Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 23. novembra 2023(1)
Zadeva C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
proti
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti, Romunija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP) – Omejevalni ukrepi zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini – Sklep Sveta 2014/512/SZVP – Pristojnost Sodišča – Členi 2, 6, 19 in 24 PEU – Člena 267 in 275 PDEU – Prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom – Izvajanje s strani držav članic – Upravna globa – Zaseg prejetih zneskov – Domnevna kršitev splošnih načel prava Unije in temeljnih pravic – Načelo pravne varnosti – Načelo nulla poena sine lege – Člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 1 Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o človekovih pravicah – Lastninska pravica“
I. Uvod
1. Leta 2014 je Evropska unija v odgovor na neizzvano kršitev ukrajinske suverenosti in ozemeljske nedotakljivosti s strani Ruske federacije proti tej državi sprejela več omejevalnih ukrepov. Obravnavana zadeva se nanaša na omejevalne ukrepe, uvedene s Sklepom 2014/512/SZVP.(2)
2. Najpomembnejše vprašanje, ki se poraja v tej zadevi, je, ali lahko Sodišče glede na omejitve njegove pristojnosti na področju skupne zunanje in varnostne politike (v nadaljevanju: SZVP), ki jih določata člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU, razlaga določbe navedenega sklepa.
3. Obravnavano zadevo Sodišče obravnava vzporedno z združenima zadevama KS in KD/Svet in drugi ter Komisija/KS in drugi (zadevi C‑29/22 P in C‑44/22 P; v nadaljevanju: zadevi KS in KD), v katerih bom sklepne predloge predstavila isti dan. Tudi pri zadnjenavedenih zadevah se poraja vprašanje obsega omejitev pristojnosti Sodišča na področju SZVP. Zato se bom, kjer je to upoštevno, sklicevala na svoje sklepne predloge v navedenih zadevah.
4. Širši okvir pri obeh sklopih zadev so potekajoča pogajanja o pristopu Evropske unije k Evropski konvenciji o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). Zdi se, da so vsa druga pogajalska poglavja, ki so bila odprta na podlagi mnenja 2/13,(3) zaprta, razen enega: obsega pristojnosti Sodišča EU na področju SZVP.
II. Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
5. Neves 77 Solutions SRL (v nadaljevanju: Neves) je leta 2014 ustanovljena družba, katere glavna dejavnost je posredovanje pri prodaji izdelkov na področju letalstva.
6. Družba Neves je posredovala pri transakciji med ukrajinsko družbo SFTE Spetstechnoexport (v nadaljevanju: SFTE) in indijsko družbo Hindustan Aeronautics Limited (v nadaljevanju: Hindustan).
7. Leta 2009 sta ti družbi sklenili pogodbo, s katero se je družba SFTE zavezala, da bo z uporabo sestavnih delov, proizvedenih v Rusiji, za družbo Hindustan dobavila in popravila več zrakoplovov. Vendar je družba SFTE po ruski invaziji v Ukrajini na območju Krima leta 2014 prenehala kupovati dele in naprave, potrebne za izvajanje navedene pogodbe, neposredno iz Rusije.
8. Družba SFTE je 4. januarja 2019 z družbo Neves sklenila pogodbo o dobavi 32 radijskih postaj R‑800L2E zadnjenavedeni družbi, dostavljene pa naj bi bile v Združene arabske emirate. Družba Neves pa je 8. januarja 2019 s portugalsko družbo sklenila pogodbo o nakupu 32 radijskih postaj R‑800L2E, od katerih jih je bilo 20 proizvedenih v Rusiji in od tam izvoženih v Združene arabske emirate. Družba Neves je nato na zahtevo družbe SFTE navedenih 20 radijskih postaj prenesla na družbo Hindustan v Indiji.
9. S sporočilom z dne 26. julija 2019 je romunski oddelek za nadzor izvoza (v nadaljevanju: ANCEX) družbo Neves obvestil, da so bile radijske postaje R‑800L2E vključene v kategorijo ML11 na seznamu vojaških izdelkov, za katere se uporablja ureditev nadzora izvoza, uvoza in drugih transakcij iz uredbe ministra za zunanje zadeve št. 901/2019 (v nadaljevanju: uredba št. 901/2019).(4) V tem sporočilu je bilo tudi navedeno, da se v skladu z romunskim pravom transakcije trgovine z navedenim izdelkom s tujino lahko izvajajo le na podlagi potrditve registracije in dovoljenj, ki jih izda ANCEX.
10. ANCEX je s sporočilom z dne 29. julija 2019 družbo Neves dodatno obvestil, da storitev posredovanja radijskih postaj R‑800L2E spada na področje uporabe omejevalnih ukrepov proti Rusiji, ki so bili uvedeni s Sklepom 2014/512/SZVP.
