Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 23. novembril 2023(1)
Kohtuasi C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
menetluses osales:
Sofiyska gradska prokuratura
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sofiyski gradski sad (Sofia linnakohus, Bulgaaria))
Eelotsusemenetlus – Euroopa Liidu väärtused ja eesmärgid – Õigusriik – ELTL artikkel 19 – Otsus 2006/929/EÜ – Sõltumatu ja erapooletu kohus – Kriminaalasjade erikohtu likvideerimine – Sõltumatuse väidetava puudumisega seotud likvideerimine
1. Bulgaaria seadusandja kaotas 2022. aastal vastu võetud seadusega(2) muude õigusemõistmise asutuste hulgas Spetsializiran nakazatelen sadi (kriminaalasjade erikohus) ja määras kindlaks, kuidas kohtunikud, kes olid kuni uue seaduse jõustumiseni selles kohtus töötanud, teistesse kohtutesse üle viia.
2. ZIDZZSV-s oli samuti sätestatud, et esimese astme kriminaalasjad, milles oli toimunud kohtuistung kriminaalasjade erikohtus, nagu käesoleval juhul, kuuluvad Sofiyski gradski sadi (Sofia linnakohus, Bulgaaria)(3) pädevusse, kuid neid arutab edasi sama kohtukoosseis, mis pidas kohtuistungi.
3. Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotlusele on samuti alla kirjutanud kriminaalasjade erikohtu (nüüd Sofia linnakohus) selle kohtukoosseisu liikmed, kus toimus kohtuistung konkreetses kriminaalmenetluses. See kohtukoosseis kahtleb, kas 2022. aasta seadusandlik reform on kriminaalasjade erikohtu likvideerimise osas kooskõlas liidu õigusega.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus. Otsus 2006/929/EÜ(4)
4. Artikli 1 esimeses lõigus on märgitud:
„Bulgaaria esitab iga aasta 31. märtsiks ja esimest korda 31. märtsiks 2007 komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks.“
5. Lisas on kehtestatud eesmärgid, mille Bulgaaria peab täitma:
„1. Võtta vastu põhiseaduse muudatused, mis kõrvaldaksid igasuguse ebaselguse seoses kohtusüsteemi sõltumatuse ja usaldusväärsusega.
2. Võtta vastu uus kohtusüsteemi seadus ja tsiviilkohtumenetluse seadustik ning neid rakendada, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. Esitada aruanne kõnealuste uute seaduste ning kriminaal- ja halduskohtumenetluse seadustike mõju kohta eriti kohtueelses menetluses.
3. Jätkata kohtureformi, et suurendada kohtunike professionaalsust, usaldusväärsust ja töö tulemuslikkust. Hinnata reformi mõju ja avaldada igal aastal tulemused.
4. Uurida kõrgemal tasemel esinevaid korruptsioonijuhtumeid professionaalselt ja erapooletult ning esitada nende kohta aruanded. Koostada aruanne avalik-õiguslike asutuste sisekontrolli ja kõrgema taseme ametnike majanduslike huvide deklaratsioonide avaldamise kohta.
5. Võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ning võidelda selle vastu eelkõige piiril ja kohalikes omavalitsustes.
6. Koostada organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise tegevuskava, keskendudes rasketele kuritegudele ja rahapesule ning kurjategijate vara korrapärasele konfiskeerimisele. Esitada aruanne uute ja käimasolevate uurimiste, esitatud süüdistuste ja tehtud süüdimõistvate kohtuotsuste kohta kõnealustes valdkondades.“
B. Liikmesriigi õigus
1. Kohtute seadus(5)
6. Artikli 194 lõikes 1 on ette nähtud:
„[…] kohtute, prokuratuuride või uurimisasutuste likvideerimise korral või nende ametikohtade arvu vähendamise korral moodustab kõrgeima kohtute nõukoja pädev koda vastavad ametikohad sama kohtuvõimu astme teises kohtuasutuses, võimaluse korral samas apellatsiooniringkonnas, ning määrab nendesse ilma konkursita kohtunikud, prokurörid ja eeluurimiskohtunikud.“
2. ZIDZZSV
7. Üleminekusättes 43 on ette nähtud:
„Alates käesoleva seaduse jõustumisest likvideeritakse kriminaalasjade erikohus, Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(kriminaalasjade apellatsiooniastme erikohus)], Spetsializirana prokuratura [(eriprokuratuur)] ja Apelativna Spetsializirana prokuratura [(apellatsiooniastme eriprokuratuur)].“
8. Üleminekusättes 44 on märgitud:
„(1) Kriminaalasjade erikohtu kohtunikud […] lahkuvad ametist artikli 194 lõikes 1 sätestatud tingimustel ja korras.
(2) Lõikes 1 nimetatud isikud võivad 14 päeva jooksul alates käesoleva seaduse väljakuulutamisest esitada kõrgeima kohtute nõukoja kohtunike kolleegiumile kirjaliku avalduse selle kohta, et nad soovivad ennistamist kohtuniku ametikohale, kus nad töötasid enne kriminaalasjade erikohtusse määramist […].
