STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 23. listopadu 2023(1)
Věc C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
za účasti
Sofijska gradska prokuratura
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná, kterou podal Městský soud v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Hodnoty a cíle Unie – Právní stát – Článek 19 SEU – Rozhodnutí 2006/929/ES – Nezávislý a nestranný soud – Zrušení specializovaného trestního soudu – Zrušení v souvislosti s údajně nedostatečnou nezávislostí“
1. Zákonem přijatým v roce 2022(2) bulharský zákonodárce zrušil kromě jiných orgánů organizace soudnictví i Specializovaný trestní soud; dále jen „SNS“ (Specializiran nakazatelen sad) a rozhodl o postupu pro přeřazení soudců, kteří na tomto soudě pracovali až do okamžiku vstupu nového zákona v platnost, na jiné soudy.
2. Zákon o změně organizace soudů rovněž stanovil, že trestní věci v prvním stupni, v nichž se konalo jednání před SNS, jako v tomto případě, budou postoupeny Městskému soudu v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko; dále jen „městský soud v Sofii“)(3), budou je nicméně nadále projednávat stejná soudní kolegia, jako v původním jednání.
3. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podali Soudnímu dvoru členové soudního kolegia SNS (nyní městského soudu v Sofii), před kterým probíhalo jednání v určité trestní věci. Toto soudní kolegium vyjadřuje své pochybnosti o souladu legislativní změny z roku 2022, pokud jde o zrušení SNS, s unijním právem.
I. Právní rámec
A. Unijní právo. Rozhodnutí 2006/929/ES(4)
4. Článek 1 první pododstavec stanoví:
„Bulharsko bude Komisi předkládat do 31. března každého roku, a poprvé do 31. března 2007, zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze.“
5. Referenční cíle, jichž má Bulharsko dosahovat, jsou uvedeny v příloze:
„1) Přijmout změny Ústavy, kterými se odstraní nejednoznačnost v otázce nezávislosti a spolehlivosti systému soudnictví.
2) Zajistit transparentnější a účinnější soudní řízení přijetím a prováděním nového aktu o soudním systému a nového občanského řádu. Předložit zprávu o dopadu těchto nových právních předpisů, trestního řádu a správního řádu, především ve fázi předsoudního řízení.
3) Pokračovat v reformě soudnictví s cílem prohloubit profesionální přístup, spolehlivost a účinnost. Vyhodnotit dopad uvedené reformy a ročně zveřejňovat výsledky.
4) Vést profesionální a nestranné vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích. Předkládat zprávy o vnitřních prověrkách veřejných orgánů a o zveřejňování údajů o majetku vysoce postavených úředníků.
5) Přijmout další opatření k zabránění korupčnímu jednání a k jeho potlačení, především na hranicích a při jednání s úřady místní samosprávy.
6) Provést strategii k boji s organizovaným zločinem zaměřenou na závažnou trestnou činnost, praní špinavých peněz, jakož i na systematické zabavování majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti a jeho propadnutí státu. Předkládat zprávy o novém a probíhajícím vyšetřování, o nových obžalobách a o nových vynesených odsuzujících rozsudcích.“
B. Vnitrostátní právo
1. Zakon za sadebtana vlast(5)
6. Článek 194 odst. 1 stanoví:
„[…] V případě zrušení soudů, státních zastupitelství nebo vyšetřovacích útvarů, nebo v případě snížení počtu pracovních míst v nich vytvoří příslušné kolegium Nejvyšší soudní rady odpovídající místa v jiném soudním orgánu stejného stupně, pokud možno v témže odvolacím obvodu, a zařadí soudce, státní zástupce a vyšetřující soudce bez výběrového řízení na tato místa“.
2. Zákon o změně organizace soudů
7. Přechodné ustanovení 43 stanoví:
„Od vstupu tohoto zákona v platnost se ruší SNS, Apelativen specializiran nakazatelen sad [(specializovaný odvolací trestní soud)], Specializirana prokuratura [(specializované státní zastupitelství)] a Apelativna specializirana prokuratura [(specializované odvolací státní zastupitelství)]“.
8. Přechodné ustanovení 44 stanoví:
„1) Soudci SNS […] budou nahrazeni za podmínek a v souladu s postupem stanoveným v čl. 194 odst. 1.
2) Do 14 dnů od přijetí tohoto zákona mohou osoby uvedené v odstavci 1 učinit u kolegia soudců Nejvyšší soudní rady písemné podání, v němž uvedou, že si přejí být opětovně jmenovány na soudcovskou pozici, kterou zastávaly před svým přidělením k SNS […].
