null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 23. listopadu 2023(1)
Věc C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
proti
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunalul București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Omezující opatření přijatá vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině – Rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP – Pravomoc Soudního dvora – Články 2, 6, 19 a 24 SEU – Články 267 a 275 SFEU – Zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem – Provádění členskými státy – Správní pokuta – Konfiskace obdržených částek – Tvrzené porušení obecných zásad unijního práva a základních práv – Zásada právní jistoty – Zásada nulla poena sine lege – Článek 17 Listiny základních práv Evropské unie – Článek 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o lidských právech – Právo na vlastnictví“
I. Úvod
1. Evropská unie přijala v roce 2014 v reakci na nevyprovokované narušení svrchovanosti a územní celistvosti Ukrajiny ze strany Ruské federace několik omezujících opatření vůči této zemi. Projednávaná věc se týká omezujících opatření zavedených rozhodnutím 2014/512/SZBP(2).
2. Nejdůležitější otázkou, která vyvstala v této věci, je, zda může Soudní dvůr vyložit ustanovení uvedeného rozhodnutí vzhledem k omezením jeho pravomoci v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen „SZBP“), která vyplývají z čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU.
3. Soudní dvůr projednává tuto věc souběžně se dvěma spojenými věcmi, a sice věcí KS a KD v. Rada a další a věcí Komise v. KS a další (věci C‑29/22 P a C‑44/22 P; dále jen „věci KS a KD“), v nichž bude mé stanovisko předneseno ve stejný den. V těchto posledně uvedených věcech je rovněž nastolena otázka rozsahu omezení pravomocí Soudního dvora v oblasti SZBP. Budu tedy v případně potřeby odkazovat na své stanovisko v uvedených věcech.
4. Z širšího hlediska se obě skupiny věcí týkají probíhajícího jednání o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o lidských právech (dále jen „EÚLP“). Všechny ostatní kapitoly jednání, ohledně nichž byla zahájena jednání na základě posudku 2/13(3), jsou podle všeho uzavřeny, s výjimkou jedné zbývající otázky: rozsahu pravomocí unijních soudů v oblasti SZBP.
II. Skutkový stav v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
5. Společnost Neves 77 Solutions SRL (dále jen společnost „Neves“) je společnost založená v roce 2014, jejíž hlavní činností je zprostředkování prodeje výrobků v oblasti letectví.
6. Společnost Neves zprostředkovala transakci mezi ukrajinskou společností SFTE Spectechnoexport (dále jen společnost „SFTE“) a indickou společností Hindustan Aeronautics Limited (dále jen společnost „Hindustan“).
7. V roce 2009 tyto dvě společnosti uzavřely smlouvu, v níž se společnost SFTE zavázala dodat a opravit několik letadel pro společnost Hindustan za použití součástek vyrobených v Rusku. Po invazi Ruska na Ukrajinu v oblasti Krymu v roce 2014 však společnost SFTE upustila od přímého nákupu dílů a zařízení potřebných k plnění uvedené smlouvy z Ruska.
8. Dne 4. ledna 2019 uzavřela společnost SFTE se společností Neves smlouvu, v níž se společnost Neves zavázala dodat 32 radiostanic typu R-800L2E, které měly být dodány do Spojených arabských emirátů. Dne 8. ledna 2019 naopak společnost Neves uzavřela smlouvu s portugalskou společností o koupi 32 radiostanic typu R-800L2E, z nichž 20 bylo vyrobeno a vyvezeno z Ruska do Spojených arabských emirátů. Společnost Neves poté na žádost společnosti SFTE převedla těchto 20 radiostanic na společnost Hindustan v Indii.
9. Sdělením ze dne 26. července 2019 rumunský Odbor pro kontrolu vývozu (dále jen „ANCEX“) informoval společnost Neves, že radiostanice typu R-800L2E byly zařazeny do kategorie ML11 na seznamu vojenského materiálu podléhajícího režimu kontroly vývozu, dovozu a dalších operací ve vyhlášce ministra zahraničních věcí č. 901/2019 (dále jen „vyhláška č. 901/2019“)(4). V tomto sdělení bylo rovněž uvedeno, že zahraniční obchodní transakce s tímto výrobkem mohou být prováděny v souladu s rumunským právem pouze na základě potvrzení o registraci a licencí vydaných ze strany ANCEX.
10. Sdělením ze dne 29. července 2019 ANCEX dále informovala společnost Neves, že zprostředkovatelská transakce týkající se radiostanic typu R-800L2E spadá do oblasti působnosti omezujících opatření zavedených vůči Rusku rozhodnutím 2014/512/SZBP.
11. Společnost Neves na obě sdělení ANCEX reagovala tvrzením, že dotčené radiostanice byly určeny pro civilní použití a že vyhláška č. 901/2019, která prováděla do rumunského práva unijní seznam vojenského materiálu a na kterou se ANCEX odvolával, nebyla v době dodání tohoto zboží použitelná. Podle společnosti Neves nebylo možné použít ani čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, neboť dotčené radiostanice nebyly prodány do Ruska.