(3) Kõrgeima kohtute nõukoja kohtunike kolleegium võtab 30 päeva jooksul pärast lõikes 2 sätestatud tähtaja möödumist vastu otsuse kohtutesse selliste kohtunike ametikohtade loomise kohta, mis vastavad kriminaalasjade erikohtust kaotatud ametikohtadele […], võttes arvesse asjaomase kohtu töökoormust.[(6)]
(4) Lõikes 3 ette nähtud tähtaja möödumisel viib kõrgeima kohtute nõukoja kohtunike kolleegium kohtunikud teise kohtusse üle alates käesoleva seaduse jõustumisest.
(5) Lõikes 4 osutatud kõrgeima kohtute nõukoja kohtunike kolleegiumi otsused on viivitamatult täitmisele pööratavad.“
9. Üleminekusättes 49 on märgitud:
„Kriminaalasjade erikohtu menetluses olnud esimese astme kriminaalasjad, milles ei ole enne käesoleva seaduse jõustumist kohtuistungit toimunud, antakse pädevatele kohtutele üle seitsme päeva jooksul alates käesoleva seaduse jõustumisest.“
10. Üleminekusättes 50 on ette nähtud:
„(1) Alates käesoleva seaduse jõustumisest kuuluvad kriminaalasjade erikohtus toimuvad esimese astme kriminaalmenetlused, milles on toimunud kohtuistung, Sofia linnakohtu pädevusse ja neid arutab edasi kohtukoosseis, mis pidas kohtuistungi.
(2) Nende kohtukoosseisude kohtunikel, keda ei ole [Sofia linnakohtusse] üle viidud, on õigus osaleda kohtuasjade arutamisel kuni menetluse lõpuni.
(3) Selle kohtukoosseisu kohtunikel, kes on arutanud esimese astme kriminaalasju, milles on tehtud kohtuotsus, palutakse teha teatavaks selle kohtuotsuse põhjendused, kui neid ei ole [Sofia linnakohtusse] üle viidud.
[…]“.
11. Üleminekusätte 59 lõikes 1 on sätestatud:
„Sofia linnakohus on kriminaalasjade erikohtu vara, kohustiste, õiguste ja kohustuste õigusjärglane.“
12. Üleminekusättes 67 on ette nähtud:
„Seadus jõustub kolm kuud pärast selle avaldamist [ametlikus teatajas], välja arvatud lõiked 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 ja 58, mis jõustuvad väljakuulutamise päeval.“
3. Kriminaalmenetluse seadustik(7)
13. Artikli 30 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kohtukoosseisus ei või osaleda kohtunik või rahvakohtunik, keda võib muudel asjaoludel pidada erapoolikuks või kellel on otsene või kaudne huvi kohtuvaidluse lahenduse vastu.“
14. Artiklis 31 on sätestatud:
„(1) Artiklites 29 ja 30 sätestatud juhtudel hoiduvad kohtunikud, rahvakohtunikud ja kohtusekretär hääletamisest.
(2) Pooled võivad taotleda taandamist kuni menetluse alguseni, välja arvatud juhul, kui taandamise põhjused on ilmnenud või teatavaks saanud hiljem.
(3) Taandamistaotlus peab olema põhjendatud.
(4) Kohus teeb hääletamisest hoidumise ja taandamise taotluste põhjendatuse kohta viivitamata otsuse salajase nõupidamise teel, millel osalevad kõik koosseisu liikmed.“
II. Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused
15. Kriminaalasjade erikohtus algatati 2018. aastal kriminaalmenetlus mitme isiku vastu, keda süüdistati kuritegelikus ühenduses väljapressimise toimepanemises.
16. Süüdistatavate vastu toimunud aruteludeks peeti kaksteist avalikku kohtuistungit ja teised peatati 2020., 2021. ja 2022. aastal erinevatel menetluslikel põhjustel.(8)
17. Üheski kriminaalmenetluses ei taotlenud pooled asja menetlenud kriminaalasjade erikohtu koosseisu (st koja esimehe ja rahvakohtunike) taandamist.
18. See menetlus oli veel pooleli, kui algasid avalikud arutelud ZIDZZSV eelnõu üle, mis nägi ette kriminaalasjade erikohtu likvideerimise.
19. Nende arutelude käigus kutsuti 25. veebruaril 2022 kokku Grazhdanski savet kam Vissh ia sadeben saveti (kohtunike ülemnõukogu) koosolek, millel osalesid muu hulgas eelotsusetaotluse esitanud koja esimees ja üks advokaat, kes kaitses ühte süüdistatavat (ta osales ühe valitsusvälise organisatsiooni esindajana).
20. Neil ärakuulamistel:
– toetas advokaat kriminaalasjade erikohtu tegevuse lõpetamist ja väljendas toetust seaduseelnõu seletuskirjale;
– kriminaalasjade erikohtu koja esimees oli selle kohtu likvideerimise vastu. Nagu ta eelotsusetaotluses avaldab, oli ta korduvalt väljendanud avalikult arvamust, et „kriminaalasjade erikohtu likvideerimine on vormis, milles see toimus, ja esitatud põhjustel vastuolus õigusriigi põhimõttega, kahjustab kohtuvõimu sõltumatust ja võimude lahusust ning kujutab endast surveavaldust kahe ülejäänud võimu poolt“(9).