3) Do 30 dnů od uplynutí lhůty uvedené v odstavci 2 rozhodne kolegium soudců Nejvyšší soudní rady o tom, že u soudů budou zřízeny soudcovské pozice odpovídající pozicím zrušeným v SNS […], a to s přihlédnutím k pracovnímu vytížení příslušného soudu(6).
4) Po uplynutí lhůty stanovené v odstavci 3 kolegium soudců Nejvyšší soudní rady přeřadí soudce s účinností od vstupu tohoto zákona v platnost.
5) Rozhodnutí kolegia soudců Nejvyšší soudní rady uvedená v odstavci 4 jsou okamžitě vykonatelná“.
9. Přechodné ustanovení 49 stanoví:
„Trestní věci projednávané v prvním stupni před SNS, v nichž před vstupem tohoto zákona v platnost neproběhlo jednání, se postupují příslušným soudům do sedmi dnů od vstupu tohoto zákona v platnost“.
10. Přechodné ustanovení 50 stanoví:
„1) Od vstupu tohoto zákona v platnost budou trestní věci projednávané v prvním stupni před [SNS], v nichž již proběhlo jednání, spadat do pravomoci [městského soudu v Sofii] a budou nadále projednávány soudním kolegiem, které vedlo jednání.
2) Soudci soudních kolegií, kteří nebyli přeloženi k [městskému soudu v Sofii], jsou pověřeni účastí na projednávání věcí až do skončení řízení.
3) Soudci soudního kolegia, kteří projednávali prvostupňové trestní věci, v nichž byl již vydán rozsudek, jsou pověřeni vypracováním odůvodnění, nebyli-li přeloženi k [městskému soudu v Sofii].
[…]“
11. Přechodné ustanovení 59 odst. 1 stanoví:
„[Městský soud v Sofii] je právním nástupcem [SNS], pokud jde o pohledávky, závazky, práva i povinnosti“.
12. Přechodné ustanovení 67 stanoví:
„Zákon vstupuje v platnost tři měsíce po vyhlášení ve [sbírce], s výjimkou odstavců 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 a 58, které vstupují v platnost dnem vyhlášení.“
3. Nakazatelno procesualen kodeks(7)
13. Článek 30 odst. 2 stanoví:
„Soudce nebo přísedící, u něhož lze mít vzhledem k jiným okolnostem za to, že je podjatý nebo že má přímý či nepřímý zájem na výsledku sporu, nemůže být členem soudního kolegia“.
14. Článek 31 stanoví:
„1) V případech stanovených v článcích 29 a 30 se soudci, přísedící a soudní úředník musí zdržet rozhodování.
2) Účastníci řízení mohou vznášet námitky podjatosti až do zahájení řízení, ledaže důvody pro jejich vznesení vyšly najevo nebo se o nich dozvěděli později.
3) Námitka podjatosti musí být důvodná.
4) O důvodnosti zdržení se rozhodování a námitky podjatosti rozhodne soud neprodleně v tajné poradě za účasti všech členů soudního kolegia“.
II. Skutkový stav, spor a předběžné otázky
15. U SNS probíhalo trestní řízení proti několika osobám obžalovaným z nezákonného spolčení za účelem spáchání trestných činů vydírání. Řízení bylo zahájeno v roce 2018.
16. Po zahájení hlavního líčení proti obžalovaným proběhlo dvanáct veřejných jednání, přičemž další byla z různých procesních důvodů odročena na roky 2020, 2021 a 2022(8).
17. Účastníci se v průběhu trestního řízení nedomáhali vyloučení členů soudního kolegia SNS, které projednávalo věc (tj. předsedy senátu a přísedícího).
18. Veřejná diskuse o návrhu zákona o změně organizace soudů, který stanovil zrušení, byla zahájena ještě v průběhu tohoto řízení.
19. V rámci těchto diskusí bylo na 25. února 2022 svoláno zasedání Občanské rady při Nejvyšší soudní radě (Graždanski savet kam Visšija sadeben savet), kterého se zúčastnili mimo jiné předseda předkládajícího senátu a advokát zastupující jednoho z obžalovaných (šlo o zástupce jedné z nevládních organizací).
20. V těchto vystoupeních:
– Advokát podpořil zrušení SNS a prohlásil, že souhlasí s důvodovou zprávou k návrhu zákona.
– Předseda senátu SNS se zrušením tohoto soudního orgánu nesouhlasil. Jak sám uvádí v předkládacím rozhodnutí, mnohokrát vyjádřil veřejně svůj názor, že „zrušení [SNS] způsobem, jakým bylo provedeno, a z uvedených důvodů v rozporu se zásadou právního státu, porušuje nezávislost tohoto soudního orgánu a dělbu moci a představuje formu nátlaku ze strany zákonodárné a výkonné moci“(9).
