Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 23. studenoga 2023.(1)
Predmet C-351/22
Neves 77 Solutions SRL
protiv
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini – Odluka Vijeća 2014/512/ZVSP – Nadležnost Suda – Članci 2., 6., 19. i 24. UEU-a – Članci 267. i 275. UFEU-a – Zabrana brokerskih usluga povezanih s vojnom robom – Provedba koju izvršavaju države članice – Upravna novčana kazna – Zapljena primljenih iznosa – Navodna povreda općih načela prava Unije i temeljnih prava – Načelo pravne sigurnosti – Načelo nulla poena sine lege – Članak 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Članak 1. Protokola br. 1 uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima – Pravo vlasništva”
I. Uvod
1. Kao odgovor na ničim izazvano kršenje ukrajinskog suvereniteta i teritorijalne cjelovitosti, Europska unija donijela je 2014. nekoliko mjera ograničavanja protiv Ruske Federacije. Ovaj se predmet odnosi na mjere ograničavanja uvedene Odlukom 2014/512/ZVSP(2).
2. Najvažnije pitanje koje se postavlja u ovom predmetu jest može li Sud tumačiti odredbe te odluke, s obzirom na ograničenja njegove nadležnosti u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike (u daljnjem tekstu: ZVSP) utvrđena člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a.
3. Sud u ovom predmetu odlučuje usporedno s dvama spojenim predmetima, KS i KD/Vijeće i dr. te Komisija/KS i dr. (C-29/22 P i C‑44/22 P; u daljnjem tekstu: predmeti KS i KD), u kojima također danas iznosim svoje mišljenje. I u tim se predmetima postavlja pitanje dosega ograničenja nadležnosti Suda u području ZVSP‑a. Stoga ću se, prema potrebi, pozivati na svoje mišljenje u tim predmetima.
4. Širi kontekst i ovog predmeta i tih predmeta čine pregovori koji su u tijeku o pristupanju Europske unije Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP). Sva druga pregovaračka poglavlja, otvorena kao rezultat mišljenja 2/13(3), čine se zatvorenima, osim jednog preostalog pitanja: opsega nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a.
II. Činjenice u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
5. Neves 77 Solutions SRL (u daljnjem tekstu: Neves) društvo je osnovano 2014. čija je glavna djelatnost posredovanje, odnosno brokering, u prodaji proizvoda u području zrakoplovstva.
6. Društvo Neves posredovalo je u transakciji između ukrajinskog društva SFTE Spetstechnoexport (u daljnjem tekstu: SFTE) i indijskog društva Hindustan Aeronautics Limited (u daljnjem tekstu: Hindustan).
7. Ta su dva društva 2009. sklopila ugovor kojim se SFTE obvezao društvu Hindustan isporučiti i popraviti više zrakoplova koristeći se dijelovima proizvedenima u Rusiji. Međutim, nakon ruske invazije na Ukrajinu u području Krima 2014., SFTE je prestao izravno iz Rusije kupovati dijelove i opremu potrebne za izvršenje tog ugovora.
8. Društvo SFTE sklopilo je 4. siječnja 2019. s društvom Neves ugovor o nabavi 32 radiostanice R-800L2E, koje su trebale biti isporučene u Ujedinjene Arapske Emirate. Društvo Neves, s druge strane, ugovorilo je 8. siječnja 2019. s portugalskim trgovačkim društvom kupnju 32 radiostanice R-800L2E, od kojih je 20 bilo proizvedeno u Rusiji i izvezeno u Ujedinjene Arapske Emirate. Društvo Neves potom je, na zahtjev SFTE-a, isporučilo tih 20 radiostanica društvu Hindustan u Indiju.
9. Dopisom od 26. srpnja 2019. rumunjski Odjel za kontrolu izvoza (u daljnjem tekstu: ANCEX) obavijestio je društvo Neves da su radiostanice R-800L2E obuhvaćene kategorijom ML11 na popisu robe vojne namjene koja podliježe sustavu kontrole izvoza, uvoza i drugih transakcija iz Uredbe ministra vanjskih poslova br. 901/2019 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 901/2019)(4). U tom je dopisu također navedeno da se vanjskotrgovinska transakcija koja uključuje te proizvode, u skladu s rumunjskim pravom, može provesti samo na temelju potvrde o registraciji i dozvola koje izdaje ANCEX.
10. Dopisom od 29. srpnja 2019. ANCEX je dodatno obavijestio društvo Neves da je brokerska transakcija povezana s radiostanicama R-800L2E obuhvaćena područjem primjene mjera ograničavanja protiv Rusije uvedenih Odlukom 2014/512/ZVSP.
11. Neves je odgovorio na dva ANCEX-ova dopisa tvrdnjama da su radiostanice o kojima je riječ bile namijenjene civilnoj uporabi i da Uredba br. 901/2019, kojom je u rumunjsko pravo prenesen Unijin popis vojne robe i na koju se ANCEX pozivao, u trenutku isporuke te robe nije bila primjenjiva. Prema mišljenju društva Neves, nije se primjenjivao ni članak 2. stavak 2. točka (a) Odluke 2014/512/ZVSP jer se te radiostanice nisu prodavale Rusiji.
