Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 23. novembril 2023(1)
Kohtuasi C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
versus
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunalul București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia))
Eelotsusetaotlus – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) – Piiravad meetmed, mis on võetud seoses Venemaa tegevusega, mis destabiliseerib olukorda Ukrainas – Nõukogu otsus 2014/512/ÜVJP – Euroopa Kohtu pädevus – ELL artiklid 2, 6, 19 ja 24 – ELTL artiklid 267 ja 275 – Sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuste keeld – Rakendamine liikmesriikide poolt – Haldustrahv – Saadud raha konfiskeerimine – Liidu õiguse üldpõhimõtete ja põhiõiguste väidetav rikkumine – Õiguskindluse põhimõte – Nulla poena sine lege põhimõte – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 17 – Euroopa inimõiguste konventsiooni protokolli nr 1 artikkel 1 – Õigus omandile
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Liit vastas 2014. aastal Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse provotseerimatule rikkumisele Venemaa Föderatsiooni poolt viimase suhtes mitme piirava meetme võtmisega. Käesolev kohtuasi käsitleb piiravaid meetmeid, mis võeti otsusega 2014/512/ÜVJP.(2)
2. Kõige tähtsam selles kohtuasjas tõstatatud küsimus on see, kas Euroopa Kohus tohib tõlgendada selle otsuse sätteid, arvestades et ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 on piiratud tema pädevust ühise välis- ja julgeolekupoliitika (edaspidi „ÜVJP“) valdkonnas.
3. Euroopa Kohus arutab käesolevat kohtuasja paralleelselt kahe liidetud kohtuasjaga, KS ja KD vs. nõukogu jt ning komisjon vs. KS jt (kohtuasjad C‑29/22 P ja C‑44/22 P; edaspidi „kohtuasjad KS ja KD“), milles esitan oma ettepaneku käesoleva ettepanekuga samal kuupäeval. Ka viimati nimetatud kohtuasjades tõstatatakse küsimus Euroopa Kohtu pädevuse piirangutest ÜVJP valdkonnas. Seega viitan edaspidi oma ettepanekule neis kohtuasjades, kui see on asjakohane.
4. Mõlema kohtuasjade rühma laiem kontekst on käimasolevad läbirääkimised Euroopa Liidu ühinemiseks Euroopa inimõiguste konventsiooniga (edaspidi „EIÕK“). Tundub, et nüüdseks on suletud kõik muud arvamuse 2/13(3) tulemusel avatud läbirääkimiste peatükid, välja arvatud viimane teema: Euroopa Liidu kohtute pädevus ÜVJP valdkonnas.
II. Põhikohtuasja faktilised asjaolud, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
5. Neves 77 Solutions SRL (edaspidi „Neves“) on 2014. aastal asutatud äriühing, mille põhitegevusala on lennunduse valdkonnas müüdavate toodete vahendamine.
6. Neves vahendas tehingut, mille pooled olid Ukraina äriühing SFTE Spetstechnoexport (edaspidi „SFTE“) ja India äriühing Hindustan Aeronautics Limited (edaspidi „Hindustan“).
7. Need äriühingud sõlmisid 2009. aastal lepingu, millega SFTE võttis kohustuse tarnida ja remontida Hindustani jaoks mitu lennukit, kasutades Venemaal toodetud varuosi. Kuid pärast Venemaa sissetungi Ukrainasse Krimmi alale 2014. aastal lõpetas SFTE lepingu täitmiseks vajalike osade ja seadmete ostmise otse Venemaalt.
8. SFTE sõlmis 4. jaanuaril 2019 Nevesiga lepingu 32 R-800L2E raadioseadme tarnimiseks Araabia Ühendemiraatidesse. Neves sõlmis 8. jaanuaril 2019 omakorda lepingu Portugali äriühinguga 32 R-800L2E raadioseadme ostmiseks, millest 20 toodeti Venemaal ja eksporditi Araabia Ühendemiraatidesse. Seejärel viis Neves need 20 raadioseadet SFTE palvel Indiasse Hindustanile.
9. Rumeenia ekspordi järelevalve osakond (edaspidi „ANCEX“) teavitas 26. juuli 2019. aasta teatisega Nevest asjaolust, et raadioseadmed R-800L2E kuuluvad ekspordi-, impordi- ja muude tehingute kontrollirežiimile alluvate sõjaliste kaupade nimekirja, mis kiideti heaks välisministri määrusega nr 901/2019 (edaspidi „määrus nr 901/2019“), kategooriasse ML11.(4) Selles teatises oli ühtlasi märgitud, et kõnealuse toote väliskaubandustehinguid võib Rumeenia õiguse kohaselt teha üksnes ANCEXi väljastatud registreerimiskinnituse ja litsentside alusel.
10. ANCEX teavitas 29. juuli 2019. aasta teatisega Nevest, et raadioseadmetega R-800L2E seotud vahendustehing kuulub Venemaa suhtes otsusega 2014/512/ÜVJP võetud piiravate meetmete kohaldamisalasse.
11. Neves vastas kahele ANCEXi teatisele ja väitis, et kõnealused raadioseadmed olid mõeldud tsiviilotstarbeliseks kasutamiseks ning et määrus nr 901/2019, millega Rumeenia õigusse võeti üle liidu sõjaliste kaupade nimekiri ja millele ANCEX tugines, ei olnud nende kaupade tarnimise ajal kohaldatav. Nevesi sõnul ei olnud kohaldatav ka otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punkt a, kuna neid raadioseadmeid ei müüdud Venemaale.