11. Družba Neves je odgovorila na sporočili ANCEX, pri čemer je trdila, da so obravnavane radijske postaje namenjene civilni rabi in da se uredba št. 901/2019, s katero je bil v romunsko pravo prenesen seznam vojaškega blaga Unije in na katero se je ANCEX skliceval, za te izdelke ob dobavi ni uporabljala. Po navedbah družbe Neves se poleg tega ni uporabljal niti člen 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP, ker radijske postaje niso bile prodane Rusiji.
12. Družba Neves je 6. in 9. avgusta 2019 od družbe SFTE kot plačilo za radijske postaje, dostavljene v skladu s pogodbo z dne 4. januarja 2019, prejela zneska v skupni višini 2.984.961,40 EUR.
13. Dne 12. maja 2020 je romunska nacionalna agencija davčne uprave – generalna direkcija za preprečevanje davčnih goljufij (v nadaljevanju: ANAF)(5) izdala zapisnik o kršitvi družbe Neves. ANAF je menila, da je družba Neves s kršitvijo člena 3(1), člena 7(1) in člena 24(1) izredne uredbe 202/2008 ter člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP kršila člen 26(1)(b) navedene izredne uredbe. Navedena izredna uredba ureja način izvajanja mednarodnih sankcij na nacionalni ravni, vključno s tistimi, ki jih uvede Evropska unija. Določbe navedene izredne uredbe, na katere se je sklicevala ANAF, predpisujejo, da akti, ki uvajajo mednarodne sankcije (vključno s sklepi Unije v okviru SZVP), zavezujejo javne organe ter vse fizične in pravne osebe v Romuniji. Hkrati uvajajo obveznost fizičnih ali pravnih oseb, da obvestijo pristojne organe, če vzpostavijo razmerje ali če so v dejanskem razmerju v zvezi s transakcijami, ki so predmet mednarodnih sankcij.
14. Zato je bila družbi Neves naložena globa v višini 30.000 RON (približno 6000 EUR), poleg tega pa je bilo zaseženih 14.113.003 RON (2.984.961,40 EUR), kar ustreza zneskoma, ki ju je 6. in 9. avgusta 2019 prejela od družbe SFTE.
15. ANAF je v navedenem zapisniku o kršitvi navedla, da je družba Neves kljub temu, da jo je ANCEX obvestil, da so bile radijske postaje R‑800L2E na seznamu vojaških izdelkov, za katere se uporablja ureditev nadzora izvoza, uvoza in drugih transakcij, in da storitev posredovanja navedenega izdelka spada na področje uporabe Sklepa 2014/512/SZVP, s prejetjem zneskov na romunski bančni račun nadaljevala dejavnosti v zvezi s prodajo navedenih izdelkov.
16. Družba Neves je ta zapisnik o kršitvi izpodbijala pri Judecătoria Sectorului 1 București (sodišče prve stopnje prvega okrožja v Bukarešti, Romunija). Navedeno sodišče je s sodbo z dne 2. novembra 2020 tožbo družbe Neves zavrnilo kot neutemeljeno.
17. Družba Neves se je zoper navedeno sodbo pritožila pri Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti, Romunija), ki je v obravnavani zadevi predložitveno sodišče.
18. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da sta bili na podlagi nacionalnih ukrepov, s katerimi se izvajajo omejevalni ukrepi Unije, družbi Neves naloženi upravna sankcija, ki sestoji iz globe, in dodatna sankcija zasega zneskov, ki ju je za storitev posredovanja prejela od SFTE. Predložitveno sodišče še navaja, da je nacionalna zakonodaja uvedla ločeno obveznost obvestitve pristojnih organov o vseh transakcijah, ki spadajo na področje uporabe prepovedi posredniških storitev iz člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP, pri čemer je predpisana sankcija samodejnega zasega vseh zneskov, ki izhajajo iz kršitve navedene obveznosti.
19. Predložitveno sodišče se ob upoštevanju trditev družbe Neves glede nesorazmernosti sankcije popolnega zasega z vidika sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi z lastninsko pravico, zajamčeno s členom 1 Protokola št. 1 k EKČP,(6) v bistvu sprašuje, ali so nacionalni izvedbeni ukrepi v nasprotju z nekaterimi splošnimi načeli prava Unije in pravicami, vsebovanimi v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
20. Poleg tega predložitveno sodišče sprašuje, ali se prepoved posredniških storitev iz člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP uporablja za položaj v postopku v glavni stvari, ki se nanaša na blago, ki prihaja iz Rusije in ki ni bilo fizično uvoženo na ozemlje države članice.
21. Predložitveno sodišče navaja, da Sodišče doslej ni odločalo o določbah Sklepa 2014/512/SZVP, katerih razlaga se predlaga, in da se okoliščine te zadeve razlikujejo od tistih, v katerih je bila izdana sodba Rosneft.(7)
22. V navedenih okoliščinah je Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba Sklep 2014/512/SZVP, zlasti člena 5 in 7 tega sklepa, z vidika načel pravne varnosti in nulla poena sine lege razlagati tako, da dopušča (iz naslova civilnopravne sankcije) nacionalni ukrep, ki dovoljuje zaseg celotnega zneska, ki izhaja iz transakcije, kakršna je ta, navedena v členu 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP, če se ugotovi, da je bilo storjeno dejanje, ki je v nacionalni zakonodaji opredeljeno kot kršitev?
