Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 23. novembra 2023(1)
Vec C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
proti
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) – Reštriktívne opatrenia prijaté v súvislosti s konaním Ruska, ktorým destabilizuje situáciu na Ukrajine – Rozhodnutie Rady 2014/512/SZBP – Právomoc Súdneho dvora – Články 2, 6, 19 a 24 ZEÚ – Články 267 a 275 ZFEÚ – Zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenskými tovarmi – Vykonávanie členskými štátmi – Správna pokuta – Zhabanie inkasovaných súm – Údajné porušenie všeobecných zásad práva Únie a základných práv – Zásada právnej istoty – Zásada nulla poena sine lege – Článok 17 Charty základných práv Európskej únie – Článok 1 protokolu č. 1 k Európskemu dohovoru o ľudských právach – Majetkové právo“
I. Úvod
1. V roku 2014 Európska únia v reakcii na nevyprovokované porušenie ukrajinskej zvrchovanosti a územnej celistvosti Ruskou federáciou prijala niekoľko reštriktívnych opatrení voči tejto krajine. Prejednávaná vec sa týka reštriktívnych opatrení zavedených rozhodnutím 2014/512/SZBP.(2)
2. Najdôležitejšou otázkou, ktorá vzniká v prejednávanej veci, je to, či Súdny dvor môže vykladať ustanovenia tohto rozhodnutia vzhľadom na obmedzenia jeho právomoci v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (ďalej len „SZBP“) upravené v článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ.
3. Súdny dvor prejednáva túto vec súbežne s dvoma spojenými vecami, KS a KD/Rada a i. a Komisia/KS a i. (veci C‑29/22 P a C‑44/22 P) (ďalej len „veci KS a KD“), v ktorých prednášam svoje návrhy v ten istý deň. Posledné uvedené veci tiež vyvolávajú otázku rozsahu obmedzení právomoci Súdneho dvora v oblasti SZBP. Preto budem v prípade potreby odkazovať na svoje návrhy prednesené v uvedených veciach.
4. Širším kontextom oboch prípadov sú prebiehajúce rokovania o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“). Všetky ostatné kapitoly rokovaní, ktoré boli otvorené na základe stanoviska 2/13,(3) sú podľa všetkého uzavreté, až na jednu zostávajúcu otázku: rozsah právomoci súdov EÚ v oblasti SZBP.
II. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
5. Neves 77 Solutions SRL (ďalej len „Neves“) je spoločnosť založená v roku 2014, ktorej hlavnou činnosťou je sprostredkovanie predaja výrobkov v oblasti letectva.
6. Neves sprostredkovala transakciu medzi ukrajinskou spoločnosťou SFTE Spectechnoexport (ďalej len „SFTE“) a indickou spoločnosťou Hindustan Aeronautics Limited (ďalej len „Hindustan“).
7. V roku 2009 tieto dve spoločnosti uzavreli zmluvu, ktorou sa SFTE zaviazala dodať a opraviť niekoľko lietadiel pre spoločnosť Hindustan s použitím súčiastok vyrobených v Rusku. Po ruskej invázii na ukrajinský Krym v roku 2014 však SFTE prestala nakupovať diely a vybavenie potrebné pre túto zákazku priamo z Ruska.
8. Dňa 4. januára 2019 SFTE uzavrela zmluvu so spoločnosťou Neves na dodávku 32 rádiostaníc R‑800L2E, ktoré mali byť dodané do Spojených arabských emirátov. Dňa 8. januára 2019 zas Neves uzavrela s portugalskou spoločnosťou zmluvu o kúpe 32 rádiostaníc R‑800L2E, z ktorých 20 bolo vyrobených a vyvezených z Ruska do Spojených arabských emirátov. Neves potom na žiadosť spoločnosti SFTE previedla 20 rádiostaníc na spoločnosť Hindustan v Indii.
9. Oznámením z 26. júla 2019 rumunský odbor pre kontrolu vývozu (ďalej len „ANCEX“) informoval spoločnosť Neves, že rádiostanice R‑800L2E boli zaradené do kategórie ML11 na zozname vojenských výrobkov podliehajúcich režimu kontroly vývozu, dovozu a iných transakcií uvedenom vo vyhláške ministra zahraničných vecí č. 901/2019 (ďalej len „vyhláška č. 901/2019“).(4) V tomto oznámení bolo ďalej uvedené, že zahraničný obchod s týmto výrobkom sa môže v súlade s rumunským právom uskutočňovať len na základe potvrdenia o registrácii a povolení vydaných zo strany ANCEX.
10. Oznámením z 29. júla 2019 ANCEX ďalej informoval spoločnosť Neves, že na sprostredkovateľskú transakciu týkajúcu sa rádiostaníc R‑800L2E sa vzťahujú reštriktívne opatrenia voči Rusku zavedené rozhodnutím 2014/512/SZBP.
11. Neves odpovedala na obe oznámenia odboru ANCEX, pričom tvrdila, že predmetné rádiostanice boli určené na civilné použitie a že vyhláška č. 901/2019, ktorou bol do rumunského práva prebratý zoznam vojenských tovarov EÚ a z ktorej ANCEX vychádzal, sa v čase dodania tohto tovaru neuplatňovala. Podľa spoločnosti Neves sa neuplatňoval ani článok 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP, keďže tieto rádiostanice neboli predané do Ruska.