12. Društvo Neves 6. i 9. kolovoza 2019. primilo je od SFTE-a ukupan iznos od 2 984 961,40 eura, na ime plaćanja radiostanica isporučenih na temelju ugovora od 4. siječnja 2019.
13. Rumunjska Državna agencija za poreznu upravu – Glavna uprava za borbu protiv poreznih prijevara (u daljnjem tekstu: ANAF)(5) izdala je 12. svibnja 2020. protiv Nevesa prekršajni nalog. ANAF je smatrao da je Neves počinio kažnjivo djelo na temelju članka 26. stavka 1. točke (b) Uredbe sa zakonskom snagom br. 202/2008 zbog povrede članka 3. stavka 1., članka 7. stavka 1. i članka 24. stavka 1. te uredbe kao i članka 2. stavka 2. točke (a) Odluke 2014/512/ZVSP. Tom uredbom uređuju se načini provedbe međunarodnih sankcija na nacionalnoj razini, uključujući sankcije koje je uvela Europska unija. Odredbama te uredbe na kojima je ANAF utemeljio svoj nalog predviđa se da su akti kojima se izriču međunarodne sankcije (uključujući odluke Unije u okviru ZVSP-a) obvezujući za tijela javne vlasti i sve fizičke ili pravne osobe sa sjedištem u Rumunjskoj. Njima se također za fizičke ili pravne osobe uvodi obveza da obavijeste nadležna tijela o tome jesu li uspostavile pravni odnos ili su bile u faktičnom odnosu u vezi s transakcijama obuhvaćenima međunarodnim sankcijama.
14. Slijedom toga, Nevesu je izrečena novčana kazna u iznosu od 30 000 RON (oko 6000 eura) te mu je zaplijenjeno 14 113 003 RON (2 984 961,40 eura), što predstavlja iznose koje je to društvo primilo od SFTE-a 6. i 9. kolovoza 2019.
15. U tom prekršajnom nalogu ANAF je naveo da je Neves – premda je ANCEX obavijestio to društvo o tome da se radiostanice R-800L2E nalaze na popisu proizvoda vojne namjene koji podliježu sustavu kontrole izvoza, uvoza i drugih transakcija te da je brokerska transakcija povezana s tim proizvodima obuhvaćena područjem primjene Odluke 2014/512/ZVSP – nastavio s transakcijama povezanima s prodajom tih proizvoda, pri čemu je primio novac na bankovni račun u Rumunjskoj.
16. Društvo Neves pobijalo je taj prekršajni nalog pred Judecătorijom Sectorului 1 București (Prvostupanjski sud 1. sektora u Bukureštu, Rumunjska). Presudom od 2. studenoga 2020. taj sud odbio je Nevesov prigovor kao neosnovan.
17. Društvo Neves podnijelo je žalbu protiv te presude Tribunalulu București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu.
18. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je društvu Neves, na temelju nacionalnih mjera za provedbu mjera ograničavanja Unije, izrečena upravna sankcija koja se sastoji od novčane kazne kao i dodatna sankcija zapljene iznosa koje je to društvo primilo od SFTE-a za svoju brokersku transakciju. Sud koji je uputio zahtjev nadalje ističe da je nacionalnim zakonodavstvom uvedena zasebna obveza obavještavanja nadležnih tijela o svakoj transakciji obuhvaćenoj područjem primjene zabrane pružanja brokerskih usluga iz članka 2. stavka 2. točke (a) Odluke 2014/512/ZVSP, pod prijetnjom automatske zapljene svih iznosa koji proizlaze iz povrede te obveze.
19. Sud koji je uputio zahtjev u biti se pita – uzimajući u obzir tvrdnje društva Neves o neproporcionalnosti sankcije potpune zapljene s obzirom na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) o pravu vlasništva, zajamčenom člankom 1. Protokola br. 1 uz EKLJP(6) – jesu li nacionalne provedbene mjere protivne određenim općim načelima prava Unije i pravima sadržanima u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
20. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita primjenjuje li se zabrana pružanja brokerskih usluga utvrđena člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2014/512/ZVSP na situaciju u glavnom postupku, u kojoj je riječ o robi podrijetlom iz Rusije koja nije fizički uvezena na područje neke države članice.
21. Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da Sud još nije odlučivao o odredbama Odluke br. 2014/512/ZVSP, čije se tumačenje traži, i da se okolnosti ovog predmeta razlikuju od onih u kojima je donesena presuda u predmetu Rosneft(7).
22. U tim je okolnostima Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Može li se Odluka 2014/512/ZVSP, konkretno, njezini članci 5. i 7., s obzirom na načela pravne sigurnosti i nulla poena sine lege, tumačiti na način da se njome (na ime građanskopravne sankcije) dopušta nacionalna mjera kojom se odobrava potpuna zapljena iznosa koji proizlaze iz određene transakcije, poput one koja se navodi u članku 2. stavku 2. točki (a) Odluke 2014/512/ZVSP, u slučaju u kojem se utvrdilo da je počinjeno djelo koje nacionalni zakon kvalificira kao prekršaj?