12. Neves sai 6. ja 9. augustil 2019 SFTE-lt 4. jaanuari 2019. aasta lepingu alusel tarnitud raadioseadmete eest raha kogusummas 2 984 961,40 eurot.
13. Rumeenia maksuameti maksupettuste osakond (edaspidi „ANAF“)(5) väljastas 12. mail 2020 Nevesi suhtes rikkumisteate. ANAF leidis, et Neves on dekreetseaduse 202/2008 artikli 26 lõike 1 punkti b alusel pannud toime õigusrikkumise sellega, et on rikkunud selle dekreetseaduse artikli 3 lõiget 1, artikli 7 lõiget 1 ja artikli 24 lõiget 1 ning otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punkti a. Selle dekreetseadusega reguleeritakse rahvusvaheliste sanktsioonide, sealhulgas Euroopa Liidu kehtestatud sanktsioonide rakendamist riigi tasandil. Selles dekreetseaduses, millele ANAF tugines, on sätestatud, et rahvusvahelisi sanktsioone kehtestavad õigusaktid (sealhulgas ÜVJP alusel tehtud liidu otsused) on siduvad kõigile Rumeenias asuvatele riigiasutustele ning füüsilistele ja juriidilistele isikutele. Samuti pannakse sellega füüsilistele ja juriidilistele isikutele kohustus teavitada pädevaid ametiasutusi, kui nad on loonud mõne suhte või de facto olnud mõnes suhtes, mis on seotud rahvusvaheliste sanktsioonidega hõlmatud tehingutega.
14. Seega määrati Nevesile trahv summas 30 000 Rumeenia leud (RON) (umbes 6000 eurot) ja konfiskeeriti 14 113 003 Rumeenia leud (2 984 961,40 eurot), mis vastavad SFTE-lt 6. ja 9. augustil 2019 saadud summadele.
15. Rikkumisteates märkis ANAF, et kuigi ANCEX teavitas Nevest sellest, et raadioseadmed R-800L2E kuuluvad ekspordi-, impordi- ja muude tehingute kontrollirežiimile alluvate sõjaliste kaupade nimekirja ning et kõnealuse tootega seotud vahendustehing kuulub otsuse 2014/512/ÜVJP kohaldamisalasse, jätkas Neves viidatud toodete müügiga seotud toimingute tegemist, saades selle eest tasu ühes Rumeenia pangas avatud pangakontole.
16. Neves vaidlustas rikkumisteate Judecătoria Sectorului 1 Bucureștis (Bukaresti 1. piirkonna esimese astme kohus, Rumeenia). See kohus jättis 2. novembri 2020. aasta otsusega Nevesi kaebuse põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
17. Neves esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Tribunalul Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia), kes esitas eelotsusetaotluse.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et liidu piiravaid meetmeid rakendavate liikmesriigi meetmete alusel määrati Nevesile haldusõiguslik sanktsioon, mis koosnes trahvist ja lisasanktsioonist ehk SFTEga tehtud vahendustehingu alusel saadud raha konfiskeerimisest. Peale selle märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et riigisiseses õigusaktis kehtestati eraldi kohustus teavitada pädevat asutust kõigist tehingutest, mis kuuluvad otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud vahendusteenuste osutamise keelu kohaldamisalasse ja mille eest on ette nähtud kogu selle kohustuse rikkumisest saadud tulu automaatne konfiskeerimine.
19. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas – võttes arvesse Nevesi väiteid täieliku konfiskeerimise sanktsiooni ebaproportsionaalsuse kohta, arvestades Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK“) praktikat seoses õigusega omandile, mis on tagatud EIÕK protokolli nr 1 artikliga 1(6) – liikmesriigi rakendusmeetmed on vastuolus teatavate liidu õiguse üldpõhimõtetega ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) sätestatud õigustega.
20. Samuti küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud vahendusteenuste osutamise keeld on kohaldatav põhikohtuasjas käsitletavas olukorras, kus on tegemist Venemaalt pärit kaupadega, mida ei ole füüsiliselt ühegi liikmesriigi territooriumile imporditud.
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Euroopa Kohus ei ole varem teinud otsust otsuse 2014/512/ÜVJP kohta, mille tõlgendamist praegu palutakse, ja et käesoleva kohtuasja asjaolud on teistsugused kui need, mida arutati kohtuotsuse Rosneft aluseks olnud kohtuasjas.(7)
22. Neil asjaoludel peatas Tribunalul București (Bukaresti apellatsioonikohus) menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas otsust 2014/512/ÜVJP, eelkõige selle artikleid 5 ja 7, saab õiguskindluse ja nulla poena sine lege põhimõtteid arvestades tõlgendada nii, et see võimaldab kehtestada (tsiviiltrahvina) riigisisese meetme, mis lubab täielikult konfiskeerida summad, mis tulenevad niisugusest tehingust nagu see, mida on mainitud otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a, juhul kui on tuvastatud riigisiseses seaduses väärteoks kvalifitseeritud teo toimepanek?
2. Kas otsuse 2014/512/ÜVJP artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriikidel kehtestada riigisiseseid meetmeid, millega nähakse ette, et automaatselt konfiskeeritakse iga summa, mis tuleneb otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punkti a kohaldamisalasse kuuluvast tehingust teavitamise kohustuse rikkumisest?