21. Pärast ZIDZZSV heakskiitmist esitab kohtukoosseis, milles toimus kohtuistung kriminaalasjade erikohtus ja mis kuulub nüüd Sofia linnakohtusse, Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„1. Kas ELL artiklit 2, artikli 6 lõikeid 1 ja 3 ning artikli 19 lõike 1 teist lõiku koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta [(edaspidi „harta“)] artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et kohtute seaduse [(ZZSV)] muutmisega ([…] jõustunud 27. juulil 2022) likvideeritava kohtu – kusjuures kohtud peavad kuni nimetatud kuupäevani ja ka pärast seda jätkama nende asjade menetlemist, milles on eelmenetlus juba toimunud – sõltumatust kahjustatakse, kui kohtu likvideerimist põhjendatakse sellega, et nii kaitstakse põhiseadusest tulenevat kohtuvõimu sõltumatuse põhimõtet ja kodanike põhiseadusest tulenevaid õigusi, jättes aga õiguslikult selgitamata, milliste asjaolude põhjal on tehtud järeldus, et neid põhimõtteid on rikutud?
2. Kas eespool viidatud liidu õiguse sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu kohtute seaduse muutmise ja täiendamise seaduse [(ZZSV)] […] sätted, millega eespool viidatud põhjenduse alusel nähakse ette kriminaalasjade erikohtu kui Bulgaaria iseseisva kohtuorgani täielik likvideerimine ning kohtunike (sealhulgas konkreetset kriminaalasja menetleva kolleegiumi kohtuniku) üleviimine sellest kohtust teistesse kohtutesse, kuid pannakse üleviidud kohtunikele kohustus jätkata likvideeritud kohtus alustatud ja pooleli olnud kohtuasjade menetlemist?
3. Kui vastus on jaatav – ja võttes arvesse liidu õiguse esimust –, milliseid menetlustoiminguid peavad likvideeritavate kohtute kohtunikud likvideerivate kohtute menetluses olnud kohtuasjades (mida nad peavad seaduse kohaselt lõpuni menetlema) tegema, võttes arvesse ka nende kohustust täpselt hinnata, kas nad erapoolikuse tõttu nendes asjades ennast ise taandavad? Millised tagajärjed oleks sellel likvideeritavate kohtute menetlusotsustele kohtuasjades, mis tuleb lõpuni menetleda, ning millised tagajärjed oleks lõplikele otsustele neis kohtuasjades?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
22. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 10. oktoobril 2022.
23. Kirjalikud seisukohad on esitanud Poola valitsus ja komisjon.
24. Avaliku kohtuistungi korraldamist ei peetud tingimata vajalikuks.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
25. Käesolevas eelotsusemenetluses esinevad teatavad asjaolud, mis väärivad märkimist:
– eelotsusetaotluse on esitanud ametlikult Sofia linnakohtusse integreeritud kohtukoosseis, kes peab lahendama kriminaalasja, mida seni menetleti teises kohtus (kriminaalasjade erikohtus). Nagu eespool märgitud, on Sofia linnakohus alates uue, 26. aprilli 2022. aasta seaduse jõustumisest kriminaalasjade erikohtu asendanud;(10)
– eelotsuse küsimused esitab nüüd pädev (Sofia linnakohtu) kohtukoosseis, mille liikmed pidasid kohtuistungi ajal, kui nad kuulusid kriminaalasjade erikohtusse. Kohtukoosseisu isikuline koosseis ei ole konkreetselt selles kohtuasjas seega muutunud;(11)
– tõlgendus, mida palutakse Euroopa Kohtult, ei ole kuidagi seotud kriminaalmenetluses arutatava kuritegeliku käitumisega ega ka süüdistatavate üle kohut mõistva konkreetse kohtukoosseisu sõltumatuse või erapooletusega. Süüdistatavad ega Bulgaaria prokuratuur ei ole eelotsusemenetluses kohtusse ilmunud ja esitatud andmete järgi ei ole selle kohtukoosseisu sõltumatust või erapooletust konkreetselt keegi kahtluse alla seadnud;
– eelotsusetaotluses on seevastu ainult küsitud, kas kriminaalasjade erikohtu likvideerimine on liidu õigusega vastuolus, kuna see kahjustab kriminaalasjade erikohtu enda sõltumatust.
26. Eelotsusetaotlus keskendub tegelikult kriitikale kohtusüsteemi reformi kohta, mille Bulgaaria seadusandja viis läbi 2022. aastal ZIDZZSV kaudu. Kohtumääruses väidetakse, et kriminaalasjade erikohtu likvideerimist ei ole põhjendatud asjaoludega, mis õigustaksid selle vajalikkust.
27. Kaks esimest eelotsuse küsimust puudutavad otseselt küsimust, kas TPE likvideerimine ja sellele järgnev selle osade teistesse kohtutesse üleviimine on liidu õigusega kooskõlas. Kolmandas küsimuses küsitakse Euroopa Kohtult menetlustoimingute kohta, mida peavad likvideeritud kohtu kohtunikud tegema, kui kahele esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt.
28. Selles kontekstis ei ole üllatav, et nii komisjon kui ka Poola valitsus, kes on ainsad Euroopa Kohtu menetluse pooled, esitasid eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kohta vastuväiteid. Neid ma järgmiseks käsitlengi.
