Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. ĆAPETA
presentadas el 23 de noviembre de 2023(1)
Asunto C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
contra
Agenția Națională de Administrare Fiscală — Direcția Generală Antifraudă Fiscală
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía)]
«Procedimiento prejudicial — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Medidas restrictivas adoptadas a raíz de las acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Decisión 2014/512/PESC del Consejo — Competencia del Tribunal de Justicia — Artículos 2 TUE, 6 TUE, 19 TUE y 24 TUE — Artículos 267 TFUE y 275 TFUE — Prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares — Aplicación por los Estados miembros — Multa administrativa — Incautación de las cantidades cobradas — Supuesta violación de principios de la Unión y de derechos fundamentales — Principio de seguridad jurídica — Principio de nulla poena sine lege — Artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 1 del Protocolo Adicional n.º 1 al Convenio Europeo de Derechos Humanos — Derecho de propiedad»
I. Introducción
1. En 2014, en respuesta a la violación no provocada de la soberanía y la integridad territorial ucranianas por la Federación Rusa, la Unión Europea adoptó una serie de medidas restrictivas contra dicho país. El presente asunto se refiere a las medidas restrictivas introducidas por la Decisión 2014/512/PESC. (2)
2. La cuestión más importante suscitada por el presente asunto es si el Tribunal de Justicia puede interpretar disposiciones de la citada Decisión, habida cuenta de las limitaciones que los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE imponen a su competencia en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (en lo sucesivo, «PESC»).
3. El Tribunal de Justicia conoce del caso de autos paralelamente a dos asuntos acumulados, a saber, KS y KD/Consejo y otros y Comisión/KS y otros (asuntos C‑29/22 P y C‑44/22 P, en lo sucesivo, «asuntos KS y KD»), en los que presento conclusiones este mismo día. Los referidos asuntos plantean también la cuestión del alcance de las limitaciones de la competencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de la PESC. Así pues, en su caso, me remitiré a mis conclusiones presentadas en dichos asuntos.
4. Ambas series de asuntos se inscriben en el contexto más amplio de las negociaciones en curso sobre la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «CEDH»). Todos los demás capítulos de negociación, abiertos por el dictamen 2/13, (3) parecen ya cerrados, salvo una cuestión: el alcance de la competencia del juez de la Unión en el ámbito de la PESC.
II. Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
5. Neves 77 Solutions SRL (en lo sucesivo, «Neves») es una sociedad constituida en 2014 cuya actividad principal es la intermediación en la venta de productos en el sector de la aviación.
6. Neves llevó a cabo una operación de intermediación entre la sociedad ucraniana SFTE Spetstechnoexport (en lo sucesivo, «SFTE») y la sociedad india Hindustan Aeronautics Limited (en lo sucesivo, «Hindustan»).
7. En 2009, estas dos sociedades celebraron un contrato en virtud del cual SFTE se comprometió frente a Hindustan a suministrar y reparar varios aviones utilizando componentes fabricados en Rusia. Sin embargo, tras la invasión de Ucrania en la región de Crimea por parte de la Federación Rusa en 2014, SFTE dejó de adquirir directamente de Rusia las piezas y los equipamientos necesarios para la ejecución de dicho contrato.
8. El 4 de enero de 2019, SFTE encargó mediante contrato a Neves el suministro de treinta y dos estaciones de radio R‑800L2E, que debían entregarse en los Emiratos Árabes Unidos. El 8 de enero de 2019, Neves, a su vez, celebró con una sociedad portuguesa un contrato de compraventa para adquirir las treinta y dos estaciones de radio R‑800L2E, veinte de las cuales habían sido fabricadas en Rusia y exportadas desde Rusia a los Emiratos Árabes Unidos. A continuación, a instancias de SFTE, Neves transmitió la propiedad de esas veinte estaciones de radio a Hindustan en la India.
9. Mediante comunicación de 26 de julio de 2019, el Departamentul Pentru Controlul Exporturilor (Departamento para el Control de las Exportaciones de Rumanía; en lo sucesivo, «ANCEX») informó a Neves de que las estaciones de radio R‑800L2E estaban incluidas en la categoría ML11 de la lista de los bienes militares sujetos al régimen de control de las exportaciones, importaciones y de otras operaciones, aprobada por la Ordinul ministrului afacerilor externe nr. 901/2019 pentru aprobarea Listei cuprinzând produsele militare supuse regimului de control al exporturilor, importurilor și altor operațiuni (Orden n.º 901/2019 del Ministro de Asuntos Exteriores, por la que se aprueba la lista de los bienes militares sujetos al régimen de control de las exportaciones, importaciones y de otras operaciones) (en lo sucesivo, «Orden n.º 901/2019»). (4) En dicha comunicación se indicaba asimismo que las operaciones de comercio exterior con el producto antes referido solo se podían efectuar, de conformidad con el Derecho rumano, sobre la base de una confirmación de la inscripción en el registro y de las autorizaciones emitidas por el ANCEX.