3. Kas otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a ette nähtud keeld on kohaldatav juhul, kui kaupu, mis kujutavad endast sõjalist varustust, mis on olnud vahendustehingute esemeks, ei ole liikmesriigi territooriumile kunagi füüsiliselt imporditud?“
23. Euroopa Komisjon esitas Euroopa Kohtule kirjaliku seisukoha. Samuti paluti Rumeenia valitsusel ja komisjonil Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 62 ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames vastata kirjalikult lisaküsimustele, sealhulgas küsimusele, mis puudutab Euroopa Kohtu pädevuse olemasolu käesolevas kohtuasjas.
24. Kohtuistung toimus 27. juunil 2023, kus Neves, Madalmaade ja Austria valitsus, nõukogu ning komisjon esitasid suulised seisukohad.
III. Õiguslik analüüs
A. Liidu piiravad meetmed üldises plaanis ja käesolevas kohtuasjas asjakohased piiravad meetmed konkreetsemalt
1. Piiravate meetmete kehtestamine ja rakendamine
25. ÜVJP raamistikus on nõukogul õigus kehtestada ELL artiklis 21 sätestatud ÜVJP eesmärkide kohaselt kolmandate riikide, üksuste või isikute suhtes piiravad meetmed.
26. Üldiselt võttes on piiravate meetmete eesmärk muuta sihtriigi, selle osa, valitsuse, üksuste või isikute poliitikat või tegevust.(8) Liidu sanktsioonikaardi(9) kohaselt kehtib praegu üle 40 (enamasti riigiga seotud) liidu piirava meetme.
27. Nõukogu võtab piiravad meetmed vastu ELL artikli 29 alusel ja neid rakendatakse liidu või liikmesriigi tasandil.
28. Meetmeid seoses küsimustega, mis kuuluvad kas liikmesriikide pädevusse või jagatud pädevusse, mida ei ole liidu tasandil veel kasutatud, rakendatakse üksnes liikmesriigi tasandil. Liikmesriigid on kohustatud kehtestama piisavad meetmed, kuna neil on õiguslikult siduv kohustus tegutseda ÜVJP valdkonnas kooskõlas nõukogu otsustega.(10) Senise praktika kohaselt rakendavad liikmesriigid selliseid meetmeid nagu relvaembargod ja reisikeelud vahetult.(11)
29. Liidu pädevusse kuuluvaid piiravaid meetmeid rakendatakse põhimõtteliselt liidu tasandil. Meetmed, millega osaliselt või täielikult katkestatakse majandussuhted mõne kolmanda riigiga või vähendatakse neid, sealhulgas rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise meetmed, kehtestab seega liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ning komisjoni ühisel ettepanekul nõukogu ELTL artikli 215 alusel vastu võetud määrusega (edaspidi „artikli 215 alusel vastu võetud määrus“).(12) Sellised määrused on siduvad ja vahetult kohaldatavad kogu Euroopa Liidus ning tagavad seega piiravate meetmete ühetaolise kohaldamise kõigis liikmesriikides.(13) Lisaks võidakse artikli 215 alusel vastu võetud määrusega panna vahetult kohustusi liikmesriikide eraõiguslikele isikutele, mida ÜVJP otsusega teha ei saa. Siiski võib liidu piiravate meetmete kohaldamine nõuda praktikas riigisisesel tasandil lisameetmeid isegi siis, kui neid rakendatakse artikli 215 alusel vastu võetud määrusega.
30. ELL artikli 29 alusel vastu võetud ÜVJP otsused ja artikli 215 alusel vastu võetud määrused ei pruugi olla täielikult ühesuguse sisuga. ÜVJP otsus võib sisaldada nii EL toimimise lepingust tulenevate pädevuste alla kuuluvaid kui ka neist väljapoole jäävaid meetmeid ja sellisel juhul ei rakendataks artikli 215 alusel vastu võetud määrusega selle otsuse kogu sisu.(14) Kui ÜVJP otsust rakendatakse artikli 215 alusel vastu võetud määrusega, võidakse seda selles määruses täpsustada.
2. Venemaa suhtes võetud piiravad meetmed, mis on asjakohased käesolevas kohtuasjas
31. Vastuseks Venemaa sissetungile Ukrainasse Krimmi alale võttis Euroopa Liit juba 2014. aasta märtsis vastu otsuse 2014/145/ÜVJP.(15) Selles otsuses sätestati teatud isikute suhtes reisipiirangud ning rahaliste vahendite ja finantsvara külmutamine. Seda rakendati määrusega nr 269/2014.(16)
32. Kuna Venemaa ei allunud Euroopa Liidu nõudmistele, kehtestas nõukogu seejärel otsusega 2014/512/ÜVJP täiendavate liidu piiravate meetmete paketi. Piirangud kehtestati finantsteenustele, kahesuguse kasutusega kaupadele, tundlikele tehnoloogiatele ja sõjalistele kaupadele.(17) Neid meetmeid on korduvalt muudetud, kuna Venemaa sõjaline agressioon Ukraina vastu jätkub.(18) Käesolev kohtuasi käsitleb siiski vaid neid piiravaid meetmeid, mis kehtestati otsusega 2014/512/ÜVJP.
