Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 23.(1)
C‑351/22. sz. ügy
Neves 77 Solutions SRL
kontra
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(a Tribunalul București [bukaresti törvényszék, Románia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) – Az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedések – 2014/512/KKBP tanácsi határozat – A Bíróság hatásköre – EUSZ 2., EUSZ 6., EUSZ 19. és EUSZ 24. cikk – EUMSZ 267. és EUMSZ 275. cikk– Katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozó tilalom – A tagállamok általi végrehajtás – Közigazgatási bírság – A kapott pénzösszeg elkobzása – Az uniós jog általános elveinek és az alapvető jogoknak az állítólagos megsértése – A jogbiztonság elve – A nulla poena sine lege elve – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 17. cikke – Az emberi jogok európai egyezménye első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikke – A tulajdonhoz való jog”
I. Bevezetés
1. Az Európai Unió 2014‑ben több korlátozó intézkedést fogadott el az Oroszországi Föderációval szemben, válaszul arra, hogy az utóbbi ország indokolatlanul megsértette Ukrajna szuverenitását és területi integritását. A jelen ügy a 2014/512/KKBP határozattal bevezetett korlátozó intézkedésekre vonatkozik.(2)
2. A jelen ügy által felvetett legfontosabb kérdés az, hogy a Bíróság – tekintettel a közös kül‑ és biztonságpolitika (a továbbiakban: KKBP) területén az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk által hatáskörére vonatkozóan megállapított korlátozásokra – értelmezheti‑e e határozat rendelkezéseit.
3. A Bíróság a jelen ügyet párhuzamosan tárgyalja két egyesített üggyel, a KS és KD kontra Tanács és társai üggyel, valamint a Bizottság kontra KS és társai üggyel (C‑29/22. P. és C‑44/22 P. sz. ügy; a továbbiakban: KS és KD ügyek), amelyekben indítványom ismertetésére ugyanazon a napon kerül sor. Az utóbbi ügyek a Bíróság KKBP területére vonatkozó hatáskörére vonatkozó korlátozások hatályának kérdését is felvetik. Ezért adott esetben hivatkozom az ezekre ügyekre vonatkozó indítványomra.
4. Mindkét ügy tágabb kontextusát az Európai Uniónak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) való csatlakozásáról folyó tárgyalások adják. Úgy tűnik, hogy a 2/13. sz. vélemény(3) nyomán megnyitott összes többi tárgyalási fejezet egy fennmaradó kérdés – az uniós bíróságoknak a KKBP területén fennálló hatásköre – kivételével lezárult.
II. Az alapeljárás tényállása, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
5. A Neves 77 Solutions SRL (a továbbiakban: Neves) egy 2014‑ben alapított társaság, amelynek fő tevékenysége a légi közlekedés területén termékek értékesítésével kapcsolatos brókertevékenység.
6. A Neves az SFTE Spetstechnoexport ukrán társaság (a továbbiakban: SFTE) és a Hindustan Aeronautics Limited indiai társaság (a továbbiakban: Hindustan) között közvetített egy ügyletet.
7. 2009‑ben a két utóbbi társaság szerződést kötött, amelynek keretében az SFTE kötelezettséget vállalt a Hindustan felé több repülőgép szállítására és Oroszországban gyártott alkatrészek felhasználásával történő javítására. Az SFTE a Krím‑félszigetnek mint Ukrajna régiójának az Oroszországi Föderáció általi 2014‑es megszállása következtében azonban lemondott arról, hogy e szerződés teljesítéséhez szükséges alkatrészeket és berendezéseket továbbra is közvetlenül Oroszországból szerezze be.
8. 2019. január 4‑én az SFTE szerződést kötött a Nevessel 32 db R‑800L2E rádióállomás utóbbi részére történő értékesítésére, amelyeket az Egyesült Arab Emírségekbe kellett volna leszállítani. A Neves viszont 2019. január 8‑án szerződést kötött egy portugál társasággal 32 db R‑800L2E rádióállomás megvásárlására, amelyek közül 20 darabot Oroszországban gyártottak, és exportáltak onnan az Egyesült Arab Emírségekbe. A Neves ezt követően az SFTE kérésére 20 rádióállomást az indiai Hindustan részére szállított le.
9. A román exportellenőrzési osztály (a továbbiakban: ANCEX) 2019. július 26‑i közleményével arról tájékoztatta a Nevest, hogy az R‑800L2E rádióállomás az exportellenőrzési, importellenőrzési és egyéb ügyletek ellenőrzésére irányuló rendszer hatálya alá tartozó katonai célú termékeknek a 901/2019. sz. külügyminiszteri rendeletben (a továbbiakban: 901/2019. sz. rendelet) található listáján szereplő ML11‑es kategóriába tartozik.(4) Ez a közlemény azt is jelezte, hogy az e termékre vonatkozó külkereskedelmi ügyletek a román jog szerint kizárólag a nyilvántartásba vétel megerősítése és az ANCEX által kiadott engedélyek alapján végezhetők.
10. Az ANCEX 2019. július 29‑i közleményével tájékoztatta továbbá a Nevest arról, hogy az R‑800L2E rádióállomásokkal kapcsolatos brókerügylet a 2014/512/KKBP határozattal bevezetett, Oroszországgal szembeni korlátozó intézkedések hatálya alá tartozik.
