MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 23.(1)
C‑634/22. sz. ügy
OT,
PG,
CR,
VT,
MD;
a Sofiyska gradska prokuratura
részvételével
(a Sofiyski gradski sad [szófiai városi bíróság, Bulgária] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Az Unió értékei és célkitűzései –Jogállamiság –EUSZ 19. cikk –2006/929/EK határozat –Független és pártatlan bíróság –Szakosított büntetőbíróság megszüntetése –Az állítólagos függetlenség hiányával összefüggő megszüntetés”
1. A bolgár jogalkotó 2022‑ben törvényt fogadott el(2) az igazságszolgáltatás egyes szervei, köztük a Spetsializiran nakazatelen sad (szakosított büntetőbíróság) megszüntetéséről, és az új törvény hatálybalépéséig az említett bíróságon szolgálatot teljesítő bírók más bíróságokra történő áthelyezésének módjáról (is) rendelkezett.
2. A ZIDZZSV egyúttal előírta, hogy azok az elsőfokú büntetőügyek, amelyekben a szakosított büntetőbíróság már tárgyalást tartott – mint a jelen ügy is –, a Sofiyski gradski sad (szófiai városi bíróság, Bulgária)(3) hatáskörébe kerülnek át, ugyanakkor ezen ügyek vizsgálatával továbbra is a tárgyalást tartó ítélkező testület foglalkozik.
3. A Bírósághoz benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a szakosított büntetőbíróság (jelenleg szófiai városi bíróság) azon ítélkező testületének tagjai terjesztették elő, amely egy adott büntetőügy tárgyalását tartotta. E testület kétségeit fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy a 2022. évi jogalkotási reform a szakosított büntetőbíróság megszüntetése tekintetében összeegyeztethető‑e az uniós joggal.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog. A 2006/929/EK határozat(4)
4. Az 1. cikk első albekezdése értelmében:
„Bulgária minden év március 31‑ig – első alkalommal 2007. március 31‑ig – jelentést tesz a Bizottságnak a mellékletben meghatározott értékelési kritériumok teljesítésében elért haladásról.”
5. A Bulgária által teljesítendő kritériumokat a melléklet tartalmazza:
„1. Az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével és elszámoltathatóságával kapcsolatos kételyek felszámolását eredményező alkotmánymódosítások elfogadása.
2. Az igazságszolgáltatási rendszerről szóló új törvény és az új polgári büntetőeljárási törvénykönyv elfogadásával és végrehajtásával átláthatóbb és hatékonyabb igazságszolgáltatási folyamat biztosítása. Ezen új törvények és a büntető‑ és közigazgatási eljárási törvénykönyvek hatásáról szóló jelentés készítése, különösen a tárgyalás előtti szakasz tekintetében.
3. A bírói testület reformjának folytatása a professzionalizmus, az elszámoltathatóság és a hatékonyság erősítésének érdekében. E reform hatásainak értékelése és az eredmények éves közzététele.
4. Magas szintű, korrupció gyanúját felvető ügyekben komoly, pártatlan nyomozások indítása és ezekről szóló jelentés készítése. A közintézmények belső vizsgálatairól és a magas szintű tisztviselők vagyonának közzétételéről szóló jelentés készítése.
5. A korrupció megelőzésére és megfékezésére irányuló további intézkedések foganatosítása, különösen a határokon és a helyi önkormányzatokban.
6. A szervezett bűnözés elleni küzdelem stratégiájának végrehajtása, összpontosítva a súlyos bűncselekményekre, a pénzmosásra, valamint a bűnözők javainak szisztematikus elkobzására. Az e területeken indított új és folyamatban lévő nyomozásokról, vádemelésekről és ítéletekről szóló jelentések készítése.”
B. A nemzeti jog
1. A Zakon za sadebtana vlast(5)
6. A 194. cikk (1) bekezdése előírja:
„[…] Valamely bíróság, ügyészség vagy nyomozó hatóság megszüntetése, illetve az ott betöltött álláshelyek számának csökkentése esetén a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács hatáskörrel rendelkező kollégiuma megfelelő álláshelyeket hoz létre az igazságszolgáltatás azonos szintű, lehetőleg azonos fellebbviteli kerülethez tartozó más hatóságánál, és ezen álláshelyeket versenyvizsga‑eljárás nélkül biztosítja a bírák, ügyészek és vizsgálóbírák számára.”
2. A ZIDZZSV
7. Az átmeneti rendelkezések cím alatt a 43. § értelmében:
„E törvény hatálybalépésével a [szakosított büntetőbíróság], az Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(szakosított fellebbviteli büntetőbíróság)], a Spetsializirana prokuratura [(szakosított ügyészség)] és az Apelativna spetsializirana prokuratura [(szakosított fellebbviteli ügyészség)] megszűnik.”