2. Treba li članak 5. Odluke 2014/512/ZVSP tumačiti na način da se njime državama članicama dopušta da donesu nacionalne mjere kojima se predviđa automatska zapljena svakog iznosa koji proizlazi iz povrede obveze obavještavanja o određenoj transakciji koja je obuhvaćena područjem primjene članka 2. stavka 2. točke (a) Odluke 2014/512/ZVSP?
3. Primjenjuje li se zabrana predviđena člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2014/512/ZVSP u slučaju u kojem roba koja predstavlja vojnu opremu i koja je bila predmet brokerskih transakcija nikad nije fizički uvezena na područje države članice?”
23. Pisana očitovanja Sudu podnijela je Europska komisija. Osim toga, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 62. Poslovnika Suda, rumunjska vlada i Komisija pozvane su da pisanim putem odgovore na dodatna pitanja, među kojima je bilo i ono o postojanju nadležnosti Suda u ovom predmetu.
24. Rasprava, na kojoj su društvo Neves, nizozemska i austrijska vlada te Vijeće i Komisija iznijeli svoja usmena očitovanja, održana je 27. lipnja 2023.
III. Analiza
A. Mjere ograničavanja Unije općenito i osobito one koje su relevantne u ovom predmetu
1. Donošenje i provedba mjera ograničavanja
25. U okviru ZVSP-a Vijeće može odlučiti uvesti mjere ograničavanja protiv trećih zemalja, subjekata ili pojedinaca, u skladu s ciljevima ZVSP-a utvrđenima u članku 21. UEU-a.
26. Općenito, cilj je mjera ograničavanja potaknuti promjenu u politici ili djelovanju ciljane zemlje, njezina dijela, vlade, subjekata ili pojedinaca(8). Prema karti sankcija Europske unije(9), trenutačno je na snazi više od 40 mjera ograničavanja Unije (koje se uglavnom odnose na određene zemlje).
27. Mjere ograničavanja donosi Vijeće na temelju članka 29. UEU-a, a provode se na razini Unije ili na nacionalnoj razini.
28. Mjere koje se odnose na pitanja obuhvaćena nadležnošću država članica ili podijeljenom nadležnošću koja još nije izvršena na razini Unije provode se samo na nacionalnoj razini. Države članice obvezne su donijeti odgovarajuće mjere jer su pravno obvezne djelovati u skladu s odlukama Vijeća u području ZVSP-a(10). Dosadašnja praksa bila je da države članice izravno provode mjere kao što su embargo na oružje i zabrana putovanja(11).
29. Mjere ograničavanja koje su u nadležnosti Unije u načelu se provode na razini Unije. Tako mjere prekida ili djelomičnog smanjenja gospodarskih odnosa s trećom zemljom, uključujući mjere zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora, donosi Vijeće na zajednički prijedlog visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i Komisije, kao uredbu na temelju članka 215. UFEU-a (u daljnjem tekstu: uredba na temelju članka 215.)(12). Takve su uredbe obvezujuće i izravno primjenjive u cijeloj Europskoj uniji te na taj način jamče ujednačenu primjenu mjera ograničavanja u svim državama članicama(13). Osim toga, za razliku od odluke ZVSP-a, uredba na temelju članka 215. može izravno stvarati obveze za pojedince u državama članicama. Međutim, čak i ako se provedu uredbom na temelju članka 215., za praktičnu provedbu mjera ograničavanja Unije mogu biti potrebne dodatne mjere na nacionalnoj razini.
30. Odluke ZVSP-a na temelju članka 29. UEU-a i uredbe na temelju članka 215. nemaju nužno potpuno jednak sadržaj. Odluka ZVSP-a može sadržavati mjere koje su obuhvaćene nadležnošću na temelju UFEU-a, ali i one koje tom nadležnošću nisu obuhvaćene, u kojem se slučaju uredbom na temelju članka 215. ne provodi cjelokupan sadržaj te odluke(14). Ako se odluka ZVSP-a provodi uredbom na temelju članka 215., ona se njome može dodatno pojasniti.
2. Mjere ograničavanja protiv Rusije relevantne za ovaj predmet
31. Kao odgovor na rusku invaziju na krimsku regiju u Ukrajini, Europska je unija već u ožujku 2014. donijela Odluku 2014/145/ZVSP(15). Ta je odluka predviđala ograničenja putovanja i zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora određenih osoba. Provedena je Uredbom 269/2014(16).
32. Nakon toga, s obzirom na to da Rusija nije surađivala sa zahtjevima Europske unije, Vijeće je Odlukom 2014/512/ZVSP uvelo paket dodatnih mjera ograničavanja Unije. Uvedena su ograničenja u pogledu financijskih usluga, robe s dvojnom namjenom, osjetljivih tehnologija i vojne robe(17). Te su mjere više puta izmijenjene s obzirom na nastavak vojne agresije Rusije na Ukrajinu(18). Međutim, ovaj se predmet odnosi samo na mjere donesene Odlukom 2014/512/ZVSP.