11. A Neves az ANCEX két közleményére adott válaszában előadta, hogy a szóban forgó rádióállomások polgári felhasználási célt szolgálnak, és hogy a katonai célú termékek uniós listáját a román jogba átültető és az ANCEX által hivatkozott 901/2019. sz. rendelet nem volt alkalmazandó ezen eszközök leszállításának időpontjában. A Neves szerint a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja sem volt alkalmazható, mivel e rádióállomásokat nem Oroszországnak értékesítették.
12. A Neves 2019. augusztus 6‑án és 9‑én a 2019. január 4‑i szerződés alapján leszállított rádióállomások ellenértékeként összesen 2 984 961,40 euró összeget kapott az SFTE‑től.
13. 2020. május 12‑én a román nemzeti adóhatóság adócsalás elleni küzdelemért felelős főigazgatósága (a továbbiakban: ANAF)(5) a Nevesszel szemben szabálysértési jegyzőkönyvet vett fel. Az ANAF úgy ítélte meg, hogy Neves a 202/2008. sz. kormányrendelet 26. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti szabálysértést követte el, mivel megsértette e kormányrendelet 3. cikkének (1) bekezdését, 7. cikkének (1) bekezdését és 24. cikkének (1) bekezdését, valamint a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontját. E kormányrendelet szabályozza a nemzetközi szankciók – köztük az Európai Unió által elrendelt szankciók – nemzeti szintű végrehajtásának módját. E kormányrendeletnek az ANAF által hivatkozott rendelkezései szerint a nemzetközi szankciókat bevezető jogi aktusok – köztük a KKBP keretében hozott uniós határozatok – kötelező erejűek a hatóságokra és minden Romániában található természetes vagy jogi személyre nézve. E rendelkezések bevezetik továbbá azt a kötelezettséget, hogy a természetes vagy jogi személyeknek értesíteniük kell az illetékes hatóságokat, ha a nemzetközi szankciók által érintett ügyletekre vonatkozóan jogviszonyt létesítettek vagy azokkal ténylegesen kapcsolatba kerültek.
14. Ennek megfelelően a Nevesszel szemben 30 000 RON (hozzávetőleg 6000 euró) szabálysértési bírságot szabtak ki, és – az SFTE‑től 2019. augusztus 6‑án és 9‑én kapott összegeknek megfelelő – 14 113 003 RON (2 984 961,40 euró) összeg elkobzását rendelték el.
15. Az ANAF a szabálysértési jegyzőkönyvben megállapította, hogy a Neves – bár az ANCEX tájékoztatta arról, hogy az R‑800L2E rádióállomás az exportellenőrzési, importellenőrzési és egyéb ügyletek ellenőrzésére irányuló rendszer hatálya alá tartozó katonai célú termékek listáján szerepel, és hogy az említett termékre vonatkozó brókerügylet a 2014/512/KKBP határozat hatálya alá tartozik – folytatta az e termékek értékesítésével kapcsolatos tevékenységét azáltal, hogy egy romániai bankszámlára érkezett pénzösszeget átvette.
16. A Neves az említett jegyzőkönyv ellen panaszt terjesztett a Judecătoria Sectorului 1 București (bukaresti 1. kerületi helyi bíróság, Románia) elé. 2020. november 2‑i ítéletével e bíróság a Neves keresetét mint megalapozatlant elutasította.
17. A Neves ezen ítélet ellen fellebbezést nyújtott be a Tribunalul Bucureștihez (bukaresti törvényszék, Románia), amely a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság.
18. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az uniós korlátozó intézkedéseket végrehajtó nemzeti intézkedések alapján a Nevest pénzbírság formájában közigazgatási szankcióval, valamint az SFTE‑től a brókerügyletért kapott összegek elkobzását előíró további szankcióval sújtották. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi továbbá, hogy a nemzeti szabályozás külön kötelezettséget vezetett be, amely alapján értesíteni kell az illetékes hatóságokat minden olyan ügyletről, amely a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában a brókertevékenységre vonatkozóan megállapított tilalom hatálya alá tartozik.
19. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy figyelembe véve a Neves arra vonatkozó állításait, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikke által biztosított tulajdonhoz való joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára(6) tekintettel a teljes összeg elkobzásának szankciója aránytalan, a nemzeti végrehajtási intézkedések ellentétesek‑e az uniós jog egyes általános elveivel és az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: Charta) foglalt egyes jogokkal.
20. Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy alkalmazható‑e a brókertevékenységre vonatkozóan a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott tilalom az alapeljárás tárgyát képező és olyan eszközöket érintő helyzetre, amelyek az Oroszországi Föderációból származnak, és amelyeket fizikailag nem importáltak valamely tagállam területére.
21. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Bíróság még nem határozott a 2014/512/KKBP határozat azon rendelkezéseiről, amelyek értelmezését kérik, és hogy a jelen ügy körülményei eltérnek a Rosneft ítélet(7) alapjául szolgáló körülményektől.
22. E körülmények között a Tribunalul București (bukaresti törvényszék, Románia) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) A jogbiztonság és a nulla poena sine lege elvének tükrében úgy értelmezhető‑e a 2014/512/KKBP határozat, különösen annak 5. és 7. cikke, hogy az (polgári jogi szankció jogcímén) olyan nemzeti intézkedés alkalmazását teszi lehetővé, amely a nemzeti jog által szabálysértésnek minősített tényállás elkövetésének megállapítása esetére a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában említetthez hasonló ügyletből eredő összegek teljes körű elkobzására hatalmaz fel?
2) Úgy kell‑e értelmezni a 2014/512/KKBP határozat 5. cikkét, hogy az lehetővé teszi a tagállamok számára olyan nemzeti intézkedések alkalmazását, amelyek a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdése a) pontjának hatálya alá eső ügyletről történő értesítés kötelezettségének megszegéséből eredő minden összeg automatikus elkobzásáról rendelkeznek?