21. Po přijetí zákona o změně organizace soudů se soudní kolegium, jež vedlo jednání před SNS a je nyní součástí městského soudu v Sofii, obrátilo na Soudní dvůr s následujícími otázkami:
„1) Musí být článek 2 SEU, čl. 6 odst. 1 a 3 SEU, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie vykládány v tom smyslu, že je narušena nezávislost soudu zrušeného přijatou novelou zákona o organizaci soudů ([…] s účinností od 27. července 2022), přičemž soudci musí až do tohoto okamžiku a i poté pokračovat v projednávání věcí, které již u tohoto soudu probíhají, a ve kterých se již konala předběžná jednání, pokud je zrušení soudu odůvodněno tím, že je tak zaručena ústavní zásada nezávislosti soudnictví a ochrana ústavních práv občanů, ale není řádně prokázáno, jaké skutečnosti odůvodňují závěr, že tyto zásady byly porušeny?
2) Musí být výše uvedená ustanovení unijního práva vykládána v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním pravidlům, jako jsou pravidla uvedená v zákoně o změně a doplnění zákona o organizaci soudů […], která z výše uvedených důvodů vedou k úplnému zrušení nezávislého soudního orgánu v Bulharsku (specializovaný trestní soud) a k přeložení soudců (včetně soudce soudního kolegia, který rozhoduje v konkrétní trestní věci) z tohoto soudu na jiné soudy, ale ukládají těmto soudcům povinnost, aby nadále projednávali zahájené věci, jejichž projednávání již u zrušeného soudu probíhá?
3) V případě kladné odpovědi, jaké procesní úkony by měli – i s ohledem na přednost unijního práva – provést soudci právě zrušených soudů ve věcech zrušeného soudu (které jsou ze zákona povinni dokončit), a to i s ohledem na svou povinnost pečlivě zkoumat, zda se v těchto věcech sami vyloučí z projednávání a rozhodování věci? Jaké důsledky by to mělo pro procesní rozhodnutí právě zrušeného soudu ve věcech, které musí být dokončeny, a pro konečná rozhodnutí v těchto věcech?“
III. Řízení před Soudním dvorem
22. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku Soudního dvora dne 10. října 2022.
23. Písemná vyjádření předložily polská vláda a Komise.
24. Veřejné projednání nebylo shledáno nezbytným.
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
25. V tomto řízení o předběžné otázce stojí za zmínku několik okolností:
– Otázku předkládá soudní kolegium formálně začleněné pod městský soud v Sofii, které bude rozhodovat o trestní věci dosud projednávané v rámci jiného soudu (SNS). Jak bylo uvedeno výše, od vstupu nového zákona v platnost dne 26. dubna 2022 byl SNS nahrazen městským soudem v Sofii(10).
– Předběžné otázky byly předloženy příslušným soudním kolegiem (městského soudu v Sofii), jehož členové vedli jednání v době, kdy náleželi k SNS. V tomto konkrétním případu tedy nedošlo k žádné změně v personálním složení soudního kolegia(11).
– Výklad, jenž by měl Soudní dvůr podat, nijak nesouvisí s trestným jednáním, které je předmětem trestního řízení, ani s nezávislostí či nestranností jako takovou v případě konkrétního soudního kolegia povolaného k souzení obžalovaných. Obžalovaní ani bulharské státní zastupitelství se k řízení o předběžné otázce nedostavili, přičemž na základě předložených údajů nikdo nezpochybnil zejména nezávislost nebo nestrannost tohoto soudního kolegia.
– Naproti tomu se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce omezuje na otázku, zda je zrušení SNS slučitelné s unijním právem, a to z důvodu narušení nezávislosti samotného SNS.
26. Ve skutečnosti se předkládací rozhodnutí zaměřuje na kritiku reformy soudního systému, kterou v roce 2022 prostřednictvím zákona o změně organizace soudů provedl bulharský zákonodárce. V rozhodnutí se tvrdí, že uváděné důvody pro zrušení SNS nejsou podloženy skutečnostmi odůvodňujícími tuto potřebu.
27. První dvě předběžné otázky se přímo týkají toho, zda je zrušení SNS a následné přeložení jeho členů do jiných soudních orgánů slučitelné s unijním právem. Ve třetí otázce je Soudní dvůr tázán, jaké procesní kroky by měli soudci zrušeného soudu učinit, pokud by první dvě otázky byly zodpovězeny kladně.
28. Ve světle toho není překvapivé, že jak Komise, tak polská vláda, jediní účastníci řízení před Soudním dvorem, vznesli proti přípustnosti předběžné otázky námitky. K jejich analýze lze nyní přistoupit.