12. V dňoch 6. a 9. augusta 2019 prijala Neves od spoločnosti SFTE sumy v celkovej výške 2 984 961,40 eura ako platbu za rádiostanice dodané na základe zmluvy zo 4. januára 2019.
13. Rumunská Národná agentúra pre daňovú správu – oddelenie pre daňové podvody (ďalej len „ANAF“)(5) vydala 12. mája 2020 proti spoločnosti Neves zápisnicu o priestupku. ANAF sa domnievala, že Neves sa dopustila priestupku podľa článku 26 ods. 1 písm. b) mimoriadneho nariadenia 202/2008 tým, že porušila článok 3 ods. 1, článok 7 ods. 1 a článok 24 ods. 1 tohto mimoriadneho nariadenia, ako aj článok 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP. Toto mimoriadne nariadenie upravuje spôsob vykonávania medzinárodných sankcií na vnútroštátnej úrovni vrátane sankcií uložených Európskou úniou. Ustanovenia tohto mimoriadneho nariadenia, na ktoré sa odvolávala ANAF, stanovujú, že akty ukladajúce medzinárodné sankcie (vrátane rozhodnutí EÚ v rámci SZBP) zaväzujú orgány verejnej moci a všetky fyzické alebo právnické osoby nachádzajúce sa v Rumunsku. Ukladajú tiež povinnosť, aby fyzické alebo právnické osoby oznamovali príslušným orgánom prípadné nadviazanie vzťahu alebo de facto vzťah v súvislosti s transakciami, na ktoré sa vzťahujú medzinárodné sankcie.
14. V dôsledku toho bola spoločnosti Neves uložená pokuta vo výške 30 000 RON (približne 6 000 eur) a bola je zhabaná suma 14 113 003 RON (2 984 961,40 eura), teda ekvivalent súm, ktoré inkasovala 6. a 9. augusta 2019 od spoločnosti SFTE.
15. V tejto zápisnici o priestupku ANAF uviedla, že hoci ANCEX informoval spoločnosť Neves, že rádiostanice R‑800L2E sú na zozname vojenských výrobkov podliehajúcich režimu kontroly vývozu, dovozu a iných transakcií a že sprostredkovateľská transakcia týkajúca sa tohto výrobku patrí do pôsobnosti rozhodnutia 2014/512/SZBP, Neves pokračovala v transakciách v rámci predaja týchto výrobkov inkasovaním príslušných súm na rumunskom bankovom účte.
16. Neves napadla zápisnicu o priestupku na Judecătoria Sectorului 1 București (Súd prvého stupňa pre prvý obvod Bukurešť, Rumunsko). Rozsudkom z 2. novembra 2020 tento súd zamietol sťažnosť spoločnosti Neves ako nedôvodnú.
17. Neves podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť, Rumunsko), ktorý v prejednávanej veci podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
18. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že na základe vnútroštátnych opatrení, ktorými sa vykonávajú reštriktívne opatrenia Únie, bola spoločnosti Neves uložená správna sankcia pozostávajúca z pokuty, ako aj dodatočnej sankcie spočívajúcej v zhabaní súm, ktoré prijala od spoločnosti SFTE za sprostredkovateľskú transakciu. Vnútroštátny súd ďalej uvádza, že vnútroštátna právna úprava zaviedla samostatnú povinnosť oznámiť príslušným orgánom každú transakciu, na ktorú sa vzťahuje zákaz sprostredkovateľských služieb stanovený v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP, pod hrozbou sankcie automatického zhabania akýchkoľvek príjmov vyplývajúcich z porušenia tejto povinnosti.
19. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či vzhľadom na tvrdenia spoločnosti Neves týkajúce sa neprimeranosti trestu úplného zhabania z hľadiska judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), ktorá sa týka majetkového práva zaručeného článkom 1 protokolu č. 1 k EDĽP,(6) sú vnútroštátne vykonávacie opatrenia v rozpore s niektorými všeobecnými zásadami práva Únie a právami obsiahnutými v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
20. Vnútroštátny súd sa okrem toho pýta, či sa zákaz sprostredkovateľských služieb stanovený v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP uplatňuje na situáciu vo veci samej, ktorá sa týka tovaru pochádzajúceho z Ruska, ktorý nebol fyzicky dovezený na územie členského štátu.
21. Vnútroštátny súd uvádza, že Súdny dvor ešte nerozhodoval o ustanoveniach rozhodnutia 2014/512/SZBP, ktorých výklad požaduje, a že okolnosti prejednávanej veci sa líšia od okolností, ktoré viedli k vydaniu rozsudku Rosneft.(7)
22. Za týchto okolností Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť) prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa rozhodnutie 2014/512/SZBP, najmä jeho články 5 a 7 vzhľadom na zásady právnej istoty a nulla poena sine lege vykladať v tom zmysle, že umožňuje (ako občianskoprávnu sankciu) vnútroštátne opatrenie, ktorým sa povoľuje zhabanie všetkých peňažných prostriedkov vyplývajúcich z transakcie, akou je transakcia uvedená v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP, ak sa preukáže, že bol spáchaný skutok, ktorý je podľa vnútroštátneho práva kvalifikovaný ako priestupok?