3) Alkalmazható‑e a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt tilalom abban az esetben, ha a korábban brókerügyletek tárgyát képező katonai felszereléseknek minősülő eszközöket fizikailag soha nem importálták a tagállam területére?”
23. Írásbeli észrevételeket az Európai Bizottság nyújtott be a Bírósághoz. Ezenkívül a Bíróság eljárási szabályzata 62. cikkében szabályozott pervezető intézkedések útján további kérdések – köztük a Bíróság hatáskörének fennállására vonatkozó kérdés – megválaszolására hívták fel a román kormányt és a Bizottságot.
24. A 2023. június 27‑én tartott tárgyaláson a Neves, a holland és az osztrák kormány, valamint a Tanács és a Bizottság szóbeli észrevételeket tett.
III. Elemzés
A. Az uniós korlátozó intézkedésekről általában és a jelen ügy szempontjából releváns korlátozó intézkedésekről
1. A korlátozó intézkedések elfogadása és végrehajtása
25. A KKBP keretében a Tanács az EUSZ 21. cikkben meghatározott KKBP célkitűzéseknek megfelelően harmadik országokkal, szervezetekkel vagy személyekkel szembeni korlátozó intézkedések bevezetéséről határozhat.
26. Általánosságban a korlátozó intézkedések célja, hogy a célba vett ország, országrész, kormány, szervezetek vagy magánszemélyek politikájában vagy tevékenységében változást idézzenek elő.(8) Az uniós szankciótérkép(9) szerint jelenleg több mint 40 (többnyire országokra vonatkozó) uniós korlátozó intézkedés van hatályban.
27. A korlátozó intézkedéseket a Tanács az EUSZ 29. cikk alapján fogadja el, és azokat uniós vagy nemzeti szinten hajtják végre.
28. A tagállamok hatáskörébe tartozó, illetve az uniós szinten még nem gyakorolt megosztott hatáskörökbe tartozó kérdéseket érintő intézkedéseket kizárólag nemzeti szinten hajtják végre. A tagállamok kötelesek megfelelő intézkedéseket elfogadni, mivel jogilag a KKBP keretében hozott tanácsi határozatokkal összhangban kell eljárniuk.(10) Az eddigi gyakorlat szerint a fegyverembargóhoz vagy utazási tilalmakhoz hasonló intézkedéseket közvetlenül a tagállamok hajtják végre.(11)
29. Az uniós hatáskörbe tartozó korlátozó intézkedéseket főszabály szerint uniós szinten hajtják végre. Így a harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatokat részben vagy egészben megszakító vagy korlátozó intézkedéseket – köztük a pénzeszközök és gazdasági források befagyasztására vonatkozó intézkedéseket – a Tanács az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottságának együttes javaslat alapján az EUMSZ 215. cikken alapuló rendeletként fogadja el (a továbbiakban: 215. cikk szerinti rendelet).(12) E rendeletek kötelező erejűek és az Európai Unió egész területén közvetlenül alkalmazandók, és így valamennyi tagállamban biztosítják a korlátozó intézkedések egységes alkalmazását.(13) Ezen túlmenően – a KKBP határozattól eltérően – a 215. cikk szerinti rendelet közvetlenül keletkeztethet kötelezettségeket a tagállambeli magánszemélyekkel szemben. Mindazonáltal, még ha azokat a 215. cikk szerinti rendelet révén hajtják is végre, az uniós korlátozó intézkedések gyakorlati végrehajtása további nemzeti szintű intézkedéseket tehet szükségessé.
30. Az EUSZ 29. cikk szerinti KKBP határozatok és a 215. cikk szerinti rendeletek tartalma nem feltétlenül teljesen azonos. A KKBP határozat tartalmazhat az EUMSZ szerinti hatáskörbe tartozó és azon kívül eső intézkedéseket, utóbbi esetben a 215. cikk szerinti rendelet nem hajtaná végre e határozat teljes tartalmát.(14) Ha a KKBP határozatot a 215. cikk szerinti rendelet hajtja végre, e határozat tartalma e rendeletben részletesebben kifejthető.
2. A jelen ügy szempontjából releváns, Oroszországgal szembeni korlátozó intézkedések
31. Az ukrajnai Krím régió Oroszország általi megszállására válaszul az Európai Unió már 2014 márciusában elfogadta a 2014/145/KKBP határozatot.(15) E határozat utazási korlátozásokról, valamint egyes személyek pénzeszközeinek és gazdasági erőforrásainak befagyasztásáról rendelkezett. Ezt a határozatot a 269/2014 rendelet hajtotta végre.(16)
32. Ezt követően, mivel Oroszország nem tett eleget az Európai Unió követeléseinek, a Tanács a 2014/512/KKBP határozattal további uniós korlátozó intézkedéseket tartalmazó csomagot vezetett be. Pénzügyi szolgáltatásokkal, kettős felhasználású termékekkel, érzékeny technológiákkal és katonai célú termékekkel kapcsolatban vezettek be korlátozásokat.(17) Ezeket az intézkedéseket az Ukrajna elleni folyamatos orosz katonai agresszió fényében többször módosították.(18) A jelen ügy azonban csak a 2014/512/KKBP határozattal elfogadott intézkedésekre vonatkozik.