B. Vastuvõetavus
1. Poola valitsuse ja komisjoni vastuväited (kokkuvõtlikult)
29. Poola valitsus on seisukohal, et:
– esitatud küsimustele ei ole vaja vastata selleks, et lahendada vaidlus, mis ei ole seotud liidu õigusega. See vaidlus ei ole kuidagi seotud liidu õigusega, mis välistab väidetavalt harta kohaldatavuse;
– liikmesriikide kohtute likvideerimine on puhtalt riigisisene küsimus, mis ei kuulu liidu pädevusse.
30. Komisjon on arvamusel, et:
– eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib ainult seda, kas ta vastab objektiivse erapooletuse põhimõttele. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei leia aga subjektiivseid põhjusi oma taandamiseks ning põhikohtuasja menetlusepooled ei ole tema sõltumatust või erapooletust tema liikmeid taandades kahtluse alla seadnud, on tema tõstatatud kahtlused puhtalt hüpoteetilised;
– põhjused, miks Bulgaaria seadusandja ZIDZZSV vastu võttis, on seotud vajadusega teha struktuurilisi muudatusi spetsialiseerunud kriminaalkohtuasutustes, mille hulka eelotsusetaotluse esitanud kohus (Sofia linnakohus) ei kuulu. Esitatud küsimused ei ole seega asjakohased kohtuvaidluse lahendamiseks.
2. Õiguslik hinnang
31. Esitatud vastuväidetest võib kohe tagasi lükata Poola valitsuse esitatud vastuväite selle kohta, et Euroopa Kohtul (või üldiselt Euroopa Liidul) puudub pädevus otsustada liikmesriikide kohtusüsteemi struktuuri üle.
32. Sellele argumendile, mida Poola valitsus on käesolevaga enam-vähem sarnastes vaidlustes korranud, on Euroopa Kohus mitu korda vastanud. Ta on järjestikes kohtuotsustes rõhutanud, et kuigi õigusemõistmise korraldamine kuulub liikmesriikide pädevusse, peavad nad selle pädevuse teostamisel täitma neile liidu õigusega pandud kohustusi.(12) Nõue, et liikmesriigid täidaksid neid kohustusi (käesoleval juhul kohustust austada oma kohtute sõltumatust), ei tähenda, et liit kavatseb seda pädevust ise teostada.(13)
33. Selle kohtupraktika järjepidevus on hästi teada. Kui nimetada ainult ühte hiljutist Euroopa Kohtu otsust,(14) siis on selles otsustatud, et kuigi kohtute pädevuse ümberjaotamine või -korraldamine liikmesriigis on üldjuhul üks ELL artikli 4 lõikega 2 liikmesriikidele tagatud vabadus, on see nii üksnes tingimusel, et selline ümberjaotamine või -korraldamine ei kahjusta ELL artiklis 2 määratletud õigusriigi väärtust ega riku ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid nõudeid, mille hulka kuuluvad kohtute sõltumatuse ja erapooletuse nõuded.
34. Kaalukam on vastuvõetamatuse vastuväide, mis keskendub asjaolule, et põhikohtuasja vaidlusel puudub piisav seos liidu õiguse sätetega, mille tõlgendamist eelotsusetaotluse esitanud kohus taotleb. Need sätted on ELL artikkel 2, ELL artikli 6 lõiked 1 ja 3 ning ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik koostoimes harta artikliga 47.
35. Mulle näib siiski, et neist sätetest võib eelotsusetaotlusele vastamiseks olla asjakohane ainult ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, kuna:
– nagu rõhutab komisjon, on ELL artikli 2 kohaldatavus kaudselt kindel, arvestades asjaolu, et selles sättes nimetatud õigusriigi väärtust on täpsustatud ELL artiklis 19.(15) Seega võib käesolevas asjas olla oluline just see artikkel, mitte eespool nimetatud artikkel;
– ELL artikkel 6 ja harta artikkel 47 ei ole põhimõtteliselt asjakohased, sest liidu õigus harta artikli 51 lõike 1 tähenduses ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas kriminaalasjas kohaldatav.(16)
36. Kuna vaidlus piirdub ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamisega niisuguste tunnustega kohtuasjas nagu käesolev, võib selle lahendust käsitleda rangema käsitlusviisi või selle sätte laiema tõlgendamise teel.
37. Esimesest vaatenurgast lähtus Euroopa Kohus omal ajal selleks, et tunnistada vastuvõetamatuks kaks eelotsusetaotlust, millel olid mõned ühised tunnused käesoleva eelotsusetaotlusega.(17) Vastuvõetamatuks tunnistamise põhjenduseks leiti tookord kohtuotsuses, et kohtu sõltumatuse kaitsele tuginemisel eelotsusetaotluses ei saa jätta arvestamata nõuet, et peab esinema seos liidu õigusega.(18)
38. Selle kohtupraktika kokkuvõtteks võib kinnitada, et Euroopa Kohtul ei ole lubatud tõlgendada ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku (seoses sellega, et sõltumatus on liidu õigusega hõlmatud valdkondades tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalik tingimus) viisil, mis muudaks ELTL artiklis 267 ette nähtud mehhanismi teatud liiki liikmesriigi kohustuste rikkumise hagideks.(19)
39. Järelikult, kui liikmesriigi kohus pöördub Euroopa Kohtu poole, et paluda ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamist, tuleb eelotsusetaotluses tõendada seost selle ELL artikli ja põhikohtuasja vaidluse vahel. ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamiseks on vaja sellist seost, et liikmesriigi kohtu menetluses oleva vaidluse esemeks olev olukord kuuluks liidu õiguse kohaldamisalasse.(20)
40. Ent isegi sellest rangemast vaatevinklist tuletan meelde, et seos võib tekkida siis, kui liidu materiaalõigusnormid ei ole küll liikmesriigi kohtu menetluses oleva vaidluse sisu suhtes kohaldatavad, kuid see kohus nõuab, et tõlgendataks muid liidu õiguse sätteid, mis „võimaldab [tal] lahendada riigisisese õiguse menetluslikud küsimused, enne kui [ta oma] menetluses olevad kohtuvaidlused sisuliselt lahenda[b]“(21).