2. Má sa článok 5 rozhodnutia 2014/512/SZBP vykladať v tom zmysle, že umožňuje členským štátom prijať vnútroštátne opatrenia, ktoré stanovujú automatické zhabanie akejkoľvek sumy vyplývajúcej z porušenia povinnosti oznámiť transakciu, ktorá patrí do pôsobnosti článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP?
3. Uplatňuje sa zákaz uvedený v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP, ak tovar predstavujúci vojenské vybavenie, ktorý bol predmetom sprostredkovateľských transakcií, nebol nikdy fyzicky dovezený na územie členského štátu?“
23. Európska komisia predložila Súdnemu dvoru písomné pripomienky. Okrem toho v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 62 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora boli rumunská vláda a Komisia vyzvané, aby písomne odpovedali na doplňujúce otázky vrátane otázky týkajúcej sa existencie právomoci Súdneho dvora v prejednávanej veci.
24. Dňa 27. júna 2023 sa konalo pojednávanie, na ktorom predniesla ústne pripomienky Neves, holandská a rakúska vláda, Rada a Komisia.
III. Analýza
A. Reštriktívne opatrenia Únie vo všeobecnosti a najmä tie, ktoré sú relevantné pre prejednávanú vec
1. Prijatie a vykonávanie reštriktívnych opatrení
25. V rámci SZBP môže Rada rozhodnúť o uložení reštriktívnych opatrení voči tretím krajinám, subjektom alebo jednotlivcom v súlade s cieľmi SZBP podľa článku 21 ZEÚ.
26. Vo všeobecnosti je účelom reštriktívnych opatrení dosiahnuť zmenu politiky alebo činnosti cieľovej krajiny, časti krajiny, vlády, subjektov alebo jednotlivcov.(8) Podľa sankčnej mapy EÚ(9) je v súčasnosti v platnosti viac ako 40 reštriktívnych opatrení EÚ (väčšinou súvisiacich s krajinami).
27. Reštriktívne opatrenia prijíma Rada na základe článku 29 ZEÚ a vykonávajú sa na úrovni EÚ alebo na vnútroštátnej úrovni.
28. Opatrenia týkajúce sa otázok, ktoré patria do právomoci členských štátov alebo do spoločných právomocí, ktoré sa ešte nevykonávali na úrovni EÚ, sa vykonávajú len na vnútroštátnej úrovni. Členské štáty sú povinné prijať primerané opatrenia, keďže sú právne viazané konať v súlade s rozhodnutiami Rady v oblasti SZBP.(10) Doteraz je bežnou praxou, že opatrenia, akými sú zbrojné embargá a zákazy cestovania, vykonávajú priamo členské štáty.(11)
29. Reštriktívne opatrenia, ktoré patria do právomoci EÚ, sa v zásade vykonávajú na úrovni EÚ. Opatrenia, ktorými sa prerušujú alebo čiastočne či úplne obmedzujú hospodárske vzťahy s treťou krajinou, vrátane opatrení na zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov, prijíma Rada na základe spoločného návrhu vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a Komisie ako nariadenie podľa článku 215 ZFEÚ (ďalej len „nariadenie podľa článku 215“).(12) Takéto nariadenia sú záväzné a priamo uplatniteľné v celej Európskej únii, čím zabezpečujú jednotné uplatňovanie reštriktívnych opatrení vo všetkých členských štátoch.(13) Okrem toho na rozdiel od rozhodnutia v oblasti SZBP môže nariadenie podľa článku 215 priamo ukladať povinnosti jednotlivcom v členských štátoch. Aj keby sa však reštriktívne opatrenia EÚ vykonávali prostredníctvom nariadenia podľa článku 215, ich zavedenie do praxe si môže vyžadovať dodatočné opatrenia na vnútroštátnej úrovni.
30. Rozhodnutia v oblasti SZBP podľa článku 29 ZEÚ a nariadenia podľa článku 215 nemusia mať nevyhnutne úplne rovnaký obsah. Rozhodnutie v oblasti SZBP by mohlo zahŕňať opatrenia patriace do a mimo právomocí Zmluvy FEÚ, pričom v takom prípade by nariadenie podľa článku 215 nevykonávalo celý obsah tohto rozhodnutia.(14) Ak je rozhodnutie v oblasti SZBP vykonávané nariadením podľa článku 215, môže byť v tomto nariadení podrobnejšie rozpracované.
2. Reštriktívne opatrenia voči Rusku relevantné pre prejednávanú vec
31. V reakcii na inváziu Ruska do oblasti Krymu na Ukrajine prijala Európska únia už v marci 2014 rozhodnutie 2014/145/SZBP.(15) Toto rozhodnutie stanovilo cestovné obmedzenia, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov určitých osôb. Bolo vykonané nariadením č. 269/2014.(16)
32. Keďže Rusko následne nevyhovelo požiadavkám Európskej únie, Rada rozhodnutím 2014/512/SZBP zaviedla balík ďalších reštriktívnych opatrení EÚ. Zaviedli sa obmedzenia v súvislosti s finančnými službami, tovarom s dvojakým použitím, citlivými technológiami a vojenským tovarom.(17) Tieto opatrenia boli vzhľadom na pokračujúcu vojenskú agresiu Ruska voči Ukrajine niekoľkokrát zmenené.(18) Prejednávaná vec sa však týka len opatrení prijatých rozhodnutím 2014/512/SZBP.