33. E határozat 2. cikke különböző tilalmakat állapít meg a fegyverekkel és a kapcsolódó katonai célú termékekkel kapcsolatban.(19) A határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenység tilalmát írja elő. E rendelkezés szerint tilos:
„Oroszországban bármely természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv számára vagy oroszországi használatra, közvetve vagy közvetlenül, olyan brókertevékenységet folytatni, illetve olyan technikai segítséget vagy egyéb szolgáltatást nyújtani, amely katonai tevékenységekhez vagy fegyverek és bárminemű kapcsolódó hadianyag rendelkezésre bocsátásához, gyártásához, karbantartásához és használatához kapcsolódik, ideértve a fegyvereket és lőszereket, a katonai járműveket és felszereléseket, a katonai jellegű felszereléseket, valamint ezek pótalkatrészeit is.”(20)
34. A 2014/512/KKBP határozattal egy napon a Tanács e határozat végrehajtása érdekében az EUMSZ 215. cikk alapján elfogadta a 833/2014 rendeletet.(21) A 833/2014 rendelet eredetileg nem tartalmazta a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenység tilalmát.(22) E rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja előírta, hogy tilos:
„a közös katonai listán felsorolt termékekhez és technológiákhoz, vagy a felsorolt termékek rendelkezésre bocsátásához, előállításához, karbantartásához és használatához kapcsolódó technikai segítségnyújtás közvetlenül vagy közvetve bármilyen oroszországi természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére, vagy oroszországi felhasználásra”.
35. A Tanács csak a közelmúltban, 2023. június 23‑án módosította a 833/2014 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontját,(23) és illesztette be a „technikai segítségnyújtás” szavak után az „és brókertevékenység” kifejezést.(24) E módosítás azonban az alapügy tárgyát képező helyzetre az időbeli hatály miatt nem alkalmazható.
36. A releváns időpontban tehát a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozó, a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában foglalt tilalmat a 833/2014 rendelet nem hajtotta végre.
37. A Tanács az alábbi magyarázatot adta arra vonatkozóan, hogy ezt a tilalmat miért nem hajtották végre a 215. cikk szerinti rendeletben. A fegyverek kivitele a 2008/944/KKBP közös álláspont(25) hatálya alá tartozik, amely minden ilyen kivitelt szabályoz, nem csak az olyan országokba irányuló kivitelt, amelyekkel szemben az Európai Unió fegyverembargót rendelt el. E közös álláspont szerint a tagállamoknak a katonai felszerelések kivitelét engedélyhez kell kötniük. Ezért e célból az egyes tagállamokban létrehozott szervtől kapott engedély nélkül az Európai Unióból senki sem exportálhat fegyvereket. Ugyanez a közös álláspont kötelezi a tagállamokat arra, hogy megtagadják a fegyverkiviteli engedélyt, többek között akkor, ha a kivitel összeegyeztethetetlen a tagállamokra kötelező fegyverembargóval.(26) E közös álláspont alkalmazásának megkönnyítése érdekében elfogadták az Európai Unió közös katonai listáját.(27) A 2008/944/KKBP közös álláspont értelmében a listán szereplő valamennyi termék exportellenőrzés tárgyát képezi.(28)
38. Ez a fegyverexportot szabályozó általános rendszer az oka annak, hogy – amint azt a Tanács előadta – a szankciók hatálya alá tartozó országokba irányuló fegyverexportra vonatkozó közvetlen tilalmak (fegyverembargók) nem szerepelnek a 215. cikk szerinti rendeletekben. Minden olyan esetben ilyen rendeleteket kell elfogadni, amikor a korlátozó intézkedések végrehajtásához a tagállamokbeli magánszemélyekkel szemben kötelezettséget kell előírni, mivel ilyen kötelezettséget közvetlenül maga a KKBP határozat nem állapíthat meg. Mivel azonban valamennyi tagállamnak engedélyezési rendszert kellett létrehoznia, és a területén működő valamennyi fegyverexportőrt köteleznie kellett az ilyen engedély megszerzésére, nincs szükség 215. cikk szerinti rendeletre.
39. A Tanács azonban úgy véli, hogy a 2008/944/KKBP közös álláspont nem kötelezi egyértelműen a tagállamokat arra, hogy engedélyezési kötelezettséget írjanak elő a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozóan, még abban az esetben sem, ha a közös álláspont 1. cikkének (2) bekezdése szerint a kivitelre vonatkozó engedélykérelmek magukban foglalják a kereskedelmi tevékenységre vonatkozó engedélykérelmeket.(29) Ezért eltérő a gyakorlat, mivel néha szükségesnek tartják, néha pedig nem, hogy a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozó tilalmat a 215. cikk szerinti rendelettel hajtsák végre.(30)
40. Még ha nem is tartom meggyőzőnek a Tanács magyarázatát, az nem változtat azon a tényen, hogy a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozó tilalmat a 833/2014 rendeletnek a jelen ügyben alkalmazandó változata nem tartalmazta.
B. A kérdések átfogalmazása és a Bíróság hatásköre
41. A Tribunalul București (bukaresti törvényszék) a 2014/512/KKBP határozat egyes rendelkezéseinek értelmezésével kapcsolatban fogalmazta meg az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseit. Amint azonban e bíróságnak az előzetes döntéshozatali kérelem tekintetében adott indokolásából kitűnik, lényegében a Bíróság útmutatását kéri a nemzeti végrehajtási intézkedéseknek az uniós alapvető jogokkal és elvekkel való összeegyeztethetőségére vonatkozóan.