B. Přípustnost
1. Námitky polské vlády a Komise (shrnutí)
29. Podle polské vlády:
– Zodpovězení položených otázek není pro vyřešení původního sporu, v němž není prvek unijního práva, nezbytné. Spor nemá žádnou souvislost s unijním právem, a je tak vyloučena použitelnost Listiny.
– Zrušení vnitrostátních soudů je čistě vnitřní záležitostí, která nespadá do oblasti působnosti Unie.
30. Podle Komise:
– Předkládající soud se pouze ptá, zda byla, či nebyla porušena zásada objektivní nestrannosti. Avšak vzhledem k tomu, že tentýž soud neshledává subjektivní důvody pro to, aby se zdržel rozhodování ve věci, a účastníci řízení a quo rovněž nezpochybnili jeho nezávislost či jeho nestrannost tím, že by se domáhali vyloučení jeho členů, jsou pochybnosti, které vznáší, čistě hypotetické.
– Důvody, které vedly bulharského zákonodárce k přijetí zákona o změně organizace soudů, souvisejí s potřebou strukturálních změn v orgánech specializovaného trestního soudnictví, jejichž součástí předkládající soud (městský soud v Sofii) není. Vznesené otázky proto jsou pro řešení sporu irelevantní.
2. Posouzení
31. V rámci vznesených námitek lze hned zkraje odmítnout námitku polské vlády týkající se nepříslušnosti Soudního dvora (nebo Evropské unie obecně) k rozhodování o struktuře soudních systémů členských států.
32. Na tento argument, který polská vláda opakovaně vznáší v případech více či méně podobných tomuto sporu, Soudní dvůr již mnohokrát odpověděl. V řadě rozsudků zdůraznil, že ačkoli organizace soudnictví spadá do pravomoci členských států, při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva(12). Když se požaduje, aby členské státy tyto povinnosti plnily (v tomto případě aby respektovaly nezávislost svých soudů), neznamená to, že si Unie činí nárok na to, aby tuto pravomoc vykonávala sama(13).
33. Kontinuita této judikatury je dobře známa. Za všechny stačí uvést jeden z nedávných rozsudků Soudního dvora(14), v němž se uvádí, že i když rozdělení nebo přerozdělení soudních pravomocí v rámci členského státu v zásadě spadá pod svobodu členských států zaručenou článkem 4 odst. 2 SEU, platí to mimo jiné pouze s výhradou toho, že takové rozdělení nebo přerozdělení nenaruší dodržování hodnoty právního státu uvedené v článku 2 SEU a požadavky vyplývající v tomto ohledu z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, mezi něž patří požadavky nezávislosti a nestrannosti soudů.
34. Námitka nepřípustnosti z důvodu, že původní spor nemá dostatečnou souvislost s ustanoveními unijního práva, jejichž výklad předkládající soud požaduje, je závažnější. Těmito ustanoveními jsou článek 2 SEU, čl. 6 odst. 1 a 3 SEU a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny.
35. Domnívám se však, že z těchto ustanovení by mohl být pro žádost o rozhodnutí o předběžné otázce relevantní pouze čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, neboť:
– Jak zdůrazňuje Komise, použitelnost článku 2 SEU by byla nepřímo dána tím, že hodnota právního státu, zmíněná v tomto ustanovení, je blíže vyjádřena v článku 19 SEU(15). V tomto případě by tedy mohlo být relevantnější druhé ze zmíněných ustanovení.
– Článek 6 SEU a článek 47 Listiny by v zásadě nebyly relevantní z toho důvodu, že v trestní věci projednávané předkládajícím soudem se neuplatňuje unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny(16).
36. Diskuse se omezuje na výklad čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU; k řešení projednávaného případu tak lze přistupovat buď restriktivním, nebo extenzivním výkladem tohoto ustanovení.
37. První zmíněný přístup Soudní dvůr zaujal, když prohlásil za nepřípustné dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které měly určité společné rysy s projednávanou věcí(17). Odůvodnění rozhodnutí o prohlášení nepřípustnosti uvádí, že při odvolání na ochranu nezávislosti soudů v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nelze opomíjet souvislost s unijním právem(18).
38. Tuto judikaturu lze shrnout konstatováním, že Soudní dvůr nesmí vykládat čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU (v rozsahu, v němž toto ustanovení zakotvuje nezávislost jakožto předpoklad zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie) způsobem, který by z mechanismu dle článku 267 SFEU mohl učinit druh žaloby pro nesplnění povinnosti(19).