33. Člankom 2. te odluke predviđene su različite zabrane koje se odnose na oružje i s njim povezanu vojnu robu(19). U njezinu članku 2. stavku 2. točki (a) navodi se zabrana brokerskih usluga povezanih s vojnom robom. Njime je predviđeno da se zabranjuje:
„pružanje tehničke pomoći, brokerskih usluga ili drugih usluga povezanih s vojnim aktivnostima te pružanjem, proizvodnjom, održavanjem i upotrebom oružja i povezanog materijala svih vrsta, između ostalog oružja i streljiva, vojnih vozila i opreme, paravojne opreme te njihovih zamjenskih dijelova, izravno ili neizravno, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji ili za upotrebu u Rusiji”(20).
34. Vijeće je istog dana kad i Odluku 2014/512/ZVSP donijelo Uredbu 833/2014(21), na temelju članka 215. UFEU-a, kako bi provelo tu odluku. Uredba 833/2014 u početku nije sadržavala zabranu brokerskih usluga povezanih s vojnom robom(22). Člankom 4. stavkom 1. točkom (a) te uredbe predviđeno je da je zabranjeno:
„izravno ili neizravno pružanje tehničke pomoći u vezi s robom i tehnologijom navedenima na Zajedničkom popisu robe vojne namjene ili s nabavom, proizvodnjom, održavanjem i upotrebom robe navedene na popisu, svim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima u Rusiji ili za upotrebu u Rusiji”.
35. Vijeće je tek nedavno, 23. lipnja 2023., izmijenilo članak 4. stavak 1. točku (a) Uredbe 833/2014(23) te je nakon riječi „tehničke pomoći” uključilo tekst „i brokerskih usluga”(24). Međutim, ta izmjena nije primjenjiva ratione temporis na situaciju u glavnom postupku.
36. Stoga u relevantno vrijeme Uredbom 833/2014 nije bila provedena zabrana brokerskih usluga povezanih s vojnom robom iz članka 2. stavka 2. točke (a) Odluke 2014/512/ZVSP.
37. Objašnjenje Vijeća u pogledu razloga zbog kojih ta zabrana nije provedena u uredbi na temelju članka 215. bilo je sljedeće. Izvoz oružja predmet je Zajedničkog stajališta 2008/944/ZVSP(25), kojim se uređuje sav takav izvoz, a ne samo onaj u zemlje za koje je Europska unija uvela embargo na oružje. Njime se predviđa da države članice moraju izdati dozvolu za svaki izvoz vojne opreme. Stoga nitko ne može izvoziti oružje iz Europske unije bez dozvole koju je izdalo tijelo osnovano u tu svrhu u svakoj državi članici. To zajedničko stajalište obvezuje države članice da uskrate izdavanje dozvole za izvoz oružja, među ostalim, ako izvoz nije u skladu s embargom na oružje koji je obvezujući za države članice(26). Kako bi se olakšala primjena tog zajedničkog stajališta, donesen je Zajednički popis robe vojne namjene Europske unije(27). Sva roba navedena na tom popisu podliježe izvoznim kontrolama u skladu sa Zajedničkim stajalištem 2008/944/ZVSP(28).
38. Kako je to objasnilo Vijeće, taj opći sustav kojim se uređuje izvoz oružja razlog je zbog kojeg zabrane izravnog izvoza oružja u zemlje na koje se primjenjuju sankcije (embargo na oružje) nisu uključene u uredbe na temelju članka 215. Donošenje takvih uredbi potrebno je uvijek kad provedba mjera ograničavanja zahtijeva nametanje obveze pojedincima u državama članicama, s obzirom na to da se takva obveza ne može izravno nametnuti samom odlukom ZVSP‑a. Međutim, s obzirom na to da su sve države članice morale uspostaviti sustave izdavanja dozvola i obvezati sve izvoznike oružja na svojem državnom području da dobiju takvu dozvolu, nije potrebno donijeti uredbu na temelju članka 215.
39. Međutim, Vijeće smatra da se Zajedničkim stajalištem 2008/944/ZVSP od država članica ne zahtijeva jasno da uvedu obveze izdavanja dozvola za brokerske usluge povezane s vojnom robom, iako je njegovim člankom 1. stavkom 2. propisano da zahtjevi za izvozne dozvole također uključuju zahtjeve za brokerske usluge(29). Zbog toga se ta praksa razlikuje, s obzirom na to da se provedba zabrane brokerskih usluga povezanih s vojnom robom uredbom na temelju članka 215. u nekim slučajevima smatra potrebnom, a u nekim slučajevima ne(30).
40. Iako mi se objašnjenje Vijeća ne čini uvjerljivim, to ne mijenja činjenicu da zabrana brokerskih usluga povezanih s vojnom robom nije bila uključena u Uredbu 833/2014 u verziji primjenjivoj na ovaj predmet.