2. Ali je treba člen 5 Sklepa 2014/512/SZVP razlagati tako, da državam članicam omogoča, da sprejmejo nacionalne ukrepe, ki določajo samodejni zaseg vseh zneskov, ki izhajajo iz kršitve obveznosti priglasitve transakcije, ki spada na področje uporabe člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP?
3. Ali se prepoved iz člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP uporablja v primeru, v katerem blago, ki sestavlja vojaško opremo in je predmet posredniških storitev, nikoli ni bilo dejansko uvoženo na ozemlje države članice?“
23. Sodišču je pisno stališče predložila Evropska komisija. Poleg tega je bilo v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 62 Poslovnika Sodišča, od romunske vlade in Komisije zahtevano, da pisno odgovorita na dodatna vprašanja, vključno z vprašanjem glede obstoja pristojnosti Sodišča v obravnavani zadevi.
24. Na obravnavi, opravljeni 27. junija 2023, so družba Neves, nizozemska in avstrijska vlada ter Svet in Komisija ustno podali navedbe.
III. Analiza
A. Omejevalni ukrepi Unije na splošno in tisti, ki so posebej upoštevni za obravnavano zadevo
1. Sprejetje in izvajanje omejevalnih ukrepov
25. V okviru SZVP se lahko Svet v skladu s cilji SZVP iz člena 21 PEU odloči uvesti omejevalne ukrepe proti tretjim državam, subjektom ali fizičnim osebam.
26. V splošnem je namen omejevalnih ukrepov povzročiti spremembo politike ali dejavnosti države, dela države, vlade, subjektov ali fizičnih oseb, ki so predmet teh ukrepov.(8) Glede na zemljevid sankcij Unije(9) je trenutno v veljavi več kot 40 omejevalnih ukrepov Unije (ki so večinoma sprejeti proti državam).
27. Svet na podlagi člena 29 PEU sprejme omejevalne ukrepe, ki se izvajajo na ravni Unije ali nacionalni ravni.
28. Ukrepi, ki se nanašajo na zadeve v pristojnosti držav članic ali v deljeni pristojnosti, ki se še ne izvršuje na ravni Unije, se izvajajo le na nacionalni ravni. Države članice so dolžne sprejeti ustrezne ukrepe, ker so pravno zavezane k ravnanju v skladu s sklepi Sveta na področju SZVP.(10) Doslej je bila praksa, da ukrepe, kot so embargi na orožje in prepovedi potovanja, izvajajo neposredno države članice.(11)
29. Omejevalni ukrepi, ki so v pristojnosti Unije, se načeloma izvajajo na ravni Unije. Tako Svet na skupni predlog visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko in Komisije sprejema ukrepe za delno ali popolno prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjo državo, vključno z ukrepi zamrznitve sredstev in gospodarskih virov, v obliki uredbe, sprejete na podlagi člena 215 PDEU (v nadaljevanju: uredba po členu 215).(12) Take uredbe so zavezujoče in se neposredno uporabljajo v vsej Evropski uniji, kar zagotavlja enotno uporabo omejevalnih ukrepov v vseh državah članicah.(13) Poleg tega lahko uredba po členu 215 drugače kakor sklep SZVP neposredno ustvari obveznosti za fizične osebe v državah članicah. Kljub temu so lahko za izvajanje omejevalnih ukrepov Unije v praksi, tudi če se izvajajo prek uredbe po členu 215, potrebni dodatni ukrepi na nacionalni ravni.
30. Sklepi SZVP v skladu s členom 29 PEU in uredbe po členu 215 niso nujno popolnoma vsebinsko enaki. Sklep SZVP lahko zajema ukrepe, ki so znotraj in zunaj pristojnosti po PDEU, v takem primeru pa se z uredbo po členu 215 ne bi izvajala celotna vsebina navedenega sklepa.(14) Če se sklep SZVP izvaja z uredbo po členu 215, se lahko v njej podrobneje opredeli.
2. Omejevalni ukrepi proti Rusiji v obravnavani zadevi
31. V odgovor na rusko invazijo na območju Krima v Ukrajini je Evropska unija že marca 2014 sprejela Sklep 2014/145/SZVP.(15) Ta je določil omejitve potovanj ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov nekaterih oseb. Izvajal se je z Uredbo št. 269/2014.(16)
32. Ker Rusija ni sodelovala v zvezi z zahtevami Evropske unije, je Svet nato s Sklepom 2014/512/SZVP sprejel sveženj dodatnih omejevalnih ukrepov Unije. Uvedene so bile omejitve glede finančnih storitev, blaga z dvojno rabo, občutljivih tehnologij in vojaškega blaga.(17) Navedeni ukrepi so bili glede na nadaljevanje vojaške agresije Rusije zoper Ukrajino večkrat spremenjeni.(18) Vendar se obravnavana zadeva nanaša le na ukrepe, sprejete s Sklepom 2014/512/SZVP.
