Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 23 november 2023 (1)
Zaak C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
tegen
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
[verzoek van de Tribunal Bucureşti (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Besluit 2014/512/GBVB van de Raad – Bevoegdheid van het Hof van Justitie – Artikelen 2, 6, 19 en 24 VEU – Artikelen 267 en 275 VWEU – Verbod van tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen – Tenuitvoerlegging door de lidstaten – Administratieve boete – Verbeurdverklaring van de opbrengst – Beweerde schending van algemene beginselen van Unierecht en grondrechten – Rechtszekerheidsbeginsel – Strafrechtelijk legaliteitsbeginsel – Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – Eigendomsrecht”
I. Inleiding
1. In 2014 heeft de Europese Unie als reactie op de niet-uitgelokte schending van de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne door de Russische Federatie verschillende beperkende maatregelen tegen laatstgenoemd land vastgesteld. In de onderhavige zaak gaat het om de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld bij besluit 2014/512/GBVB.(2)
2. De belangrijkste vraag die in deze zaak rijst, is of het Hof bepalingen van dat besluit mag uitleggen, gelet op de beperkingen die artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU stellen aan zijn bevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: „GBVB”).
3. Parallel met de onderhavige zaak behandelt het Hof de twee gevoegde zaken KS en KD/Raad e.a. en Commissie/KS e.a. (zaken C‑29/22 P en C‑44/22 P; hierna: „zaken KS en KD”), waarin ik heden ook conclusie neem. In die laatste zaken gaat het eveneens om de vraag in hoeverre er beperkingen zijn gesteld aan de bevoegdheid van het Hof op het gebied van het GBVB. Voor zover relevant zal ik dan ook verwijzen naar mijn conclusie in die zaken.
4. De ruimere context van al deze zaken wordt gevormd door de lopende onderhandelingen over de toetreding van de Unie tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: „EVRM”). Alle andere onderhandelingshoofdstukken, die als gevolg van advies 2/13(3) werden geopend, lijken te zijn afgesloten, met uitzondering van één overblijvende kwestie, namelijk de omvang van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB.
II. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
5. Neves 77 Solutions SRL (hierna: „Neves”) is een in 2014 opgerichte onderneming met als hoofdactiviteit tussenhandel in de verkoop van goederen op het gebied van de luchtvaart.
6. Neves is als tussenhandelaar opgetreden bij een overeenkomst tussen de Oekraïense onderneming SFTE Spetstechnoexport (hierna: „SFTE”) en de Indiase onderneming Hindustan Aeronautics Limited (hierna: „Hindustan”).
7. In 2009 hebben deze twee ondernemingen een overeenkomst gesloten, waarbij SFTE zich er ten aanzien van Hindustan toe verbond verschillende vliegtuigen te leveren en te repareren met onderdelen die in Rusland waren geproduceerd. Na de Russische invasie in Oekraïne (regio van de Krim) in 2014 is SFTE echter ermee gestopt de voor die overeenkomst benodigde onderdelen en uitrusting rechtstreeks in Rusland aan te kopen.
8. Op 4 januari 2019 sloot SFTE een overeenkomst met Neves voor de levering van 32 R‑800L2E‑radiostations, die in de Verenigde Arabische Emiraten dienden te worden geleverd. Op 8 januari 2019 sloot Neves op haar beurt een overeenkomst met een Portugese onderneming voor de aankoop van de 32 R‑800L2E‑radiostations, waarvan er 20 werden vervaardigd in Rusland en van daaruit naar de Verenigde Arabische Emiraten werden uitgevoerd. Neves heeft deze 20 radiostations vervolgens doorgestuurd naar Hindustan in India op verzoek van SFTE.
9. Bij mededeling van 26 juli 2019 heeft het Roemeense Departament pentru Controlul Exporturilor (departement voor exportcontrole; hierna: „ANCEX”) Neves ervan in kennis gesteld dat de radiostations van het type R-800L2E waren opgenomen in categorie ML11 van de lijst van militaire goederen die vallen onder de regeling voor controle op de uitvoer, invoer en andere transacties als bedoeld in besluit nr. 901/2019 van de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: „besluit nr. 901/2019”).(4) In die mededeling werd ook aangegeven dat de buitenlandse handel in dat goed overeenkomstig de Roemeense wetgeving alleen kon plaatsvinden op basis van een bevestiging van registratie en door ANCEX afgegeven vergunningen.
10. Bij mededeling van 29 juli 2019 liet ANCEX Neves verder weten dat de tussenhandeltransactie met betrekking tot de R‑800L2E‑radiostations binnen het toepassingsgebied viel van de beperkende maatregelen tegen Rusland die bij besluit 2014/512/GBVB waren vastgesteld.
11. Neves heeft op de twee mededelingen van ANCEX geantwoord dat de betrokken radiostations bestemd waren voor civiel gebruik en dat besluit nr. 901/2019, waarbij de EU-lijst van militaire goederen in Roemeens recht is omgezet en waarop ANCEX zich baseerde, niet van toepassing was op het moment van levering van die goederen. Volgens Neves was artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB evenmin van toepassing, aangezien die radiostations niet aan Rusland waren verkocht.