39. Pokud se tedy vnitrostátní soud obrátí na Soudní dvůr s žádostí o výklad čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, musí z předkládacího rozhodnutí vyplývat, že existuje spojitost mezi tímto článkem SEU a původním sporem. Použití čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU by vyžadovalo takovou spojitost, aby situace, která je předmětem sporu před vnitrostátním soudem, spadala do oblasti pokryté právem Unie(20).
40. Nicméně i v rámci tohoto přísnějšího pohledu na věc upozorňuji, že spojovací prvek se může objevit, pokud se sice hmotněprávní ustanovení unijního práva nevztahují na podstatu sporu předloženého vnitrostátnímu soudu, avšak tento soud požaduje výklad jiných ustanovení unijního práva, který „by [mu] umožnil rozhodnout o procesních otázkách vnitrostátního práva před tím, než bud[e] moci rozhodnout o meritu sporů, které [mu] byly předloženy“(21).
41. V judikatuře Soudního dvora je však patrný určitý vývoj, a to až do té míry, že připouští žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, u jejichž vzniku (spor před zdejším soudem) se neuplatní žádné jiné zvláštní ustanovení unijního práva a u nichž, přesně řečeno, právní záležitost, o niž před vnitrostátním soudem jde, postrádá prvky, ať již hmotné či procesní, které by ji provázaly s unijním právem.
42. Díky tomuto vývoji mohl Soudní dvůr odpovědět na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, v nichž se předkládající soudy poté, co se odvolaly na čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, vzdálily od konkrétního sporu, o němž měly rozhodnout, a položily otázky týkající se obecných ustanovení o organizaci svých vnitrostátních soudních systémů, které samy považovaly za hrozbu pro nezávislost soudů(22).
43. V této řadě judikatury stojí za zmínku, že Soudní dvůr připustil žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce od polského soudu (týkající se různých trestních řízení), které se týkaly výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve vztahu ke složení soudního orgánu, který se měl na tomto řízení podílet(23).
44. Nepovažuji za nutné zabývat se nyní citlivými problémy, které tato judikatura vyvolává, neboť projednávaný případ se vyznačuje jedinečnou okolností, spočívající v tom, že reforma bulharského soudního systému musí být v souladu s určitými požadavky výslovně stanovenými v rozhodnutí, které je součástí unijního práva.
45. Ve skutečnosti tuto reformu (jejíž součástí je zákon o změně organizace soudů, který je předmětem předložené žádosti) lze a je třeba posoudit s ohledem na její soulad se standardem soudní nezávislosti stanoveným v „referenčních cílech“ uvedených v příloze rozhodnutí 2006/929, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska v rámci reformy soudnictví(24).
46. Ze stejného důvodu je bulharský soud oprávněn obrátit se na Soudní dvůr se svými pochybnostmi ohledně slučitelnosti vnitrostátního zákona (který upravuje postavení soudu v rámci soudní struktury tohoto členského státu) s povinnostmi vyplývajícími z unijního práva, včetně povinností týkajících se nezávislosti trestního soudu, který má rozhodovat ve věci v původním řízení.
47. Nelze proto tvrdit, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou nyní Soudní dvůr projednává, nemá dostatečnou souvislost s unijním právem(25).
48. Je však třeba připomenout, že v rámci odpovědi na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nepřísluší Soudnímu dvoru přímo prohlásit, že vnitrostátní předpis není v souladu s unijním právem, ale poskytnout předkládajícímu soudu prvky k výkladu ustanovení unijního práva, které považuje za vhodné(26).
49. Zbývající námitky proti přípustnosti předběžné otázky lze překonat, neboť je patrné, že se týkají spíše věcné stránky položených otázek:
– Pokud jde o věcné posouzení předběžné otázky, skutečnost, že členové předkládajícího orgánu se v řízení a quo nezdrželi rozhodování a že účastníci tohoto řízení nepožadovali jejich vyloučení, může být rozhodující pro posouzení jejich nezávislosti a nestrannosti v tomto řízení.
– Otázkou věcného přezkumu, a nikoli otázkou souvisící s přípustností žádosti, je rovněž rozbor důvodů, které vedly bulharského zákonodárce k přijetí reformy specializovaných trestních soudů, jakož i analýza vlivu zrušení SNS na způsobilost zaměstnanců tohoto soudu k dalšímu projednávání trestního řízení městským soudem v Sofii.
50. Stručně řečeno jsem toho názoru, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
C. První předběžná otázka
51. Předkládající soud chce vědět, zda změna provedená zákonem o změně organizace soudů, spočívající ve zrušení určitého soudu (SNS), „narušuje nezávislost tohoto soudu“. V rámci vyjasnění svých pochybností žádá Soudní dvůr, aby určil, zda je tato reforma slučitelná s článkem 2 SEU, čl. 6 odst. 1 a 3 SEU a čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU ve spojení s článkem 47 Listiny.