33. Článok 2 tohto rozhodnutia zavádza rôzne zákazy týkajúce sa zbraní a súvisiacich vojenských tovarov.(19) Jeho článok 2 ods. 2 písm. a) stanovuje zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom. Stanovuje, že sa zakazuje:
„poskytovať technickú pomoc, sprostredkovateľské služby alebo iné služby v súvislosti vojenskými aktivitami a poskytovať, vyrábať, udržiavať a používať zbrane všetkých druhov a súvisiaceho materiálu vrátane zbraní a streliva, vojenských vozidiel a vybavenia, polovojenského vybavenia a náhradných dielov pre ne, a to priamo alebo nepriamo akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu v Rusku alebo na použitie v Rusku;“(20)
34. V ten istý deň ako rozhodnutie 2014/512/SZBP prijala Rada nariadenie 833/2014(21) podľa článku 215 ZFEÚ s cieľom vykonať uvedené rozhodnutie. Nariadenie č. 833/2014 pôvodne neobsahovalo zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom.(22) Článok 4 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia stanovoval, že je zakázané:
„priamo alebo nepriamo poskytovať technickú pomoc v súvislosti s tovarom a technológiami uvedenými v Spoločnom zozname vojenského materiálu alebo v súvislosti s poskytovaním, výrobou, údržbou a používaním tovaru uvedeného v tomto zozname, akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osobe, subjektu alebo orgánu v Rusku alebo na použitie v Rusku;“
35. Len nedávno, 23. júna 2023, Rada zmenila článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 833/2014(23) a za výraz „technickú pomoc“ vložila slová „a sprostredkovateľské služby“.(24) Táto zmena sa však z časového hľadiska nevzťahuje na situáciu vo veci samej.
36. V relevantnom čase preto zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom stanovený v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP nebol nariadením 833/2014 vykonaný.
37. Rada vysvetlila, prečo tento zákaz nebol vykonaný v nariadení podľa článku 215, týmto spôsobom. Vývoz zbraní patrí do pôsobnosti spoločnej pozície 2008/944/SZBP,(25) ktorá upravuje všetok takýto vývoz, a nielen vývoz do krajín, na ktoré Európska únia uvalila zbrojné embargo. Stanovuje, že členské štáty musia vydať licenciu na každý vývoz vojenského materiálu. Preto nikto nemôže vyvážať zbrane z Európskej únie bez licencie získanej od orgánu zriadeného na tento účel v každom členskom štáte. Tá istá spoločná pozícia ukladá členským štátom povinnosť zamietnuť licenciu na vývoz zbraní okrem iného vtedy, keď vývoz nie je v súlade so zbrojným embargom, ktoré je pre členské štáty záväzné.(26) Na uľahčenie uplatňovania tejto spoločnej pozície bol prijatý Spoločný zoznam vojenského materiálu Európskej únie.(27) Všetok tovar na tomto zozname podlieha kontrolám vývozu podľa spoločnej pozície 2008/944/SZBP.(28)
38. Tento všeobecný systém upravujúci vývoz zbraní je, ako vysvetlila Rada, dôvodom, prečo zákazy priameho vývozu zbraní do krajín, na ktoré sa vzťahujú sankcie (zbrojné embargá), nie sú zahrnuté do nariadení podľa článku 215. Prijatie takých nariadení je nevyhnutné vždy, keď si výkon reštriktívnych opatrení vyžaduje uloženie povinnosti jednotlivcom v členských štátoch, keďže takúto povinnosť nemožno uložiť priamo samotným rozhodnutím v oblasti SZBP. Keďže však všetky členské štáty museli vytvoriť systémy licencií a uložiť všetkým vývozcom zbraní na svojom území povinnosť získať takú licenciu, nie je potrebné nariadenie podľa článku 215.
39. Rada sa však domnieva, že spoločná pozícia 2008/944/SZBP od členských štátov jasne nepožaduje, aby uložili povinnosť získať licenciu na sprostredkovateľské služby v súvislosti s vojenským tovarom, hoci jej článok 1 ods. 2 stanovuje, že žiadosti o vývozné licencie zahŕňajú aj žiadosti o licencie na sprostredkovateľské služby.(29) Práve z tohto dôvodu sa prax líši, keďže niekedy sa považuje za potrebné, a inokedy nie, vykonať zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom prostredníctvom nariadenia podľa článku 215.(30)
40. Hoci vysvetlenie Rady nepovažujem za presvedčivé, nič to nemení na skutočnosti, že zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenskými tovarmi nebol zahrnutý do nariadenia 833/2014 v znení uplatniteľnom na prejednávanú vec.
B. Preformulovanie otázok a právomoc Súdneho dvora
41. Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť) formuloval svoje prejudiciálne otázky ako otázku výkladu niektorých ustanovení rozhodnutia 2014/512/SZBP. Ako však vyplýva z jeho vysvetlenia dôvodov, pre ktoré podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, tento súd v podstate od Súdneho dvora žiada usmernenie týkajúce sa zlučiteľnosti vnútroštátnych vykonávacích opatrení so základnými právami a zásadami EÚ.