33. Člen 2 navedenega sklepa določa različne prepovedi glede orožja in sorodnega vojaškega blaga.(19) Člen 2(2)(a) tega sklepa določa prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom. Pri tem predpisuje, da je prepovedano:
„neposredno ali posredno zagotavljati tehnično pomoč, posredniške ali druge storitve v zvezi z vojaškimi dejavnostmi ter zagotavljanjem, izdelavo, vzdrževanjem in uporabo orožja in sorodnega materiala vseh vrst, vključno z orožjem in strelivom, vojaškimi vozili in opremo, paravojaško opremo in rezervnimi deli za našteto, vsem fizičnim ali pravnim osebam, subjektom ali organom v Rusiji ali za uporabo v njej“.(20)
34. Na dan sprejetja Sklepa 2014/512/SZVP je Svet na podlagi člena 215 PDEU sprejel tudi Uredbo št. 833/2014(21) za izvajanje navedenega sklepa. Uredba št. 833/2014 sprva ni vsebovala prepovedi posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom.(22) Člen 4(1)(a) uredbe je določal, da je prepovedano:
„neposredno ali posredno zagotavljati tehnično pomoč, ki je povezana z blagom in tehnologijami s Skupnega seznama vojaškega blaga […] ali z zagotavljanjem, proizvodnjo, vzdrževanjem in uporabo blaga s tega seznama, kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Rusiji ali za uporabo v Rusiji“.
35. Svet je šele pred kratkim, 23. junija 2023, spremenil člen 4(1)(a) Uredbe št. 833/2014(23) ter za besedama „tehnično pomoč“ vstavil besedilo „in posredniške storitve“.(24) Vendar navedene spremembe ni mogoče uporabiti ratione temporis za položaj v postopku v glavni stvari.
36. V upoštevnem času se torej prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom iz člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP z Uredbo št. 833/2014 ni izvajala.
37. Svet je glede tega, zakaj se navedena prepoved ni izvajala z uredbo po členu 215, podal naslednje pojasnilo. Izvoz orožja obravnava Skupno stališče 2008/944/SZVP,(25) ki ureja ves tak izvoz, in ne le v države, glede katerih je Evropska unija uvedla embargo na orožje. V njem je določeno, da morajo države članice za vsak izvoz vojaške opreme izdati dovoljenje. Tako nihče ne more izvoziti orožja iz Evropske unije brez dovoljenja, ki ga pridobi od organa, ustanovljenega za ta namen v posamezni državi članici. To isto skupno stališče države članice zavezuje, da zavrnejo dovoljenje za izvoz orožja, če je ta med drugim neskladen z embargom na orožje, ki zavezuje države članice.(26) Da bi se olajšala uporaba navedenega skupnega stališča, je bil sprejet Skupni seznam vojaške opreme Evropske unije.(27) V skladu s Skupnim stališčem 2008/944/SZVP je vse blago na navedenem seznamu predmet nadzora izvoza.(28)
38. Navedeni splošni sistem, ki ureja izvoz orožja, je po pojasnilih Sveta razlog, da prepovedi neposrednega izvoza orožja v države pod sankcijami (embargi na orožje) niso vključene v uredbe po členu 215. Take uredbe je treba sprejeti, kadar uveljavitev omejevalnih ukrepov terja naložitev obveznosti fizičnim osebam v državah članicah, ker take obveznosti ni mogoče neposredno naložiti s samim sklepom SZVP. Ker pa so vse države članice morale vzpostaviti sistem za izdajo dovoljenj in vse izvoznike orožja na svojem ozemlju zavezati k pridobitvi takega dovoljenja, ni potrebe po uredbi po členu 215.
39. Kljub temu Svet meni, da Skupno stališče 2008/944/SZVP od držav članic ne zahteva jasno, da naložijo obveznost pridobitve dovoljenja za posredniške storitve v zvezi z vojaškim blagom, čeprav člen 1(2) tega skupnega stališča določa, da vloge za izvozno dovoljenje vključujejo tudi vloge za posredniške storitve.(29) Zato se praksa razlikuje, saj se včasih šteje (včasih pa ne), da je treba prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom izvajati z uredbo po členu 215.(30)
40. Tudi če me pojasnilo Sveta ne prepriča, to ne spremeni dejstva, da prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom ni bila vključena v različico Uredbe št. 833/2014, upoštevno v obravnavani zadevi.
B. Preoblikovanje vprašanj in pristojnost Sodišča
41. Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti) je svoja vprašanja za predhodno odločanje sestavilo tako, da v njih sprašuje po razlagi nekaterih določb Sklepa 2014/512/SZVP. Vendar kot je razvidno iz njegovega pojasnila, zakaj jih je predložilo, v bistvu Sodišče prosi za smernice glede združljivosti nacionalnih izvedbenih ukrepov s temeljnimi pravicami in načeli Unije.