42. A román jog azt a lehetőséget választotta, hogy az uniós korlátozó intézkedésekkel ellentétes brókertevékenységet folytató személyeket közigazgatási bírsággal és polgári jogi szankcióként a tiltott ügyletből eredő teljes bevétel elkobzásával szankcionálja. A nemzeti jogalkotó az uniós korlátozó intézkedések – köztük az Oroszországgal szemben bevezetett intézkedések – alkalmazása során e szankciókat választotta. A 2014/512/KKBP határozat nem ír elő ilyen intézkedéseket, és az eljárásban részes egyik fél sem állítja, hogy ilyen intézkedéseket írna elő.
43. Így az első két kérdés, még ha úgy is fogalmazták meg azokat, mintha a 2014/512/KKBP határozat egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányulnának, valójában nem igényli e határozat értelmezését. Ehelyett arra irányulnak, hogy a Bíróság az uniós jognak a nemzeti bíróság által hivatkozott egyes elveit értelmezze, nevezetesen a jogbiztonság elvét, a nulla poena sine lege elvet és a tulajdonhoz való jogot.
44. Ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés átfogalmazását javaslom.
45. Az első kérdés lényegében arra irányul, hogy a jogbiztonság elvét és a nulla poena sine lege elvet, valamint a tulajdonhoz való alapvető jogot úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja által tiltott ügyletből eredő összegek teljes körű elkobzását előíró nemzeti intézkedés.
46. A második kérdés lényegében arra irányul, hogy ezen uniós jogokat és elveket úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétesek azok a nemzeti intézkedések, amelyek szerint ezen elkobzás automatikus és a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja hatálya alá tartozó ügylet bejelentésére vonatkozó kötelezettség megszegéséből ered.
47. A harmadik kérdés magának a 2014/512/KKBP határozatnak az értelmezését igényli, mivel az az általa tiltott brókertevékenység fogalmához kapcsolódik.
48. Véleményem szerint nincs olyan akadály, amely meggátolná a Bíróságot abban, hogy válaszoljon az átfogalmazott első két kérdésre. A Bíróság hatáskörrel rendelkezik az uniós jog általános elveinek és a Chartában kifejezett alapvető jogoknak az értelmezésére. Ez abban az esetben is igaz, ha a Bíróság értelmezése a KKBP‑t végrehajtó nemzeti intézkedések jogszerűségének a nemzeti bíróság általi értékelése szempontjából releváns.
49. Amint azt a KS és a KD ügyekre vonatkozó indítványomban javasoltam,(31) a Bíróság abban az esetben is hatáskörrel rendelkezik az uniós jog általános elveinek és a Chartában kifejeződésre jutó alapvető jogoknak az értelmezésére, ha ezen értelmezés a KKBP határozat jogszerűségének értékelése szempontjából releváns. A jelen ügyben nem erről van szó. Ha azonban a tagállamok által végrehajtandó intézkedésként maga a 2014/512/KKBP határozat írt volna elő elkobzást, akkor a nemzeti bíróság által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem a KKBP intézkedés érvényességére vonatkozó kérdést tartalmazna. A Bíróságnak az ilyen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálására vonatkozó hatáskörét nem zárja ki az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése, illetve az EUMSZ 275. cikk.
50. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 275. cikknek ezt az értelmezését azért javaslom, mert e rendelkezések a Bíróságnak a Szerződések szerinti általános hatásköre alól kivételt jelentenek, és azokat szűken kell értelmezni.(32) Ily módon értelmezve a Szerződés e rendelkezései nem zárják ki a Bíróság annak felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét, hogy a KKBP valamennyi intézkedése – köztük az általános hatályú intézkedések – megfelel‑e az uniós jogrend által védett alapvető jogoknak. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 275. cikknek a Bíróság ilyen ügyekben való hatáskörét kizáró értelmezése nem lenne összhangban az Európai Unió alkotmányos alapjaival. Ezen értelmezés megfosztaná a Bíróságot az annak biztosítására vonatkozó alkotmányos szerepétől, hogy az uniós intézmények és szervek ne sértsék meg az uniós jogrend által biztosított alapvető jogokat. Így az egyének uniós jogon alapuló alapvető jogaik hatékony bírói védelme nélkül maradnának. Ez nem lehetett a Szerződések megalkotóinak szándéka, amikor a KKBP területén a Bíróság hatáskörét korlátozták.
51. Ezzel szemben a Szerződések megalkotóinak szándéka arra irányulhatott, hogy pusztán azért zárják ki a Bíróság hatáskörét a KKBP intézkedések értelmezésére vonatkozóan, hogy a tagállamokban történő alkalmazásuk érdekében tisztázzák jelentésüket. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését és az EUMSZ 275. cikket ezért úgy kell értelmezni, hogy kizárják ezt a hatáskört. Ezt az álláspontot a harmadik kérdésre adott válaszomban részletesebben kifejtem.
C. Az első és a második kérdésről
52. Az első két kérdés a román jog által elfogadott, elkobzásra irányuló intézkedések esetleges jogellenességére vonatkozik. A kérdést előterjesztő bíróság e jogellenesség három lehetséges okát hozta fel: a jogbiztonság elvének, a nulla poena sine lege elvnek és a tulajdonhoz való jognak a megsértése.