42. Rumunské právo sankcionuje osoby, ktoré poskytujú sprostredkovateľské služby v rozpore s reštriktívnymi opatreniami EÚ, správnou pokutou a zhabaním celého zisku vyplývajúceho zo zakázanej transakcie ako občianskoprávnou sankciou. Tieto sankcie sú voľbou vnútroštátneho zákonodarcu pri uplatňovaní reštriktívnych opatrení EÚ vrátane tých, ktoré boli uložené voči Rusku. Takéto opatrenia rozhodnutie 2014/512/SZBP nevyžaduje a nijaký účastník tohto konania ani netvrdí, že to tak je.
43. Hoci sú teda prvé dve otázky formulované tak, že vnútroštátny súd sa pýta na výklad niektorých ustanovení rozhodnutia 2014/512/SZBP, v skutočnosti si nevyžadujú výklad tohto rozhodnutia. Naopak, vyžadujú si, aby Súdny dvor poskytol výklad určitých zásad práva Únie, na ktoré odkazuje vnútroštátny súd, konkrétne zásady právnej istoty, zásady nulla poena sine lege a majetkového práva.
44. Preto navrhujem preformulovať prvé dve prejudiciálne otázky.
45. Prvá otázka sa v podstate týka toho, či sa zásady právnej istoty a nulla poena sine lege, ako aj základné právo vlastniť majetok majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnym opatreniam stanovujúcim zhabanie celého príjmu z transakcie, ktorú zakazuje článok 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP.
46. Druhá otázka sa v podstate týka toho, či sa tieto práva a zásady Únie majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnym opatreniam, ktoré stanovujú, že zhabanie je automatické a vyplýva z porušenia povinnosti oznámiť transakciu, ktorá patrí do pôsobnosti článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP.
47. Tretia otázka si vyžaduje výklad samotného rozhodnutia 2014/512/SZBP, keďže sa týka pojmu sprostredkovateľské služby, ktoré zakazuje.
48. Nevidím nijakú prekážku, ktorá by Súdnemu dvoru bránila odpovedať na prvé dve preformulované otázky. Súdny dvor má právomoc vykladať všeobecné zásady práva EÚ a základné práva tak, ako sú vyjadrené v Charte. Je to tak aj v prípade, že výklad Súdneho dvora je relevantný na účely posúdenia zákonnosti vnútroštátnych opatrení, ktorými sa vykonáva SZBP, vnútroštátnym súdom.
49. Ako som uviedla v návrhoch, ktoré som predniesla vo veciach KS a KD,(31) Súdny dvor má právomoc vykladať všeobecné zásady práva Únie a základné práva, ako sú vyjadrené v Charte, aj vtedy, keď je tento výklad relevantný na účely posúdenia zákonnosti rozhodnutia v oblasti SZBP. V prejednávanej veci to tak nie je. Ak by sa však samotným rozhodnutím 2014/512/SZBP uložilo zhabanie ako opatrenie, ktoré majú vykonať členské štáty, návrh vnútroštátneho súdu by bol návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa pýta na platnosť opatrenia SZBP. Právomoc Súdneho dvora rozhodovať o takomto návrhu nie je vylúčená článkom 24 ods. 1 ZEÚ a článkom 275 ZFEÚ.
50. Takýto výklad článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ navrhujem z toho dôvodu, že predstavujú výnimku zo všeobecnej právomoci Súdneho dvora podľa Zmlúv a musia sa vykladať reštriktívne.(32) Pri takom výklade tieto ustanovenia Zmluvy nevylučujú právomoc Súdneho dvora preskúmavať súlad všetkých opatrení SZBP, vrátane všeobecne záväzných, so základnými právami chránenými právnym poriadkom Únie. Vykladať článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ v tom zmysle, že vylučujú právomoc Súdneho dvora v takýchto prípadoch, by nebolo v súlade s ústavnými základmi Európskej únie. Súdny dvor by bol zbavený svojej ústavnej úlohy zabezpečiť, aby inštitúcie a orgány EÚ neporušovali základné práva zaručené právnym poriadkom EÚ. Jednotlivci by tak zostali bez účinnej súdnej ochrany svojich základných práv založených na práve EÚ. To nemohlo byť zámerom autorov Zmlúv, keď obmedzili právomoc Súdneho dvora v oblasti SZBP.
51. Naopak, autori Zmlúv mohli mať v úmysle vylúčiť právomoc Súdneho dvora na výklad opatrení v oblasti SZBP len s cieľom vysvetliť ich význam na účely ich uplatňovania v členských štátoch. Článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ by sa preto mali vykladať v tom zmysle, že takúto právomoc vylučujú. Toto stanovisko podrobnejšie vysvetlím vo svojej odpovedi na tretiu otázku.
C. O prvej a druhej otázke
52. Prvé dve otázky sa týkajú možnej protiprávnosti konfiškačných opatrení uložených rumunským právom. Vnútroštátny súd uviedol tri možné dôvody takejto protiprávnosti: porušenie zásady právnej istoty, zásady nulla poena sine lege a majetkového práva.
53. Podľa môjho názoru, a ako uviedla Komisia, prvé dve zásady nie sú v prejednávanej veci relevantné.
54. Zásada právnej istoty v tom zmysle, v akom sa na ňu odvolávala Neves, bráni tomu, aby sa nová právna norma uplatňovala retroaktívne na situáciu pred nadobudnutím jej účinnosti.(33) V prejednávanej veci Neves tvrdí, že vyhláška č. 901/2019, ktorou Rumunsko stanovilo zoznam vojenských tovarov a týmto spôsobom prebralo zoznam Únie, ešte nebola účinná v čase, keď uzavrela transakciu týkajúcu sa sporných rádiostaníc. Vyhláška č. 901/2019 však obsahuje zoznam vojenského tovaru, ktorý je totožný so zoznamom uvedeným vo vyhláške č. 156/2018, ktorá bola účinná v čase skutkových okolností. V prejednávanej veci teda nevzniká problém retroaktívneho uplatňovania práva.