42. Po romunskem pravu se osebe, ki opravljajo posredniške storitve v nasprotju z omejevalnimi ukrepi Unije, kaznujejo z upravno globo in zasegom celotnega zneska, ki izhaja iz prepovedane transakcije, kot civilnopravno sankcijo. Nacionalni zakonodajalec je navedeni sankciji določil v okviru uporabe omejevalnih ukrepov Unije, vključno s tistimi proti Rusiji. Sklep 2014/512/SZVP takih ukrepov ne zahteva niti noben udeleženec tega postopka ne trdi, da jih.
43. Zato za prvi dve vprašanji, tudi če sta sestavljeni tako, da sprašujeta po razlagi nekaterih določb Sklepa 2014/512/SZVP, dejansko ni potrebna razlaga tega sklepa. Namesto tega terjata, da Sodišče razloži nekatera načela prava Unije, na katera se sklicuje nacionalno sodišče, in sicer načeli pravne varnosti in nulla poena sine lege ter lastninsko pravico.
44. Zato predlagam preoblikovanje prvih dveh vprašanj, predloženih v predhodno odločanje.
45. S prvim vprašanjem se v bistvu sprašuje, ali je treba načeli pravne varnosti in nulla poena sine lege ter temeljno pravico do lastnine razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnim ukrepom, ki določajo zaseg celotnega zneska iz transakcije, prepovedane s členom 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP.
46. Z drugim vprašanjem se v bistvu sprašuje, ali je treba navedene pravice in načela Unije razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnim ukrepom, ki določajo, da je tak zaseg samodejen in da je posledica kršitve obveznosti priglasitve transakcije, ki spada na področje uporabe člena 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP.
47. Tretje vprašanje terja razlago samega Sklepa 2014/512/SZVP, ker se nanaša na pojem posredniških storitev, ki so s tem sklepom prepovedane.
48. Ne vidim ovir, ki bi Sodišču preprečile odgovor na prvi dve preoblikovani vprašanji. Sodišče je pristojno za razlago splošnih načel prava Unije in temeljnih pravic, kakor so navedene v Listini. Tako je tudi, če je razlaga Sodišča upoštevna za presojo zakonitosti nacionalnih ukrepov, se katerimi se izvaja SZVP, ki jo opravi nacionalno sodišče.
49. Kot sem predlagala v sklepnih predlogih v zadevah KS in KD,(31) bi bilo Sodišče za razlago splošnih načel prava Unije in temeljnih pravic, kakor so navedene v Listini, pristojno tudi takrat, ko je ta razlaga upoštevna za presojo zakonitosti sklepa SZVP. V obravnavani zadevi ni tako. Če bi pa sam Sklep 2014/512/SZVP nalagal zaseg kot ukrep, ki ga izvedejo države članice, bi bil predlog nacionalnega sodišča za predhodno odločanje predlog, ki bi spraševal o veljavnosti akta SZVP. Člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU ne izključujeta pristojnosti Sodišča, da obravnava tak predlog.
50. Tako razlago člena 24(1) PEU in člena 275 PDEU predlagam, ker sta izjemi od splošne pristojnosti po Pogodbah in ju je treba razlagati ozko.(32) Če se razlagata tako, navedeni določbi Pogodb ne izključujeta pristojnosti Sodišča za nadzor nad skladnostjo vseh aktov SZVP, vključno s tistimi, ki se uporabljajo splošno, s temeljnimi pravicami, varovanimi v skladu s pravnim redom Unije. Če bi se člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagala tako, da v takih primerih izključujeta pristojnost Sodišča, to ne bi bilo skladno z ustavnimi temelji Evropske unije. Sodišču bi odvzelo ustavno vlogo, da zagotovi, da institucije in organi Unije ne kršijo temeljnih pravic, zajamčenih s pravnim redom Unije. Fizične osebe bi tako ostale brez učinkovitega sodnega varstva svojih temeljnih pravic na podlagi prava Unije. To ni mogel biti namen avtorjev Pogodb, ko so omejili pristojnost Sodišča na področju SZVP.
51. Nasprotno pa bi namen avtorjev Pogodb lahko bila izključitev pristojnosti Sodišča za razlago aktov SZVP zgolj zaradi razjasnitve njihovega pomena za potrebe njihove uporabe v državah članicah. Zato bi bilo treba člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU razlagati tako, da izključujeta tako pristojnost. To stališče bom podrobneje pojasnila v odgovoru na tretje vprašanje.
C. Prvo in drugo vprašanje
52. Prvi vprašanji se nanašata na morebitno nezakonitost ukrepov zasega, ki jih nalaga romunsko pravo. Obstajajo trije mogoči razlogi za tako nezakonitost, ki jih je podalo predložitveno sodišče: kršitev načela pravne varnosti, načela nulla poena sine lege in lastninske pravice.