10. Mediante comunicación de 29 de julio de 2019, el ANCEX informó además a Neves de que la operación de intermediación relativa a las estaciones de radio R‑800L2E estaba comprendida en el ámbito de aplicación de las medidas restrictivas adoptadas contra Rusia mediante la Decisión 2014/512/PESC.
11. Neves respondió a las dos comunicaciones del ANCEX alegando que las estaciones de radio en cuestión estaban destinadas a uso civil y que la Orden n.º 901/2019, por la que se transpuso al Derecho rumano la lista de bienes militares de la Unión y en la que se basaba ANCEX, no se aplicaba en el momento de la entrega de dichos bienes. Según Neves, tampoco era de aplicación lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC, puesto que las estaciones de radio no se vendieron a Rusia.
12. Los días 6 y 9 de agosto de 2019, Neves cobró de SFTE una serie de cantidades por un importe total de 2 984 961,40 euros en concepto de pago de las estaciones de radio entregadas en virtud del contrato de 4 de enero de 2019.
13. El 12 de mayo de 2020, la Agenția Națională de Administrare Fiscală — Direcția Generală Antifraudă Fiscală (Agencia Tributaria rumana — Dirección General de Lucha contra el Fraude Fiscal; en lo sucesivo, «ANAF») (5) levantó un acta de infracción contra Neves. La ANAF consideró que Neves había cometido la infracción administrativa contemplada en el artículo 26, apartado 1, letra b), de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (Decreto-ley n.º 202/2008, relativo a la aplicación de las sanciones internacionales; en lo sucesivo, «Decreto-ley n.º 202/2008») al haber quebrantado los artículos 3, apartado 1, 7, apartado 1, y 24, apartado 1, de dicho Decreto-ley y el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC. El referido Decreto-ley regula las modalidades de aplicación en el ámbito nacional de las sanciones internacionales, incluidas las impuestas por la Unión. Las disposiciones del Decreto-ley en las que se basó la ANAF establecen que los actos por los que se imponen sanciones internacionales (incluidas las decisiones de la Unión en el ámbito de la PESC) son vinculantes para las autoridades públicas y para todas las personas físicas o jurídicas situadas en Rumanía. Asimismo, introducen la obligación de que las personas físicas o jurídicas que hayan entablado una relación o se hayan encontrado en una relación de hecho con respecto a operaciones que sean objeto de sanciones internacionales notifiquen este hecho a las autoridades competentes.
14. En consecuencia, se aplicó a Neves una multa de 30 000 RON (aproximadamente 6 000 euros) y se dispuso la incautación de la suma de 14 113 003 RON (2 984 961,40 euros), importe equivalente a las cantidades que había cobrado de SFTE los días 6 y 9 de agosto de 2019.
15. En dicha acta de infracción, la ANAF indicaba que, aunque Neves había sido informada por el ANCEX de que las estaciones de radio modelo R‑800L2E estaban incluidas en la lista de los bienes militares sujetos al régimen de control de las exportaciones, importaciones y de otras operaciones y de que la operación de intermediación en relación con dicho producto estaba comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión 2014/512/PESC, la referida sociedad había continuado las operaciones relativas a la venta de esos productos, cobrando su precio en una cuenta bancaria abierta en un banco de Rumanía.
16. Neves interpuso recurso contra el acta de infracción ante la Judecătoria Sectorului 1 București (Tribunal de Primera Instancia del Sector 1 de Bucarest, Rumanía). Mediante sentencia de 2 de noviembre de 2020, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso de Neves por infundado.
17. Neves interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.
18. El órgano jurisdiccional remitente explica que, sobre la base de las medidas nacionales de aplicación de las medidas restrictivas de la Unión, se aplicó a Neves una sanción administrativa consistente en una multa y una sanción accesoria de incautación de las cantidades que la citada sociedad cobró de SFTE por la operación de intermediación. Dicho órgano jurisdiccional señala, además, que la legislación nacional introdujo una obligación separada de notificar a las autoridades competentes toda operación comprendida en el ámbito de aplicación de la prohibición de servicios de intermediación establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC, so pena de una sanción de incautación automática de todos los importes resultantes del incumplimiento de la referida obligación.
19. El Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) se pregunta, en esencia, si, habida cuenta de las alegaciones formuladas por Neves sobre la falta de proporcionalidad de la sanción de incautación íntegra a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») relativa al derecho de propiedad garantizado por el artículo 1 del Protocolo Adicional n.º 1 al CEDH, (6) las medidas nacionales de aplicación son contrarias a determinados principios generales del Derecho de la Unión y a los derechos contenidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
20. Por otro lado, solicita que se dilucide si la prohibición de los servicios de intermediación establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC se aplica a la situación del procedimiento principal, que implica transacciones con bienes que proceden de Rusia y que no se han importado físicamente en el territorio de un Estado miembro.