53. Véleményem szerint – és amint arra a Bizottság rámutat – az első két elv a jelen ügyben nem releváns.
54. A jogbiztonság elvével – a Neves által hivatkozott értelemben – ellentétes az új jogszabálynak a hatálybalépése előtt bekövetkezett helyzetre való visszaható hatályú alkalmazása.(33) A jelen ügyben a Neves azt állítja, hogy a 901/2019. sz. rendelet, amellyel Románia elfogadta a katonai célú termékek listáját, és ezáltal átültette az uniós listát, még nem volt hatályban abban az időpontban, amikor a szóban forgó rádióállomásokra vonatkozó ügyletet megkötötte. A 901/2019. sz. rendelet azonban a katonai célú termékek olyan listáját tartalmazza, amely megegyezik a releváns időpontban hatályos 156/2018. sz. rendeletben foglalt listával. Ezért a jelen ügyben nem merül fel a visszaható hatályú jogalkalmazás problémája.
55. A nulla poena sine lege elv a bűncselekmények és büntetések törvényességére és előreláthatóságára vonatkozik.(34) Tekintettel arra, hogy a nemzeti intézkedések által elrendelt elkobzás nem büntetőjogi, hanem polgári jogi szankció, nem látom, hogy ez az elv miért lenne releváns a jelen ügyben.
56. Mindazonáltal az elkobzás egyértelműen beavatkozik a Charta 17. cikkének (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogba. Ez a jog nem abszolút, és a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében jogos közcélok elérése érdekében arányos mértékben korlátozható.
57. A kérdést előterjesztő bíróság megsegítése érdekében értelmezni kell a Chartát annak tisztázásához, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozható‑e a 2014/512/KKBP határozatban foglalt közcélok elérése érdekében.
58. Hasonló kérdést a Bíróság már a Rosneft ítéletben is vizsgált.(35) Ezen ügyben a Bíróság elutasította a 2014/512/KKBP határozat egyedi korlátozó intézkedéseket elrendelő rendelkezései és a 833/2014 rendelet megfelelő rendelkezései érvényességének megtámadását, amelyet arra alapítottak, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a vagyonelkobzást és a tulajdonjogokba való beavatkozást. A Bíróság emlékeztetett a Bosphorus ítéletére,(36) amelyben úgy ítélte meg, hogy a korlátozó intézkedések fogalmilag olyan következményekkel járnak, amelyek érintik a tulajdonhoz való jogot és a szakmai tevékenységek szabad gyakorlását, ami ebben az ügyben abban az esetben is megalapozta ezeket az intézkedéseket, amikor kárt okoztak azon feleknek, akiknek semmilyen felelősségük nincs a szankciók meghozatalához vezető helyzetet illetően. A Bíróság arra a következtetésre jutott a Rosneft ítéletben, hogy e korlátozások még inkább ilyen hatással járnak azon jogalanyok vonatkozásában, amelyekre ezen intézkedések irányulnak.(37)
59. A Rosneft ítéletben a Bíróság továbbá megállapította, hogy az Oroszországgal szembeni korlátozó intézkedések által követett célkitűzések az Ukrajna területi integritásának, szuverenitásának és függetlenségének védelme, valamint az ezen országban fennálló válság békés rendezésének előmozdítása. E célkitűzések elérése az EUSZ 21. cikkel összhangban a béke és a nemzetközi biztonság átfogóbb célkitűzésébe illeszkedik.(38) E célok alkalmasnak bizonyultak a felperes tulajdonhoz való jogába való beavatkozás igazolására.
60. Megállapítható tehát, hogy az Oroszországgal szembeni korlátozó intézkedések céljai igazolhatják a tulajdonhoz való jog korlátozását. A következő megválaszolandó kérdés az, hogy az elkobzás arányos intézkedés‑e e jogos célok eléréséhez, és hogy nem minősül‑e túlzott beavatkozásnak az automatikus elkobzás előírása az e korlátozó intézkedések által tiltott ügylet bejelentésének elmulasztása esetén.
61. Az uniós korlátozó intézkedéseket végrehajtó nemzeti intézkedéseknek lehetővé kell tenniük a korlátozó intézkedések céljainak elérését. Ebben az értelemben visszatartó erejűnek kell lenniük. A megfelelő intézkedések kiválasztása során a tagállamok e tekintetben mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek. Ez azért szükséges, mert az egyes tagállamok helyzete eltérő lehet. Országspecifikus megoldásra lehet szükség annak megállapításához, hogy mely intézkedések elegendőek ahhoz, hogy visszatartsák a társaságokat és a magánszemélyeket a tiltott ügyletekben való részvételtől. Véleményem szerint – ahogyan azt a Bizottság sugallta – a bírság mellett valóban szükséges lehet az elkobzás előírása, mivel a bírság alkalmazása önmagában nem biztosíthatja a kívánt hatást, mivel összege elhanyagolható a tiltott ügyletért ellenértékként kapott összegekhez képest.
62. Még ha a nemzeti sajátosságokat figyelembe is veheti, a nemzeti bíróságnak szem előtt kell tartania az uniós jognak az arányosság értékelésére vonatkozó követelményeit is. A Charta 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően figyelembe kell venni az EJEB‑nek az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének a tulajdonhoz való jog védelmét megállapító 1. cikkével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát a Charta 17. cikkének értelmezéséhez a védelem minimális szintjeként.(39)
63. Azokban az ügyekben, amelyekben az EJEB aránytalannak ítélte meg az elkobzásra irányuló intézkedéseket, azért járt el így, mert azok túlzott terhet róttak magánszemélyekre, mivel nem vették figyelembe az olyan tényezőket, mint például az elkobzott összegek jogszerű eredete és a hatóságok megtévesztésére irányuló szándék hiánya. Egyes ügyekben további tényezőként merült fel az a kérdés, hogy az elkobzásra irányuló intézkedés kiegészítő szankció volt‑e.(40)
64. A jelen ügyben az elkobzást automatikus intézkedésként rendelik el, amire a tiltott ügylet bejelentésének elmulasztása miatt kerül sor. Egyetértek azzal, hogy főszabály szerint az automatikus elkobzás, amely nem teszi lehetővé a bíróság számára az ügy körülményeinek értékelését, az arányosság szempontjából problémás lehet. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a román jog az elkobzás automatikusságát ahhoz a tényhez köti, hogy a tiltott és így jogellenes ügyletet nem jelentették be. Ezért ha a bíró megállapítja, hogy az ügylet jogszerű volt, az automatikus elkobzásra nem kerül sor.