52. Jak jsem již uvedl, z těchto ustanovení SEU a Listiny je v projednávané věci relevantní pouze čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, neboť z něj vyplývá požadavek nezávislosti vnitrostátních soudních orgánů.
53. Podle judikatury Soudního dvora zahrnuje tento požadavek dva aspekty:
– „První, vnější aspekt předpokládá, že dotyčný orgán vykonává funkce zcela samostatně, není hierarchicky na nikoho vázán ani nikomu podřízen a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí“(27).
– „Druhý, vnitřní aspekt souvisí s pojmem ‚nestrannost‘ a týká se rovného odstupu ve vztahu k účastníkům řízení a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu. Tento aspekt vyžaduje objektivitu a neexistenci jakéhokoliv zájmu na vyřešení sporu mimo striktní použití právního předpisu“(28).
54. Předkládající soud (městský soud v Sofii), ani účastníci trestního řízení nezpochybnili, že tento soud „vykonává funkce zcela samostatně, není hierarchicky na nikoho vázán ani nikomu podřízen a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny“.
55. V původním řízení nebyla zpochybněna ani subjektivní nestrannost osob, které pracují v rámci městského soudu v Sofii a předtím pracovaly pro SNS. Členové předkládajícího soudu neshledali žádný důvod k tomu, aby se zdrželi rozhodování o věci, a neexistuje ani žádný záznam o tom, že by v minulosti či nyní usilovali o vyloučení soudců SNS, kteří po reformě pracují v rámci městského soudu v Sofii, obžalovaní či státní zastupitelství.
56. Z výše uvedeného lze vyvodit, že není důvod pochybovat o nezávislosti a nestrannosti členů předkládajícího soudu.
57. Lze si však položit otázku, zda nehledě na to, že členové kolegiálního soudního orgánu (subjektivně) nevnímají, že by jejich nezávislost byla narušena, jakož i na to, že ve skutečnosti nebyli v konkrétní věci vyloučeni nebo se nezdrželi rozhodování, neobsahuje právní rámec pro jejich činnost prvky, z nichž by bylo možné (objektivně) dovodit existenci tohoto narušení(29).
58. V tomto ohledu je třeba především připomenout, že reorganizace soudní struktury členského státu může logicky vést k zániku původně existujících soudů nebo k přenesení jejich příslušnosti, aniž by tato opatření sama o sobě znamenala porušení soudcovské nezávislosti.
59. Stejně tak zásada dělby moci (na kterou odkazuje předkládací rozhodnutí) nebrání zákonodárci, aby v rámci ústavních mezí přijal taková pravidla pro uspořádání soudnictví, která považuje v daném okamžiku za nejvhodnější. Opakuji, že soudní orgány, jejichž existence byla v určité době odůvodněná, mohou být jindy zrušeny, aniž by to znamenalo porušení soudcovské nezávislosti(30).
60. Již nyní je patrné, že první předběžná otázka se ve skutečnosti netýká nezávislosti jednotlivých soudců (a přísedících), kteří mají v trestním řízení rozhodovat, ani míry nezávislosti městského soudu v Sofii jako takového, ale pouze možného ohrožení, které by – s ohledem na důvody legislativní změny – zrušení SNS mohlo představovat pro „nezávislost tohoto soudu [SNS]“(31).
61. V předkládacím rozhodnutí předkládající soud uvádí důvody, jimiž bulharský zákonodárce toto zrušení obhajuje, včetně důvodů týkajících se nezávislosti soudních orgánů(32). Tyto důvody jsou podle jeho názoru neopodstatněné, neboť sama dotčená reforma, která zdaleka nezachovává nezávislost soudů, bude tuto zásadu ohrožovat(33).
62. Tento přístup nelze analyzovat, aniž bychom nejprve rozebrali úlohu Soudního dvora v kontextu článku 267 SFEU:
– Na jedné straně jsem již připomněl, že v tomto typu řízení nepřísluší Soudnímu dvoru, aby sám přímo konstatoval nesoulad vnitrostátního předpisu s unijním právem, ale aby předkládajícímu soudu poskytl takové prvky výkladu tohoto práva, které považuje za vhodné.
– Na druhou stranu a v důsledku výše uvedeného nelze Soudní dvůr žádat, aby rozhodl o sporné legislativní změně jako celku, neboť jeho úloha se omezuje na to, aby předkládajícímu soudu poskytl posouzení dopadu unijního práva s ohledem na důsledky, které mohla reforma způsobit, zejména pokud jde o soud, který má v trestním řízení rozhodovat.