33. Selle otsuse artiklis 2 on kehtestatud mitmesugused relvade ja nendega seotud sõjaliste kaupadega seotud keelud.(19) Otsuse artikli 2 lõike 2 punktis a on sätestatud keeld osutada sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuseid. Selle kohaselt on keelatud:
„osutada otse või kaudselt ühelegi füüsilisele või juriidilisele isikule, üksusele või asutusele Venemaal või kasutamiseks Venemaal sellist tehnilist abi ning vahendusteenuseid või muid teenuseid, mis on seotud sõjalise tegevusega ning relvade ja igasuguste nendega seotud materjalide, sealhulgas tulirelvade ja laskemoona, sõjaväeveokite ja -varustuse, poolsõjalise varustuse ja nende varuosade, tarnimise, tootmise, hooldamise ja kasutamisega“.(20)
34. Otsusega 2014/512/ÜVJP samal päeval võttis nõukogu selle otsuse rakendamiseks ELTL artikli 215 alusel vastu määruse nr 833/2014(21). Alguses ei sisaldanud määrus nr 833/2014 keeldu osutada sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuseid.(22) Määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kohaselt oli keelatud:
„osutada otse või kaudselt füüsilistele või juriidilistele isikutele, üksustele või asutustele Venemaal või kasutamiseks Venemaal tehnilist abi seoses sõjaliste kaupade ühises Euroopa Liidu nimekirjas loetletud kaupade ja tehnoloogiaga ning seoses kõnealuses nimekirjas loetletud kaupade tarnimise, tootmise, hoolduse ja kasutamisega“.
35. Alles hiljuti, 23. juunil 2023 muutis nõukogu määruse nr 833/2014 artikli 4 lõike 1 punkti a(23) ja lisas pärast fraasi „tehnilist abi“ sõnad „või osutada neile vahendusteenuseid“(24). See muudatus ei ole aga põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes ratione temporis kohaldatav.
36. Seega ei olnud otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud keeldu osutada sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuseid asjasse puutuval ajal veel määrusega nr 833/2014 rakendatud.
37. Nõukogu selgitas seda, miks ei rakendatud seda keeldu mõne artikli 215 alusel vastu võetud määrusega, järgmiselt. Relvaeksporti käsitletakse ühises seisukohas 2008/944/ÜVJP,(25) mis reguleerib igasugust sellist eksporti, mitte üksnes eksporti neisse riikidesse, mille suhtes on Euroopa Liit kehtestanud relvaembargo. Selles on sätestatud, et igasugune sõjavarustuse eksport nõuab liikmesriikide litsentsi. Seega ei saa keegi Euroopa Liidust relvi eksportida ilma litsentsita, mille annab igas liikmesriigis välja selleks otstarbeks asutatud asutus. Sellessamas ühises seisukohas kohustatakse liikmesriike keelduma relvaekspordi litsentsi väljaandmisest muu hulgas siis, kui eksport oleks vastuolus liikmesriikidele siduva relvaembargoga.(26) Ühise seisukoha kohaldamise hõlbustamiseks võeti vastu sõjaliste kaupade ühine Euroopa Liidu nimekiri.(27) Kõigile selles nimekirjas loetletud kaupadele kohaldatakse ühise seisukoha 2008/944/ÜVJP alusel ekspordikontrolli.(28)
38. Nagu selgitab nõukogu, on just see üldine relvaeksporti reguleeriv süsteem põhjus, miks ei sisalda artikli 215 alusel vastu võetud määrused otsese relvaekspordi keeldu riikidesse, kelle suhtes on kehtestatud sanktsioonid (relvaembargosid). Selliste määruste vastuvõtmine on vajalik iga kord, kui piiravate meetmete täitmise tagamine nõuab mõne kohustuse panemist liikmesriikide eraõiguslikele isikutele, kuna selliseid kohustusi ei saa vahetult ÜVJP otsusega panna. Kuna aga kõik liikmesriigid pidid kehtestama litsentsisüsteemid ja panema kõigile oma territooriumil tegutsevatele relvaeksportijatele kohustuse saada vastav litsents, ei ole artikli 215 alusel vaja määrust vastu võtta.
39. Siiski leiab nõukogu, et ühine seisukoht 2008/944/ÜVJP ei pane liikmesriikidele selget kohustust kehtestada litsentsikohustust sõjaliste kaupade vahendusteenustele, olgugi et ühise seisukoha artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et ekspordilitsentsi taotlused hõlmavad ka vahenduslitsentside taotlusi.(29) Seetõttu on praktika erinev: mõnikord peetakse sõjaliste kaupade vahendusteenuste osutamise keelu rakendamiseks artikli 215 alusel määruse vastuvõtmist vajalikuks, mõnikord mitte.(30)
40. Ehkki nõukogu selgitus ei ole minu arvates veenev, ei muuda see asjaolu, et määruse nr 833/2014 praeguses kohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis puudus sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuste osutamise keeld.
B. Eelotsuse küsimuste ümbersõnastamine ja Euroopa Kohtu pädevus
41. Tribunalul București (Bukaresti apellatsioonikohus) sõnastas eelotsuse küsimused küsimustena teatavate otsuse 2014/512/ÜVJP sätete tõlgendamise kohta. Kuid eelotsusetaotluse esitamise põhjendustest nähtub selgelt, et sisuliselt soovib see kohus Euroopa Kohtult suuniseid selle kohta, kas liikmesriigi rakendusmeetmed on liidu põhiõiguste ja üldpõhimõtetega kooskõlas.
42. Rumeenia õiguses otsustati karistada liidu piiravate meetmete vastaselt vahendusteenustega tegelevaid isikuid tsiviilõigusliku sanktsioonina haldustrahvi ja kogu keelatud tehingult saadud tulu konfiskeerimisega. Need sanktsioonid on valinud liikmesriigi seadusandja liidu piiravate meetmete, sealhulgas Venemaa suhtes võetud meetmete kohaldamiseks. Otsuses 2014/512/ÜVJP selliseid meetmeid ei nõuta ja ükski menetlusosaline seda ei väidagi.