12. Op 6 en 9 augustus 2019 heeft Neves van SFTE een totaalbedrag van 2 984 961,40 EUR ontvangen als betaling voor de geleverde radiostations op grond van de overeenkomst van 4 januari 2019.
13. Op 12 mei 2020 heeft de Agenție Națională de Administrare Fiscală –Direcția Generală Antifraudă Fiscală (nationaal bureau van de belastingdienst – directoraat-generaal bestrijding van belastingfraude; hierna: „ANAF”)(5) een tegen Neves gericht proces-verbaal van bestuurlijke overtreding opgesteld. ANAF was van mening dat Neves een overtreding had begaan in de zin van artikel 26, lid 1, onder b), van wetsbesluit nr. 202/2008 wegens schending van artikel 3, lid 1, artikel 7, lid 1, en artikel 24, lid 1, van dit wetsbesluit en artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB. Dit wetsbesluit regelt de wijze waarop internationale sancties, waaronder die van de Unie, op nationaal niveau worden uitgevoerd. De bepalingen van dat wetsbesluit waarop ANAF zich heeft gebaseerd, schrijven voor dat handelingen waarbij internationale sancties worden opgelegd (waaronder EU-besluiten op het gebied van het GBVB), bindend zijn voor overheidsinstanties en alle natuurlijke of rechtspersonen die zich in Roemenië bevinden. Zij voeren ook de verplichting in voor natuurlijke personen of rechtspersonen om bij de bevoegde autoriteiten te melden wanneer zij een rechtsbetrekking zijn aangegaan of de facto een betrekking hebben gehad die verband houdt met transacties waarop internationale sancties van toepassing zijn.
14. Bijgevolg kreeg Neves een boete opgelegd van 30 000 Roemeense leu (RON) (ongeveer 6 000 EUR) en werd er een bedrag van 14 113 003 RON (2 984 961,40 EUR)- zijnde de bedragen die zij op 6 en 9 augustus 2019 van SFTE had ontvangen- verbeurdverklaard.
15. In dat proces-verbaal van bestuurlijke overtreding heeft ANAF aangegeven dat, hoewel ANCEX Neves had meegedeeld dat de R‑800L2E‑radiostations waren opgenomen in de lijst van militaire goederen waarop de regeling voor controle op de uitvoer, invoer en andere transacties van toepassing was, en dat de tussenhandeltransactie met betrekking tot dat goed binnen het toepassingsgebied van besluit 2014/512/GBVB viel, Neves de transacties met betrekking tot de verkoop van die goederen had voortgezet door de ontvangst van de betaling op een Roemeense bankrekening.
16. Neves is tegen dit proces-verbaal opgekomen bij de Judecătorie Sectorului 1 București (rechter in eerste aanleg van het 1e arrondissement Boekarest, Roemenië). Bij vonnis van 2 november 2020 heeft deze rechter de vordering van Neves ongegrond verklaard.
17. Tegen dit vonnis heeft Neves hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Tribunal București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië).
18. De verwijzende rechter zet uiteen dat op grond van de nationale maatregelen ter uitvoering van de beperkende maatregelen van de Unie een administratieve sanctie aan Neves is opgelegd bestaande in een geldboete en een bijkomende sanctie van verbeurdverklaring van de bedragen die zij voor de tussenhandeltransactie van SFTE had ontvangen. De verwijzende rechter merkt voorts op dat in de nationale regeling een afzonderlijke verplichting is opgenomen tot aanmelding bij de bevoegde autoriteiten van elke transactie die valt binnen de werkingssfeer van het in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB neergelegde verbod op tussenhandeldiensten, op straffe van automatische verbeurdverklaring van alle opbrengsten die uit de niet-nakoming van die verplichting voortvloeien.
19. De verwijzende rechter vraagt zich in wezen af, rekening houdend met het betoog van Neves betreffende de onevenredigheid van de sanctie van volledige verbeurdverklaring in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) inzake het door artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM(6) gewaarborgde eigendomsrecht, of de nationale uitvoeringsmaatregelen in strijd zijn met bepaalde algemene beginselen van Unierecht en met de rechten die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
20. Daarnaast vraagt de verwijzende rechter of het verbod op tussenhandeldiensten als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB van toepassing is op de situatie in het hoofdgeding, waarbij het gaat om goederen die afkomstig zijn uit Rusland en die niet fysiek zijn ingevoerd op het grondgebied van een lidstaat.
21. De verwijzende rechter merkt op dat het Hof zich niet eerder heeft uitgesproken over de bepalingen van besluit 2014/512/GBVB waarvan om uitlegging wordt verzocht, en dat de omstandigheden van de onderhavige zaak verschillen van die welke tot het arrest Rosneft hebben geleid.(7)
22. In deze omstandigheden heeft de Tribunal București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kan besluit 2014/512/GBVB, in het bijzonder de artikelen 5 en 7 ervan, in het licht van het beginsel van rechtszekerheid en het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat het (als civielrechtelijke sanctie) een nationale maatregel toestaat op grond waarvan alle bedragen die voortvloeien uit een transactie als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB verbeurd mogen worden verklaard wanneer is vastgesteld dat een feit is gepleegd dat naar nationaal recht wordt gekwalificeerd als een bestuurlijke overtreding?