12. Ve dnech 6. a 9. srpna 2019 obdržela společnost Neves od společnosti SFTE částky v celkové výši 2 984 961,40 eura jako platbu za radiostanice dodané na základě smlouvy ze dne 4. ledna 2019.
13. Dne 12. května 2020 rumunská Národní agentura pro správu daní – Generální ředitelství pro boj proti daňovým podvodům (dále jen „ANAF“)(5) vydala protokol o protiprávním jednání adresovaný společnosti Neves. ANAF měla za to, že se společnost Neves dopustila protiprávního jednání podle čl. 26 odst. 1 písm. b) nařízení vlády s mocí zákona č. 202/2008, když porušila čl. 3 odst. 1, čl. 7 odst. 1 a čl. 24 odst. 1 uvedeného nařízení, jakož i čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP. Uvedené nařízení vlády s mocí zákona upravuje způsob provádění mezinárodních sankcí, včetně sankcí uložených Evropskou unií, na vnitrostátní úrovni. Ustanovení tohoto nařízení vlády, na něž se ANAF odvolávala, stanoví, že akty ukládající mezinárodní sankce (včetně rozhodnutí Unie v oblasti SZBP) jsou závazné pro orgány veřejné moci a všechny fyzické a právnické osoby nacházející se v Rumunsku. Zavádějí také povinnost fyzických nebo právnických osob oznámit příslušným orgánům, že vstoupily do právního vztahu, nebo že jsou z určitého faktického hlediska ve vztahu souvisejícím s transakcemi, na které se vztahují mezinárodní sankce.
14. V důsledku toho byla společnosti Neves uložena pokuta ve výši 30 000 RON (přibližně 6 000 eur) a konfiskována částka 14 113 003 RON (2 984 961,40 eura), která představuje částky, jež obdržela ve dnech 6. a 9. srpna 2019 od společnosti SFTE.
15. V uvedeném protokolu o protiprávním jednání ANAF uvedla, že ačkoli byla společnost Neves ze strany ANCEX informována, že radiostanice typu R-800L2E jsou zařazeny do seznamu vojenského materiálu podléhajícího režimu kontroly vývozu, dovozu a dalších operací a že zprostředkovatelská transakce týkající se tohoto výrobku spadá do oblasti působnosti rozhodnutí 2014/512/SZBP, společnost Neves pokračovala v operacích souvisejících s prodejem těchto výrobků tím, že vybírala částky obdržené na rumunský bankovní účet.
16. Společnost Neves napadla protokol o protiprávním jednání u Judecătoria Sectorului 1 București (Obvodní soud pro Bukurešť 1, Rumunsko). Rozsudkem ze dne 2. listopadu 2020 uvedený soud zamítl žalobu společnosti Neves jako neopodstatněnou.
17. Společnost Neves podala proti tomuto rozsudku opravný prostředek k Tribunalul București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko), předkládajícímu soudu v projednávané věci.
18. Předkládající soud vysvětluje, že na základě vnitrostátních opatření provádějících omezující unijní opatření byl společnosti Neves uložen správní trest spočívající v pokutě, jakož i další trest spočívající v konfiskaci částek, které obdržela za zprostředkovatelskou transakci od společnosti SFTE. Předkládající soud dále uvádí, že vnitrostátní právní úprava zavedla samostatnou povinnost oznamovat příslušným orgánům každou transakci, na kterou se vztahuje zákaz zprostředkovatelských služeb stanovený v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, a to pod sankcí automatické konfiskace jakýchkoliv částek plynoucích z porušení této povinnosti.
19. Předkládající soud si s přihlédnutím k tvrzením společnosti Neves, která se týkají nepřiměřenosti trestu úplné konfiskace majetku s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k právu na vlastnictví zaručenému článkem 1 Dodatkového protokolu k EÚLP(6), v podstatě klade otázku, zda jsou vnitrostátní prováděcí opatření v rozporu s některými obecnými zásadami unijního práva a právy obsaženými v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
20. Předkládající soud se dále táže, zda se zákaz zprostředkovatelských služeb stanovený v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP uplatní v situaci, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, jež se týká zboží pocházejícího z Ruska, které nebylo fyzicky dovezeno na území členského státu.
21. Předkládající soud uvádí, že ustanovení rozhodnutí 2014/512/SZBP, jejichž výklad je požadován, doposud nebyla předmětem rozhodnutí Soudního dvora a okolnosti projednávané věci se liší od okolností, které vedly k vydání rozsudku ve věci Rosneft(7).
22. Za těchto okolností Tribunalul București (odvolací soud v Bukurešti) přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Může být rozhodnutí 2014/512/SZBP, zejména jeho články 5 a 7, s ohledem na zásady právní jistoty a nulla poena sine lege vykládáno v tom smyslu, že umožňuje (formou občanskoprávní sankce) vnitrostátní opatření, které povoluje úplnou konfiskaci částek plynoucích z takové transakce, jako je transakce uvedená v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, pokud je prokázáno, že byl spáchán skutek, který je podle vnitrostátního práva kvalifikován jako protiprávní jednání?