53. Po mojem mnenju in kakor je navedla tudi Komisija, navedeni načeli v obravnavani zadevi nista upoštevni.
54. Načelo pravne varnosti v smislu, v katerem se nanj sklicuje družba Neves, preprečuje retroaktivno uporabo novega pravnega pravila za položaj, ki je obstajal pred začetkom njegove veljavnosti.(33) V obravnavani zadevi družba Neves trdi, da uredba št. 901/2019, s katero je Romunija določila seznam vojaškega blaga in tako prenesla seznam Unije, v trenutku, ko je ta družba sklenila transakcijo v zvezi z zadevnimi radijskimi postajami, še ni veljala. Vendar uredba št. 901/2019 vsebuje seznam vojaškega blaga, ki je enak seznamu iz uredbe št. 156/2018, ta pa je v upoštevnem trenutku veljala. Zato v obravnavani zadevi ni problema retroaktivne uporabe prava.
55. Načelo nulla poena sine lege se nanaša na zakonitost in predvidljivost v kazenskem pravu.(34) Ker zaseg, ki ga nalagajo nacionalni ukrepi, ni kazenskopravna sankcija, temveč civilnopravna, ne vidim, kako bi lahko navedeno načelo prišlo v poštev v obravnavani zadevi.
56. Vendar zaseg zagotovo posega v lastninsko pravico, kakor je zajamčena s členom 17(1) Listine. Navedena pravica ni absolutna in se lahko, kakor določa člen 52(1) Listine, sorazmerno omeji, da se dosežejo legitimni javni cilji.
57. Za pomoč predložitvenemu sodišču je treba Listino razložiti, da se razjasni, ali se lahko lastninska pravica omeji, da se dosežejo javni cilji Sklepa 2014/512/SZVP.
58. Sodišče je podobno vprašanje obravnavalo že v sodbi Rosneft.(35) V navedeni zadevi je zavrnilo izpodbijanje veljavnosti nekaterih določb Sklepa 2014/512/SZVP, ki nalagajo posamične omejevalne ukrepe, in ustreznih določb Uredbe št. 833/2014, ker naj bi dovoljevale odvzem premoženja in poseg v lastninske pravice. Sodišče je spomnilo na sodbo Bosphorus,(36) v kateri je štelo, da omejevalni ukrepi po definiciji povzročajo učinke, ki posegajo v lastninsko pravico in svobodno opravljanje trgovinske ali poslovne dejavnosti, kar je v navedeni zadevi omogočilo njihovo upravičenost, čeprav so škodovali osebam, ki ne nosijo nobene odgovornosti za položaj, zaradi katerega so bile sankcije sprejete. Sodišče je v sodbi Rosneft presodilo, da so lahko take omejitve še toliko bolj upravičene, ko gre za učinek ciljno usmerjenih omejevalnih ukrepov za subjekte, proti katerim so usmerjeni.(37)
59. Sodišče je v sodbi Rosneft še poudarilo, da so cilji, ki jim sledijo omejevalni ukrepi proti Rusiji, varovanje ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine ter spodbujanje mirne rešitve krize v tej državi. Njihovo doseganje je del širšega cilja ohranjanja miru in mednarodne varnosti v skladu s členom 21 PEU.(38) Sodišče je štelo, da navedeni cilji upravičujejo poseg v lastninsko pravico tožeče stranke.
60. Zato je mogoče sklepati, da lahko cilji omejevalnih ukrepov proti Rusiji upravičujejo omejitev lastninske pravice. Naslednje vprašanje, na katero je treba odgovoriti, je, ali je zaseg sorazmeren ukrep za dosego navedenih legitimnih ciljev in ali ni morda pretirano določiti samodejni zaseg v primeru nepriglasitve transakcije, ki jo navedeni omejevalni ukrepi prepovedujejo.
61. Nacionalni ukrepi, s katerimi se izvajajo omejevalni ukrepi Unije, morajo biti taki, da omogočijo dosego ciljev omejevalnih ukrepov. V tem smislu morajo imeti odvračilen učinek. Pri izbiranju ustreznih ukrepov v zvezi s tem imajo države članice polje proste presoje. To je nujno, ker se lahko položaj v posamezni državi članici razlikuje. Vprašanje, kateri ukrepi zadostujejo za odvrnitev družb in fizičnih oseb od prepovedanih transakcij, lahko terja odgovor, prilagojen posamezni državi. Po mojem mnenju in kakor je predlagala Komisija, je lahko določitev zasega poleg globe dejansko potrebna, ker uporaba same globe ne more povzročiti želenega učinka, saj je njen znesek v primerjavi z zneski, prejetimi za prepovedano transakcijo, zanemarljiv.