21. El órgano jurisdiccional remitente observa que el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado anteriormente sobre las disposiciones de la Decisión 2014/512/PESC cuya interpretación se solicita y que las circunstancias del presente asunto difieren de las que dieron lugar a la sentencia dictada en el asunto Rosneft. (7)
22. En estas circunstancias, el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1. ¿Puede interpretarse la Decisión 2014/512/PESC, en particular sus artículos 5 y 7, a la luz de los principios de seguridad jurídica y de nulla poena sine lege, en el sentido de que autoriza una medida nacional que permite (como sanción civil) la incautación íntegra de los importes resultantes de una operación como la contemplada por el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC, cuando se compruebe la comisión de un hecho que la normativa interna califique de infracción administrativa?
2. ¿Debe interpretarse el artículo 5 de la Decisión 2014/512/PESC en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas nacionales que establezcan la incautación automática de cualquier importe resultante del incumplimiento de la obligación de notificar una operación comprendida en el ámbito del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC?
3. ¿Es aplicable la prohibición establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC en caso de que los bienes objeto de las operaciones de intermediación, consistentes en equipos militares, nunca hayan sido importados físicamente en el territorio del Estado miembro?»
23. La Comisión Europea ha presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia. Además, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 62 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se instó al Gobierno rumano y a la Comisión a responder por escrito a una serie de preguntas adicionales, entre ellas la cuestión de si el Tribunal de Justicia goza de competencia en el presente asunto.
24. El 27 de junio de 2023 se celebró una vista en la que Neves, los Gobiernos neerlandés y austriaco, el Consejo y la Comisión presentaron observaciones orales.
III. Análisis
A. Las medidas restrictivas de la Unión en general y las pertinentes en el presente asunto en particular
1. Adopción y aplicación de medidas restrictivas
25. En el ámbito de la PESC, el Consejo puede decidir la imposición de medidas restrictivas a terceros países, entidades o particulares en consonancia con los objetivos de la PESC enunciados en el artículo 21 TUE.
26. En términos generales, el objetivo de las medidas restrictivas es producir un cambio en la política o la actividad del país, la parte de un país, el gobierno, las entidades o las personas que son objeto de las medidas. (8) Según el mapa de sanciones de la Unión, (9) actualmente hay más de cuarenta medidas restrictivas de la Unión en vigor, en su mayoría contra países.
27. El Consejo adopta las medidas restrictivas sobre la base del artículo 29 TUE y estas se aplican a nivel de la Unión o a nivel nacional.
28. Las medidas relativas a cuestiones que son competencia de los Estados miembros —o las comprendidas en la esfera de las competencias compartidas que aún no se han ejercido a nivel de la Unión— solo se aplican a nivel nacional. Los Estados miembros tienen la obligación de adoptar medidas adecuadas, ya que están jurídicamente obligados a actuar de conformidad con las decisiones del Consejo en el ámbito de la PESC. (10) Hasta ahora, en la práctica, los Estados miembros aplican directamente medidas tales como embargos de armas y prohibiciones de entrada en el territorio de la Unión Europea.(11)
29. Las medidas restrictivas que son competencia de la Unión se aplican, en principio, a nivel de la Unión. Así, las medidas destinadas a interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con un tercer país, incluidas las medidas de bloqueo de capitales y recursos económicos, se adoptan mediante reglamento por el Consejo a propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 215 TFUE (en lo sucesivo, «reglamento basado en el artículo 215 TFUE»). (12) Tales reglamentos son vinculantes y directamente aplicables en toda la Unión y, de este modo, garantizan la aplicación uniforme de las medidas restrictivas en todos los Estados miembros.(13) Además, a diferencia de las decisiones PESC, los reglamentos basados en el artículo 215 TFUE pueden crear directamente obligaciones para los particulares en los Estados miembros. No obstante, si bien las medidas restrictivas de la Unión se aplican mediante reglamentos basados en el artículo 215 TFUE, en la práctica también puede ser necesaria la adopción de medidas adicionales en el ámbito nacional.
30. Las decisiones PESC adoptadas con arreglo al artículo 29 TUE y los reglamentos basados en el artículo 215 TFUE no tienen necesariamente el mismo contenido. Una decisión PESC puede incluir medidas relativas a cuestiones tanto comprendidas en las competencias previstas en el Tratado FUE como no comprendidas en el ámbito de estas, en cuyo caso un reglamento basado en el artículo 215 TFUE no recogería el contenido íntegro de la decisión PESC en cuestión. (14) Si una decisión PESC se aplica mediante un reglamento basado en el artículo 215 TFUE, puede ser desarrollada con mayor detalle en dicho reglamento.
2. Medidas restrictivas contra Rusia pertinentes en el presente asunto
31. En respuesta a la invasión de Ucrania en la región de Crimea por parte de la Federación Rusa, ya en marzo de 2014, la Unión Europea adoptó la Decisión 2014/145/PESC. (15) Esta Decisión establecía restricciones de viaje y la inmovilización de fondos y recursos económicos de determinadas personas. Fue aplicada mediante el Reglamento n.º 269/2014. (16)
32. Posteriormente, dado que la Federación Rusa no atendió a las exigencias de la Unión Europea, el Consejo introdujo un paquete de nuevas medidas restrictivas de la Unión mediante la Decisión 2014/512/PESC. Se introdujeron restricciones relativas a servicios financieros, productos de doble uso, tecnologías sensibles y bienes militares. (17) Dichas medidas han sido modificadas en numerosas ocasiones debido a la continuación de la agresión militar rusa contra Ucrania. (18) Sin embargo, el presente asunto solo se refiere a las medidas aprobadas mediante la Decisión 2014/512/PESC.