2) Moet artikel 5 van besluit 2014/512/GBVB aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat nationale maatregelen vast te stellen die voorzien in de automatische verbeurdverklaring van alle bedragen die voortvloeien uit een schending van de verplichting tot aanmelding van een onder artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB vallende transactie?
3) Is het verbod van artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB van toepassing wanneer de goederen die militair materieel vormen en waarvoor de tussenhandeldiensten zijn verleend, nooit fysiek op het grondgebied van de lidstaat zijn ingevoerd?”
23. De Europese Commissie heeft bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend. Bovendien werden de Roemeense regering en de Commissie in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 62 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof verzocht schriftelijk aanvullende vragen te beantwoorden, waaronder een vraag betreffende de bevoegdheid van het Hof in de onderhavige zaak.
24. Ter terechtzitting van 27 juni 2023 hebben Neves, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, de Raad en de Commissie pleidooi gehouden.
III. Analyse
A. Beperkende maatregelen van de Unie in het algemeen, en specifiek de voor de onderhavige zaak relevante maatregelen
1. Vaststelling en uitvoering van beperkende maatregelen
25. In het kader van het GBVB kan de Raad besluiten beperkende maatregelen tegen derde landen, entiteiten of personen in te stellen overeenkomstig de GBVB‑doelstellingen als omschreven in artikel 21 VEU.
26. Algemeen gezien zijn beperkende maatregelen bedoeld om een verandering teweeg te brengen in het beleid of de activiteit van het land van bestemming, een deel van het land, de regering, entiteiten of individuen.(8) Volgens de Unielijst van beperkende maatregelen(9) zijn momenteel 40 (grotendeels op een land betrekking hebbende) beperkende maatregelen van de Unie van kracht.
27. Beperkende maatregelen worden door de Raad vastgesteld op basis van artikel 29 VEU en worden op Unie- of nationaal niveau ten uitvoer gelegd.
28. Maatregelen betreffende kwesties die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen of onder gedeelde bevoegdheden die nog niet op Unieniveau werden uitgeoefend, worden alleen op nationaal niveau ten uitvoer gelegd. De lidstaten zijn verplicht passende maatregelen te nemen, aangezien zij wettelijk verplicht zijn te handelen in overeenstemming met de besluiten van de Raad op het gebied van het GBVB.(10) Tot nu toe is het gebruikelijk dat maatregelen zoals wapenembargo’s en reisverboden rechtstreeks door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd.(11)
29. Beperkende maatregelen die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, worden in beginsel op Unieniveau ten uitvoer gelegd. Zo worden maatregelen die de economische betrekkingen met een derde land geheel of gedeeltelijk onderbreken of beperken, met inbegrip van maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen, door de Raad op gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de Commissie als een verordening krachtens artikel 215 VWEU (hierna: „artikel 215‑verordening”) vastgesteld.(12) Dergelijke verordeningen zijn bindend en rechtstreeks toepasselijk in de hele Unie en zorgen dus voor de uniforme toepassing van beperkende maatregelen in alle lidstaten.(13) Bovendien kan een artikel 215‑verordening, in tegenstelling tot een GBVB‑besluit, rechtstreeks verplichtingen scheppen voor personen in de lidstaten. Zelfs als beperkende maatregelen van de Unie door middel van een artikel 215‑verordening ten uitvoer worden gelegd, kan het niettemin voor het in de praktijk brengen ervan nodig zijn dat er bijkomende maatregelen op nationaal niveau worden getroffen.
30. GBVB‑besluiten krachtens artikel 29 VEU en artikel 215‑verordeningen hebben niet noodzakelijkerwijs volledig dezelfde inhoud. Een GBVB‑besluit kan maatregelen omvatten die binnen en buiten de bevoegdheden krachtens het VWEU vallen, in welk geval een artikel 215‑verordening niet de volledige inhoud van dat besluit ten uitvoer zal leggen.(14) Wordt een GBVB‑besluit uitgevoerd door middel van een artikel 215‑verordening, dan kan het in die verordening verder worden uitgewerkt.
2. In casu relevante beperkende maatregelen tegen Rusland
31. Als reactie op de invasie van Rusland in Oekraïne (regio van de Krim) heeft de Unie al in maart 2014 besluit 2014/145/GBVB vastgesteld.(15) Dat besluit voorzag in reisbeperkingen en de bevriezing van tegoeden en economische middelen van bepaalde personen. Het werd ten uitvoer gelegd bij verordening nr. 269/2014.(16)
32. Omdat de medewerking van Rusland betreffende de eisen van de Unie uitbleef, heeft de Raad bij besluit 2014/512/GBVB een pakket verdere beperkende maatregelen van de Unie aangenomen met betrekking tot financiële diensten, goederen voor tweeërlei gebruik, gevoelige technologieën en militaire goederen.(17) Deze maatregelen zijn herhaaldelijk gewijzigd in het licht van de aanhoudende militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne.(18) De onderhavige zaak heeft echter alleen betrekking op de maatregelen die zijn vastgesteld bij besluit 2014/512/GBVB.