62. Tudi če lahko nacionalno sodišče upošteva nacionalne posebnosti, mora prav tako upoštevati zahteve prava Unije glede presoje sorazmernosti. V skladu s členom 52(3) Listine je za potrebe razlage člena 17 Listine treba upoštevati sodno prakso ESČP v zvezi s členom 1 Protokola št. 1 k EKČP, ki kot minimalno raven varstva določa varstvo lastninske pravice.(39)
63. V zadevah, v katerih je ESČP ugotovilo nesorazmernost ukrepov zasega, je bilo tako zato, ker je bilo z njimi fizičnim osebam naloženo pretirano breme, saj niso bili upoštevani dejavniki, kot je zakonit izvor zaseženih zneskov, in dejstvo, da ni bilo namena zavajanja organov. V nekaterih zadevah je bil dejavnik še to, ali je bil ukrep zasega dodatna sankcija.(40)
64. V obravnavani zadevi se zaseg naloži kot samodejen ukrep, ki nastopi kot posledica nepriglasitve prepovedane transakcije. Načeloma se lahko strinjam, da je samodejni zaseg, ki sodišču ne omogoča presoje okoliščin zadeve, z vidika svoje sorazmernosti morda problematičen. Kljub temu se zdi, da romunsko pravo samodejnost zasega pripisuje dejstvu, da prepovedana in zato nezakonita transakcija ni bila priglašena. Če bi torej sodnik ugotovil, da je bila transakcija zakonita, posledičnega samodejnega zasega ne bi bilo.
65. Iz tega razloga, ki ga mora predložitveno sodišče preveriti, menim, da je samodejni zaseg omejitev lastninske pravice, ki je sorazmerna s ciljem, da se osebe odvrnejo od kršenja omejevalnih ukrepov proti Rusiji, ki so bili sami sprejeti za dosego legitimnih javnih ciljev.(41)
66. Zato menim, da bi bilo treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti v smislu, da nacionalni ukrepi, ki določajo zaseg celotnega zneska, ki izhaja iz transakcije, opravljene v nasprotju s Sklepom 2014/512/SZVP, pomenijo sorazmerno omejitev lastninske pravice. Tako je tudi, če je zaseg samodejna posledica nepriglasitve transakcije pristojnim nacionalnim organom.
D. Tretje vprašanje
67. S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali se prepoved, določena v členu 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP, uporablja, če vojaško blago, ki je predmet posredniških storitev, nikoli ni bilo dejansko uvoženo na ozemlje države članice.
68. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem Sodišče prosi za razlago splošne določbe sklepa SZVP, ki nalaga omejevalne ukrepe proti tretji državi.
69. Sodišče še ni imelo možnosti pojasniti, ali člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU izključujeta tako pristojnost.
70. Menim, da člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU dejansko izključujeta pristojnost Sodišča, da razloži določbe aktov SZVP, zato da pojasni njihov pomen.
71. Taka razlaga je v skladu z namenom omejitve pristojnosti iz navedenih členov Pogodb. Avtorji Pogodb so z navedenima členoma v bistvu želeli izključiti Sodišče iz oblikovanja politik na področju SZVP. Če lahko Sodišče izbira med več mogočimi pomeni pravnega pravila, nujno vpliva na politično odločitev avtorja (avtorjev) navedenega pravnega pravila. Tako je tudi, če je sodna razlaga omejena med drugim s potrebo po razlagi pravila v skladu z namenom njegovega avtorja (avtorjev). Tak namen ni vedno očiten, kar pomeni, da lahko tudi sam postane stvar sodne razlage.(42)
72. Ali je tako stališče v nasprotju z mojim razumevanjem, da lahko Sodišče presoja skladnost vseh aktov SZVP, vključno s tistimi, ki se uporabljajo splošno, s temeljnimi pravicami (glej točki 49 in 50 teh sklepnih predlogov)? Ne nazadnje intelektualni koraki, ki jih treba opraviti pri sodnem nadzoru, terjajo razumevanje pravila, ki se razlaga, in pravila, glede na katero se razlaga. Zato mora Sodišče pri presoji skladnosti akta SZVP z Listino razložiti ne le Listino, temveč tudi pravilo SZVP, katerega zakonitost se presoja. Vendar do takega nasprotja ne pride, če sprejmemo, da Sodišče pri opravljanju nadzora nad zakonitostjo zavezuje pomen, ki ga aktu, ki je predmet nadzora, pripisuje avtor, ki pomen navede kot stranka v direktni tožbi pred Sodiščem ali kot udeleženec postopka predhodnega odločanja. Ne glede na omejitev pristojnosti v skladu s členom 24(1) PEU in členom 275 PDEU pa Sodišče lahko presoja, ali je pravilo SZVP, kot ga razume njegov avtor, dovoljeno ob upoštevanju temeljnih pravic in načel Unije.
73. Nasprotno, kadar je Sodišče v postopku predhodnega odločanja, kot v obravnavani zadevi, zaprošeno, da pojasni pomen pravila SZVP, ki predložitvenemu sodišču ni jasno, je soočeno s pravilom, ki so mu nujno lahko pripisani različni pomeni. V navedenem postopku je pomen pravila, ki ga zagovarja avtor (avtorji), zgolj en od mogočih pomenov, drugi udeleženci pa imajo lahko drugačna mnenja. Zato postopek predhodnega odločanja od Sodišča terja, da odloči, kateri pomen je „pravilen“.