8. A 44. §‑ban foglalt átmeneti rendelkezés kimondja:
„(1) A [szakosított büntetőbíróság] […] bíráinak áthelyezése a 194. cikk (1) bekezdésében meghatározott feltételek mellett és eljárással összhangban történik.
(2) Az e törvény kihirdetésétől számított tizennégy napon belül az (1) bekezdésben említett személyek a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács bírói kollégiumához benyújtott írásbeli nyilatkozatban kérhetik a [szakosított büntetőbíróságra] történt kinevezésük előtt betöltött bírói tisztségükbe való visszahelyezést […].
(3) A (2) bekezdés szerinti határidő lejártát követő harminc napon belül a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács bírói kollégiuma határozatot hoz a [szakosított büntetőbíróságon] megszüntetett bírói álláshelyeknek megfelelő bírói álláshelyek más bíróságokon való létrehozásáról […], az adott bíróság munkaterhének figyelembevételével.[(6)]
(4) A (3) bekezdésben előírt határidő lejártát követően a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács bírói kollégiuma határoz a bírák e törvény hatálybalépésével történő áthelyezéséről.
(5) A legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács bírói kollégiumának a (4) bekezdésben említett határozatai azonnal végrehajthatók.”
9. Az átmeneti rendelkezések cím alatt a 49. § kimondja:
„Az olyan elsőfokú büntetőügyeket, amelyekben a [szakosított büntetőbíróság] e törvény hatálybalépését megelőzően nem tartott előkészítő tárgyalást, e törvény hatálybalépésétől számított hét napon belül a hatáskörrel rendelkező bíróság elé kell utalni.”
10. Az 50. §‑ban szereplő átmeneti rendelkezés így szól:
„(1) E törvény hatálybalépésével a [szakosított büntetőbíróság] előtt első fokon folyamatban lévő olyan büntetőügyek, amelyekben előkészítő tárgyalás tartására sor került, a [szófiai városi bíróság] hatáskörébe kerülnek, és vizsgálatukat a tárgyalást tartó ítélkező testület folytatja.
(2) Az ítélkező testületek azon bírái, akiket nem helyeztek át a [szófiai városi bírósághoz], az adott ügy vizsgálatában az eljárás befejezéséig részt vesznek.
(3) Az ítélkező testületnek a [szófiai városi bírósághoz] át nem helyezett azon bírái, akik részt vettek az első fokon ítélethozatallal záródó büntetőügy vizsgálatában, ismertetik az ítélet indokait.
[…]”
11. Az 59. § (1) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezés előírja:
„A [szófiai városi bíróság] a [szakosított büntetőbíróság] jogutódja annak követelései, tartozásai, jogai és kötelezettségei tekintetében.”
12. A 67. §‑ban foglalt átmeneti rendelkezés értelmében:
„E törvény három hónappal a [Hivatalos Közlönyben] történő közzétételét követően lép hatályba, kivéve az (1), (2), (5), (6), (18), (18), (28), (32), (34), (44), (45), (57) és (58) bekezdést, amely rendelkezések a közzététel napján lépnek hatályba.”
3. A Nakazatelno protsesualen kodeks(7)
13. A 30. cikk (2) bekezdése előírja:
„Nem lehet ítélkező testület tagja olyan bíró vagy esküdt, aki egyéb körülmények miatt elfogultnak tekinthető, valamint akinek közvetlen vagy közvetett érdeke fűződik a jogvita kimeneteléhez.”
14. A 31. cikk kimondja:
„(1) A 29. és 30. cikkben meghatározott helyzetben lévő bíró, esküdt és jegyzőkönyvvezető köteles az eljárástól tartózkodni.
(2) A felek az eljárás megkezdéséig kérelmezhetnek kizárást, kivéve, ha a kizárási okok később merültek fel vagy váltak ismertté.
(3) A kizárás iránti kérelmet indokolni kell.
(4) A bíróság a tartózkodás és a kizárás iránti kérelem tárgyában azonnal, titkos tanácskozással, a testület valamennyi tagjának részvételével dönt.”
II. A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
15. A szakosított büntetőbíróságon 2018‑ban büntetőeljárás indult zsarolással kapcsolatos bűncselekmények bűnszervezetben való elkövetésével vádolt személyek ellen.
16. A tárgyalási szakasz vádlottakkal szembeni megnyitását követően tizenkét tárgyalásra került sor, egyes tárgyalásokat a 2020‑as, 2021‑es és 2022‑es év folyamán különböző eljárási okokból felfüggesztettek.(8)
17. A felek a büntetőeljárás egyetlen szakaszában sem jelentettek be kizárási okot a szakosított büntetőbíróság ezen ügyben eljáró ítélkező testülete (azaz a tanács elnöke és az ülnökök) tekintetében.