B. Preoblikovanje pitanja i nadležnost Suda
41. Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu) oblikovao je prethodna pitanja kao da je riječ o tumačenju određenih odredbi Odluke 2014/512/ZVSP. Međutim, kao što to jasno proizlazi iz njegovih objašnjenja o razlozima upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, taj sud u biti traži od Suda objašnjenje o usklađenosti nacionalnih provedbenih mjera s temeljnim pravima i načelima Unije.
42. Na temelju rumunjskog prava osobe koje sudjeluju u brokerskim uslugama protivnima mjerama ograničavanja Unije kažnjavaju se upravnom novčanom kaznom i zapljenom cjelokupne dobiti koja proizlazi iz zabranjene transakcije, kao građanskopravnom sankcijom. Te su sankcije izbor nacionalnog zakonodavca u primjeni mjera ograničavanja Unije, uključujući one protiv Rusije. Takve se mjere ne zahtijevaju Odlukom 2014/512/ZVSP niti to tvrdi ijedan sudionik u ovom postupku.
43. Stoga se prvim dvama pitanjima, premda su postavljena kao da se njima traži tumačenje određenih odredbi Odluke 2014/512/ZVSP, zapravo ne zahtijeva tumačenje te odluke. Umjesto toga, njima se od Suda zahtijeva tumačenje određenih načela prava Unije na koja upućuje sud koji je uputio zahtjev, odnosno načela pravne sigurnosti, nulla poena sine lege i prava vlasništva.
44. Stoga predlažem da se prva dva prethodna pitanja preoblikuju.
45. Prvim pitanjem u biti se pita treba li načela pravne sigurnosti i nulla poena sine lege kao i temeljno pravo vlasništva tumačiti na način da im se protive nacionalne mjere kojima se predviđa zapljena cjelokupnog iznosa ostvarenog transakcijom zabranjenom člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2014/512/ZVSP.
46. Drugim pitanjem u biti se pita treba li ta prava i načela Unije tumačiti tako da im se protive nacionalne mjere kojima se predviđa da je takva zapljena automatska i da proizlazi iz povrede obveze obavještavanja o transakciji obuhvaćenoj područjem primjene članka 2. stavka 2. točke (a) Uredbe 2014/512/ZVSP.
47. Treće pitanje zahtijeva tumačenje same Odluke 2014/512/ZVSP jer se odnosi na pojam brokerskih usluga koje su njome zabranjene.
48. Ne vidim nikakve prepreke koje bi Sud onemogućavale u davanju odgovora na prva dva pitanja, kako su preoblikovana. Sud je nadležan za tumačenje općih načela prava Unije i temeljnih prava, kako su izražena u Povelji. To je tako čak i ako je tumačenje Suda relevantno za ocjenu zakonitosti nacionalnih mjera kojima se provodi ZVSP, koja je na nacionalnom sudu.
49. Kao što sam to predložila u svojem mišljenju u predmetima KS i KD(31), Sud bi bio nadležan za tumačenje općih načela prava Unije i temeljnih prava izraženih u Povelji i kad je to tumačenje relevantno za ocjenu zakonitosti odluke ZVSP-a. U ovom predmetu to nije slučaj. Međutim, da je samom Odlukom 2014/512/ZVSP zapljena određena kao mjera koju trebaju provesti države članice, zahtjev nacionalnog suda odnosio bi se na valjanost mjere ZVSP-a. Nadležnost Suda da odlučuje o takvim zahtjevima nije isključena člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a.
50. Razlog zbog kojeg sam predložila takvo tumačenje članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a jest to što su oni iznimka od opće nadležnosti Suda na temelju Ugovorâ i moraju se usko tumačiti(32). Ako se tako tumače, te odredbe Ugovora ne isključuju nadležnost Suda za nadzor usklađenosti svih mjera ZVSP-a, uključujući one opće primjene, s temeljnim pravima zaštićenima pravnim poretkom Unije. Tumačenje članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a kao da se njima u takvim slučajevima isključuje nadležnost Suda ne bi bilo u skladu s ustavnim temeljima Europske unije. Time bi se Sudu uskratila njegova ustavna uloga osiguravanja da institucije i tijela Unije ne krše temeljna prava zajamčena pravnim poretkom Unije. To bi stoga pojedince ostavilo bez djelotvorne pravne zaštite njihovih temeljnih prava koja se temelje na pravu Unije. To nije mogla biti namjera autora Ugovorâ kad su ograničili nadležnost Suda u području ZVSP‑a.
51. Nasuprot tomu, autori Ugovorâ mogli su imati namjeru isključiti nadležnost Suda za tumačenje mjera ZVSP-a s jedinim ciljem da se pojasni njihovo značenje u svrhu njihove primjene u državama članicama. Stoga bi članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a trebalo tumačiti na način da se takva nadležnost isključuje. To ću stajalište detaljnije objasniti u odgovoru na treće pitanje.
C. Prvo i drugo pitanje
52. Prva dva pitanja odnose se na moguću nezakonitost mjera zapljene koje su propisane rumunjskim pravom. Sud koji je uputio zahtjev smatra da postoje tri moguća razloga za takvu nezakonitost: povreda načela pravne sigurnosti, načela nulla poena sine lege i prava vlasništva.