74. Upravičeno se je mogoče vprašati, zakaj bi Sodišče pri presoji zakonitosti pravila sledilo pomenu, ki ga predlaga avtor pravila, hkrati pa bi mu lahko pri njegovi razlagi v postopku predhodnega odločanja pripisalo pomen, ki je drugačen od tistega, ki ga predlaga avtor.
75. Razlog za to je različen namen dveh vrst pristojnosti, ki ju izvaja Sodišče. Namen presoje zakonitosti akta SZVP (na primer pri ničnostnih tožbah, predhodnih odločbah o veljavnosti ali odškodninskih tožbah) je ugotoviti, ali pravila s pomenom, ki mu ga pripisuje Svet, ni mogoče sprejeti v pravni red Unije. Drugače povedano, Sodišče ne more postaviti pod vprašaj namere Sveta, lahko pa preveri, ali je namera Sveta v skladu s temeljnimi pravicami in načeli Unije.
76. Nasprotno se v postopku predhodnega odločanja o razlagi to nanaša na pomen pravila, kot so ga razumeli različni akterji, kot so njegov avtor (avtorji), stranke v postopku v glavni stvari in samo predložitveno sodišče. Ko pravilo zapusti proces odločanja, tako rekoč „zaživi po svoje“. Če je mogoče pravilu pri njegovi uporabi pripisati različne pomene (to pa je mogoče le, če ti pripisani pomeni niso v nasprotju s temeljnimi pravicami in načeli Unije), ni razloga, da bi en pomen prevladal nad drugim. S ciljem doseči enotnost je v ustavnem redu Unije Sodišču dana pristojnost, da izbere enega od mogočih pomenov. Ta pristojnost je bila na področju SZVP izključena.
77. Iz tega sledi, da gre ta omejitev pristojnosti nujno na račun enotnosti prava v zvezi s SZVP. Dokler se lahko pojem posredniških storitev razlaga različno, se mu lahko na sodiščih ene države članice pripiše en pomen, na sodiščih druge države članice pa drug. Vendar je treba domnevati, da so avtorji Pogodb z omejitvijo pristojnosti Sodišča v členu 24(1) PEU in členu 275 PDEU sprejeli možnost takih razhajanj. Mogoče je, da so avtorji Pogodb dali prednost reševanju takih razhajanj s političnimi mehanizmi, ne pa sodnimi. Če je treba Sodišču dati vlogo zagotavljanja enotnosti, kakor jo uživa v skladu s PDEU, bo treba omejitev pristojnosti na podlagi navedenih dveh določb odstraniti s spremembo Pogodb.
78. Če pa sklep SZVP izvaja Evropska unija prek uredbe po členu 215, ne pa – kot v obravnavani zadevi – država članica, bo imelo Sodišče glede te uredbe neomejeno pristojnost za razlago, ki jo v okviru postopka predhodnega odločanja lahko izvršuje.(43) Uredba po členu 215 je akt na podlagi PDEU, s katerim Evropska unija izbere pomen, ki ga je treba pripisati pravilu sklepa SZVP. Ker morda ni jasno, kateri pomen je Unija izbrala, ima Sodišče v skladu s Pogodbama nalogo, da to razjasni, da se zagotovi enotna uporaba navedene uredbe.
79. Konkretneje, to bi pomenilo, da če bi se z Uredbo št. 833/2014 člen 2(2)(a) Sklepa 2014/512/SZVP izvajal v celoti z vključitvijo prepovedi posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom, bi bilo Sodišče pristojno razložiti, ali pojem posredniških storitev zajema transakcije v zvezi z blagom, ki ni bilo nikoli dejansko uvoženo na ozemlje države članice. Vendar bi se razlaga Sodišča nanašala le na navedeno uredbo, ne pa na sklep SZVP.
80. V tem smislu trditve Komisije, da je Sodišče pristojno za razlago Sklepa 2014/512/SZVP, ker bi se prepoved posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom morala izvajati prek Uredbe št. 833/2014, ni mogoče sprejeti. Tudi če bi držalo, da Svet v uredbo po členu 215 pomotoma ni vključil posredniških storitev, razlaga pojma posredniških storitev iz take uredbe ne bi vplivala na njegov pomen v sklepu SZVP. Zato ni treba analizirati, ali je po Pogodbah obstajala obveznost izvajanja prepovedi posredniških storitev v zvezi z vojaškim blagom.
81. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj odloči, da ni pristojno za odgovor na tretje vprašanje.
IV. Predlog
82. Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je v predhodno odločanje predložilo Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti, Romunija), odgovori:
Načelo pravne varnosti, načelo nulla poena sine lege in temeljna pravica do lastnine ne preprečujejo, da se z nacionalnimi ukrepi določi zaseg celotnega zneska, ki izhaja iz transakcije, opravljene v nasprotju s Sklepom 2014/512/SZVP. Tako je tudi, če je zaseg samodejna posledica nepriglasitve transakcije pristojnim nacionalnim organom.
Sodišče ni pristojno za odločitev o tretjem vprašanju.