43. Seega ei paluta kahe esimese küsimusega, olgugi et need on sõnastatud palvena tõlgendada teatavaid otsuse 2014/512/ÜVJP sätteid, tegelikult selle otsuse tõlgendamist. Nende küsimustega palutakse hoopis seda, et Euroopa Kohus tõlgendaks teatavaid liidu õiguse põhimõtteid, millele liikmesriigi kohus viitab, nimelt õiguskindluse, nulla poena sine lege ja omandiõiguse põhimõtteid.
44. Seega teen ettepaneku sõnastada kaks esimest eelotsuse küsimust ümber.
45. Esimese küsimusega soovitakse sisuliselt teada, kas õiguskindluse ja nulla poena sine lege põhimõtet ning põhiõigust omandile tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi meetmed, mille kohaselt konfiskeeritakse kogu otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a keelatud tehingult saadud tulu.
46. Teise küsimusega soovitakse sisuliselt teada, kas neid liidu õigusi ja põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi meetmed, mille kohaselt on selline konfiskeerimine automaatne ja tuleneb otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punkti a kohaldamisalasse kuuluvast tehingust teavitamise kohustuse rikkumisest.
47. Kolmanda küsimusega palutakse otsuse 2014/512/ÜVJP enda tõlgendamist, kuna see käsitleb selle otsusega keelatud vahendusteenuste mõistet.
48. Ma ei näe mingeid takistusi sellele, et Euroopa Kohus vastaks kahele esimesele küsimusele ümbersõnastatud kujul. Euroopa Kohtul on pädevus tõlgendada liidu õiguse üldpõhimõtteid ja hartas väljendatud põhiõigusi. See on nii isegi olukorras, kus Euroopa Kohtu tõlgendus on liikmesriigi kohtule vajalik selleks, et hinnata ÜVJP rakendamiseks võetud liikmesriigi meetmete seaduslikkust.
49. Nagu märkisin oma ettepanekus kohtuasjades KS ja KD,(31) on Euroopa Kohtul pädevus tõlgendada liidu õiguse üldpõhimõtteid ja hartas väljendatud põhiõigusi ka siis, kui see tõlgendamine on vajalik ÜVJP otsuse seaduslikkuse hindamiseks. Praegusel juhul on olukord teistsugune. Kui aga otsuses 2014/512/ÜVJP endas oleks ühe liikmesriikide rakendatava meetmena kehtestatud konfiskeerimine, käsitleks liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlus ÜVJP meetme kehtivust. ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 ei välistata Euroopa Kohtu pädevust sellise eelotsusetaotluse menetlemiseks.
50. Olen ELL artikli 24 lõikele 1 ja ELTL artiklile 275 välja pakkunud sellise tõlgenduse seetõttu, et need kujutavad endast erandit Euroopa Kohtu üldisest aluslepingutest tulenevast pädevusest ja neid tuleb tõlgendada kitsalt.(32) Sellise tõlgenduse puhul ei välista need aluslepingute sätted Euroopa Kohtu pädevust kontrollida kõigi, sealhulgas üldkohaldatavate ÜVJP meetmete vastavust liidu õiguskorras kaitstavatele põhiõigustele. ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 tõlgendamine nii, et need välistavad sellistes olukordades Euroopa Kohtu pädevuse, ei oleks kooskõlas Euroopa Liidu konstitutsiooniliste alustega. See jätaks Euroopa Kohtu ilma oma konstitutsioonilisest ülesandest tagada, et liidu institutsioonid ja organid ei riku liidu õiguskorraga tagatud põhiõigusi. Seetõttu jääksid isikud ilma oma liidu õigusel põhinevate põhiõiguste tõhusast kohtulikust kaitsest. On väheusutav, et aluslepingute autorid ÜVJP valdkonnas Euroopa Kohtu pädevust piirates just seda soovisid.
51. Aluslepingute autorid võisid soovida välistada Euroopa Kohtu pädevuse ÜVJP meetmete tõlgendamisel hoopis üksnes selles osas, mis puudutab nende tähenduse täpsustamist liikmesriikides kohaldamise eesmärgil. Seega tuleks ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tõlgendada nii, et see välistab sellise pädevuse. Selgitan seda seisukohta täpsemalt oma vastuses kolmandale eelotsuse küsimusele.
C. Esimene ja teine eelotsuse küsimus
52. Esimesed kaks küsimust on seotud Rumeenia õiguses sätestatud konfiskeerimismeetmete võimaliku ebaseaduslikkusega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõi välja kolm võimalikku ebaseaduslikkuse põhjust: õiguskindluse põhimõtte, nulla poena sine lege põhimõtte ja omandiõiguse rikkumine.
53. Minu arvates, nagu märkis ka komisjon, ei puutu kaks esimest põhimõtet praeguses kohtuasjas asjasse.
54. Õiguskindluse põhimõte selles mõttes, nagu Neves sellele tugines, välistab uue õigusnormi tagantjärele kohaldamise olukorrale, mis valitses enne selle jõustumist.(33) Käesolevas kohtuasjas väidab Neves, et määrus nr 901/2019, millega Rumeenia kehtestas sõjaliste kaupade nimekirja ja võttis sel moel üle sõjaliste kaupade Euroopa Liidu nimekirja, ei olnud kõnealuste raadioseadmetega seotud tehingu tegemise ajal veel jõus. Samas on määruses nr 901/2019 sisalduv sõjaliste kaupade nimekiri identne asjasse puutuval ajal kehtinud määruses nr 156/2018 sätestatud nimekirjaga. Seetõttu ei teki praeguses kohtuasjas küsimust seaduse tagantjärele kohaldamise kohta.