53. Prema mojem mišljenju i kao što je to navela Komisija, prva dva navedena načela u ovom slučaju nisu relevantna.
54. Načelom pravne sigurnosti, u smislu u kojem se na njega poziva društvo Neves, zabranjuje se da se novo pravno pravilo retroaktivno primjenjuje na situaciju nastalu prije njegova stupanja na snagu(33). U ovom predmetu društvo Neves tvrdi da Uredba br. 901/2019 – kojom je Rumunjska utvrdila popis vojne robe, čime je prenijela popis Unije – u trenutku u kojem je ono pokrenulo transakciju koja se odnosi na radiostanice o kojima je riječ još nije bila na snazi. Međutim, Uredba br. 901/2019 sadržava popis vojne robe istovjetan popisu iz Uredbe br. 156/2018, koja je bila na snazi u relevantno vrijeme. Stoga u ovom predmetu ne postoji problem retroaktivne primjene zakona.
55. Načelo nulla poena sine lege odnosi se na zakonitost i predvidljivost kaznenih djela i kazni(34). S obzirom na to da zapljena koja je određena nacionalnim mjerama nije kaznenopravna, nego građanskopravna sankcija, ne vidim kako bi to načelo moglo biti primjenjivo u ovom predmetu.
56. Međutim, zapljenom se nesumnjivo povređuje pravo vlasništva, kako je zajamčeno člankom 17. stavkom 1. Povelje. To pravo nije apsolutno i može se, kako je to predviđeno člankom 52. stavkom 1. Povelje, proporcionalno ograničiti kako bi se ostvarili legitimni ciljevi u općem interesu.
57. Kako bi se pomoglo sudu koji je uputio zahtjev, potrebno je protumačiti Povelju kako bi se razjasnilo može li se pravo vlasništva ograničiti radi postizanja ciljeva Odluke 2014/512/ZVSP.
58. Slično pitanje Sud je već razmatrao u presudi Rosneft(35). U tom predmetu Sud je odbio dovođenje u pitanje valjanosti određenih odredbi Odluke 2014/512/ZVSP kojima su uvedene pojedinačne mjere ograničavanja kao i odgovarajućih odredbi Uredbe br. 833/2014, koje je istaknuto jer se njima omogućuje zapljena imovine te se povređuje pravo vlasništva. Sud je podsjetio na svoju presudu u predmetu Bosphorus(36), u kojoj je smatrao da mjere ograničavanja po svojoj definiciji imaju učinke koji utječu na prava vlasništva i slobodno obavljanje profesionalnih djelatnosti, koji su u tom predmetu omogućili njihovo opravdanje čak i ako uzrokuju štetu osobama koje ni na koji način nisu odgovorne za situaciju koja je dovela do donošenja sankcija. Sud je u presudi Rosneft zaključio da se takva ograničenja a fortiori mogu opravdati kad je riječ o učinku ciljanih mjera ograničavanja na subjekte na koje se te mjere odnose(37).
59. U presudi Rosneft Sud je utvrdio da su ciljevi mjera ograničavanja protiv Rusije zaštita teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanje mirnog rješenja krize u toj zemlji. Njihovo postizanje dio je šireg cilja održavanja međunarodnog mira i sigurnosti, u skladu s člankom 21. UEU-a(38). Smatrao je da su ti ciljevi mogli opravdati povredu tužiteljeva prava vlasništva.
60. Stoga se može zaključiti da se ograničenje prava vlasništva može opravdati ciljevima mjera ograničavanja protiv Rusije. Sljedeće pitanje na koje valja odgovoriti jest je li zapljena proporcionalna mjera za postizanje tih legitimnih ciljeva i je li – u slučaju neobavještavanja o transakciji koja je zabranjena tim mjerama ograničavanja – automatska zapljena pretjerano zadiranje u prava.
61. Nacionalne mjere kojima se provode mjere ograničavanja Unije moraju biti takve da omogućuju ostvarenje ciljeva tih mjera ograničavanja. U tom smislu, one moraju imati odvraćajući učinak. Pri odabiru odgovarajućih mjera u tom pogledu države članice raspolažu marginom prosudbe. To je potrebno jer situacija u svakoj državi članici može biti drukčija. Pitanje koje su mjere dovoljne za odvraćanje trgovačkih društava i pojedinaca od zabranjenih transakcija moglo bi zahtijevati različit odgovor ovisno o zemlji. Prema mojem mišljenju, kao što je to predložila Komisija, predviđanje zapljene uz novčanu kaznu doista bi moglo biti potrebno jer primjena samo novčane kazne ne može dovesti do željenog učinka, s obzirom na to da je njezin iznos zanemariv u usporedbi s iznosima primljenima na temelju zabranjenih transakcija.
62. Iako može uzeti u obzir nacionalne posebnosti, nacionalni sud također mora uzeti u obzir zahtjeve prava Unije koji se odnose na ocjenu proporcionalnosti. U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, u svrhu tumačenja njezina članka 17. nužno treba uzeti u obzir sudsku praksu ESLJP-a koja se odnosi na članak 1. Protokola br. 1 uz EKLJP, koji propisuje zaštitu prava vlasništva, kao minimalnu razinu zaštite(39).