65. Ezen okból, amelynek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, úgy vélem, hogy az automatikus elkobzás a tulajdonhoz való jog olyan korlátozását jelenti, amely arányos azzal a céllal, hogy visszatartson az Oroszországgal szembeni korlátozó intézkedések megsértésétől, amelyeket magukat is jogos közcélok elérése érdekében fogadtak el.(41)
66. Ezért úgy vélem, hogy az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/512/KKBP határozat megsértésével megvalósított ügyletből eredő összegek teljes körű elkobzásáról rendelkező nemzeti intézkedések a tulajdonhoz való jog arányos korlátozását jelentik. Ez akkor is így van, ha az elkobzás automatikusan következik abból, hogy az ügyletről nem értesítették az illetékes nemzeti hatóságokat.
D. A harmadik kérdés
67. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy alkalmazható‑e a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt tilalom abban az esetben, ha a korábban brókerügyletek tárgyát képező katonai célú termékeket fizikailag soha nem importálták a tagállam területére.
68. Ezzel a kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kéri, hogy a Bíróság a harmadik országgal szemben korlátozó intézkedéseket előíró KKBP határozat valamely általános rendelkezését értelmezze.
69. A Bíróságnak még nem volt alkalma tisztázni, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk kizárja‑e ezt a hatáskört.
70. Úgy vélem, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk valóban kizárja a Bíróság azon hatáskörét, hogy a KKBP intézkedések rendelkezéseit jelentésük tisztázása érdekében értelmezze.
71. Ezen értelmezés összhangban van a Szerződés e két rendelkezése által meghatározott hatásköri korlátozás céljával. E rendelkezésekkel a Szerződések megalkotói lényegében arra törekedtek, hogy a Bíróságot kizárják a KKBP területén történő szakpolitikai döntéshozatalból. Ha a Bíróság valamely jogszabály több lehetséges jelentése közül választhat, az szükségszerűen befolyásolja az e jogszabály megalkotója (megalkotói) által hozott szakpolitikai döntést. Ez akkor is így van, ha a bírósági értelmezést többek között azon követelmény is korlátozza, hogy valamely szabályt a megalkotójának (megalkotóinak) szándékával összhangban kell értelmezni. Ez a szándék nem mindig nyilvánvaló, ami azt jelenti, hogy maga is bírósági értelmezés tárgyává válik.(42)
72. Ellentétes‑e ez az álláspont azon értelmezésemmel, hogy a Bíróság megvizsgálhatja, hogy a KKBP intézkedések összessége mennyire tartja tiszteletben az alapvető jogokat, köztük az általános hatályú jogokat (lásd a jelen indítvány 49. és 50. pontját)? A bírósági felülvizsgálat intellektuális lépéseihez ugyanis meg kell érteni az értelmezés tárgyát képező szabályt és azt a szabályt, amellyel kapcsolatban az előbbit értelmezik. Ezért a Bíróságnak a KKBP intézkedés Chartával való összhangjának értékelésekor nem csak a Chartát kell értelmeznie, hanem azt a KKBP szabályt is, amelynek jogszerűségét vizsgálja. Mindazonáltal nem merül fel ilyen ellentmondás annak elfogadása esetén, hogy a Bíróságot a jogszerűség vizsgálata során köti az a jelentés, amelyet a felülvizsgált intézkedésnek a megalkotója tulajdonít, aki e jelentésre a Bíróság előtt közvetlen kereset alapján indult eljárásban részes félként, vagy az előzetes döntéshozatali eljárás résztvevőjeként hivatkozik. A Bíróság vizsgálata – az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk szerinti hatásköri korlátozás sérelme nélkül – arra irányulhat, hogy elfogadható‑e a megalkotója értelmezése szerinti KKBP szabály az uniós alapvető jogok és elvek fényében.
73. Ezzel szemben, amikor a Bírósághoz az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a jelen ügyhöz hasonlóan olyan kérelemmel fordulnak, amelyben a kérdést előterjesztő bíróság számára nem egyértelmű KKBP szabály értelmének kifejtését kérik, a Bíróság olyan szabállyal áll szemben, amelynek szükségszerűen különböző jelentések tulajdoníthatók. Ezen eljárás keretében az e szabály megalkotója (megalkotói) által javasolt jelentés csak az egyik lehetséges jelentés, a többi résztvevő álláspontja eltérő lehet. Az előzetes döntéshozatali eljárásban tehát a Bíróságnak azt kell eldöntenie, hogy melyik a „megfelelő” jelentés.
74. Jogosan merülhet fel a kérdés, hogy a Bíróságnak valamely szabály jogszerűségének értékelésekor miért kellene elfogadnia az e szabály megalkotója által javasolt értelmet, ugyanakkor miért lenne lehetősége arra, hogy a szabály előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő értelmezése során a megalkotója által javasolt értelmezéstől eltérő értelmet tulajdonítson a szabálynak?
