft(35). В него Съдът отхвърля оспорването на валидността на някои разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС, което налага индивидуални ограничителни мерки, и на съответните разпоредби на Регламент 833/2014, основано на твърдението, че те позволяват отнемане на активи и намеса в правото на собственост. Съдът припомня решението си Bosphorus(36), в което приема, че ограничителните мерки по дефиниция имат последици, засягащи правото на собственост и свободното осъществяване на стопанска дейност, което в този случай позволява тяхното обосноваване дори когато причиняват вреди на лица, които по никакъв начин не са отговорни за положението, довело до приемането на санкциите. В решение Rosneft Съдът стига до извода, че подобни ограничения могат по аргумент на по-силното основание да бъдат обосновани, що се отнася до последиците от целеви ограничителни мерки за визираните с тях образувания(37).
59. В решение Rosneft Съдът отбелязва още, че целите, които преследват ограничителните мерки срещу Русия, са запазването на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и насърчаването на мирното уреждане на кризата в тази страна. Постигането им е част от по-широката цел да се поддържат мирът и международната сигурност в съответствие с член 21 ДЕС(38). Приема се, че тези цели оправдават намесата в правото на собственост на жалбоподателя.
60. Следователно може да се заключи, че целите на ограничителните мерки срещу Русия могат да оправдаят ограничаването на правото на собственост. След това трябва да се отговори на въпроса дали отнемането е пропорционална мярка за постигане на тези законни цели и дали не се отива твърде далеч, като се предвижда автоматично отнемане при неизпълнение на задължение за уведомяване на забранена от тези ограничителни мерки сделка.
61. Националните мерки за прилагане на ограничителните мерки на Съюза трябва да са такива, че да позволяват постигането на целите на ограничителните мерки. В този смисъл те трябва да имат възпиращ ефект. При избора на подходящи мерки в това отношение държавите членки се ползват с право на преценка. Това е необходимо, тъй като положението във всяка държава членка може да бъде различно. Въпросът кои мерки са достатъчни, за да възпрат дружествата и физическите лица от участие в забранени сделки, може да изисква отговор, специфичен за всяка държава. Според мен, както сочи Комисията, наистина може да се окаже необходимо да се предвиди отнемане в допълнение към глобата, тъй като налагането само на глобата не може да доведе до желания ефект, като се има предвид, че нейният размер е незначителен в сравнение със сумите, получени като плащане за забранената сделка.
62. Макар да може да вземе предвид националните особености, националният съд трябва да се съобрази и с изискванията на правото на Съюза, свързани с преценката на пропорционалността. В съответствие с член 52, параграф 3 от Хартата за целите на тълкуването на член 17 от Хартата е необходимо да се вземе предвид практиката на ЕСПЧ, свързана с член 1 от Протокол № 1 към ЕКПЧ, който установява защитата на правото на собственост, като минимален праг на защита(39).
63. В случаите, в които ЕСПЧ е обявявал мерки за отнемане за непропорционални, той е правил това, защото те са налагали прекомерна тежест на лицата, тъй като не са отчитали фактори като законния произход на отнетите суми и факта, че е липсвало намерение за заблуждаване на властите. Друг фактор в някои случаи е бил дали мярката за отнемане е допълнителна санкция(40).
64. В настоящия случай отнемането е наложено като автоматична мярка, която произтича от липсата на уведомяване за забранената сделка. Мога да се съглася, че по принцип автоматичното отнемане, което не позволява на съда да прецени обстоятелствата по делото, може да се окаже проблематично от гледна точка на неговата пропорционалност. Въпреки това изглежда, че румънското право обвързва автоматичния характер на отнемането с факта, че за забранената и следователно незаконосъобразна сделка не е подадено уведомление. Следователно, ако съд установи, че сделката е била законосъобразна, няма да последва автоматично отнемане.
65. Поради това съображение, което запитващата юрисдикция трябва да провери, считам, че автоматичното отнемане представлява ограничение на правото на собственост, което е пропорционално на целта да се възпрат лицата от нарушаване на ограничителните мерки срещу Русия, които сами по себе си са приети за постигане на законни цели от общ интерес(41).