2) Musí být článek 5 rozhodnutí 2014/512/SZBP vykládán v tom smyslu, že umožňuje členským státům přijmout vnitrostátní opatření, která stanoví automatickou konfiskaci jakékoli částky plynoucí z porušení oznamovací povinnosti ohledně transakce spadající do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP?
3) Uplatní se zákaz stanovený v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, pokud zboží představující vojenské vybavení, které bylo předmětem zprostředkovatelských transakcí, nebylo nikdy fyzicky dovezeno na území členského státu?“
23. Písemné vyjádření předložila Soudnímu dvoru Evropská komise. Kromě toho byly rumunská vláda a Komise v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 62 jednacího řádu Soudního dvora vyzvány, aby písemně zodpověděly doplňující otázky, včetně otázky týkající se existence pravomoci Soudního dvora v projednávané věci.
24. Dne 27. června 2023 se konalo jednání, na němž přednesly ústní vyjádření společnost Neves, nizozemská a rakouská vláda, Rada a Komise.
III. Analýza
A. Omezující opatření EU z obecného hlediska a konkrétně opatření relevantní pro projednávanou věc
1. Přijetí a provádění omezujících opatření
25. Rada může v rámci oblasti SZBP rozhodnout o uložení omezujících opatření vůči třetím zemím, subjektům nebo jednotlivcům v souladu s cíli SZBP stanovenými v článku 21 SEU.
26. Obecně je účelem omezujících opatření dosáhnout změny politiky nebo činnosti cílové země, části země, vlády, subjektů nebo jednotlivců(8). Podle mapy sankcí EU(9) je v současné době v platnosti více než 40 omezujících opatření EU (převážně souvisejících s jednotlivými zeměmi).
27. Omezující opatření přijímá Rada na základě článku 29 SEU a jsou prováděna na unijní nebo vnitrostátní úrovni.
28. Opatření týkající se záležitostí, které spadají do pravomoci členských států nebo do sdílených pravomocí, které dosud nebyly vykonávány na unijní úrovni, jsou prováděna pouze na vnitrostátní úrovni. Členské státy mají povinnost přijmout odpovídající opatření, neboť jsou právně zavázány jednat v souladu s rozhodnutími Rady v oblasti SZBP(10). Dosavadní praxe je taková, že opatření, jako jsou zbrojní embarga a zákazy cestování, jsou prováděna přímo členskými státy(11).
29. Omezující opatření, která spadají do působnosti EU, jsou v zásadě prováděna na unijní úrovni. Opatření, kterými dochází k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů se třetí zemí, včetně opatření, jimiž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje, přijímá tedy Rada na základě společného návrhu vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise jakožto nařízení podle článku 215 SFEU (dále jen „nařízení podle článku 215“)(12). Taková nařízení jsou závazná a přímo použitelná v celé Evropské unii a zajišťují tak jednotné použití omezujících opatření všemi členskými státy(13). Kromě toho nařízení podle článku 215 může na rozdíl od rozhodnutí v oblasti SZBP přímo zakládat povinnosti jednotlivcům v členských státech. Zavedení omezujících opatření EU do praxe však může vyžadovat další opatření na vnitrostátní úrovni, a to i když jsou prováděna prostřednictvím nařízení podle článku 215.
30. Rozhodnutí v oblasti SZBP podle článku 29 SEU a nařízení podle článku 215 nemají nutně zcela stejný obsah. Rozhodnutí v oblasti SZBP může zahrnovat opatření spadající do pravomocí podle Smlouvy o FEU i mimo ně, přičemž v takovém případě by nařízení podle článku 215 neprovádělo celý obsah tohoto rozhodnutí(14). Pokud je rozhodnutí v oblasti SZBP prováděno nařízením podle článku 215, může být v tomto nařízení podrobněji rozvedeno.
2. Omezující opatření vůči Rusku relevantní pro projednávanou věc
31. Evropská unie přijala již v březnu roku 2014 v reakci na ruskou invazi do oblasti Krymu na Ukrajině rozhodnutí 2014/145/SZBP(15). Toto rozhodnutí stanovilo omezení cestování a zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů určitých osob. Bylo provedeno nařízením 269/2014(16).
32. Vzhledem k tomu, že Rusko nevyhovělo požadavkům Evropské unie, Rada poté zavedla rozhodnutím 2014/512/SZBP balíček dalších omezujících opatření EU. Omezení byla zavedena ve vztahu k finančním službám, zboží dvojího užití, citlivým technologiím a vojenskému materiálu(17). Tato opatření byla s ohledem na pokračující vojenskou agresi Ruska vůči Ukrajině několikrát změněna(18). Projednávaná věc se však týká pouze opatření přijatých rozhodnutím 2014/512/SZBP.