41. Euroopa Kohtu praktikas on siiski tajutav teatav areng niivõrd, et selles on lubatud ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamise eelotsusetaotlused, mille põhikohtuasjas (vaidluses asja menetlevas kohtus) ei ole kohaldatav liidu õiguse muu erinorm ja milles liikmesriigi kohtus vaidlusaluses õiguslikus olukorras puuduvad otseses mõttes sisulised või menetluslikud asjaolud, mis seoksid selle kohtuvaidluse liidu õigusega.
42. See areng on võimaldanud Euroopa Kohtul vastata eelotsusetaotlustele, milles eelotsusetaotluse esitanud kohtud kaldusid ELL artikli 19 lõike 1 teisele lõigule tuginedes kõrvale konkreetsest vaidlusest, mille kohta nad pidid otsuse tegema, ja tõstatasid küsimusi, mis puudutasid nende riigisiseste kohtusüsteemide korraldust käsitlevaid üldsätteid, mida nad ise pidasid kohtusüsteemi sõltumatust kahjustavateks.(22)
43. Selles kohtupraktikaliinis jääb silma, et Euroopa Kohus tunnistas vastuvõetavaks Poola kohtu poolt (mitmes kriminaalmenetluses) ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamise taotlemiseks esitatud eelotsusetaotlused osas, mis puudutas kohtukoosseisu, mis neis menetlustes asja lahendama pidi.(23)
44. Ma ei pea vajalikuks käsitleda praegu tundlikke probleeme, mida see kohtupraktika tekitab, sest käesoleval juhul on olemas eriline tegur, mille olemasolu määrab, et Bulgaaria kohtusüsteemi reform peab vastama teatavatele nõuetele, mis on sõnaselgelt kajastatud otsuses, mis on osa liidu õigusest.
45. Seda reformi (millest üks osa on ZIDZZSV, mille kohta on esitatud eelotsusetaotlus) saab ja tuleb nimelt hinnata, lähtudes selle vastavusest kohtusüsteemi sõltumatuse standardile, millele viitavad selle otsuse 2006/929 – millega nähakse ette kord, mille abil teha Bulgaariaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal – lisas nimetatud „eesmärgid“.(24)
46. Bulgaaria kohtul on samamoodi õigus pöörduda Euroopa Kohtusse küsimuses, kas riigisisene seadus (mis reguleerib tema olukorda selle liikmesriigi kohtusüsteemis) on kooskõlas liidu õigusest tulenevate kohustustega, sealhulgas nende kohustustega, mis puudutavad algset vaidlust lahendava kriminaalkohtu sõltumatust.
47. Järelikult ei saa väita, et Euroopa Kohtule praegu esitatud eelotsusetaotlus ei ole piisavalt seotud liidu õigusega.(25)
48. Peab aga meelde tuletama, et kui Euroopa Kohus vastab eelotsusetaotlusele, ei pea ta ise vahetult tuvastama liikmesriigi õigusnormi vastuolu liidu õigusega, vaid andma eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle õiguse tõlgendamiseks juhiseid, mida ta vajalikuks peab.(26)
49. Ülejäänud vastuväited eelotsusetaotluse vastuvõetavusele võib ümber lükata, kui ilmneb, et need puudutavad pigem esitatud küsimuste sisu:
– asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu liikmed ei taandanud ennast ning menetlusepooled ei taotlenud nende taandamist, võib olla määrava tähtsusega selleks, et hinnata nende sõltumatust ja erapooletust selles menetluses, mis puudutab eelotsusetaotluse sisulist läbivaatamist;
– nende põhjuste analüüsimine, mille tõttu Bulgaaria seadusandja võttis vastu kriminaalasjade erikohtute reformi puudutavad õigusnormid, puudutab ka sisuliste küsimuste analüüsi, mitte eelotsusetaotluse vastuvõetavuse etappi, ning kriminaalasjade erikohtu likvideerimise mõju sellele, kas selle kohtu liikmetel on sobiv jätkata kriminaalasja menetlemist Sofia linnakohtus.
50. Kokkuvõttes leian, et eelotsusetaotlus on vastuvõetav.
C. Esimene eelotsuse küsimus
51. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas ZIDZZSV-ga tehtud muudatusega, millega likvideeriti konkreetne kohtuorgan (kriminaalasjade erikohus), „kahjustatakse likvideeritava kohtu sõltumatust“. Oma kahtluste lahendamiseks palub ta Euroopa Kohtul otsustada, kas see reform on kooskõlas ELL artikliga 2, ELL artikli 6 lõigetega 1 ja 3 ning ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga koostoimes harta artikliga 47.