33. El artículo 2 de la citada Decisión establece diversas prohibiciones relativas a armamento y a bienes militares relacionados. (19) El artículo 2, apartado 2, letra a), establece una prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares. Dispone que queda prohibido:
«prestar, directa o indirectamente, asistencia técnica, servicios de intermediación u otros servicios en relación con actividades militares y con el suministro, la fabricación, el mantenimiento y la utilización de armamento y material relacionado de todo tipo, incluidos armas y municiones, vehículos militares y equipos militares y paramilitares, y piezas de repuesto para lo anterior, a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo en Rusia, o para su utilización en ese país». (20)
34. El mismo día en que se aprobó la Decisión 2014/512/PESC, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, el Reglamento (UE) n.º 833/2014 (21) con el fin de aplicar dicha Decisión. Inicialmente, el Reglamento n.º 833/2014 no contenía una prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares. (22) El artículo 4, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento estableció que queda prohibido:
«proporcionar, directa o indirectamente, asistencia técnica relacionada con los productos y la tecnología enumerados en la Lista Común Militar, o relativa al suministro, fabricación, mantenimiento y uso de los bienes incluidos en dicha lista, a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo en Rusia, o para su utilización en Rusia».
35. Solo recientemente, el 23 de junio de 2023, el Consejo modificó el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 833/2014 (23) e incluyó los términos «y servicios de intermediación» tras la expresión «asistencia técnica». (24) En cualquier caso, esta modificación no es aplicable ratione temporis a la situación del litigio principal.
36. Por consiguiente, en el momento de los hechos, la prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC no había sido aplicada por el Reglamento n.º 833/2014.
37. La explicación del Consejo sobre las razones por las que no se aplicó esta prohibición en un Reglamento basado en el artículo 215 TFUE fue la siguiente. Las exportaciones de armamento están contempladas por la Posición Común 2008/944/PESC, (25) que regula todas las exportaciones de este tipo y no solo las destinadas a países respecto de los cuales la Unión haya impuesto un embargo de armas. Establece que los Estados miembros deben conceder una licencia para cualquier exportación de equipos militares. Por consiguiente, nadie puede exportar armas desde la Unión sin una licencia obtenida por el organismo establecido a tal efecto en cada Estado miembro. La misma Posición Común obliga a los Estados miembros a denegar una licencia para la exportación de armas, en particular, si la exportación no es compatible con un embargo de armas vinculante para los Estados miembros. (26) Para facilitar la aplicación de esta Posición Común, se adoptó una Lista Común Militar de la Unión Europea. (27) Todos los productos incluidos en dicha lista están sujetos a controles sobre la exportación con arreglo a la Posición Común 2008/944/PESC. (28)
38. Este sistema general de regulación de las exportaciones de armamento es, como explica el Consejo, la razón por la que las prohibiciones de las exportaciones directas de armas a los países sujetos a sanciones (embargos sobre las exportaciones de armas) no se incluyen en los reglamentos basados en el artículo 215 TFUE. La adopción de tales reglamentos es necesaria siempre que la ejecución de las medidas restrictivas exija imponer obligaciones a los particulares en los Estados miembros, las cuales no se pueden imponer directamente mediante las propias decisiones PESC. Sin embargo, dado que todos los Estados miembros debían crear sistemas de licencias y obligar a todos los exportadores de armas en su territorio a obtener las licencias en cuestión, no es necesario un reglamento basado en el artículo 215 TFUE.
39. Ahora bien, el Consejo considera que la Posición Común 2008/944/PESC no exige claramente a los Estados miembros que impongan obligaciones de licencia respecto de los servicios de intermediación de bienes militares, aun cuando el artículo 1, apartado 2, de dicha Posición Común establezca que las solicitudes de licencias de exportación comprenden asimismo las solicitudes de servicios de intermediación. (29) Así pues, existen prácticas divergentes, por cuanto a veces se considera necesario, y otras veces no, aplicar mediante un reglamento basado en el artículo 215 TFUE la prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares. (30)
40. Aunque la explicación del Consejo no me parece convincente, ello no altera en absoluto el hecho de que la prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares no figuraba en el Reglamento n.º 833/2014 en su versión aplicable en el presente asunto.
B. Reformulación de las cuestiones prejudiciales y competencia del Tribunal de Justicia
41. El Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) ha planteado sus cuestiones prejudiciales como una cuestión de interpretación de determinadas disposiciones de la Decisión 2014/512/PESC. Sin embargo, como pone de manifiesto su explicación sobre los motivos de la remisión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional solicita, en esencia, la orientación del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de las medidas nacionales de aplicación con los derechos y principios fundamentales de la Unión.