33. Článek 2 uvedeného rozhodnutí stanoví různé zákazy týkající se zbraní a souvisejícího vojenského materiálu(19). Článek 2 odst. 2 písm. a) uvedeného rozhodnutí stanoví zákaz poskytování zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem. Stanoví, že jsou zakázány následující činnosti:
„poskytování technické pomoci, zprostředkovatelských nebo jiných služeb souvisejících s vojenskými aktivitami a s poskytováním, výrobou, údržbou a používáním zbraní a souvisejícího materiálu všeho druhu včetně zbraní a střeliva, vojenských vozidel a vojenského vybavení, polovojenského vybavení a náhradních dílů k nim, ať už přímo či nepřímo, jakékoli fyzické nebo právnické osobě, subjektu nebo orgánu v Rusku nebo pro použití v Rusku“(20).
34. Rada přijala na základě článku 215 SFEU téhož dne, jako přijala rozhodnutí 2014/512/SZBP, i nařízení č. 833/2014(21), a to za účelem provedení uvedeného rozhodnutí. Nařízení č. 833/2014 původně neobsahovalo zákaz zprostředkovatelských služeb ve vztahu k vojenskému materiálu(22). Článek 4 bod 1 písm. a) uvedeného nařízení stanovil, že je zakázáno:
„poskytovat, ať už přímo či nepřímo, technickou pomoc související se zbožím a technologiemi uvedenými na společném vojenském seznamu nebo s poskytováním, výrobou, údržbou nebo používáním zboží uvedeného na tomto seznamu jakékoli fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu v Rusku nebo pro použití v Rusku“.
35. Teprve nedávno, a sice dne 23. června 2023, Rada změnila čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 833/2014(23) a vložila formulaci „nebo zprostředkovatelské služby“ za výraz „technická pomoc“(24). Tato změna se však z důvodu časové působnosti na situaci dotčenou v původním řízení nevztahuje.
36. V rozhodné době nebyl tedy zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem, stanovený v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, nařízením č. 833/2014 proveden.
37. Vysvětlení Rady ohledně toho, proč tento zákaz nebyl proveden v nařízení podle článku 215, bylo následující. Vývoz zbraní je předmětem společného postoje 2008/944/SZBP(25), který upravuje veškerý takový vývoz, a nikoli pouze vývoz do zemí, na něž Evropská unie uvalila zbrojní embargo. Stanoví, že členské státy musí vydávat licenci pro jakýkoliv vývoz vojenského vybavení. Nikdo tedy nemůže vyvážet zbraně z Evropské unie bez licence získané od orgánu zřízeného za tímto účelem v každém členském státě. Tento společný postoj zavazuje členské státy k zamítnutí licence pro vývoz zbraní mimo jiné tehdy, když je vývoz v rozporu se zbrojním embargem, které je pro členské státy závazné(26). Pro usnadnění uplatňování tohoto společného postoje byl přijat Společný vojenský seznam Evropské unie(27). Veškeré zboží uvedené na tomto seznamu podléhá kontrole vývozu podle společného postoje 2008/944/SZBP(28).
38. Tento obecný systém upravující vývoz zbraní je důvodem, jak vysvětlila Rada, proč zákazy přímého vývozu zbraní do zemí, na které se vztahují sankce (zbrojní embarga), nejsou zahrnuty do nařízení podle článku 215. Přijetí takových nařízení je nezbytné vždy, když prosazování omezujících opatření vyžaduje uložení povinnosti jednotlivcům v členských státech, neboť takovou povinnost nelze uložit přímo samotným rozhodnutím SZBP. Jelikož však všechny členské státy musely vytvořit systémy licencí a uložit všem vývozcům zbraní na svém území povinnost získat takovou licenci, není zapotřebí nařízení podle článku 215.
39. Rada se však domnívá, že společný postoj 2008/944/SZBP jednoznačně nevyžaduje, aby členské státy ukládaly povinnost získat licenci pro zprostředkovatelské služby související s vojenským materiálem, ačkoli čl. 1 odst. 2 uvedeného společného postoje stanoví, že žádosti o udělení vývozní licence zahrnují rovněž žádosti o udělení licence pro zprostředkování(29). Právě z tohoto důvodu se praxe liší, neboť někdy se považuje za nezbytné a jindy naopak nikoli, aby byl zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem proveden prostřednictvím nařízení podle článku 215(30).
40. I když vysvětlení Rady nepovažuji za přesvědčivé, nic to nemění na skutečnosti, že zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem nebyl zahrnut do nařízení č. 833/2014 ve znění použitelném na projednávanou věc.
B. Přeformulování otázek a pravomoc Soudního dvora
41. Tribunalul București (odvolací soud v Bukurešti) formuloval předběžné otázky jako otázku výkladu určitých ustanovení rozhodnutí 2014/512/SZBP. Jak však vyplývá z jeho vysvětlení důvodů, které jej vedly k předložení předběžných otázek, v podstatě žádá Soudní dvůr o posouzení slučitelnosti vnitrostátních prováděcích opatření se základními právy a zásadami EU.