55. Zásada nulla poena sine lege sa týka zákonnosti a predvídateľnosti trestných činov a trestov.(34) Vzhľadom na to, že zhabanie uložené vnútroštátnymi opatreniami nie je trestnoprávnou sankciou, ale občianskoprávnou sankciou, nie je mi jasné, ako by sa táto zásada mohla uplatniť v prejednávanej veci.
56. Zhabanie však určite zasahuje do majetkového práva, ktoré zaručuje článok 17 ods. 1 Charty. Toto právo nie je absolútne a podľa článku 52 ods. 1 Charty môže byť primerane obmedzené na účely dosiahnutia legitímnych verejných cieľov.
57. Aby bolo možné pomôcť vnútroštátnemu súdu, je potrebné poskytnúť výklad Charty s cieľom vysvetliť, či majetkové právo môže byť obmedzené na dosiahnutie verejných cieľov rozhodnutia 2014/512/SZBP.
58. Podobnou otázkou sa Súdny dvor už zaoberal v rozsudku Rosneft.(35) V uvedenej veci Súdny dvor zamietol námietku neplatnosti určitých ustanovení rozhodnutia 2014/512/SZBP, ktorými sa ukladajú individuálne reštriktívne opatrenia, a príslušných ustanovení nariadenia 833/2014, ktorá bola vznesená z dôvodu, že umožňujú zhabanie majetku a zásah do majetkových práv. Súdny dvor pripomenul svoj rozsudok Bosphorus,(36) v ktorom rozhodol, že reštriktívne opatrenia majú z povahy veci účinky zasahujúce do majetkového práva a slobodného výkonu povolania, čo v uvedenej veci umožnilo ich odôvodnenie aj vtedy, keď spôsobovali ujmu osobám, ktoré nie sú nijako zodpovedné za situáciu, ktorá viedla k prijatiu sankcií. Súdny dvor v rozsudku Rosneft dospel k záveru, že takéto obmedzenia môžu byť a fortiori odôvodnené, pokiaľ ide o dôsledky reštriktívnych opatrení zameraných na subjekty, na ktoré sa tieto opatrenia vzťahujú.(37)
59. V rozsudku Rosneft Súdny dvor ďalej pripomenul, že cieľmi reštriktívnych opatrení voči Rusku sú ochrana územnej celistvosti, zvrchovanosti a nezávislosti Ukrajiny, ako aj podpora mierového riešenia krízy v tejto krajine. Ich dosiahnutie je súčasťou širšieho cieľa zachovania mieru a medzinárodnej bezpečnosti v súlade s článkom 21 ZEÚ.(38) Tieto ciele sa považovali za odôvodňujúce zásah do majetkového práva žalobkyne.
60. Možno teda dospieť k záveru, že ciele reštriktívnych opatrení voči Rusku môžu odôvodniť obmedzenie majetkového práva. Ďalšou otázkou, na ktorú treba odpovedať, je to, či je zhabanie primeraným opatrením na dosiahnutie týchto legitímnych cieľov a či nie je príliš zaťažujúce stanoviť automatické zhabanie za neoznámenie transakcie zakázanej týmito reštriktívnymi opatreniami.
61. Vnútroštátne opatrenia, ktorými sa vykonávajú reštriktívne opatrenia EÚ, musia umožňovať dosiahnutie cieľov reštriktívnych opatrení. V tomto zmysle musia mať odrádzajúci účinok. Pri výbere vhodných opatrení v tomto ohľade majú členské štáty určitú mieru voľnej úvahy. Je to potrebné, lebo situácia v každom členskom štáte môže byť odlišná. Otázka, ktoré opatrenia sú dostatočné na to, aby odradili spoločnosti a jednotlivcov od účasti na zakázaných transakciách, si môže v každej krajine vyžadovať špecifickú odpoveď. Podľa môjho názoru, ako uviedla aj Komisia, stanovenie zhabania súbežne s pokutou by mohlo byť skutočne nevyhnutné, lebo samotné uloženie pokuty nemôže mať želaný účinok, keďže jej výška je zanedbateľná v porovnaní so sumami prijatými ako platba za zakázanú transakciu.