66. Ето защо считам, че на първия и втория въпрос следва да се отговори, че националните мерки, предвиждащи отнемане на целия приход от сделка, извършена в нарушение на Решение 2014/512/ОВППС, представляват пропорционално ограничение на правото на собственост. Това е така, дори ако отнемането е автоматична последица от липсата на уведомяване на компетентните национални органи за сделката.
Г. Третият въпрос
67. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали забраната, предвидена в член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, е приложима, когато военните стоки, предмет на брокерските сделки, никога не са физически внасяни на територията на държава членка.
68. С този въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува обща разпоредба от решение в областта на ОВППС, с което се налагат ограничителни мерки срещу трета държава.
69. Съдът все още не е имал възможност да уточни дали член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС изключват такава компетентност.
70. Считам, че член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС действително изключват компетентността на Съда да тълкува разпоредбите на мерките в областта на ОВППС с цел изясняване на тяхното значение.
71. Такова тълкуване е в съответствие с целта на ограничението на компетентността, установено в тези две разпоредби на Договора. С тях авторите на Договорите по същество са се стремили да изключат Съда от формирането на политиката в областта на ОВППС. Ако Съдът може да избира между няколко възможни значения на дадена правна норма, той по необходимост оказва влияние върху политическия избор, направен от нейния автор(и). Това е така, дори ако съдебното тълкуване е ограничено по-специално от необходимостта да се тълкува нормата в съответствие с намерението на нейния автор или нейните автори. Това намерение невинаги е очевидно, което означава, че то само по себе си се превръща в предмет на съдебно тълкуване(42).
72. Противоречи ли подобно становище на моето разбиране, че Съдът може да преценява съответствието с основните права на всички мерки в областта на ОВППС, включително тези с общо приложение (вж. т. 49 и 50 от настоящото заключение)? В края на краищата интелектуалните стъпки, които трябва да се предприемат при съдебния контрол, изискват разбиране на нормата, която се тълкува, и на нормата, във връзка с която тя се тълкува. Ето защо, когато Съдът преценява съответствието на дадена мярка в областта на ОВППС с Хартата, той трябва да тълкува не само Хартата, но и нормата в областта на ОВППС, чиято законосъобразност се преценява. Въпреки това такова противоречие не възниква, ако се приеме, че при проверката за законосъобразността Съдът е обвързан от значението, което придава на проверяваната мярка нейният автор, който я представя или като страна в пряко производство пред Съда, или като участник в производството по преюдициално запитване. Това, което Съдът може да прецени, независимо от ограничението на компетентността по член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС, е дали нормата в областта на ОВППС, както я разбира нейният автор, е допустима от гледна точка на основните права и принципи на Съюза.
73. За разлика от това, когато в рамките на производството по преюдициално запитване, както е в настоящия случай, Съдът е сезиран с искане да разясни значението на разпоредба в областта на ОВППС, която не е ясна за запитващата юрисдикция, той е изправен пред разпоредба, на която по начало могат да бъдат придадени различни значения. В това производство значението, застъпвано от автора(ите) на нормата, е само едно от възможните значения, а другите участници имат различни становища. Следователно производството по преюдициално запитване изисква Съдът да реши кое е „правилното“ значение.
74. С основание може да се постави въпросът защо Съдът трябва да следва значението, предложено от автора на дадена норма, когато преценява нейната законосъобразност, а да може да придаде на нормата значение, различно от предложеното от нейния автор, когато я тълкува в рамките на производството по преюдициално запитване?
75. Причината се крие в различната цел на двата вида компетентност, упражнявана от Съда. Преценката на законосъобразността на дадена мярка в областта на ОВППС (независимо дали става въпрос например за жалби за отмяна, преюдициални запитвания относно валидността или искове за обезщетение) има за цел да установи, че норма със значението, което е имал предвид Съветът, не може да бъде приета в правния ред на Съюза. С други думи Съдът не може да поставя под съмнение това, което е имал предвид Съветът, но може да провери дали това, което той е имал предвид е в съответствие с основните права и принципи на Съюза.