33. Artikel 2 van dat besluit bevat diverse verbodsbepalingen in verband met wapens en daarmee verband houdende militaire goederen.(19) Artikel 2, lid 2, onder a), ervan stelt een verbod in op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen. Volgens die bepaling is het verboden:
„direct of indirect aan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in, of voor gebruik in Rusland, technische bijstand, tussenhandeldiensten of andere diensten te verlenen die verband houden met militaire activiteiten en met de levering, de fabricage, het onderhoud of het gebruik van wapens en daarmee verband houdend materieel van alle typen, daaronder begrepen wapens en munitie, militaire voertuigen en uitrusting, paramilitaire uitrusting en reserveonderdelen daarvoor”.(20)
34. Op dezelfde dag als besluit 2014/512/GBVB heeft de Raad op de grondslag van artikel 215 VWEU verordening nr. 833/2014(21) vastgesteld om dat besluit uit te voeren. Verordening nr. 833/2014 bevatte aanvankelijk geen verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen.(22) Artikel 4, lid 1, onder a), van die verordening stelde een verbod in op:
„het direct of indirect verstrekken van technische bijstand in verband met goederen en technologie vermeld in de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen [...], en in verband met het leveren, vervaardigen, onderhouden en gebruiken van in die lijst genoemde goederen aan natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Rusland of bestemd voor gebruik in Rusland”.
35. Pas recent, op 23 juni 2023, heeft de Raad artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 833/2014(23) gewijzigd en na de woorden „technische bijstand” de woorden „en tussenhandeldiensten” toegevoegd.(24) Deze wijziging is ratione temporis evenwel niet van toepassing op de situatie in het hoofdgeding.
36. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding was het in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB neergelegde verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen derhalve niet ten uitvoer gelegd bij verordening nr. 833/2014.
37. De Raad verklaart als volgt waarom dat verbod niet in een artikel 215‑verordening ten uitvoer was gelegd. Uitvoer van wapens valt onder gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBVB(25), dat dergelijke uitvoer in zijn geheel regelt, en niet alleen de uitvoer naar landen ten aanzien waarvan de Unie een wapenembargo heeft opgelegd. Het bepaalt dat lidstaten een vergunning moeten afgeven voor elke uitvoer van militaire goederen. Niemand kan dus wapens uitvoeren uit de Unie zonder een vergunning van het daartoe in elke lidstaat ingestelde lichaam. Dat gemeenschappelijk standpunt verplicht de lidstaten om een vergunning voor wapenuitvoer te weigeren, onder meer indien de uitvoer in strijd is met een voor de lidstaten bindend wapenembargo.(26) Om de toepassing van dat gemeenschappelijk standpunt te vergemakkelijken, is een gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen vastgesteld.(27) Alle goederen op die lijst zijn onderworpen aan uitvoercontroles uit hoofde van gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBVB.(28)
38. Dat algemene stelsel ter regulering van de wapenuitvoer is, zoals de Raad heeft uiteengezet, de reden waarom verbodsbepalingen inzake rechtstreekse wapenuitvoer naar landen waarop sancties (wapenembargo’s) van toepassing zijn, niet in artikel 215‑verordeningen zijn neergelegd. Dergelijke verordeningen moeten worden vastgesteld wanneer voor de handhaving van beperkende maatregelen een verplichting moet worden opgelegd aan personen in de lidstaten, aangezien een dergelijke verplichting niet rechtstreeks door een GBVB‑besluit zelf kan worden opgelegd. Aangezien alle lidstaten echter een vergunningenstelsel moesten opzetten en alle wapenexporteurs op hun grondgebied moesten verplichten een dergelijke vergunning te verkrijgen, is er geen behoefte aan een artikel 215‑verordening.
39. De Raad is evenwel van mening dat gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBVB de lidstaten niet duidelijk voorschrijft om tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen aan een vergunningsplicht te onderwerpen, ook al bepaalt artikel 1, lid 2, daarvan dat aanvragen inzake uitvoervergunningen ook aanvragen inzake vergunningen voor tussenhandel omvatten.(29) Daarom varieert de praktijk, aangezien het soms wel en soms niet nodig wordt geacht om het verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen door middel van een artikel 215‑verordening ten uitvoer te leggen.(30)
40. Hoewel de uitleg van de Raad mij niet overtuigt, doet dit niets af aan het feit dat het verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen niet was opgenomen in verordening nr. 833/2014 in de versie die van toepassing is op de onderhavige zaak.
B. Herformulering van de vragen en bevoegdheid van het Hof
41. De Tribunal București heeft zijn prejudiciële vragen geformuleerd als een verzoek om uitlegging van een aantal bepalingen van besluit 2014/512/GBVB. Zoals blijkt uit zijn motivering van de verwijzing, verzoekt de verwijzende rechter het Hof evenwel in wezen om richtsnoeren wat betreft de verenigbaarheid van de nationale uitvoeringsmaatregelen met de grondrechten en de beginselen van de Unie.
42. In de Roemeense wet is ervoor gekozen om personen die tussenhandeldiensten verlenen in strijd met de beperkende maatregelen van de Unie, te bestraffen met een administratieve boete en verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van de verboden transactie als civielrechtelijke sanctie. Deze sancties weerspiegelen de keuze die de nationale wetgever heeft gemaakt bij de toepassing van de beperkende maatregelen van de Unie, met inbegrip van die welke tegen Rusland zijn vastgesteld. Dergelijke maatregelen worden niet vereist door besluit 2014/512/GBVB en geen van de partijen bij deze procedure beweert dat dit wel het geval is.