62. Aj keď vnútroštátny súd môže zohľadniť vnútroštátne osobitosti, musí zohľadniť aj požiadavky práva Únie týkajúce sa posúdenia proporcionality. V súlade s článkom 52 ods. 3 Charty treba na účely výkladu článku 17 Charty zohľadniť judikatúru ESĽP týkajúcu sa článku 1 protokolu č. 1 k EDĽP, ktorá stanovuje ochranu majetkového práva ako úroveň minimálnej ochrany.(39)
63. Vo veciach, v ktorých ESĽP konštatoval, že zhabanie je neprimerané, bolo dôvodom to, že tieto opatrenia ukladali nadmernú záťaž jednotlivcom, keďže nezohľadňovali faktory, akými sú zákonný pôvod zhabaných súm a skutočnosť, že chýbal úmysel uviesť orgány do omylu. Ďalším faktorom bolo v niektorých prípadoch to, či zhabanie predstavuje dodatočnú sankciu.(40)
64. V prejednávanej veci sa zhabanie ukladá ako automatické opatrenie, ktoré je dôsledkom neoznámenia zakázanej transakcie. Súhlasím s tým, že automatické zhabanie, ktoré neumožňuje súdu posúdiť okolnosti prípadu, by sa v zásade mohlo ukázať ako problematické z hľadiska primeranosti. Zdá sa však, že rumunské právo viaže automatickú povahu zhabania na skutočnosť, že zakázaná, a teda protiprávna transakcia nebola oznámená. Ak teda sudca zistí, že transakcia bola zákonná, jej dôsledkom nebude automatické zhabanie.
65. Z tohto dôvodu, pričom overiť to musí vnútroštátny súd, zastávam názor, že automatické zhabanie je obmedzením majetkového práva, ktoré je primerané cieľu odrádzať osoby od porušenia reštriktívnych opatrení voči Rusku, ktoré boli prijaté na dosiahnutie legitímnych verejných cieľov.(41)
66. Preto sa domnievam, že na prvú a druhú otázku treba odpovedať v tom zmysle, že vnútroštátne opatrenia stanovujúce zhabanie celého príjmu z transakcie uskutočnenej v rozpore s rozhodnutím 2014/512/SZBP predstavujú primerané obmedzenie majetkového práva. Je to tak aj v prípade, že zhabanie je automatickým dôsledkom neoznámenia transakcie príslušným vnútroštátnym orgánom.
D. O tretej otázke
67. Treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa zákaz stanovený v článku 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP uplatní, ak vojenský tovar, ktorý bol predmetom sprostredkovateľských transakcií, nebol nikdy fyzicky dovezený na územie členského štátu.
68. Touto otázkou vnútroštátny súd navrhuje, aby Súdny dvor poskytol výklad všeobecného ustanovenia rozhodnutia v oblasti SZBP, ktorým sa ukladajú reštriktívne opatrenia voči tretej krajine.
69. Súdny dvor ešte nemal príležitosť vysvetliť, či článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ vylučujú takúto právomoc.
70. Zastávam názor, že článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 ZFEÚ skutočne vylučujú právomoc Súdneho dvora vykladať ustanovenia aktov v oblasti SZBP s cieľom vysvetliť ich význam.
71. Takýto výklad je v súlade s cieľom obmedziť právomoc uvedeným v týchto dvoch ustanoveniach Zmluvy. Týmito ustanoveniami sa autori Zmlúv v podstate usilovali vylúčiť Súdny dvor z tvorby politiky v oblasti SZBP. Ak si Súdny dvor môže vybrať medzi viacerými možnými významami právnej normy, nevyhnutne to ovplyvňuje politickú voľbu autora alebo autorov tejto právnej normy. Je to tak aj vtedy, ak je súdny výklad obmedzený okrem iného potrebou vykladať pravidlo v súlade so zámerom jeho autora alebo autorov. Takýto zámer nie je vždy zrejmý, čo znamená, že sa sám stáva vecou súdneho výkladu.(42)
72. Je takéto stanovisko v rozpore s mojím chápaním, podľa ktorého Súdny dvor môže posúdiť dodržiavanie základných práv v prípade všetkých opatrní SZBP vrátane všeobecne záväzných (pozri body 49 a 50 vyššie)? Intelektuálne kroky, ktoré sa majú vykonať v rámci súdneho preskúmania, si totiž vyžadujú pochopenie pravidla, ktoré sa vykladá, a pravidla, vo vzťahu ku ktorému sa vykladá. Preto Súdny dvor pri posudzovaní súladu opatrenia v oblasti SZBP s Chartou potrebuje poskytnúť nielen výklad Charty, ale aj pravidla SZBP, ktorého zákonnosť sa posudzuje. Takýto rozpor však nevzniká, ak sa pripustí, že Súdny dvor je v rámci skúmania zákonnosti viazaný významom, ktorý preskúmavanému aktu pripisuje jeho autor, ktorý ho predkladá buď ako účastník konania o priamej žalobe na Súdnom dvore, alebo ako účastník prejudiciálneho konania. Súdny dvor môže bez ohľadu na obmedzenie právomoci podľa článku 24 ods. 1 ZEÚ a článku 275 ZFEÚ posúdiť, či je pravidlo SZBP, ako ho chápe jeho autor, prípustné z hľadiska základných práv a zásad Únie.
73. Naopak, keď Súdny dvor v rámci prejudiciálneho konania, ako je to v prejednávanej veci, prejednáva žiadosť o vysvetlenie významu pravidla SZBP, ktoré vnútroštátnemu súdu nie je jasné, ide o pravidlo, ktorému možno nevyhnutne pripísať rôzne významy. V takom konaní je význam, ktorý obhajuje autor alebo autori pravidla, len jedným z možných významov, pričom ostatní účastníci majú odlišné názory. V prejudiciálnom konaní je teda potrebné, aby Súdny dvor rozhodol, ktorý význam je „správny“.
74. Možno si oprávnene položiť otázku, prečo by sa mal Súdny dvor pri posudzovaní zákonnosti pravidla riadiť významom navrhnutým autorom pravidla, ak môže pravidlu pri výklade v rámci prejudiciálneho konania pripísať iný význam, než aký navrhuje jeho autor.