42. Rumunské právo se rozhodlo sankcionovat osoby, které se zabývají zprostředkovatelskými službami v rozporu s omezujícími opatřeními EU, správní pokutou a konfiskací veškerého zisku plynoucího ze zakázané transakce jakožto občanskoprávní sankcí. Tyto sankce představují volbu vnitrostátního zákonodárce při uplatňování omezujících opatření EU, včetně těch, která byla uložena Rusku. Rozhodnutí 2014/512/SZBP taková opatření nevyžaduje a žádná ze zúčastněných ani netvrdí, že by tomu tak bylo.
43. Prvními dvěma otázkami ve skutečnosti není požadován výklad rozhodnutí 2014/512/SZBP, i když jsou formulovány jako žádost o výklad určitých jeho ustanovení. Naopak je jejich prostřednictvím požadováno, aby Soudní dvůr vyložil určité zásady unijního práva, na které vnitrostátní soud odkazuje, a to zejména zásady právní jistoty, zásady nulla poena sine lege a práva na vlastnictví.
44. Navrhuji proto přeformulovat první dvě předběžné otázky.
45. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být zásady právní jistoty a nulla poena sine lege a základní právo na vlastnictví vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním opatřením, která stanoví úplnou konfiskaci částek plynoucích z transakce zakázané čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP.
46. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být tato unijní práva a zásady vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním opatřením, která stanoví, že taková konfiskace je automatická a vyplývá z porušení oznamovací povinnosti ohledně transakce spadající do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP.
47. V rámci třetí otázky je požadován výklad samotného rozhodnutí 2014/512/SZBP, neboť se týká pojmu „zprostředkovatelské služby“, které zakazuje.
48. Nevidím žádné překážky, které by bránily Soudnímu dvoru odpovědět na první dvě otázky tak, jak byly přeformulovány. Soudní dvůr má pravomoc vykládat obecné zásady unijního práva a základní práva, jak jsou vyjádřeny v Listině. Je tomu tak i v případě, že výklad Soudního dvora je relevantní pro posouzení legality vnitrostátních opatření, která provádějí SZBP, ze strany vnitrostátního soudu.
49. Jak jsem uvedla ve svém stanovisku ve věcech KS a KD(31), Soudní dvůr má pravomoc vykládat obecné zásady unijního práva a základní práva, jak jsou vyjádřeny v Listině, také v případě, kdy je tento výklad relevantní pro posouzení legality rozhodnutí SZBP. Tak tomu však v projednávané věci není. Pokud by však samotné rozhodnutí 2014/512/SZBP ukládalo konfiskaci jako opatření, které mají provést členské státy, byla by žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná vnitrostátním soudem žádostí o posouzení platnosti opatření v oblasti SZBP. Pravomoc Soudního dvora k projednání takové žádosti není vyloučena čl. 24 odst. 1 SEU a článkem 275 SFEU.
50. Důvod, proč jsem navrhla takový výklad čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU, spočívá v tom, že tato ustanovení představují výjimku z obecné pravomoci Soudního dvora, kterou mu přiznávají Smlouvy, a musí být vykládány restriktivně(32). Při takovémto výkladu tato ustanovení Smlouvy nevylučují pravomoc Soudního dvora k přezkumu souladu všech opatření v oblasti SZBP, včetně opatření s obecnou působností, se základními právy chráněnými unijním právním řádem. Výklad čl. 24 odst. 1 a článku 275 SFEU v tom smyslu, že vylučují pravomoc Soudního dvora v takových případech, by nebyl v souladu s ústavními základy Evropské unie. Takový postup by zbavil Soudní dvůr ústavní úlohy zajišťovat, aby unijní orgány a instituce neporušovaly základní práva zaručená unijním právním řádem. Jednotlivci by zůstali bez účinné soudní ochrany svých základních práv vycházejících z unijního práva. To nemohlo být záměrem autorů Smluv při omezení pravomoci Soudního dvora v oblasti SZBP.
51. Naproti tomu záměrem autorů Smluv mohlo být vyloučení pravomoci Soudního dvora k výkladu opatření v oblasti SZBP pouze za účelem objasnění jejich významu pro účely jejich uplatňování v členských státech. Článek 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU je tedy třeba vykládat v tom smyslu, že taková pravomoc je vyloučena. Tento postoj vysvětlím podrobněji v rámci odpovědi na třetí otázku.
C. K první a druhé otázce
52. První dvě otázky se týkají možné protiprávnosti konfiskačních opatření uložených podle rumunského práva. Předkládající soud uvedl tři možné důvody takové protiprávnosti: porušení zásady právní jistoty, zásady nulla poena sine lege a práva na vlastnictví.