43. Dit betekent dat de eerste twee vragen, ook al worden zij geformuleerd als een verzoek om uitlegging van een aantal bepalingen van besluit 2014/512/GBVB, in feite dus niet een uitlegging van dat besluit vereisen. Daarentegen vereisen zij dat het Hof bepaalde Unierechtelijke beginselen uitlegt waarnaar de nationale rechter verwijst, namelijk het rechtszekerheidsbeginsel en het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel, alsmede het recht op eigendom.
44. Ik stel daarom voor de eerste twee vragen te herformuleren.
45. De eerste vraag komt in wezen neer op de vraag of het rechtszekerheidsbeginsel, het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel en het grondrecht op eigendom aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale maatregelen die voorzien in de verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van een door artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB verboden transactie.
46. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of deze rechten en beginselen van de Unie aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale maatregelen die bepalen dat een dergelijke verbeurdverklaring automatisch plaatsvindt en voortvloeit uit een schending van de verplichting tot aanmelding van een onder artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB vallende transactie.
47. De derde vraag vereist een uitlegging van besluit 2014/512/GBVB zelf, aangezien deze vraag betrekking heeft op de door dat besluit verboden tussenhandeldiensten.
48. Mijns inziens bestaat er voor het Hof geen beletsel om de eerste twee vragen, zoals geherformuleerd, te beantwoorden. Het Hof is bevoegd om algemene beginselen van Unierecht en in het Handvest neergelegde grondrechten uit te leggen. Dat is ook zo wanneer de uitlegging van het Hof relevant is voor de beoordeling door een nationale rechter van de wettigheid van nationale maatregelen ter uitvoering van het GBVB.
49. Zoals ik in mijn conclusie in de zaken KS en KD(31) in overweging heb gegeven, zou het Hof bevoegd zijn om algemene beginselen van Unierecht en in het Handvest neergelegde grondrechten uit te leggen, ook wanneer die uitlegging relevant is voor de beoordeling van de wettigheid van het GBVB‑besluit. Dat is in casu niet het geval. Indien echter bij besluit 2014/512/GBVB zelf verbeurdverklaring was opgelegd als een door de lidstaten uit te voeren maatregel, zou de verwijzing door een nationale rechter strekken tot beoordeling van de geldigheid van een GBVB‑maatregel. De bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van een dergelijke verwijzing wordt niet uitgesloten door artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU.
50. De reden waarom ik een dergelijke uitlegging van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU heb voorgesteld, is dat zij een uitzondering vormen op de algemene bevoegdheid van het Hof krachtens de Verdragen en restrictief moeten worden uitgelegd.(32) Aldus uitgelegd sluiten deze Verdragsbepalingen niet de bevoegdheid van het Hof uit om te toetsen of GBVB‑maatregelen, met inbegrip van die van algemene strekking, in overeenstemming zijn met de grondrechten die door de rechtsorde van de Unie worden beschermd. Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus uitleggen dat zij de bevoegdheid van het Hof in dergelijke gevallen uitsluiten, zou niet in overeenstemming zijn met de constitutionele grondslagen van de Unie. Het zou het Hof zijn constitutionele rol ontnemen om ervoor te zorgen dat de instellingen en organen van de Unie de door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten niet schenden. Personen zouden daardoor verstoken blijven van een effectieve rechterlijke bescherming van hun op het Unierecht gebaseerde grondrechten. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest van de opstellers van de Verdragen toen zij de bevoegdheid van het Hof op het gebied van het GBVB beperkten.
51. Daarentegen kan het de bedoeling van de opstellers van de Verdragen zijn geweest om de bevoegdheid van het Hof uit te sluiten om GBVB‑maatregelen uit te leggen louter ter verduidelijking van de betekenis ervan met het oog op de toepassing ervan in de lidstaten. Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU moeten derhalve aldus worden uitgelegd dat zij een dergelijke bevoegdheid uitsluiten. Ik zal dit standpunt nader toelichten in mijn antwoord op de derde vraag.
C. Eerste en tweede vraag
52. De eerste twee vragen betreffen de eventuele onwettigheid van de door het Roemeense recht opgelegde maatregelen tot verbeurdverklaring. De verwijzende rechter heeft drie mogelijke gronden voor onwettigheid aangevoerd: schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel en het recht op eigendom.
53. Mijns inziens, en zoals aangegeven door de Commissie, zijn deze eerste twee beginselen niet relevant in de onderhavige zaak.
54. Het rechtszekerheidsbeginsel, in de door Neves aangevoerde zin, verzet zich ertegen dat een nieuwe rechtsregel met terugwerkende kracht van toepassing is op een situatie die vóór de inwerkingtreding ervan is ontstaan.(33) In casu betoogt Neves dat besluit nr. 901/2019, waarbij Roemenië de lijst van militaire goederen heeft vastgesteld en aldus de EU-lijst in nationaal recht heeft omgezet, nog niet van kracht was op het moment dat zij de transactie met betrekking tot de litigieuze radiostations aanging. Besluit nr. 901/2019 bevat echter een lijst van militaire goederen die identiek is aan de lijst in besluit nr. 156/2018, dat op het relevante tijdstip van kracht was. Daarom doet zich in het onderhavige geval geen probleem voor van toepassing van de wet met terugwerkende kracht.
55. Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel heeft betrekking op de wettigheid en voorzienbaarheid van strafbare feiten en straffen.(34) Aangezien de bij de nationale maatregelen opgelegde verbeurdverklaring geen strafrechtelijke maar een civielrechtelijke sanctie is, zie ik niet in hoe dat beginsel in deze zaak in geding zou kunnen zijn.
56. Verbeurdverklaring vormt evenwel zeker een inmenging in het recht op eigendom, zoals gewaarborgd door artikel 17, lid 1, van het Handvest. Dit recht is niet absoluut en kan, zoals bepaald in artikel 52, lid 1, van het Handvest, op evenredige wijze worden beperkt om doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken.
57. Om de verwijzende rechter bij te staan, moet het Handvest worden uitgelegd om te verduidelijken of het eigendomsrecht kan worden beperkt om de doelstellingen van algemeen belang van besluit 2014/512/GBVB te verwezenlijken.
58. Een soortgelijke vraag heeft het Hof reeds onderzocht in het arrest Rosneft.(35) In dat arrest heeft het Hof de kritiek afgewezen op de geldigheid van een aantal bepalingen van besluit 2014/512/GBVB tot vaststelling van individuele beperkende maatregelen en de overeenkomstige bepalingen van verordening nr. 833/2014. Aangevoerd werd dat zij de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen en de inmenging in het eigendomsrecht mogelijk maakten. Het Hof heeft herinnerd aan zijn arrest in de zaak Bosphorus(36), waarin het heeft geoordeeld dat beperkende maatregelen per definitie gevolgen hebben die het eigendomsrecht en de vrijheid van ondernemerschap aantasten, waardoor zij in dat geval gerechtvaardigd konden zijn, ook al brachten zij schade toe aan personen die geenszins verantwoordelijk zijn voor de situatie die tot de vaststelling van de sancties heeft geleid. Het Hof heeft in het arrest Rosneft verklaard dat dergelijke beperkingen a fortiori gerechtvaardigd kunnen zijn met betrekking tot de gevolgen van gerichte beperkende maatregelen voor de entiteiten die aan deze maatregelen zijn onderworpen.(37)
59. In het arrest Rosneft heeft het Hof verder verklaard dat de met de beperkende maatregelen tegen Rusland nagestreefde doelstellingen de bescherming van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne en de bevordering van een vreedzame oplossing van de crisis in dit land zijn. De verwezenlijking daarvan is onderdeel van de ruimere doelstelling om overeenkomstig artikel 21 VEU de vrede en internationale veiligheid in stand te houden.(38) Deze doelstellingen werden geacht inmenging in het eigendomsrecht van de verzoekende partij te rechtvaardigen.
60. Bijgevolg kan tot de slotsom worden gekomen dat de doelstellingen van de beperkende maatregelen tegen Rusland een rechtvaardiging kunnen vormen voor de beperking van het eigendomsrecht. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of verbeurdverklaring een evenredige maatregel is om die legitieme doelstellingen te bereiken en of het niet te ver gaat om te bepalen dat het verzuim om een door die beperkende maatregelen verboden transactie aan te melden automatisch verbeurdverklaring tot gevolg heeft.
61. Nationale maatregelen ter uitvoering van beperkende maatregelen van de Unie moeten van dien aard zijn dat zij de verwezenlijking van de doelstellingen van de beperkende maatregelen mogelijk maken. In die zin moeten zij een afschrikkende werking hebben. Bij de keuze van passende maatregelen ter zake beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge. Dat is nodig, aangezien de situatie in elke lidstaat kan verschillen. Welke maatregelen voldoende zijn om ondernemingen en particulieren ervan te weerhouden verboden transacties te verrichten, kan een landspecifiek antwoord vereisen. Ik denk dat, zoals de Commissie heeft gesteld, verbeurdverklaring naast een boete inderdaad nodig kan zijn omdat toepassing van de boete alleen niet het gewenste effect kan hebben, aangezien het bedrag ervan verwaarloosbaar is in vergelijking met de bedragen die zijn ontvangen als betaling voor de verboden transactie.
62. Ook al kan een nationale rechter rekening houden met specifieke nationale kenmerken, toch moet hij ook rekening houden met de vereisten van het Unierecht inzake de beoordeling van de evenredigheid. Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest moet bij de uitlegging van artikel 17 van het Handvest de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM – waarin de bescherming van het eigendomsrecht is neergelegd – als minimumbeschermingsniveau in aanmerking worden genomen.(39)
63. In bepaalde zaken heeft het EHRM maatregelen tot verbeurdverklaring onevenredig verklaard omdat ze een buitensporige last op particulieren legden, omdat ze geen rekening hielden met factoren zoals de legale herkomst van de verbeurdverklaarde bedragen en het feit dat er geen opzet was om de autoriteiten te misleiden. Een andere factor was of de maatregel tot verbeurdverklaring een bijkomende sanctie was.(40)
64. In het onderhavige geval vindt verbeurdverklaring plaats als een automatische maatregel die voortvloeit uit het verzuim om een verboden transactie aan te melden. Ik ben het ermee eens dat automatische verbeurdverklaring waarbij een rechter de omstandigheden van het geval niet kan beoordelen, in beginsel problematisch zou kunnen blijken wat de evenredigheid ervan betreft. Het lijkt er echter op dat de Roemeense wet automatische verbeurdverklaring koppelt aan het feit dat de verboden en dus onwettige transactie niet werd aangemeld. Als een rechter oordeelt dat de transactie legaal was, heeft dit dus geen automatische verbeurdverklaring tot gevolg.
65. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter ben ik derhalve van mening dat de automatische verbeurdverklaring een beperking van het eigendomsrecht vormt die evenredig is aan het doel om personen ervan te weerhouden inbreuk te maken op beperkende maatregelen tegen Rusland, die zelf zijn vastgesteld om legitieme doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken.(41)
66. Daarom ben ik van mening dat de eerste en de tweede vraag aldus moeten worden beantwoord dat nationale maatregelen die voorzien in de verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van een transactie die in strijd met besluit 2014/512/GBVB is verricht, een evenredige beperking van het eigendomsrecht vormen. Dit is zelfs het geval wanneer de verbeurdverklaring een automatisch gevolg is van het verzuim om de transactie bij de bevoegde nationale autoriteiten aan te melden.
D. Derde vraag
67. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het verbod van artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB van toepassing is wanneer de militaire goederen waarop de tussenhandel betrekking heeft, nooit fysiek op het grondgebied van een lidstaat zijn ingevoerd.
68. Met deze vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van een algemene bepaling van een GBVB‑besluit waarbij beperkende maatregelen tegen een derde land worden vastgesteld.
69. Het Hof heeft nog niet de gelegenheid gehad om te verduidelijken of artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU een dergelijke uitleggingsbevoegdheid uitsluiten.
70. Ik ben van mening dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU inderdaad de bevoegdheid van het Hof uitsluiten om bepalingen van GBVB‑maatregelen uit te leggen teneinde de betekenis ervan te verduidelijken.
71. Een dergelijke uitlegging strookt met het doel van de bevoegdheidsbeperking die in die twee verdragsbepalingen is neergelegd. Met deze bepalingen hebben de opstellers van de Verdragen in wezen beoogd te voorkomen dat het Hof aan beleidsvorming doet op het gebied van het GBVB. Zou het Hof kunnen kiezen tussen verschillende mogelijke betekenissen van een rechtsregel, dan beïnvloedt het noodzakelijkerwijs de beleidskeuze van de opsteller(s) van die rechtsregel. Dat is nu eenmaal zo, ook al wordt de rechterlijke uitlegging onder meer beperkt door de noodzaak om een regel uit te leggen in overeenstemming met de bedoeling van de opsteller(s) ervan. Die bedoeling is niet altijd duidelijk, wat betekent dat ze zelf een kwestie van uitlegging door de rechter wordt.(42)
72. Is een dergelijk standpunt in strijd met mijn opvatting dat het Hof de eerbiediging van de grondrechten kan beoordelen van alle GBVB‑maatregelen, met inbegrip van die van algemene strekking (zie de punten 49 en 50 hierboven)? De bij een rechterlijke toetsing noodzakelijke intellectuele exercitie vereist immers inzicht in de regel die wordt uitgelegd en in de regel in verband waarmee deze wordt uitgelegd. Wanneer het Hof de verenigbaarheid van een GBVB‑maatregel met het Handvest beoordeelt, moet het dus niet alleen het Handvest uitleggen, maar ook de GBVB‑regel waarvan de wettigheid wordt beoordeeld. Van een dergelijke tegenstrijdigheid is evenwel geen sprake wanneer men aanvaardt dat het Hof bij de wettigheidstoetsing gebonden is aan de betekenis die aan de getoetste maatregel wordt toegekend door de opsteller ervan, die deze hetzij als partij in een rechtstreeks beroep bij het Hof, hetzij als deelnemer aan de prejudiciële procedure voorlegt. Niettegenstaande de bevoegdheidsbeperking van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU mag het Hof beoordelen of een GBVB‑regel zoals opgevat door de opsteller ervan geoorloofd is in het licht van de grondrechten en beginselen van de Unie.
73. Wordt daarentegen het Hof in een prejudiciële procedure, zoals in casu, verzocht om de betekenis uit te leggen van een GBVB‑regel die voor de verwijzende rechter niet duidelijk is, dan wordt het geconfronteerd met een regel waaraan noodzakelijkerwijs verschillende betekenissen kunnen worden toegekend. In die procedure is de door de opsteller(s) van de regel verdedigde betekenis slechts één mogelijke betekenis, terwijl andere deelnemers een andere mening zijn toegedaan. De prejudiciële procedure vereist dus dat het Hof beslist welke de „juiste” betekenis is.
74. Men kan zich terecht afvragen waarom het Hof bij de beoordeling van de wettigheid van een regel de door de opsteller ervan voorgestelde betekenis moet volgen, maar bij de uitlegging ervan in de prejudiciële procedure een andere betekenis aan de regel zou kunnen toekennen dan de opsteller ervan.