75. Dôvod spočíva v odlišnom účele oboch druhov právomocí vykonávaných Súdnym dvorom. Cieľom posúdenia zákonnosti opatrenia v oblasti SZBP (či už ide napríklad o žaloby o neplatnosť, prejudiciálne rozhodnutia o platnosti alebo žaloby o náhradu škody) je určiť, že pravidlo, ktorá má význam zamýšľaný Radou, nemožno v právnom poriadku Únie pripustiť. Inými slovami, Súdny dvor nemôže spochybňovať, čo mala Rada na mysli, ale môže overiť, či to, čo Rada zamýšľala, je v súlade so základnými právami a zásadami EÚ.
76. Naopak, v rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúceho sa výkladu ide o význam pravidla tak, ako ho chápu rôzni aktéri, akými sú jeho autori, účastníci konania vo veci samej a samotný vnútroštátny súd. Keď pravidlo opustí rozhodovací proces, získa takpovediac „vlastný život“. Ak je pri jeho uplatňovaní možné pravidlu pripísať viacero významov (a to je možné len vtedy, keď tieto pripísané významy nie sú v rozpore so základnými právami a zásadami EÚ), nie je dôvod, prečo by mal mať jeden význam prednosť pred druhým. V záujme jednotnosti ústavný poriadok EÚ udelil Súdnemu dvoru právomoc zvoliť si jeden z možných významov. Táto právomoc bola v oblasti SZBP vylúčená.
77. Toto obmedzenie právomoci je nevyhnutne spojené s cenou za jednotnosť práva v oblasti SZBP. Keďže pojem sprostredkovateľské služby možno vykladať rôznymi spôsobmi, môže nadobudnúť jeden význam na súdoch jedného členského štátu a iný význam na súdoch iného členského štátu. Treba však vychádzať z toho, že autori Zmlúv pripustili možnosť takýchto rozdielov, keď obmedzili právomoc Súdneho dvora článkom 24 ods. 1 ZEÚ a článkom 275 ZFEÚ. Je možné, že autori zmlúv dali prednosť tomu, aby sa takéto rozdiely riešili politickými, a nie súdnymi mechanizmami. Na to, aby bola Súdnemu dvoru priznaná úloha spočívajúca v zabezpečení jednotnosti, ktorá mu prináleží podľa Zmluvy FEÚ, obmedzenie právomoci založené na týchto dvoch ustanoveniach bude musieť byť odstránené zmenou Zmlúv.
78. Ak však rozhodnutie v oblasti SZBP nie je vykonané členskými štátmi, ako je to v prejednávanej veci, ale Európskou úniou prostredníctvom nariadenia podľa článku 215, Súdny dvor má plnú výkladovú právomoc vo vzťahu k tomuto nariadeniu a môže ju vykonať v rámci prejudiciálneho konania.(43) Nariadenie podľa článku 215 je opatrením v zmysle Zmluvy FEÚ, ktorým si Európska únia volí význam, ktorý sa má pripísať ustanoveniu rozhodnutia v oblasti SZBP. Keďže nemusí byť jasné, aký význam si Únia zvolila, Súdny dvor má podľa Zmlúv za úlohu vyjasniť túto otázku s cieľom zabezpečiť jednotné uplatňovanie tohto nariadenia.
79. Konkrétnejšie by to znamenalo, že ak by nariadenie 833/2014 v plnom rozsahu prebralo článok 2 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2014/512/SZBP tým, že by zahŕňalo zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom, Súdnemu dvoru by prináležalo vykladať otázku, či sa pojem sprostredkovateľské služby vzťahuje na transakcie týkajúce sa tovaru, ktorý nikdy nebol fyzicky dovezený na územie členského štátu. Výklad Súdneho dvora by sa však týkal len nariadenia, a nie rozhodnutia v oblasti SZBP.
80. V tomto zmysle nemožno prijať tvrdenie Komisie, podľa ktorého má Súdny dvor právomoc vykladať rozhodnutie 2014/512/SZBP z dôvodu, že zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom mal byť vykonaný prostredníctvom nariadenia 833/2014. Aj keby bola pravda, že Rada nesprávne nezahrnula sprostredkovateľské služby do nariadenia podľa článku 215, výklad pojmu sprostredkovateľské služby uvedeného v takom nariadení by nemal vplyv na význam tohto pojmu v rozhodnutí v oblasti SZBP. Z tohto dôvodu nie je potrebné analyzovať, či podľa Zmlúv existovala povinnosť vykonať zákaz sprostredkovateľských služieb v súvislosti s vojenským tovarom.
81. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že nemá právomoc odpovedať na tretiu otázku.
IV. Návrh
82. Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunalul București (Regionálny súd Bukurešť, Rumunsko), takto:
Zásada právnej istoty, zásada nulla poena sine lege a základné majetkové právo nebránia vnútroštátnym opatreniam, ktoré stanovujú zhabanie celého príjmu z transakcie uskutočnenej v rozpore s rozhodnutím 2014/512/SZBP. Je to tak aj v prípade, že zhabanie je automatickým dôsledkom neoznámenia transakcie príslušným vnútroštátnym orgánom.
Súdny dvor nemá právomoc rozhodnúť o tretej otázke.