53. Podle mého názoru, a jak uvedla i Komise, uvedené první dvě zásady nejsou v projednávané věci relevantní.
54. Zásada právní jistoty v tom smyslu, v jakém se jí dovolává společnost Neves, brání tomu, aby se nová právní norma použila se zpětnou účinností na situaci, která nastala před vstupem dané normy v platnost(33). V projednávané věci společnost Neves tvrdí, že vyhláška č. 901/2019, kterou Rumunsko stanovilo seznam vojenského materiálu a provedlo tak unijní seznam, nebyla v době, kdy uzavírala transakci týkající se sporných radiostanic, ještě v platnosti. Vyhláška č. 901/2019 však obsahuje seznam vojenského materiálu, který je totožný se seznamem uvedeným ve vyhlášce č. 156/2018, jež byla v rozhodné době platná. V projednávané věci tedy nevyvstává žádná otázka zpětného použití právní úpravy.
55. Zásada nulla poena sine lege se týká legality a předvídatelnosti trestných činů a trestů(34). Vzhledem k tomu, že sankce konfiskace uložená vnitrostátními opatřeními není trestní sankcí, ale občanskoprávní sankcí, není mi jasné, jak by se tato zásada mohla týkat projednávané věci.
56. Konfiskace však zcela jistě zasahuje do práva na vlastnictví zaručeného v čl. 17 odst. 1 Listiny. Toto právo není absolutní a může být omezeno přiměřeným způsobem tak, aby bylo dosaženo legitimních cílů obecného zájmu, jak stanoví čl. 52 odst. 1 Listiny.
57. Aby mohla být předkládajícímu soudu poskytnuta pomoc, je třeba vyložit Listinu s cílem objasnit, zda lze právo na vlastnictví omezit za účelem dosažení cílů obecného zájmu rozhodnutí 2014/512/SZBP.
58. Podobnou otázkou se Soudní dvůr zabýval již ve věci Rosneft(35). V této věci Soudní dvůr odmítl námitku neplatnosti uplatněnou vůči některým ustanovením rozhodnutí 2014/512/SZBP ukládajícím individuální omezující opatření a odpovídajícím ustanovením nařízení č. 833/2014, která byla vznesena z důvodu, že tato ustanovení umožňovala zabavení majetku a zásah do vlastnických práv. Soudní dvůr připomněl svůj rozsudek ve věci Bosphorus(36), v němž konstatoval, že omezující opatření mají z povahy věci účinky, které mají dopad na vlastnická práva a svobodu výkonu profesních činností, což v dané věci umožňovalo jejich odůvodnění, i když způsobovaly újmu osobám, které nenesly žádnou odpovědnost za situaci, která vedla k přijetí sankcí. Soudní dvůr ve věci Rosneft dospěl k závěru, že taková omezení mohou být a fortiori odůvodněna s ohledem na důsledky omezujících opatření zacílených na subjekty, jež jsou v nich stanoveny(37).
59. Soudní dvůr ve věci Rosneft dále uvedl, že cíli, které sledují omezující opatření vůči Rusku, jsou ochrana územní celistvosti, svrchovanosti a nezávislosti Ukrajiny a podpora mírového urovnání krize v této zemi. Jejich dosažení je součástí obecnějšího cíle, jímž je zachování míru a mezinárodní bezpečnosti v souladu s článkem 21 SEU(38). Tyto cíle byly považovány za cíle, které odůvodňovaly zásah do vlastnického práva žalobkyně.
60. Lze tedy dospět k závěru, že cíle omezujících opatření vůči Rusku mohou odůvodnit omezení práva na vlastnictví. Další otázka, kterou je třeba zodpovědět, zní, zda je konfiskace přiměřeným opatřením k dosažení těchto legitimních cílů a zda nepředstavuje příliš velkou zátěž, je-li stanovena automatická konfiskace v případě porušení oznamovací povinnosti ohledně transakce zakázané těmito omezujícími opatřeními.
61. Vnitrostátní opatření provádějící omezující opatření EU musí být takové povahy, aby umožnila dosažení cílů omezujících opatření. V tomto smyslu musí mít odrazující účinek. Členské státy mají při volbě vhodných opatření v tomto ohledu určitý prostor pro uvážení. To je nezbytné, neboť situace se v jednotlivých členských státech může lišit. Jaká opatření jsou dostatečná k tomu, aby společnosti a jednotlivce odrazovala od účasti na zakázaných transakcích, je otázka, která může vyžadovat odpověď specifickou pro každou konkrétní zemi. Mám za to, jak podotkla i Komise, že stanovení sankce konfiskace souběžně s pokutou může být skutečně nezbytné, protože samotné uložení pokuty nemůže přinést požadovaný účinek, jelikož její výše je zanedbatelná ve srovnání s částkami obdrženými z titulu plateb za zakázanou transakci.
62. I když vnitrostátní soud může zohlednit vnitrostátní specifika, musí vzít rovněž v úvahu požadavky unijního práva týkající se posouzení proporcionality. V souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny je třeba pro účely výkladu článku 17 Listiny zohlednit judikaturu ESLP týkající se článku 1 Dodatkového protokolu k EÚLP, který zakotvuje ochranu práva na vlastnictví jakožto minimální úroveň ochrany(39).