55. Nulla poena sine lege põhimõte on seotud kuritegude ja karistuste seaduses sätestatuse ja ettenähtavusega.(34) Arvestades, et liikmesriigi õigusaktiga kehtestatud konfiskeerimine ei ole kriminaalkaristus, vaid tsiviilõiguslik sanktsioon, ei näe ma, kuidas saab seda põhimõtet kohaldada praegusele kohtuasjale.
56. Konfiskeerimine riivab aga ilmselgelt omandiõigust, mis on tagatud harta artikli 17 lõikega 1. See õigus ei ole absoluutne ja nagu on sätestatud harta artikli 52 lõikes 1, võib seda proportsionaalselt piirata, et saavutada õiguspäraseid üldist huvi pakkuvaid eesmärke.
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu abistamiseks tuleb tõlgendada hartat, et välja selgitada, kas omandiõigust võib otsuse 2014/512/ÜVJP üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks piirata.
58. Euroopa Kohus käsitles samalaadset küsimust juba kohtuasjas Rosneft.(35) Selles kohtuasjas jättis Euroopa Kohus rahuldamata hagi, milles vaidlustati otsuse 2014/512/ÜVJP teatavad sätted, millega kehtestati individuaalsed piiravad meetmed, ja määruse nr 833/2014 vastavad sätted; hagi oli esitatud põhjusel, et need sätted võimaldasid varade konfiskeerimist ja riivasid omandiõigust. Euroopa Kohus viitas oma otsusele kohtuasjas Bosphorus,(36) kus ta leidis, et piiravatel meetmetel on juba nende olemusest tulenevalt tagajärjed, mis mõjutavad omandiõigusi ja kutsetegevusega tegelemise vabadust; see asjaolu võimaldas selles kohtuasjas käsitada neid meetmeid õigustatuna hoolimata sellest, et need tekitasid kahju isikutele, kellel puudub igasugune vastutus sanktsioonide kehtestamiseni viinud olukorra eest. Kohtuotsuses Rosneft jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et seda enam saab piiranguid õigustada seoses suunatud piiravate meetmete tagajärgedega üksustele, kellele need on suunatud.(37)
59. Kohtuotsuses Rosneft märkis Euroopa Kohus ühtlasi, et Venemaa vastu võetud piiravate meetmete eesmärgid on kaitsta Ukraina territoriaalset terviklikkust, suveräänsust ja sõltumatust ning toetada selles riigis kriisi rahumeelset lahendamist. Nende saavutamine on osa laiemast rahu ja rahvusvahelise julgeoleku tagamise eesmärgist kooskõlas ELL artikliga 21.(38) Euroopa Kohus leidis, et need eesmärgid õigustavad kaebaja omandiõiguse riivet.
60. Seega võib järeldada, et Venemaa vastu võetud piiravate meetmete eesmärk võib õigustada omandiõiguse piiramist. Järgmiseks nõuab vastust küsimus, kas konfiskeerimine on nende õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne vahend ja ega automaatne konfiskeerimine nende piiravate meetmetega keelatud tehingust teavitamata jätmise korral ole liiga sekkuv.
61. Liikmesriikide meetmed, millega rakendatakse liidu piiravaid meetmeid, peavad olema sellised, mis võimaldaksid piiravate meetmete eesmärkide saavutamist. Selles mõttes peab neil olema heidutav mõju. Liikmesriikidel on sellekohaste sobivate meetmete valikul kaalutlusõigus. See on vajalik seetõttu, et olukord võib olla liikmesriigiti erinev. Küsimusele, millised meetmed on piisavad selleks, et võtta äriühingutelt ja inimestelt motivatsioon teha keelatud tehinguid, võib olla vajalik vastata konkreetsest riigist lähtuvalt. Minu arvates (nagu leidis ka komisjon) võib konfiskeerimise lubamine lisaks trahvile olla tõepoolest vajalik, kuna üksnes trahvi kohaldamine ei annaks soovitud mõju, arvestades trahvisumma väiksust keelatud tehingu eest saadud summaga võrreldes.
62. Ehkki liikmesriigi kohus võib võtta arvesse liikmesriigi eripärasid, peab ta ühtlasi arvesse võtma liidu õiguse nõudeid, mis puudutavad proportsionaalsuse hindamist. Harta artikli 52 lõike 3 kohaselt tuleb harta artikli 17 tõlgendamisel arvesse võtta EIK praktikat seoses EIÕK protokolli nr 1 artikliga 1, milles on minimaalse kaitsetasemena sätestatud omandiõiguse kaitse.(39)
63. Kohtuasjades, kus EIK pidas konfiskeerimismeetmeid ebaproportsionaalseks, põhjendas ta seda sellega, et nendega pandi isikutele ülemäärane koormus, kuna nende puhul jäeti arvesse võtmata sellised tegurid nagu konfiskeeritud raha seaduslik päritolu ja asjaolu, et puudus tahtlus ametivõime petta. Mõnes kohtuasjas võeti arvesse ka seda, kas konfiskeerimismeede oli lisasanktsioon või mitte.(40)
64. Käesolevas kohtuasjas määrati konfiskeerimine automaatse meetmena, mis kohaldub keelatud tehingust teatamata jätmise tagajärjel. Saan nõustuda sellega, et põhimõtteliselt võib automaatne konfiskeerimine, mille puhul kohus ei saa kohtuasja asjaolusid hinnata, osutuda proportsionaalsuse aspektist problemaatiliseks. Samas tundub, et Rumeenia õiguses on konfiskeerimise automaatsus seotud asjaoluga, et jäeti teavitamata keelatud ja seetõttu ebaseaduslikust tehingust. Seega automaatset konfiskeerimist ei järgneks, kui kohtunik leiab, et tehing oli seaduslik.