63. U predmetima u kojima je ESLJP smatrao da su mjere zapljene neproporcionalne to je bilo zato što se njima nametalo pretjerano opterećenje pojedincima jer se tim mjerama nisu uzeli u obzir čimbenici kao što su zakonito podrijetlo zaplijenjenih iznosa i činjenica da nije bilo namjere da se tijela obmanu. U nekim je slučajevima čimbenik bilo i to je li mjera zapljene bila dodatna sankcija(40).
64. U ovom predmetu zapljena se nalaže kao automatska mjera do koje dolazi kao posljedica neobavještavanja o zabranjenoj transakciji. Mogu se složiti s time da bi se, u načelu, automatska zapljena kojom se sudu ne omogućuje da ocijeni okolnosti predmeta mogla pokazati problematičnom sa stajališta proporcionalnosti. Međutim, čini se da se rumunjskim pravom automatizam zapljene povezuje s činjenicom da zabranjena i stoga nezakonita transakcija nije bila predmet obavijesti. Stoga, ako sud utvrdi da je transakcija bila zakonita, posljedica ne bi bila automatska zapljena.
65. Zbog toga smatram, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, da je automatska zapljena ograničenje prava vlasništva koje je proporcionalno cilju odvraćanja osoba od kršenja mjera ograničavanja protiv Rusije, koje su pak donesene radi postizanja legitimnih ciljeva u općem interesu(41).
66. Stoga smatram da na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti na način da nacionalne mjere kojima se predviđa zapljena cjelokupnog iznosa ostvarenog transakcijom koja je provedena kršenjem Odluke 2014/512/ZVSP predstavljaju proporcionalno ograničenje prava vlasništva. To je tako čak i ako je zapljena automatska posljedica neobavještavanja nadležnih nacionalnih tijela o transakciji.
D. Treće pitanje
67. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li zabrana predviđena člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2014/512/ZVSP primjenjiva u slučaju u kojem vojna roba koja je bila predmet brokerskih transakcija nikad nije bila fizički uvezena na područje države članice.
68. Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje opće odredbe odluke ZVSP-a kojom se određuju mjere ograničavanja protiv treće zemlje.
69. Sud još nije imao priliku razjasniti isključuju li članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a takvu nadležnost.
70. Smatram da članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a doista isključuju nadležnost Suda za tumačenje odredbi mjera ZVSP-a radi pojašnjenja njihova značenja.
71. Takvo je tumačenje u skladu sa svrhom ograničenja nadležnosti predviđenog tim dvjema odredbama Ugovora. Tim odredbama autori Ugovorâ u biti su namjeravali isključiti Sud iz oblikovanja politika u okviru ZVSP-a. Ako Sud može birati između nekoliko mogućih značenja pravnog pravila, on nužno utječe na politički izbor njegova autora ili njegovih autora. To je slučaj čak i ako je sudsko tumačenje ograničeno, među ostalim, potrebom da se pravilo tumači u skladu s namjerom njegova autora ili njegovih autora. Takva namjera nije uvijek očita, što znači da i ona sama postaje predmet sudskog tumačenja(42).
72. Je li takvo stajalište u suprotnosti s mojim shvaćanjem da Sud može ocjenjivati usklađenost svih mjera ZVSP-a, uključujući one opće primjene, s temeljnim pravima (vidjeti točke 49. i 50. ovog mišljenja)? Naime, intelektualni koraci koje treba poduzeti u okviru sudskog nadzora zahtijevaju razumijevanje i onog pravila koje se tumači i onog pravila u vezi s kojim se ono tumači. Slijedom toga, kad Sud ocjenjuje usklađenost mjere ZVSP-a s Poveljom, treba tumačiti ne samo Povelju nego i pravilo ZVSP-a čija se zakonitost ocjenjuje. Međutim, takva proturječnost ne postoji ako se prihvati da je Sud prilikom nadzora zakonitosti vezan značenjem koje je mjeri koja se nadzire pripisao njezin autor, koji ga iznosi ili kao stranka u postupku izravne tužbe pred Sudom ili kao sudionik u prethodnom postupku. Ono što Sud može ocjenjivati, bez obzira na ograničenje nadležnosti na temelju članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a, jest je li pravilo ZVSP-a, kako ga shvaća njegov autor, dopušteno u svjetlu temeljnih prava i načelâ Unije.
73. Naprotiv, kad je Sudu u okviru prethodnog postupka, kao u ovom slučaju, upućen zahtjev za objašnjenje smisla pravila ZVSP-a koje sudu koji je uputio zahtjev nije jasno, Sud je suočen s pravilom kojem se nužno mogu pripisati različita značenja. U tom je postupku značenje koje zagovaraju autor ili autori pravila samo jedno moguće značenje, pri čemu drugi sudionici imaju različita stajališta. U prethodnom postupku stoga se od Suda zahtijeva da odluči koje je značenje „pravilno”.