42. En Derecho rumano se optó por sancionar a las personas que prestan servicios de intermediación contrarios a las medidas restrictivas de la Unión con una multa administrativa y la incautación íntegra de la ganancia resultante de la operación prohibida como sanción de Derecho civil. Dichas sanciones son la elección realizada por el legislador nacional para aplicar las medidas restrictivas de la Unión, incluidas las impuestas a Rusia. La Decisión 2014/512/PESC no exige tales medidas y ninguno de los participantes en el presente procedimiento afirma lo contrario.
43. Así pues, las dos primeras cuestiones prejudiciales, aun cuando se formulen en el sentido de que tienen por objeto la interpretación de determinadas disposiciones de la Decisión 2014/512/PESC, no requieren, de hecho, la interpretación de dicha Decisión. En cambio, exigen que el Tribunal de Justicia interprete determinados principios del Derecho de la Unión a los que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, en particular el principio de seguridad jurídica, el principio de nulla poena sine lege y el derecho de propiedad.
44. En consecuencia, propongo reformular las dos primeras cuestiones prejudiciales.
45. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los principios de seguridad jurídica y de nulla poena sine lege y el derecho fundamental de propiedad deben interpretarse en el sentido de que se oponen a unas medidas nacionales que establezcan la incautación íntegra de los importes resultantes de la operación prohibida por el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC.
46. La segunda cuestión prejudicial tiene esencialmente por objeto dilucidar si dichos derechos y principios de la Unión deben interpretarse en el sentido de que se oponen a unas medidas nacionales que establezcan que tal incautación es automática y deriva del incumplimiento de la obligación de notificar una operación comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC.
47. La tercera cuestión prejudicial requiere la interpretación de la propia Decisión 2014/512/PESC, ya que se refiere al concepto de servicios de intermediación que esta prohíbe.
48. No veo obstáculo alguno que impida al Tribunal de Justicia responder a las dos primeras cuestiones tal como han sido reformuladas. El Tribunal de Justicia es competente para interpretar los principios generales del Derecho de la Unión y los derechos fundamentales expresados en la Carta. Ello es así aun cuando la interpretación del Tribunal de Justicia sirva para que un órgano jurisdiccional nacional pueda apreciar la legalidad de medidas nacionales de aplicación de actos de la PESC.
49. Como sugiero en mis conclusiones presentadas en los asuntos KS y KD, (31) el Tribunal de Justicia es, en mi opinión, competente para interpretar los principios generales del Derecho de la Unión y los derechos fundamentales expresados en la Carta también cuando esa interpretación sea pertinente para apreciar la legalidad de las decisiones en materia de PESC. En el presente asunto la situación es otra. En cualquier caso, de haber impuesto la propia Decisión 2014/512/PESC la incautación como medida de obligada aplicación para los Estados miembros, la remisión prejudicial de un órgano jurisdiccional nacional tendría por objeto elucidar la validez de una medida de la PESC. Los artículos 24, apartado 1, y 275 TFUE no excluyen la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de tal remisión prejudicial.
50. El motivo por el que propongo tal interpretación de los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE radica en que estos introducen una excepción a la competencia general que los Tratados atribuyen al Tribunal de Justicia y deben interpretarse restrictivamente. (32) Así interpretadas, dichas disposiciones del Tratado no sustraen a la competencia del Tribunal de Justicia la facultad para controlar que toda medida de la PESC, incluso de alcance general, respete los derechos fundamentales protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. Interpretar los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE en el sentido de que excluyen en tales casos la competencia del Tribunal de Justicia sería incompatible con los fundamentos constitucionales de la Unión. Conduciría a privar al Tribunal de Justicia de su función constitucional de velar por que las instituciones y órganos de la Unión no vulneren los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento jurídico de la Unión. En consecuencia, dejaría a los particulares sin la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales derivados del Derecho de la Unión. No pudo ser esta la intención de los autores de los Tratados cuando limitaron la competencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de la PESC.
51. En cambio, sí pudieron tener el propósito de sustraer a la competencia del Tribunal de Justicia la interpretación de medidas de la PESC con el único fin de aclarar su sentido a efectos de su aplicación en los Estados miembros. Por consiguiente, los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE deben interpretarse en el sentido de que excluyen tal competencia. Explicaré esta postura con mayor detalle en mi respuesta a la tercera cuestión prejudicial.
C. Cuestiones prejudiciales primera y segunda
52. Las dos primeras cuestiones prejudiciales se refieren a la legalidad de las medidas de incautación impuestas por el Derecho rumano. El órgano jurisdiccional remitente plantea tres posibles motivos de ilegalidad de dichas medidas: la violación del principio de seguridad jurídica, la infracción del principio de nulla poena sine lege y la vulneración del derecho de propiedad.
53. En mi opinión, y como ha indicado la Comisión, estos dos primeros principios no son pertinentes en el presente asunto.