75. De reden hiervoor is gelegen in het verschillende doel van de twee soorten rechtspraak van het Hof. De beoordeling van de wettigheid van een GBVB‑maatregel (bijvoorbeeld in het kader van beroepen tot nietigverklaring, prejudiciële vragen over de geldigheid of schadevorderingen) heeft tot doel vast te stellen of een regel in de door de Raad bedoelde zin in de rechtsorde van de Unie kan worden aanvaard. Met andere woorden, het Hof kan niet ter discussie stellen wat de Raad bedoelde, maar het kan wel nagaan of hetgeen de Raad bedoelde in overeenstemming is met de grondrechten en beginselen van de Unie.
76. In de context van een prejudicieel verzoek om uitlegging gaat het daarentegen om de betekenis van de regel zoals deze werd begrepen door verschillende actoren, zoals de opsteller(s) ervan, de partijen in het hoofdgeding en de verwijzende rechter zelf. Nadat de regel het besluitvormingsproces heeft doorlopen, krijgt hij als het ware een „eigen leven”. Als het mogelijk is om verschillende betekenissen toe te kennen aan de regel bij de toepassing ervan (en dit is enkel mogelijk indien die toegekende betekenissen niet in strijd zijn met de grondrechten en beginselen van de Unie), is er geen reden waarom de ene betekenis zou prevaleren boven de andere. Met het oog op de uniformiteit heeft de constitutionele orde van de Unie het Hof de bevoegdheid verleend om een van de mogelijke betekenissen te kiezen. Die bevoegdheid werd uitgesloten op het gebied van het GBVB.
77. Deze bevoegdheidsbeperking is noodzakelijkerwijs niet zonder gevolgen voor de uniformiteit van het recht op het gebied van het GBVB. Aangezien het begrip tussenhandeldiensten op verschillende manieren kan worden uitgelegd, kan de betekenis die de rechter eraan geeft per lidstaat verschillen. Niettemin moet worden aangenomen dat de opstellers van de Verdragen het mogelijke bestaan van dergelijke verschillen hebben aanvaard toen zij de bevoegdheid van het Hof beperkten bij artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU. Het is mogelijk dat de opstellers van de Verdragen er de voorkeur aan hebben gegeven om dergelijke verschillen langs politieke en niet langs rechterlijke weg op te lossen. Om het Hof de rol te geven bestaande in waarborging van de uniformiteit op dezelfde wijze als de rol die zij krachtens het VWEU heeft, moet de bevoegdheidsbeperking die op deze twee bepalingen is gebaseerd, worden opgeheven door een wijziging van de Verdragen.
78. Wordt een GBVB‑besluit evenwel niet door de lidstaten, zoals in casu, maar door de Unie middels een artikel 215‑verordening uitgevoerd, dan is het Hof volledig bevoegd om deze verordening uit te leggen en kan het deze bevoegdheid uitoefenen via de prejudiciële procedure.(43) Een artikel 215‑verordening is een op basis van het VWEU vastgestelde handeling waarmee de Unie de betekenis kiest die aan een regel van een GBVB‑besluit dient te worden toegekend. Aangezien het misschien niet duidelijk is welke betekenis de Unie heeft gekozen, heeft het Hof krachtens de Verdragen de taak om dit te verduidelijken teneinde de uniforme toepassing van die verordening te waarborgen.
79. Meer concreet betekent dit dat, indien verordening nr. 833/2014 artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB volledig ten uitvoer had gelegd door daarin het verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen op te nemen, het Hof zou moeten uitleggen of het begrip tussenhandeldiensten betrekking heeft op transacties betreffende goederen die nooit fysiek op het grondgebied van een lidstaat zijn ingevoerd. De uitlegging van het Hof zou echter alleen betrekking hebben op die verordening, en niet op dat GBVB‑besluit.
80. In die zin kan het argument van de Commissie dat het Hof bevoegd is om besluit 2014/512/GBVB uit te leggen omdat het verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen ten uitvoer had moeten worden gelegd door middel van verordening nr. 833/2014, niet worden aanvaard. Zelfs indien het juist is dat de Raad tussenhandeldiensten ten onrechte niet heeft opgenomen in een artikel 215‑verordening, zou de uitlegging van het begrip tussenhandeldiensten in een dergelijke verordening niet van invloed zijn op de betekenis van deze term in het GBVB‑besluit. Om die reden hoeft niet te worden onderzocht of de verplichting om het verbod op tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen ten uitvoer te leggen, krachtens de Verdragen bestond.
81. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging te verklaren dat het niet bevoegd is om de derde vraag te beantwoorden.
IV. Conclusie
82. Ik geef het Hof in overweging de door de Tribunal București gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„Het rechtszekerheidsbeginsel, het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel en het grondrecht op eigendom verzetten zich niet tegen nationale maatregelen die voorzien in de verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van een transactie die in strijd met besluit 2014/512/GBVB is verricht. Dit is zelfs het geval wanneer de verbeurdverklaring een automatisch gevolg is van het verzuim om de transactie bij de bevoegde nationale autoriteiten aan te melden.
Het Hof is niet bevoegd om zich over de derde vraag uit te spreken.”