74. S pravom bi se moglo postaviti pitanje zašto bi Sud prilikom ocjene zakonitosti pravnog pravila trebao slijediti značenje koje je predložio njegov autor, ali bi mu prilikom njegova tumačenja u prethodnom postupku mogao pridati značenje različito od onoga koje je autor predložio.
75. Razlog se temelji na različitoj svrsi dviju vrsta nadležnosti Suda. Cilj ocjene zakonitosti mjere ZVSP-a (primjerice, u okviru tužbi za poništenje, zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti ili tužbi za naknadu štete) jest utvrditi da se pravilo, u značenju koje mu je pridalo Vijeće, ne može prihvatiti u pravnom poretku Unije. Drugim riječima, Sud ne može nagađati koja je bila namjera Vijeća, ali može provjeriti je li ono što je Vijeće namjeravalo u skladu s temeljnim pravima i načelima Unije.
76. S druge strane, u kontekstu zahtjeva za prethodnu odluku o tumačenju riječ je o značenju pravila kako ga shvaćaju različiti akteri, kao što su njegov autor ili njegovi autori, stranke glavnog postupka i sam sud koji je uputio zahtjev. Nakon što pravilo napusti postupak odlučivanja, ono stječe, da se tako izrazim, „vlastiti život”. Ako je pravilu u njegovoj primjeni moguće dodijeliti više značenja (a moguće mu je pridati samo ona koja nisu u suprotnosti s temeljnim pravima i načelima Unije), onda nema razloga da jedno značenje ima prednost pred drugim. Radi postizanja ujednačenosti, ustavni poredak Unije povjerio je Sudu ovlast da odabere jedno od mogućih značenja. Ta je ovlast isključena u okviru ZVSP‑a.
77. Takvo ograničenje nadležnosti neizbježno dolazi uz cijenu po ujednačenost prava ZVSP-a. U mjeri u kojoj se pojam brokerskih usluga može tumačiti na različite načine, on može imati jedno značenje pred sudovima jedne države članice i drukčije pred sudovima druge. Međutim, valja pretpostaviti da su autori Ugovorâ – kad su člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a ograničili nadležnost Suda – prihvatili mogućnost takvih razlika. Moguće je da su autori Ugovorâ željeli dati prednost tomu da se takve razlike riješe političkim, a ne sudskim mehanizmima. Ako ulogu osiguravanja ujednačenosti treba povjeriti Sudu, na način na koji on tu ulogu ima na temelju UFEU-a, ograničenje nadležnosti koje se temelji na tim dvjema odredbama trebat će ukloniti izmjenom Ugovorâ.
78. Međutim, ako odluku iz područja ZVSP-a ne provode države članice, kao u ovom slučaju, nego Europska unija uredbom na temelju članka 215., Sud će imati potpunu nadležnost za tumačenje u pogledu te uredbe i moći će je izvršavati u okviru prethodnog postupka(43). Uredba na temelju članka 215. mjera je UFEU-a kojom Unija odabire koje značenje treba pridati pravilu iz odluke ZVSP-a. Budući da možda nije jasno koje je značenje Unija odabrala, Sud ga je na temelju Ugovorâ dužan pojasniti kako bi se osigurala ujednačena primjena te uredbe.
79. Konkretnije, to bi značilo da bi Sud – da je Uredbom 833/2014 u cijelosti proveden članak 2. stavak 2. točka (a) Odluke 2014/512/ZVSP, uključivanjem zabrane brokerskih usluga povezanih s vojnom robom –mogao i trebao tumačiti obuhvaća li pojam brokerskih usluga transakcije u vezi s robom koja nikad nije fizički uvezena na područje države članice. Međutim, tumačenje Suda odnosilo bi se samo na tu uredbu, a ne na tu odluku ZVSP-a.
80. U tom smislu, ne može se prihvatiti Komisijin argument prema kojem je Sud nadležan za tumačenje Odluke 2014/512/ZVSP jer je Uredbom br. 833/2014 trebalo provesti zabranu brokerskih usluga povezanih s vojnom robom. Čak i da je točno da Vijeće pogreškom nije uključilo brokerske usluge u uredbu na temelju članka 215., tumačenje pojma brokerskih usluga sadržanog u takvoj uredbi ne bi utjecalo na značenje tog pojma u odluci ZVSP-a. Zbog toga nije potrebno analizirati je li na temelju Ugovorâ postojala obveza provedbe zabrane brokerskih usluga povezanih s vojnom robom.
81. Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da se proglasi nenadležnim za odgovor na treće pitanje.
IV. Zaključak
82. Stoga predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
Načelo pravne sigurnosti, načelo nulla poena sine lege i temeljno pravo vlasništva ne protive se nacionalnim mjerama kojima se predviđa zapljena cjelokupnog iznosa ostvarenog transakcijom koja je provedena kršenjem Odluke 2014/512/ZVSP. To je tako čak i ako je zapljena automatska posljedica neobavještavanja nadležnih nacionalnih tijela o transakciji.
Sud nije nadležan za odlučivanje o trećem pitanju.