63. Na základě těchto východisek souhlasím s Komisí, že reorganizaci soudního systému, jejímž cílem je lépe zaručit nezávislost soudů, nelze odsoudit, avšak tato by ani neměla sama o sobě vést ke snížení nezávislosti vnitrostátních soudů.
64. V této souvislosti je třeba říci, že je legitimní, aby se vnitrostátní zákonodárce rozhodl jak pro systém trestního soudnictví s obecnými soudy, které jsou příslušné k projednávání všech druhů trestných činů, tak i pro jiný systém, v rámci nějž jsou k projednávání některých zvlášť závažných trestných činů příslušné určené specializované soudy. Opakuji, že v členských státech jsou zastoupeny oba tyto modely, a členské státy mají právo si zavést či přizpůsobit vlastním potřebám kterýkoli z těchto modelů.
65. Bulharský zákonodárce zdůvodnil reformu z roku 2022 jako výraz své snahy reorganizovat vnitrostátní soudní systém tak, aby jeho složky pracovaly efektivněji(34) a aby byla lépe zaručena jejich nezávislost. V takovém případě je možné se shodnout, že se odvolává na existenci „legitimních důvodů spočívajících zejména v rozmístění dostupných zdrojů, které umožní řádný výkon spravedlnosti“(35).
66. Komise sama tyto důvody nezpochybňuje a odvolává se na ně ve své zprávě o právním státě v Bulharsku za rok 2022(36).
67. Předkládající soud však popírá (a to důrazně), že by zákon o změně organizace soudů byl odůvodněn reálně podloženými skutečnostmi. Předkládací rozhodnutí se ve značné části svého odůvodnění věnuje opakování výtek, které v průběhu přijímání návrhu zákona o soudní reformě vznesli vůči novým opatřením různí soudci, včetně soudce, který žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podepsal.
68. Domnívám se, že Soudní dvůr by neměl zasahovat do polemiky, která v této souvislosti v průběhu legislativního procesu vznikla. Tím spíše by se měl zdržet úvah ohledně toho, zda některé domněle skutečné úmysly zákonodárce mají větší váhu než ty, jež zákonodárce uvádí v důvodové zprávě.
69. Postačí pro orientaci uvést, že ze zákona o změně organizace soudů, ať už jsou jeho inspirační východiska jakákoli(37), nevyplývá, že by jednotlivé složky zrušeného soudu postrádaly nezávislost nebo nestrannost. Jinak by totiž nebylo možné vysvětlit, proč byli soudci, kteří působili v SNS, po jeho zrušení přiděleni k jiným soudům(38), a především, proč jim bylo umožněno dovést do konce trestní řízení, které projednávali v rámci samotného SNS.
70. Pokud toto platí o nezávislosti soudců, kteří vykonávali svou činnost v SNS, a fortiori to platí i o jejich činnosti v rámci obecného soudu (městského soudu v Sofii), který jej nahradil. Opakuji, že v rozhodnutí o předložení otázky se nezmiňují, a to ani v náznacích, jakékoli vady tohoto soudu (městského soudu v Sofii), pokud jde o záruky nezávislosti a nestrannosti jeho členů.
71. S ohledem na tyto úvahy navrhuji, aby soud na první předběžnou otázku odpověděl tak, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU nebrání reformě soudního systému členského státu, v jejímž rámci je specializovaný trestní soud zrušen a jeho působnost je přenesena na jiný obecný soud, přičemž je stanoveno, že trestní věci projednávané zrušeným soudem, v nichž již proběhlo jednání, zůstávají v pravomoci soudního kolegia, jež bylo příslušné do té doby.
D. Druhá předběžná otázka
72. V této otázce – aniž jde o opakování první otázky – předkládající soud vyjadřuje pochybnosti o souladu jednoho z bezprostředních důsledků bulharské soudní reformy s unijním právem(39): „přeložení soudců (včetně soudce soudního kolegia, který rozhoduje v konkrétní trestní věci) z tohoto soudu [SNS] na jiné soudy, přičemž se soudcům ukládá povinnost, aby nadále projednávali zahájené věci, jejichž projednávání již u zrušeného soudu probíhá“.
73. Slovy Soudního dvora, přeřazení soudců k jinému soudu bez souhlasu soudce „mohou být nástrojem výkonu kontroly nad obsahem soudních rozhodnutí, jelikož taková přeřazení jsou způsobilá nejen ovlivnit rozsah úkolů dotyčných soudců a projednání věcí, které jim byly svěřeny, nýbrž mít i značné důsledky na život a profesní dráhu soudců, a tudíž mít obdobné účinky jako kárná sankce“(40).