63. V případech, kdy ESLP shledal konfiskační opatření za nepřiměřená, učinil tak proto, že jednotlivcům ukládala nadměrnou zátěž, neboť nezohledňovala faktory, jako je zákonný původ zabavených částek a skutečnost, že chyběl úmysl oklamat orgány. Dalším faktorem bylo v některých případech to, zda konfiskační opatření představovalo dodatečnou sankci(40).
64. V projednávané věci byla sankce konfiskace uložena jako automatické opatření, které bylo důsledkem neoznámení zakázané transakce. Lze souhlasit s tím, že automatická konfiskace, která neumožňuje soudu posoudit okolnosti případu, se v zásadě může ukázat jako problematická z hlediska přiměřenosti. Zdá se nicméně, že rumunské právo váže automatickou povahu konfiskace na skutečnost, že zakázaná, a tudíž protiprávní transakce nebyla oznámena. Pokud tedy soudce shledá, že transakce byla legální, k automatické konfiskaci v důsledku toho nedojde.
65. Z tohoto důvodu, který přísluší ověřit předkládajícímu soudu, jsem toho názoru, že automatická konfiskace představuje omezení práva na vlastnictví, které je přiměřené cíli odradit osoby od porušování omezujících opatření vůči Rusku, jež byla sama o sobě přijata za účelem dosažení legitimních cílů obecného zájmu(41).
66. Mám tedy za to, že na první a druhou otázku je třeba odpovědět v tom smyslu, že vnitrostátní opatření stanovující úplnou konfiskaci částek plynoucích z transakce uskutečněné v rozporu s rozhodnutím 2014/512/SZBP je přiměřeným omezením práva na vlastnictví. Je tomu tak i v případě, že konfiskace je automatickým důsledkem neoznámení transakce příslušným vnitrostátním orgánům.
D. Ke třetí otázce
67. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda se uplatní zákaz stanovený v čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP, pokud vojenský materiál, který byl předmětem zprostředkovatelských transakcí, nebyl nikdy fyzicky dovezen na území členského státu.
68. Předkládající soud žádá prostřednictvím této otázky Soudní dvůr o výklad obecného ustanovení rozhodnutí SZBP, kterým se ukládají omezující opatření vůči třetí zemi.
69. Soudní dvůr dosud neměl příležitost objasnit, zda čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU takovou pravomoc vylučují.
70. Mám za to, že čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU skutečně vylučují pravomoc Soudního dvora k výkladu ustanovení opatření v oblasti SZBP pro účely objasnění jejich významu.
71. Takový výklad je v souladu se smyslem omezení pravomoci stanoveného v uvedených dvou ustanoveních Smlouvy. Těmito ustanoveními autoři Smluv v podstatě usilovali o vyloučení Soudního dvora z tvorby politiky v oblasti SZBP. Jestliže si Soudní dvůr může vybrat mezi několika možnými významy právní normy, zcela nezbytně to má dopad na politické rozhodnutí autora (resp. autorů) této právní normy. Tak je tomu i v případě, kdy je soudní výklad omezen mimo jiné nutností vykládat normu v souladu se záměrem jejího autora (resp. autorů). Takový záměr není vždy zřejmý, což znamená, že se sám stává předmětem soudního výkladu(42).
72. Je takový postoj v rozporu s mým přesvědčením, že Soudní dvůr může posuzovat soulad všech opatření v oblasti SZBP, včetně opatření s obecnou působností, se základními právy (viz body 49 a 50 tohoto stanoviska)? Konečně racionální kroky, které je třeba učinit v rámci soudního přezkumu, si vyžadují pochopení vykládaného pravidla i pravidla, ve vztahu k němuž je první pravidlo vykládáno. Při posuzování souladu opatření v oblasti SZBP s Listinou musí proto Soudní dvůr provést výklad nejen Listiny, ale také pravidla v oblasti SZBP, jehož legalita je posuzována. Takový rozpor nicméně nevzniká za předpokladu, že Soudní dvůr je při přezkumu legality vázán významem, který přezkoumávanému opatření přisuzuje jeho autor, který jej uvádí buď jako účastník řízení v rámci přímé žaloby projednávané u Soudního dvora, nebo jako zúčastněný v rámci řízení o předběžné otázce. Co však Soudní dvůr může posuzovat bez ohledu na omezení pravomoci podle čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU je, zda je pravidlo v oblasti SZBP, jak jej chápe jeho autor, přípustné z hlediska základních práv a zásad EU.
73. Naopak, je-li Soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce, jako je tomu v projednávané věci, předložena žádost o objasnění významu pravidla v oblasti SZBP, které není předkládajícímu soudu jasné, musí se Soudní dvůr vypořádat s pravidlem, kterému může být nutné přisuzovat různé významy. V rámci takového řízení je význam obhajovaný autorem (resp. autory) dotčeného pravidla pouze jedním z možných významů, přičemž ostatní zúčastnění mohou mít jiné názory. Řízení o předběžné otázce tedy vyžaduje, aby Soudní dvůr rozhodl, který význam je ten „správný“.