54. El principio de seguridad jurídica, en el sentido en que ha sido invocado por Neves, se opone a que una norma jurídica nueva se aplique retroactivamente a una situación consolidada con anterioridad a su entrada en vigor. (33) En el caso que nos ocupa, Neves alega que la Orden n.º 901/2019, por la que Rumanía estableció la lista de bienes militares transponiendo así a la lista de la Unión, aún no estaba en vigor en el momento en que la sociedad celebró la operación relativa a las estaciones de radio de que se trata. Sin embargo, la Orden n.º 901/2019 contiene una Lista de bienes militares idéntica a la que figuraba en la Orden n.º 156/2018, vigente en el momento de los hechos. Por consiguiente, en el presente asunto no se plantea ningún problema de aplicación retroactiva de la ley.
55. El principio de nulla poena sine lege remite a la legalidad y la previsibilidad en materia de delitos y penas. (34) Dado que la incautación impuesta por las medidas nacionales no es una sanción penal, sino una sanción de Derecho civil, no veo qué relevancia puede tener este principio en el presente asunto.
56. Dicho esto, la incautación ciertamente interfiere con el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta. No obstante, dicho derecho no es absoluto y, como establece el artículo 52, apartado 1, de la Carta, puede ser objeto de limitaciones proporcionadas que respondan a objetivos legítimos de interés general.
57. Para ayudar al órgano jurisdiccional remitente, es preciso interpretar la Carta con el fin de aclarar si es posible introducir limitaciones al derecho de propiedad en pro de los objetivos de interés general perseguidos por la Decisión 2014/512/PESC.
58. El Tribunal de Justicia ya examinó una cuestión similar en la sentencia Rosneft. (35) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó la impugnación de la validez de determinadas disposiciones de la Decisión 2014/512/PESC por la que se establecen medidas restrictivas individuales y de las disposiciones correspondientes del Reglamento n.º 833/2014, impugnación esta que se basaba en que tales disposiciones permiten la incautación de bienes y la injerencia en el derecho de propiedad. El Tribunal de Justicia recordó su sentencia en el asunto Bosphorus, (36) en la que consideró que las medidas restrictivas producen, por definición, efectos que atañen a los derechos de propiedad y al libre ejercicio de actividades profesionales, ocasionando así perjuicios a terceros que no tienen ninguna responsabilidad en cuanto a la situación que condujo a la adopción de las sanciones. El Tribunal de Justicia concluyó en la sentencia Rosneft que tales limitaciones pueden estar justificadas con mayor motivo por el efecto que producen las medidas restrictivas selectivas a las entidades a las que van dirigidas. (37)
59. En la sentencia Rosneft, el Tribunal de Justicia observó, por otro lado, que los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas contra Rusia son la protección de la integridad territorial, soberanía e independencia de Ucrania y la promoción de una solución pacífica de la crisis del país. Su consecución se enmarca en el objetivo, más amplio, de salvaguardar la paz y seguridad internacionales, de conformidad con el artículo 21 TUE. (38) Se consideró que dichos objetivos justificaban la injerencia en el derecho de propiedad de la demandante.
60. Así, cabe concluir que los objetivos de las medidas restrictivas contra Rusia pueden justificar la limitación del derecho de propiedad. La siguiente pregunta que hay que responder es si la incautación es una medida proporcionada para alcanzar los referidos objetivos legítimos y si no es excesivamente intrusivo establecer que la falta de notificación de una operación prohibida por dichas medidas restrictivas conlleve una incautación automática.
61. Las medidas nacionales de aplicación de medidas restrictivas de la Unión deben articularse de manera que permitan alcanzar los objetivos de las medidas restrictivas. En este sentido, es preciso que tengan un efecto disuasorio. A la hora de elegir las medidas adecuadas a este respecto, los Estados miembros gozan de un margen de apreciación. Esto es necesario, ya que la situación puede diferir de un Estado miembro a otro. Es posible que la respuesta a la cuestión de qué medidas son suficientes para disuadir a las personas físicas y jurídicas de que lleven a cabo operaciones prohibidas deba atender a las especificidades de cada país. En mi opinión, como ha sugerido la Comisión, el hecho de establecer una incautación además de una multa puede ser efectivamente necesario porque la aplicación de la multa por sí sola no permite alcanzar el efecto deseado al ser su importe insignificante en comparación con las cantidades recibidas como pago de la operación prohibida.