52. Nagu ma juba märkisin, on ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik käesolevas asjas olulises osas asjakohane ainult sel määral, kuivõrd sellest tuleneb liikmesriikide kohtute sõltumatuse nõue.
53. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on sellel nõudel kaks aspekti:
– „Esimene, väline aspekt eeldab, et asjasse puutuv kohus või organ täidab oma õigusemõistmise ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, ning ta on seega kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada selle organi liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid“.(27)
– „Teine, sisemine aspekt on seotud erapooletuse mõistega ja selle eesmärk on võrdse distantsi säilitamine menetlusosaliste ning huvidega, mis neist igaühel on menetluse eseme vastu. See viimane aspekt eeldab, et tagatakse objektiivsus ning kohtuasja lahendi suhtes ei võeta arvesse muud huvi peale õigusnormide range kohaldamise“.(28)
54. Eelotsusetaotluse esitanud kohus (Sofia linnakohus) ega kriminaalmenetluse pooled ei vaielnud vastu sellele, et see kohus „täidab oma õigusemõistmise ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid“.
55. Samuti ei ole seatud kahtluse alla nende isikute subjektiivset erapooletust, kes kuuluvad nüüd Sofia linnakohtusse ja kes varem kuulusid kriminaalasjade erikohtusse. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu liikmed ei leidnud põhjust ennast taandada ning samuti ei ole tõendatud, et süüdistatavad või prokuratuur oleksid enne või praegu taotlenud kriminaalasjade erikohtu nende kohtunike taandamist, kes pärast reformi töötavad Sofia linnakohtus.
56. Sellest võib järeldada, et ei ole põhjust, mis seaks kahtluse alla osa eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõltumatuse ja erapooletuse.
57. Võib siiski tekkida küsimus, kas sõltumata asjaolust, et kollegiaalse kohtu liikmed ei tunne (subjektiivselt), et nende sõltumatus on häiritud, ning et neid ei ole tegelikult taandatud ega nad ei ole konkreetses kohtumenetluses ennast taandanud, on õiguslikus raamistikus, milles nad peavad kohut mõistma, asjaolusid, mis võimaldavad (objektiivselt) järeldada niisugust häiritust.(29)
58. Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et liikmesriigi kohtusüsteemi ülesehituse ümberkorraldamine võib loogiliselt tähendada seni eksisteerinud asutuste kadumist või nende pädevuse ümberjaotamist, ilma et need meetmed kujutaksid endast iseenesest kohtute sõltumatuse kahjustamist.
59. Samamoodi ei takista võimude lahususe põhimõte (millele eelotsusetaotluses viidatakse) seadusandjal kehtestada põhiseaduslikes piirides norme, mida ta peab igal ajal kohtusüsteemi jaoks kõige sobivamaks. Kohtud, mille olemasolu oli konkreetsel ajahetkel õigustatud, võib muul ajal likvideerida, ilma et see tähendaks – kordan –, et kahjustatakse kohtute sõltumatust.(30)
60. Selles etapis võib juba järeldada, et esimene eelotsuse küsimus ei puuduta tegelikult kriminaalmenetlust läbi viivate kohtunike (ja rahvakohtunike) sõltumatust ega Sofia linnakohtu kui sellise sõltumatuse astet, vaid üksnes võimalikku kahju, mida võib kriminaalasjade erikohtu kaotamine kaasa tuua „selle kohtu [kriminaalasjade erikohtu] sõltumatusele“(31), võttes arvesse seadusandliku reformi määravaid põhjusi.
61. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab eelotsusetaotluses põhjendused, mille Bulgaaria seadusandja selle likvideerimise kaitseks esitas, sealhulgas kohtute sõltumatuse kohta.(32) Need põhjendused on tema arvates alusetud, kuna vaidlusalune reform ei säilita kaugeltki kohtusüsteemi sõltumatust, vaid kujutab endast ise selle põhimõtte rikkumist.(33)
62. Seda lähenemisviisi ei saa analüüsida, võtmata eelnevalt arvesse, milline on ELTL artikli 267 raames Euroopa Kohtu roll:
– esiteks meenutasin juba, et seda liiki menetlustes ei pea Euroopa Kohus ise vahetult tuvastama, et riigisisene õigusnorm ei ole liidu õigusega kooskõlas, vaid andma eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle õiguse tõlgendamiseks juhiseid, mida ta vajalikuks peab;
– teiseks ja eespool toodust tulenevalt ei saa Euroopa Kohtul paluda teha otsust vaidlusaluse seadusandliku reformi kohta tervikuna, kuna tema ülesanne piirdub sellega, et ta annab eelotsusetaotluse esitanud kohtule hinnangu liidu õiguse mõju kohta, arvestades, mis mõju võis sellel reformil olla eelkõige kriminaalasja lahendava kohtu staatusele.