75. Ennek oka a Bíróság kétféle hatáskörének eltérő céljában rejlik. A KKBP intézkedés jogszerűségének vizsgálata (például megsemmisítés iránti keresetek, érvényesség vizsgálatára irányuló előzetes döntéshozatali eljárások vagy kártérítési keresetek keretében) annak megállapítására irányul, hogy a Tanács szándéka szerinti jelentéssel rendelkező szabály nem fogadható el az uniós jogrendben. Más szóval, a Bíróság nem találgathat, hogy a Tanácsnak mi volt a szándéka, azonban ellenőrizheti, hogy a Tanács szándéka összhangban van‑e az uniós alapvető jogokkal és elvekkel.
76. Ezzel szemben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett értelmezési kérdéssel összefüggésben a Bíróság vizsgálata a szabálynak a különböző szereplők – például a szabály megalkotója (megalkotói), az alapeljárás felei és maga a kérdést előterjesztő bíróság – értelmezése szerinti jelentésére vonatkozik. Miután a szabály kikerül a döntéshozatali folyamatból, úgyszólván „önálló életet” kezd élni. Ha a szabály alkalmazása során a szabálynak több jelentés is tulajdonítható (és ez csak abban az esetben lehetséges, ha ezek a jelentések nem ellentétesek az uniós alapvető jogokkal és elvekkel), nincs ok arra, hogy az egyik jelentés miért élvezne elsőbbséget más jelentéssel szemben. Az egységesség kedvéért az Unió alkotmányos rendje azzal a hatáskörrel ruházta fel a Bíróságot, hogy a lehetséges jelentések közül válasszon egyet. Ezt a hatáskört a KKBP területén kizárták.
77. E hatásköri korlátozásnak a KKBP jog egységessége szempontjából szükségszerűen ára van. Mivel a brókertevékenység fogalma különbözőképpen értelmezhető, az egyik tagállam bíróságai egyik, míg másik tagállam bíróságai másik jelentést fogadhatnak el. Mindazonáltal feltételezni kell, hogy a Szerződések megalkotói elfogadták az ilyen eltérések lehetőségét, amikor a Bíróság hatáskörét az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésével és az EUMSZ 275. cikkel korlátozták. Lehetséges, hogy a Szerződések megalkotói az ilyen eltéréseket inkább politikai, nem pedig bírósági mechanizmusokkal kívánták megoldani. Ha az egységesség biztosításának szerepét oly módon bízzák a Bíróságra, ahogyan az az EUM‑Szerződés alapján megvalósul, az e két rendelkezésen alapuló hatásköri korlátozást a Szerződések módosításával meg kell szüntetni.
78. Ha azonban a KKBP határozatot nem a tagállamok hajtják végre, mint a jelen ügyben, hanem az Európai Unió a 215. cikk szerinti rendelettel, a Bíróság e rendelet tekintetében teljes körű értelmezési hatáskörrel rendelkezik, és e hatáskört az előzetes döntéshozatali eljárás keretében gyakorolhatja.(43) A 215. cikk szerinti rendelet olyan, EUMSZ szerinti intézkedés, amellyel az Európai Unió kiválasztja, hogy milyen jelentést tulajdonít a KKBP határozat szabályának. Mivel nem feltétlenül egyértelmű, hogy az Unió milyen jelentést választott, a Szerződések értelmében e rendelet egységes alkalmazásának biztosítása érdekében e jelentés tisztázása a Bíróság feladata.
79. Konkrétabban ez azt jelentené, hogy amennyiben a 833/2014 rendelet a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenységre vonatkozó tilalom beillesztésével teljeskörűen végrehajtotta volna a 2014/512/KKBP határozat 2. cikke (2) bekezdésének a) pontját, a Bíróságnak kellene értelmeznie, hogy a brókertevékenység fogalma kiterjed‑e az olyan termékekkel kapcsolatos ügyletekre, amelyeket fizikailag soha nem importáltak a tagállam területére A Bíróság értelmezése azonban csak e rendeletre vonatkozna, nem pedig a KKBP határozatra.
80. Ebben az értelemben nem fogadható el a Bizottság azon érvelése, hogy a Bíróság azért rendelkezik hatáskörrel a 2014/512/KKBP határozat értelmezésére, mert a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenység tilalmát a 833/2014 rendeletnek kellett volna végrehajtania. Még ha igaz is lenne, hogy a Tanács tévesen nem foglalta bele a brókertevékenységet a 215. cikk szerinti rendeletbe, a brókertevékenység fogalmának e rendeletben szereplő értelmezése nem befolyásolná e fogalomnak a KKBP határozatban szereplő jelentését. Emiatt nem szükséges annak vizsgálata, hogy a Szerződések alapján fennállt‑e a katonai célú termékekkel kapcsolatos brókertevékenység tilalmának végrehajtására vonatkozó kötelezettség.
81. A fentiek alapján annak megállapítását javaslom a Bíróságnak, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a harmadik kérdés megválaszolására.
IV. Végkövetkeztetés
82. Azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tribunalul București (bukaresti törvényszék, Románia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
A jogbiztonság elvével, a nulla poena sine lege elvvel és a tulajdonhoz való alapvető joggal nem ellentétesek a 2014/512/KKBP határozat megsértésével megvalósított ügyletből eredő összegek teljes körű elkobzását előíró nemzeti intézkedések. Ez akkor is így van, ha az elkobzás automatikusan következik abból, hogy az ügyletről nem értesítették az illetékes nemzeti hatóságokat.
A Bíróságnak nem áll hatáskörében, hogy döntsön a harmadik kérdésről.