65. Sel põhjusel – ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda kontrollima – leian, et automaatne konfiskeerimine on selline omandiõiguse piirang, mis on proportsionaalne eesmärgiga võtta isikutelt motivatsioon rikkuda Venemaa suhtes kehtestatud piiravaid meetmeid, mis omakorda kehtestati selleks, et saavutada õiguspäraseid üldist huvi pakkuvaid eesmärke.(41)
66. Seetõttu leian, et esimesele ja teisele eelotsuse küsimusele tuleks vastata nii, et liikmesriigi meetmed, mille kohaselt konfiskeeritakse kogu otsust 2014/512/ÜVJP rikkudes tehtud tehingust saadud tulu, kujutavad endast proportsionaalset omandiõiguse piirangut. See on nii isegi juhul, kui konfiskeerimine on automaatne tagajärg sellele, et pädev liikmesriigi asutus jäeti tehingust teavitamata.
D. Kolmas eelotsuse küsimus
67. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punktis a ette nähtud keeld on kohaldatav juhul, kui sõjalisi kaupu, mis olid vahendustehingute esemeks, ei ole liikmesriigi territooriumile kunagi füüsiliselt imporditud.
68. Selle küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tõlgendada ÜVJP otsuse üldsätet, millega kehtestatakse piiravad meetmed kolmanda riigi suhtes.
69. Euroopa Kohtul ei ole seni olnud võimalust täpsustada, kas ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275 välistavad sellise pädevuse.
70. Olen seisukohal, et ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275 tõepoolest välistavad Euroopa Kohtu pädevuse tõlgendada ÜVJP meetmete sätteid, kui selle eesmärk on täpsustada nende tähendust.
71. Selline tõlgendus on kooskõlas neis kahes aluslepingu sättes oleva pädevuse piirangu eesmärgiga. Sisuliselt soovisid aluslepingute autorid nende sätetega jätta Euroopa Kohtu ÜVJP valdkonna poliitikakujundamisest välja. Kui Euroopa Kohus võib valida õigusnormi mitme võimaliku tähenduse vahel, mõjutab ta vältimatult selle õigusnormi autori(te) tehtud poliitilisi valikuid. See on nii isegi hoolimata sellest, et kohtulikku tõlgendamist piirab muu hulgas vajadus tõlgendada normi kooskõlas selle autori(te) tahtega. See tahe ei ole alati ilmselge, mistõttu muutub see ise kohtuliku tõlgendamise esemeks.(42)
72. Kas selline seisukoht on vastuolus minu arusaamaga, et Euroopa Kohtul on õigus hinnata kõigi, sealhulgas üldkohaldatavate ÜVJP valdkonna õigusaktide vastavust põhiõigustele (vt käesoleva ettepaneku punktid 49 ja 50)? Kohtuliku kontrolli käigus tuleb ju ometigi aru saada nii tõlgendatavast õigusnormist kui ka sellest õigusnormist, millega võrreldes seda tõlgendatakse. Seetõttu peab Euroopa Kohus olukorras, kus ta hindab ÜVJP valdkonna õigusakti kooskõla hartaga, tõlgendama mitte üksnes hartat, vaid ka seda ÜVJP valdkonna õigusnormi, mille seaduslikkust hinnatakse. Siiski ei teki sellist vastuolu juhul, kui lepitakse asjaoluga, et seaduslikkuse kontrolli teostamisel on Euroopa Kohtu jaoks siduv see tähendus, mille on kontrollitavale õigusnormile andnud selle autor, kes esitab selle Euroopa Kohtule esitatud hagi poolena või eelotsusemenetluses osalejana. Euroopa Kohtul on õigus hinnata (arvestamata tema pädevuse piire, mis on sätestatud ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275), kas ÜVJP valdkonna õigusnorm nii, nagu selle autor seda mõistab, on liidu põhiõigusi ja üldpõhimõtteid arvestades lubatud.
73. Vastupidi, kui Euroopa Kohtult soovitakse eelotsusemenetluses – nagu käesoleval juhul –, et ta selgitaks ÜVJP valdkonna õigusnormi tähendust, mis ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtule selge, peab Euroopa Kohus käsitlema õigusnormi, millele võib paratamatult anda eri tähendusi. Selles menetluses on õigusnormi autori(te) toetatav tähendus vaid üks võimalikest ja teistel menetlusosalistel on teistsugused arusaamad. Seetõttu peab Euroopa Kohus eelotsusemenetluses otsustama, milline on „õige“ tähendus.
74. Võib õigustatult küsida, miks peaks Euroopa Kohus õigusnormi seaduslikkuse hindamisel lähtuma selle autori väljapakutud tähendusest, kuid suutma anda sellele õigusnormile autori väljapakutuga võrreldes teistsuguse tähenduse olukorras, kus ta hindab seda eelotsusemenetluses.