63. Nende eelduste põhjal olen nõus komisjoniga, et kohtusüsteemi ümberkorraldamist, mille eesmärk on tagada kohtute sõltumatus parimal võimalikul viisil, ei tohi tsenseerida ning see ei tähenda iseenesest liikmesriikide kohtute sõltumatuse vähenemist.
64. Selles kontekstis on võrdselt õiguspärane, kui liikmesriigi seadusandja valib kriminaalõigussüsteemi, kuhu kuuluvad üldkohtud, kes on pädevad läbi vaatama igat liiki kuritegusid, või teise süsteemi, mis koondab teatud eriti raskete kuritegude lahendamise pädevuse konkreetsesse erikohtusse. Mõlemad on esindatud eri liikmesriikides, mis – kordan – võivad vabalt kumbagi neist vastu võtta või muuta.
65. Bulgaaria seadusandja põhjendas 2022. aasta reformi sooviga korraldada riiklik kohtusüsteem ümber, pidades silmas oma kohtute(34) suuremat tõhusust ja selle sõltumatuse parimat tagamist. Kui see on nii, siis võib möönda, et see vastab „õiguspärastele põhjustele, mis on seotud eelkõige olemasolevate ressursside jagamisega, mis võimaldavad tagada korrakohase õigusemõistmise“(35).
66. Komisjon ise on need põhjused välja toonud oma 2022. aasta aruandes õigusriigi olukorra kohta Bulgaarias(36), seadmata neid kahtluse alla.
67. On tõsi, et eelotsusetaotluse esitanud kohus eitab (ja teeb seda kategooriliselt), et ZIDZZSV põhjendused vastavad tegelikult kontrollitud asjaoludele. Eelotsusetaotluse selgitustes on suuremas osas korratud kriitikat, mille esitasid kohtusüsteemi reformi seaduse eelnõu heakskiitmise käigus uute meetmete vastu eri kohtunikud, nende hulgas eelotsusetaotlusele alla kirjutanud kohtunik.
68. Ma leian, et Euroopa Kohus ei tohiks sekkuda seadusandlikus menetluses tekkinud poleemikasse. Veelgi vähem võiks ta kajastada kavatsuste hinnangut, mille eesmärk on tuua esile seadusandliku võimu väidetavad tegelikud kavatsused, mis ületavad neid, mida seadusandlik võim on kirjeldanud vastu võetud seaduse seletuskirjas.
69. Orientiiriks piisab sellest, kui öelda, et ZIDZZSV-st ei nähtu – millised selle aluseks olevad argumendid ka ei oleks –,(37) et kõik likvideeritud kohtu osad ei ole sõltumatud ega erapooletud. Vastasel juhul ei oleks selgitatud, et kriminaalasjade erikohtus oma ametikohustusi täitvad kohtunikud määratakse pärast selle kohtu likvideerimist teistesse kohtutesse(38), ja eelkõige seda, et neil on lubatud kriminaalasjade erikohtus alustatud kriminaalmenetlused lõpule viia.
70. Kui see on nii kriminaalasjade erikohtus töötavate kohtunike sõltumatuse puhul, siis seda enam on see nii üldkohtu (Sofia linnakohtu) puhul, kes on kriminaalasjade erikohtu õigusjärglane. Kordan, et miski eelotsusetaotluses ei viita selle kohtu (Sofia linnakohtu) võimalikele puudustele seoses selle liikmete sõltumatuse ja erapooletuse tagatistega.
71. Neid kaalutlusi arvestades teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele nii, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ei ole vastuolus liikmesriigi kohtusüsteemi reform, mille käigus likvideeritakse kriminaalasjade erikohus, andes selle pädevuse üle teisele, üldkohtule, nähes samas ette, et likvideeritud kohtu menetluses olnud kohtuasju, milles on toimunud kohtuistung, menetleb edasi sama kohtukoosseis, mis oli seni pädev.
D. Teine eelotsuse küsimus
72. Osas, milles see ei korda esimest eelotsuse küsimust, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas liidu õigusega(39) on kooskõlas üks Bulgaaria kohtusüsteemi reformi vahetutest tagajärgedest: „kohtunike (sealhulgas konkreetset kriminaalasja menetleva kolleegiumi kohtuniku) üleviimine sellest kohtust [(kriminaalasjade erikohtust)] teistesse kohtutesse, kuid üleviidud kohtunikele pannakse kohustus jätkata likvideeritud kohtus alustatud ja pooleli olnud kohtuasjade menetlemist“.
73. Euroopa Kohtu sõnul võib kohtuniku üleviimine teise kohtusse ilma tema nõusolekuta kujutada endast „vahendit, millega kontrollida kohtuotsuste sisu, kuna need võivad mõjutada nii asjaomaste kohtunike ülesannete ulatust ja neile usaldatud kohtuasjade läbivaatamist, kuid [sellel] võivad olla ka märkimisväärsed tagajärjed nende isikute elule ja karjäärile ning seega [võib see] kaasa tuua analoogseid tagajärgi distsiplinaarkaristusega“(40).
74. Kohtunike ametist tagandamise keelu põhimõte ei ole siiski absoluutne ja sellest võib „erandeid teha üksnes tingimusel, et see on põhjendatav õiguspäraste ja ülekaalukate põhjustega, järgides samas proportsionaalsuse põhimõtet“(41).