74. Lze si oprávněně položit otázku – proč by se měl Soudní dvůr při posuzování legality pravidla řídit významem, který prosazuje jeho autor, když může tomuto pravidlu při jeho výkladu v rámci řízení o předběžné otázce přisoudit jiný význam, než jaký předkládá jeho autor?
75. Důvod spočívá v odlišném účelu obou druhů pravomocí vykonávaných Soudním dvorem. Posouzení legality opatření v oblasti SZBP (ať již například v rámci žalob na neplatnost, předběžných otázek týkající se platnosti nebo žalob na náhradu škody) má za cíl zjistit, zda lze pravidlo, které má význam zamýšlený Radou, připustit v unijním právním řádu. Jinými slovy, Soudní dvůr nemůže zpochybňovat, co měla Rada na mysli, může však ověřit, zda to, co měla Rada na mysli, je v souladu se základními právy a zásadami EU.
76. Naproti tomu v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu se jedná o význam pravidla, jak jej chápali různí aktéři, například jeho autor (resp. autoři), účastníci původního řízení a samotný předkládající soud. Poté, co pravidlo opustí rozhodovací proces, získává, dá-li se to tak říci, svůj „vlastní život“. Jestliže lze pravidlu při jeho uplatňování přisuzovat několik významů (a to je možné pouze tehdy, nejsou-li tyto přisuzované významy v rozporu se základními právy a zásadami EU), není žádný důvod, proč by měl jeden význam převažovat nad druhým. Ústavní pořádek Unie svěřil Soudnímu dvoru v zájmu jednotnosti pravomoc zvolit si jeden z možných významů. Tato pravomoc byla v oblasti SZBP vyloučena.
77. Toto omezení pravomoci má nutně dopad na jednotnost práva v oblasti SZBP. Vzhledem k tomu, že pojem „zprostředkovatelské služby“ může být vykládán různými způsoby, může nabývat jednoho významu u soudů jednoho členského státu a jiného významu u soudů jiného členského státu. Je však třeba vycházet z toho, že autoři Smluv připustili možnost takovýchto odchylek, když omezili pravomoc Soudního dvora čl. 24 odst. 1 SEU a článkem 275 SFEU. Je možné, že autoři Smluv dali přednost tomu, aby byly takovéto rozdíly řešeny prostřednictvím politických, a nikoli soudních mechanismů. Má-li být Soudnímu dvoru svěřena úloha zajištění jednotnosti tak, jak mu náleží podle Smlouvy o FEU, bude muset být omezení pravomoci založené na uvedených dvou ustanoveních odstraněno změnou Smluv.
78. Pokud však rozhodnutí SZBP neprovádějí členské státy, jako je tomu v projednávané věci, ale Evropská unie prostřednictvím nařízení podle článku 215, Soudnímu dvoru náleží plná výkladová pravomoc ve vztahu k tomuto nařízení a může ji vykonávat v rámci řízení o předběžné otázce(43). Nařízení podle článku 215 je opatřením Smlouvy o FEU, jehož prostřednictvím si Evropská unie volí význam, který má být přisuzován pravidlu rozhodnutí SZBP. Jelikož nemusí být jasné, jaký význam si EU zvolila, Soudnímu dvoru je podle Smluv svěřen úkol vyjasnit tuto otázku za účelem zajištění jednotného uplatňování uvedeného nařízení.
79. Konkrétně by to znamenalo, že pokud by nařízení č. 833/2014 provedlo čl. 2 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2014/512/SZBP v plném rozsahu tím, že by zahrnulo zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem, příslušelo by Soudnímu dvoru, aby vyložil, zda pojem „zprostředkovatelské služby“ zahrnuje transakce týkající se zboží, které nikdy nebylo fyzicky dovezeno na území členského státu. Výklad Soudního dvora by se však týkal pouze tohoto nařízení, a nikoli uvedeného rozhodnutí SZBP.
80. V tomto smyslu nelze přijmout argument Komise, že Soudní dvůr má pravomoc vykládat rozhodnutí 2014/512/SZBP, protože zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem měl být proveden prostřednictvím nařízení č. 833/2014. I kdyby bylo pravdou, že Rada chybně nezařadila zprostředkovatelské služby do nařízení podle článku 215, výklad pojmu „zprostředkovatelské služby“ obsaženého v takovém nařízení by neměl vliv na význam tohoto pojmu v rámci rozhodnutí SZBP. Z tohoto důvodu není třeba analyzovat, zda existovala povinnost provést zákaz zprostředkovatelských služeb souvisejících s vojenským materiálem podle Smluv.
81. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr konstatoval, že nemá pravomoc k zodpovězení třetí otázky.
IV. Závěry
82. Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Tribunalul București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko) takto:
„Zásada právní jistoty, zásada nulla poena sine lege a základní právo na vlastnictví nebrání vnitrostátním opatřením, která stanoví úplnou konfiskaci částek plynoucích z transakce uskutečněné v rozporu s rozhodnutím 2014/512/SZBP. Je tomu tak i v případě, že konfiskace je automatickým důsledkem neoznámení transakce příslušným vnitrostátním orgánům.
Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodnout o třetí otázce.“