75. Põhjus peitub selles, et Euroopa Kohus teostab kahte liiki pädevust, mille eesmärgid on erinevad. ÜVJP valdkonna õigusakti (näiteks tühistamishagides, kehtivuse hindamiseks esitatud eelotsusetaotlustes või kahju hüvitamise hagides) seaduslikkuse hindamise eesmärk on teha kindlaks, et nõukogu kavatsetud tähendusega õigusnorm ei ole liidu õiguskorras vastuvõetav. Teisisõnu ei tohi Euroopa Kohus kahelda selles, mida nõukogu nimelt silmas pidas, kuid võib kontrollida, kas see, mida nõukogu silmas pidas, on liidu põhiõiguste ja aluspõhimõtetega kooskõlas.
76. Seevastu tõlgendamist puudutava eelotsusetaotluse puhul käsitletakse õigusnormi tähendust nii, nagu seda mõistavad eri pooled, näiteks selle autor(id), põhikohtuasja pooled ja eelotsusetaotluse esitanud kohus ise. Pärast seda, kui õigusnorm on otsustusprotsessist väljunud, hakkab ta nii-öelda elama oma elu. Kui õigusnormile võib kohaldamise käigus anda mitu tähendust (ja see on võimalik üksnes juhul, kui need omistatud tähendused ei ole vastuolus liidu põhiõiguste ja aluspõhimõtetega), ei ole mingit põhjust, miks peaks üks tähendus mõnest teisest üle olema. Ühetaolisuse nimel andis liidu konstitutsiooniline kord Euroopa Kohtule pädevuse valida üks võimalikest tähendustest. ÜVJP valdkonnas see pädevus välistati.
77. Selle pädevuse piirangu eest tuleb paratamatult lõivu maksta ÜVJP valdkonna õigusaktide väiksema ühetaolisusega. Kuna vahendusteenuste mõistet võib tõlgendada erinevalt, võivad ühe liikmesriigi kohtud anda sellele ühe tähenduse ja mõne teise liikmesriigi kohtud teistsuguse tähenduse. Siiski tuleb eeldada, et kui aluslepingute autorid piirasid Euroopa Kohtu pädevust ELL artikli 24 lõikega 1 ja ELTL artikliga 275, leppisid nad selliste erinevuste ilmnemise võimalusega. On võimalik, et aluslepingute autorid eelistasid olukorda, kus need erinevused lahendatakse poliitiliste, mitte kohtulike mehhanismide abil. Kui anda Euroopa Kohtule ühetaolisuse tagamise ülesanne samaväärselt selle ülesandega, mis tal on EL toimimise lepingu alusel, tuleb aluslepinguid muuta, et kõrvaldada neile kahele sättele tuginev pädevuse piirang.
78. Kui aga ÜVJP otsust ei rakenda mitte liikmesriigid, nagu on käesolevas kohtuasjas, vaid Euroopa Liit artikli 215 alusel vastu võetud määrusega, on Euroopa Kohtul selle määruse puhul täielik tõlgenduspädevus, mida ta võib eelotsusemenetluses teostada.(43) Artikli 215 alusel vastu võetud määrus on EL toimimise lepingul põhinev õigusakt, millega Euroopa Liit otsustab, milline tähendus ÜVJP otsuse õigusnormile anda. Kuna ei pruugi olla selge, millise tähenduse on liit valinud, annavad aluslepingud Euroopa Kohtule ülesande seda täpsustada, et tagada määruse ühetaoline kohaldamine.
79. Konkreetsemalt tähendab see seda, et kui määrusega nr 833/2014 oleks rakendatud otsuse 2014/512/ÜVJP artikli 2 lõike 2 punkti a täielikult, nii et see sisaldanuks sõjalise kaubaga seotud vahendusteenuste keeldu, saaks Euroopa Kohus tõlgendada, kas vahendusteenuste mõiste hõlmab tehinguid seoses kaupadega, mida liikmesriigi territooriumile füüsiliselt ei imporditud. Samas puudutaks Euroopa Kohtu tõlgendus üksnes seda määrust, mitte viidatud ÜVJP otsust.
80. Selles mõttes ei saa lugeda vastuvõetavaks komisjoni väidet, et Euroopa Kohus on pädev tõlgendama otsust 2014/512/ÜVJP, kuna sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuste keeldu pidanuks rakendama määrusega nr 833/2014. Isegi kui vastaks tõele, et nõukogu jättis vahendusteenused artikli 215 alusel vastu võetud määrusest välja ekslikult, ei mõjutaks selles määruses oleva vahendusteenuste mõiste tõlgendus sama sõna tähendust ÜVJP otsuses. Seetõttu ei ole vaja analüüsida, kas kohustus rakendada sõjaliste kaupadega seotud vahendusteenuste keeldu oli aluslepingute kohaselt olemas.
81. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku asuda seisukohale, et ta ei ole pädev vastama kolmandale eelotsuse küsimusele.
IV. Ettepanek
82. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunalul București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Õiguskindluse ja nulla poena sine lege põhimõtetega ning põhiõigusega omandile ei ole vastuolus liikmesriigi meetmed, mille kohaselt konfiskeeritakse kogu otsust 2014/512/ÜVJP rikkudes tehtud tehingust saadud tulu. See on nii isegi juhul, kui konfiskeerimine on automaatne tagajärg sellele, et pädev liikmesriigi asutus jäeti tehingust teavitamata.
Euroopa Kohus ei ole pädev tegema otsust kolmanda eelotsuse küsimuse kohta.