62. Aunque pueden tomar en consideración las especificidades nacionales, los órganos jurisdiccionales nacionales también deben tener en cuenta las exigencias del Derecho de la Unión en cuanto a la apreciación de la proporcionalidad. Conforme al artículo 52, apartado 3, de la Carta, a efectos de la interpretación del artículo 17 de la Carta, procede tomar en consideración la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa al artículo 1 del Protocolo n.º 1 del CEDH, que consagra la protección del derecho de propiedad, como umbral de protección mínima. (39)
63. En los asuntos en los que el TEDH ha declarado el carácter desproporcionado de las medidas de incautación, se ha pronuncido en este sentido porque las medidas en cuestión imponían una carga excesiva a los particulares, ya que no tenían en cuenta factores tales como el origen lícito de las cantidades objeto de incautación y el hecho de que no se hubiera tenido intención de engañar a las autoridades. Otro factor que se ha considerado en algunos casos es si la medida de incautación constituía una sanción accesoria. (40)
64. En el presente asunto, la incautación se aplica como una medida automática que deriva de la falta de notificación de la operación prohibida. Puedo estar de acuerdo en que, en principio, una incautación automática que no permita a un órgano jurisdiccional apreciar las circunstancias del asunto podría resultar problemática desde el punto de vista de su proporcionalidad. No obstante, parece que el Derecho rumano vincula la automaticidad de la incautación al hecho de que la operación prohibida y, por tanto, ilícita no haya sido notificada. Por consiguiente, en caso de que el juez constate que la operación fue lícita, la incautación no vendrá dada como una consecuencia automática.
65. Por esta razón, que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, considero que la incautación automática es una limitación del derecho de propiedad que es proporcionada al objetivo de disuadir a las personas de infringir medidas restrictivas contra Rusia, las cuales, a su vez, fueron adoptadas con el fin de alcanzar objetivos legítimos de interés público. (41)
66. Así pues, considero que procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que las medidas nacionales que establecen la incautación íntegra de los importes resultantes de una operación llevada a cabo infringiendo la Decisión 2014/512/PESC constituyen una limitación proporcionada del derecho de propiedad. Ello es así aun cuando la incautación sea una consecuencia automática de la falta de notificación de la operación a las autoridades nacionales competentes.
D. Tercera cuestión prejudicial
67. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si es aplicable la prohibición establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC en el supuesto de que los bienes militares objeto de las operaciones de intermediación nunca hayan sido importados físicamente en el territorio del Estado miembro.
68. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete una disposición general de una decisión PESC por la que se imponen medidas restrictivas contra un tercer país.
69. El Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de precisar si los artículos 24, apartado 1, y 275 TFUE excluyen tal competencia.
70. En mi opinión, los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE excluyen en efecto la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar disposiciones de medidas de la PESC con el fin de aclarar su sentido.
71. Tal interpretación es conforme con la finalidad de la limitación de la competencia establecida por estas dos disposiciones del Tratado. Mediante dichas disposiciones, los autores de los Tratados pretendían, en esencia, excluir la intervención del Tribunal de Justicia en la toma de decisiones de naturaleza política en el ámbito de la PESC. Si el Tribunal de Justicia puede elegir entre varios significados posibles de una norma jurídica, su determinación influye necesariamente en las decisiones de naturaleza política tomadas por el autor de esa norma jurídica. Ello es así aun cuando la interpretación jurisprudencial esté limitada, en particular, por la necesidad de interpretar las normas de conformidad con la intención de su autor. Tal intención no siempre es evidente, lo que significa que ella misma pasa a ser objeto de interpretación judicial. (42)
72. ¿Contradice esta postura mi interpretación según la cual el Tribunal de Justicia puede evaluar toda medida de la PESC, incluso de alcance general, con el fin de comprobar si esta respeta los derechos fundamentales (véanse los puntos 49 y 50 de las presentes conclusiones)? Al fin y al cabo, todos los pasos que se deben seguir al realizar el control jurisdiccional exigen la comprensión de la norma que se interpreta y de la norma en relación con la cual se interpreta. Por consiguiente, cuando el Tribunal de Justicia aprecia la conformidad de una medida de la PESC con la Carta, no solo debe interpretar la Carta, sino también la norma de la PESC cuya legalidad examina. No obstante, no se produce tal contradicción si se admite que, al controlar la legalidad de una medida, el Tribunal de Justicia está sujeto al sentido que el autor de tal medida atribuye a esta y da a conocer bien como parte en un recurso directo ante el Tribunal de Justicia, bien como interviniente en el procedimiento prejudicial. Lo que el Tribunal de Justicia puede apreciar, pese a la limitación de la competencia con arreglo a los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE, es si una norma de la PESC, tal como la entiende su autor, está permitida a la luz de los derechos y principios fundamentales de la Unión.
73. Por el contrario, cuando el Tribunal de Justicia conoce de una petición de decisión prejudicial por la que, como en el presente asunto, se le solicita que aclare el sentido de una norma de la PESC cuya interpretación es equívoca para el órgano jurisdiccional remitente, se enfrenta a una norma a la que por fuerza cabe atribuir distintos sentidos. En el contexto de dicho procedimiento, el sentido preconizado por el autor de la norma no es sino uno de los posibles, ya que otros participantes en el procedimiento tienen opiniones discrepantes. El procedimiento prejudicial exige, por tanto, que el Tribunal de Justicia determine cuál es el sentido «correcto».
74. Es legítimo preguntarse por qué el Tribunal de Justicia debe atenerse al sentido propuesto por el autor de una norma al apreciar su legalidad, pero puede atribuir a esa misma norma un sentido distinto del propuesto por su autor al interpretarla en el contexto del procedimiento prejudicial.