75. Käesolevas asjas tuleb rõhutada, et kohtukoosseisu nende liikmete üleviimine Sofia linnakohtusse, kes olid kriminaalasjade erikohtus juba pidanud kohtuistungi, ei mõjutanud mingil moel alles poolelioleva konkreetse kriminaalmenetluse käiku: kohtuasjades, milles (nagu käesolevas asjas) kriminaalasjade erikohtu liikmed olid pidanud kohtuistungi, jätkub menetlus Sofia linnakohtus, kus need tuleb lahendada.
76. Näib, et kohtuniku ametist tagandamise keelu tagatist kohtuasja lahendamisel järgiti, kuna ZIDZZSV-s on sätestatud teatav perpetuatio jurisdictionis(42) nende isikute kasuks, kes olid pädevad kriminaalmenetluses otsust tegema. Seega ei ole kohtunikke ametist tagandatud, mis oleks neil takistanud jätkata selle kriminaalasja menetlemist, milles nad olid juba osalenud, pidades ühe või mitu avalikku kohtuistungit.
77. See asjaolu muudab tarbetuks laskuda abstraktsetesse kaalutlustesse, mis puudutavad seda, kas kriminaalasjade erikohtus ja praegu Sofia linnakohtus või teistes kohtutes töötavate Bulgaaria kohtunike üleviimine toimus nende nõusolekul või sunniviisiliselt.
78. Igal juhul näib, et kohtunike uuele ametikohale üleviimise protsessi suhtes pärast ZIDZZSV jõustumist kehtib objektiivsuse tagatis,(43) ilma et eelotsusetaotlus konkreetselt seda küsimust käsitleks. Selle üleviimise juhtkriteeriumid lähtuvad kriteeriumidest, mis on üldiselt sätestatud varasemates kohtuvõimu(44) suhtes kohaldatavates õigusaktides ega viita meelevaldsuse kahtlustele. Eelkõige ei viita miski sellele, et likvideeritud kohtu liikmete üleviimine sama astme kohtutesse oleks analoogne distsiplinaarkaristusega.
79. Tegemist on seega kohtukoosseisuga, mis algul kuulus ühte kohtusse (kriminaalasjade erikohus) ning mis viidi üle teise kohtu (Sofia linnakohus) koosseisu, mille sõltumatust ei ole kahtluse alla seatud. See kohtukoosseis võttis sellesse teise kohtusse endaga kaasa ka kohtuvaidluse, mis oli tema menetluses esimeses kohtus – kohtuvaidluse, milles on esitatud eelotsusetaotlus.
80. Selles kontekstis on jällegi raske täheldada vähimatki eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõltumatuse kahjustamist, kuna kohtukoosseisu liikmed viidi Bulgaaria kriminaalkohtusüsteemi ümberkorraldamise tõttu üle Sofia linnakohtusse.
E. Kolmas eelotsuse küsimus
81. Kolmanda eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, milliseid menetlustoiminguid peaksid juhul, kui tuvastatakse vaidlusaluse reformi vastuolu liidu õigusega, tegema enne selle likvideeritud kohtu (kriminaalasjade erikohus) kohtunikud kohtuasjades, mis olid nende menetluses enne kohtu likvideerimist.
82. Selliselt esitatud küsimusele ei ole vaja vastata, kui Euroopa Kohus leiab kahe eelmise küsimuse kohta otsust tehes, et eelotsusetaotluses ei ole põhjendusi, mis võimaldaksid järeldada, et niisugune riigisisene õigusnormide kogu nagu ZIDZZSV on liidu õigusega vastuolus.
83. Igal juhul ei ole kolmas eelotsuse küsimus minu arvates asjakohane. Nagu ma korduvalt märkisin, puudutab põhikohtuasi kohtuasja, mis algatati kriminaalasjade erikohtus, viidi üle Sofia linnakohtusse, mis on kohus, kes esitab eelotsusetaotluse, ja mida lahendavad samad kohtunikud, kes pidasid kohtuistungi kriminaalasjade erikohtus enne selle likvideerimist.
84. Järelikult ei saa kriminaalasjade erikohtu kohtunikud teha ühtegi menetlustoimingut kriminaalasjade erikohtu kohtunikena. Nad saavad tegutseda ainult Sofia linnakohtu kohtunikena, mistõttu tuleb kolmandat eelotsuse küsimust mõista nii, et see puudutab toiminguid, mida peaks tegema Sofia linnakohus, kui kahele esimesele küsimusele oleks vastatud jaatavalt, mis minu arvates ei peaks nii olema.
V. Ettepanek
85. Eespool esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sofiyski gradski sadile (Sofia linnakohus, Bulgaaria) järgmiselt:
ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus liikmesriigi kohtusüsteemi reform, mille käigus likvideeritakse kriminaalasjade erikohus ja antakse selle pädevus üle teisele, üldkohtule, nähes samas ette, et likvideeritud kohtu menetluses olnud kohtuasju, milles on toimunud kohtuistung, menetleb edasi sama kohtukoosseis, mis oli seni pädev.
Sellega ei ole vastuolus see, kui kohtusüsteemi reformi raames viiakse likvideeritud kohtu kohtunikud üle teistesse sama astme kohtutesse objektiivsete kriteeriumide alusel, mille puhul ei ole meelevaldsuse kahtlust.