76. За разлика от това в рамките на производство по преюдициално запитване относно тълкуване се поставя въпросът за значението на нормата така, както тя е разбрана от различни участници като нейния автор или нейните автори, страните в главното производство и самата запитваща юрисдикция. След като нормата напусне процеса на вземане на решение, тя придобива, така да се каже, „собствен живот“. Ако е възможно на нормата да се придадат множество значения при нейното прилагане (а това е възможно само ако така придадените значения не противоречат на основните права и принципи на Съюза), няма причина едно значение да има предимство пред друго. За да се постигне еднакво прилагане, конституционният ред на Съюза е предоставил на Съда правомощието да избере едно от възможните значения. Това правомощие е изключено в областта на ОВППС.
77. Това ограничение на компетентността по необходимост има своята цена за еднаквото прилагане на правото в областта на ОВППС. Доколкото понятието за брокерски услуги може да се тълкува по различен начин, то може да придобие едно значение в съдилищата на една държава членка и друго в съдилищата на друга държава членка. Въпреки това трябва да се приеме, че авторите на Договорите са приели възможността за такива различия, когато са ограничили компетентността на Съда с член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС. Възможно е авторите на Договорите да са предпочели подобни различия да бъдат разрешавани с политически, а не със съдебни механизми. Ако ролята да осигури еднакво прилагане трябва да бъде възложена на Съда по начина, по който той я изпълнява съгласно ДФЕС, ограничението на компетентността, основано на тези две разпоредби, ще трябва да бъде премахнато чрез изменение на Договорите.
78. Ако обаче решение в областта на ОВППС се прилага не от държавите членки, както е в настоящия случай, а от Европейския съюз чрез регламент по член 215, Съдът се ползва с пълна тълкувателна компетентност по отношение на този регламент и може да я упражни в рамките на производството по преюдициално запитване(43). Регламентът по член 215 е мярка по ДФЕС, с която Европейският съюз избира значението, което да придаде на норма от решение в областта на ОВППС. Тъй като може да не е ясно какво значение е избрал Съюзът, на Съда е възложена, съгласно Договорите, задачата да изясни това, за да осигури еднаквото прилагане на този регламент.
79. По-конкретно това би означавало, че ако Регламент 833/2014 беше приложил изцяло член 2, параграф 2, буква а) от Решение 2014/512/ОВППС, включвайки забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки, Съдът щеше да трябва да тълкува дали понятието за брокерски услуги обхваща сделки, свързани със стоки, които никога не са били физически внесени на територията на държава членка. Тълкуването на Съда обаче би се отнасяло само до този регламент, а не до решението в областта на ОВППС.
80. В този смисъл не може да се приеме доводът на Комисията, че Съдът е компетентен да тълкува Решение 2014/512/ОВППС, тъй като забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки е трябвало да бъде въведена с Регламент 833/2014. Дори да е вярно, че Съветът погрешно не е включил брокерските услуги в регламент по член 215, тълкуването на понятието за брокерски услуги, съдържащо се в такъв регламент, не би засегнало значението на това понятие съгласно решението в областта на ОВППС. По тази причина не е необходимо да се анализира дали е имало задължение съгласно Договорите за прилагане на забраната за брокерски услуги във връзка с военни стоки .
81. Въз основа на гореизложеното предлагам на Съда да установи, че не е компетентен да отговори на третия въпрос.
IV. Заключение
82. Предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния), както следва:
„Принципът на правната сигурност, принципът nulla poena sine lege и основното право на собственост не изключват национални мерки, предвиждащи отнемане на целия приход от сделка, извършена в нарушение на Решение 2014/512/ОВППС. Това е така дори ако отнемането е автоматична последица от липсата на уведомяване на компетентните национални органи за сделката.
Съдът не е компетентен да се произнесе по третия въпрос“.