74. Zásada nepřeložitelnosti soudců není zcela absolutní a „odchýlit se od ní lze pouze za podmínky, že to odůvodňují naléhavé legitimní důvody při dodržení zásady proporcionality“(41).
75. V tomto případě je třeba poznamenat, že přeložení členů soudního kolegia, kteří již vedli jednání v SNS, na městský soud v Sofii nemělo žádný dopad na vedení konkrétních dosud neskončených trestních řízení: k soudním věcem, v nichž (jako v tomto případě) členové SNS vedli jednání, jsou nadále příslušné tyto osoby i v rámci městského soudu v Sofii, kde je tyto osoby dokončí.
76. Zdá se tedy, že záruka nepřeložitelnosti soudce v průběhu projednávání věci byla respektována, neboť zákon o změně organizace soudů stanoví pro ty, kteří byli příslušní k rozhodnutí v trestních řízeních jakousi perpetuatio jurisdictionis(42). Nedošlo tedy k žádnému odvolání soudců, které by bránilo těmto soudcům pokračovat v projednávání trestní věci, na níž se již podíleli, a nadále konat veřejné jednání či veřejná jednání.
77. Není proto nutné pouštět se do obecných abstraktních úvah o tom, zda přeložení bulharských soudců, kteří působili u SNS a nyní působí u městského soudu v Sofii nebo u jiných soudů, bylo založeno na souhlasu, či na vynucení.
78. V každém případě se zdá, že proces přeložení soudců na jejich nová místa po vstupu zákona o změně organizace soudů v platnost podléhá zárukám objektivity(43), přičemž žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se touto otázkou konkrétně nezabývá. Kritéria, jimiž se toto přeložení řídí, vycházejí z kritérií obecně stanovených předchozí právní úpravou soudní moci(44) a nelze je podezřívat ze svévole. Zejména nic nenasvědčuje tomu, že by přeložení členů zrušeného soudu k soudnímu orgánu stejného stupně bylo druhem kárné sankce.
79. Řeč je tedy o soudním kolegiu, které bylo původně začleněno do jednoho soudu (SNS) a é se stala součástí jiného soudu (městského soudu v Sofii), jehož nezávislost není zpochybňována. Toto soudní kolegium si navíc přeneslo na tento jiný soud věc, kterou samo projednávalo v rámci původního soudu, tj. věc, která je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
80. V tomto kontextu lze z přeložení členů soudního kolegia k městskému soudu v Sofii v důsledku reorganizace bulharského trestního soudnictví jen těžko dovozovat narušení nezávislosti předkládajícího soudu.
E. Třetí předběžná otázka
81. V rámci třetí otázky se předkládající soud ptá, jaké procesní kroky by měli soudci zrušeného soudu (SNS) ještě učinit ve věcech, které projednávali před zrušením soudu, v případě, že by byla sporná reforma shledána neslučitelnou s unijním právem.
82. Pokud by Soudní dvůr při rozhodování o dvou předchozích otázkách dospěl k závěru, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nevyplývá, že by bylo možné prohlásit vnitrostátní právní úpravu, jakou představuje zákon o změně organizace soudů, za neslučitelnou s unijním právem, nebylo by ani nutné na takto položenou otázku odpovídat.
83. Třetí předběžná otázka je každopádně podle mého názoru nepatřičná. Jak jsem se již opakovaně vyjádřil, původní řízení se týká věci, jejíž projednávání, poté, co je zahájil SNS, přešlo na městský soud v Sofii – tj. soudní orgán, který předkládá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce –, a o níž budou rozhodovat titíž soudci, kteří vedli jednání v rámci SNS před jeho zrušením.
84. Soudci SNS tak jakožto soudci SNS již nemohou činit žádné kroky. Mohou vystupovat pouze jakožto soudci městského soudu v Sofii, a proto je nutné třetí předběžnou otázku chápat jako otázku týkající se činností, které by městský soud v Sofii měl provést v případě kladné odpovědi na první dvě otázky, k čemuž by podle mého názoru nemělo dojít.
V. Závěry
85. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Městskému soudu v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko) následovně:
„Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání reformě soudního systému členského státu, dle níž dochází ke zrušení specializovaného trestního soudu a přenesení jeho působnosti na jiný obecný soud, přičemž stanoví, že trestní věci projednávané zrušeným soudem, v nichž se konalo jednání, budou nadále projednávány tímtéž soudním kolegiem, které bylo do té doby příslušné,
nebrání tomu, aby v rámci této reformy soudní soustavy došlo k přeložení soudců ze zrušeného soudu k jiným soudům stejného stupně na základě objektivních kritérií prostých jakéhokoli podezření ze svévole.“