75. La respuesta radica en las finalidades distintas de los dos tipos de competencia que ejerce el Tribunal de Justicia. La apreciación de la legalidad de una medida de la PESC (por ejemplo, en el contexto de un recurso de anulación, una cuestión prejudicial de validez o un recurso de indemnización) tiene por objeto que se declare la inadmisibilidad en el ordenamiento jurídico de la Unión de una norma cuyo sentido es el pretendido por el Consejo. En otras palabras, el Tribunal de Justicia no puede cuestionar el propósito del Consejo, pero puede comprobar si ese propósito es conforme con los derechos y principios fundamentales de la Unión.
76. En cambio, en el contexto de procedimiento prejudicial de interpretación se analiza el sentido de la norma tal como ha sido interpretada por diferentes actores, como su autor, las partes en el litigio principal y el propio órgano jurisdiccional remitente. Una vez que la norma sale del proceso decisorio, adquiere, por así decirlo, «vida propia». Si todos los sentidos atribuidos a la norma a la hora de aplicarla son posibles (y son posibles solamente si no son contrarios a los derechos y principios fundamentales de la Unión), no hay razón para que uno de ellos prevalezca sobre otro. En aras de la uniformidad, el orden constitucional de la Unión ha conferido al Tribunal de Justicia la facultad de escoger uno de los sentidos posibles. Esta facultad le fue sustraída en el ámbito de la PESC.
77. De ello se deduce que esta limitación de la competencia conlleva un sacrificio de la uniformidad del Derecho en el ámbito de la PESC. En la medida en que el concepto de servicios de intermediación puede ser interpretado de distintas maneras, el sentido atribuido a tal concepto por los órganos jurisdiccionales nacionales puede variar de un Estado miembro a otro. No obstante, es de suponer que los autores de los Tratados aceptaron la posibilidad de que se produjeran tales divergencias cuando, mediante los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE, limitaron la competencia del Tribunal de Justicia. Posiblemente, preferían que tales divergencias se resolvieran mediante mecanismos políticos y no judiciales. Si se quiere encomendar al Tribunal de Justicia la función de garantizar la uniformidad, del modo en que la ejerce en virtud del Tratado FUE, deberá suprimirse la limitación de la competencia basada en las dos disposiciones antes citadas mediante una modificación de los Tratados.
78. Si, en cambio, una decisión de la PESC no es aplicada por los Estados miembros, como en el presente asunto, sino por la Unión mediante un reglamento basado en el artículo 215 TFUE, el Tribunal de Justicia gozará de plena competencia de interpretación con respecto a dicho reglamento y podrá ejercerla a través del procedimiento prejudicial. (43) Un reglamento basado en el artículo 215 TFUE es una medida basada en el Tratado FUE por la que la Unión elige el sentido que debe atribuirse a una norma de una decisión de la PESC. Dado que puede no estar claro el sentido escogido por la Unión, el Tribunal de Justicia tiene encomendada, en virtud de los Tratados, la tarea de aclararlo con el fin de garantizar la aplicación uniforme de ese reglamento.
79. Más concretamente, ello implicaría que, si el Reglamento n.º 833/2014 hubiera dado plena aplicación al artículo 2, apartado 2, letra a), de la Decisión 2014/512/PESC incluyendo la prohibición de los servicios de intermediación en relación con los bienes militares, correspondería al Tribunal de Justicia interpretar si el concepto de servicios de intermediación abarca las operaciones relativas a bienes que nunca hayan sido importados físicamente en el territorio de un Estado miembro. Sin embargo, la interpretación del Tribunal de Justicia solo se referiría a dicho Reglamento y no a la citada Decisión PESC.
80. En este sentido, no puede aceptarse el argumento de la Comisión según el cual el Tribunal de Justicia es competente para interpretar la Decisión 2014/512/PESC porque la prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares debería haberse aplicado a través del Reglamento n.º 833/2014. Aun cuando fuera cierto que el Consejo no incluyó por error los servicios de intermediación en un reglamento basado en el artículo 215 TFUE, la interpretación del concepto de servicios de intermediación contenida en tal reglamento no afectaría al sentido de este término en la Decisión PESC. Por esta razón, no es necesario analizar si en virtud de los Tratados existía la obligación de aplicar la prohibición de los servicios de intermediación en relación con bienes militares.
81. Sobre la base de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que se declare incompetente para responder a la tercera cuestión prejudicial.
IV. Conclusión
82. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía) del siguiente modo:
«El principio de seguridad jurídica, el principio nulla poena sine lege y el derecho fundamental de propiedad no se oponen a medidas nacionales que establecen la incautación íntegra de los importes resultantes de una operación llevada a cabo infringiendo la Decisión 2014/512/PESC. Ello es así aun cuando la incautación sea una consecuencia automática de la falta de notificación de la operación a las autoridades nacionales competentes.
El Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la tercera cuestión prejudicial.»