18. Miközben e büntetőeljárás folyamatban volt, nyilvános vita kezdődött a szakosított büntetőbíróság megszüntetését előirányzó ZIDZZSV tervezetéről.
19. E vitafolyamat keretében 2022. február 25‑én összehívták a Grazhdanski savet kam Vissh ia sadeben savet (a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács polgári kollégiuma) ülését, amelyen részt vett többek között az eljáró tanács elnöke és az egyik vádlott védőügyvédje (nem kormányzati szerv képviselőjeként).
20. E meghallgatásokon:
– az ügyvéd támogatta a szakosított büntetőbíróság megszüntetését, és támogatását fejezte ki a törvénytervezet indoklása mellett.
– a szakosított büntetőbíróság eljáró tanácsának elnöke ellenezte e bíróság megszűnését. Amint az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben maga említi, több alkalommal nyilvánosan kifejtette azon véleményét, miszerint „a [szakosított büntetőbíróság] megszüntetése – annak végrehajtási módja és a hivatkozott indokolás alapján – ellentétes a jogállamiság elvével, sérti ezen igazságügyi hatóság függetlenségét és a hatalmi ágak szétválasztását, továbbá a másik két hatalmi ág általi nyomásgyakorlás egyik formáját jelenti.”(9)
21. A ZIDZZSV elfogadását követően az említett ügyet a szakosított büntetőbíróságon tárgyaló, jelenleg a szófiai városi bírósághoz tartozó ítélkező testület a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió Alapjogi Chartájának [(a továbbiakban: Charta)] 47. cikkével összefüggésben az EUSZ 2. cikket, az EUSZ 6. cikk (1) és (3) bekezdését, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, hogy sérül azon bíróság függetlensége, amelyet a [ZZSV, az igazságszolgáltatási rendszerről szóló törvény] elfogadott módosítása (hatálybalépés: 2022. július 27.) megszüntet, miközben a bíráknak addig az időpontig és azt követően is továbbra is foglalkozniuk kell az e bíróság előtt folyamatban lévő azon ügyekkel, amelyekben előkészítő ülésre már sor került, ha a bíróság megszüntetését azzal indokolják, hogy ezáltal marad meg az igazságszolgáltatás függetlenségének az alkotmányos elve és az állampolgárok alkotmányos jogainak védelme, de nem igazolják megfelelő módon, hogy milyen tények alapján lehet arra következtetni, hogy ezek az elvek sérültek?
2) Úgy kell‑e értelmezni az említett uniós jogi rendelkezéseket, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint a [ZZSV, az igazságszolgáltatási rendszerről szóló törvény] módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény […], amely azt eredményezi, hogy a hivatkozott indokolással Bulgáriában egy önálló igazságügyi hatóságot [(a szakosított büntetőbíróságot)] szüntetnek meg teljesen, illetve a bírákat (beleértve a konkrét büntetőügyben eljáró bírót is) e bíróságról különböző más bíróságokra helyezik át, de arra kötelezik ezeket a bírákat, hogy továbbra is foglalkozzanak a megszüntetett bíróság előtt már folyamatban lévő és általuk megkezdett ügyekkel?
3) Ha igen, milyen eljárási cselekményeket kell – az uniós jog elsőbbségére is tekintettel – végrehajtaniuk az éppen megszüntetett bíróságok bíráinak a megszüntetett bíróság ügyeiben (amelyeket a törvény szerint be kell fejezniük), tekintettel arra is, hogy kötelesek gondosan megvizsgálni, hogy az említett ügyekben nem kell‑e kizárniuk magukat elfoglaltság miatt? Milyen következményekkel járna ez az éppen megszüntetett bíróság eljárási döntéseire a befejezendő ügyekben és az ezekben az ügyekben hozott jogerős jogi aktusokra?”
III. A Bíróság előtti eljárás
22. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2022. október 10‑én érkezett a Bírósághoz.
23. Írásbeli észrevételeket a lengyel kormány és a Bizottság nyújtott be.
24. A Bíróság tárgyalás tartását nem tartotta szükségesnek.
IV. Elemzés
A. Előzetes észrevételek
25. A jelen előzetes döntéshozatali eljárásban van néhány figyelemre méltó körülmény:
– A kérelem egy olyan ítélkező testülettől érkezett, amely formálisan a szófiai városi bíróság részévé vált és az általa korábban egy másik bíróságon (a szakosított büntetőbíróságon) tárgyalt büntetőügyet kell elbírálnia. Amint fentebb említettem, az új törvény 2022. április 26‑i hatálybalépése óta a szófiai városi bíróság lépett a szakosított büntetőbíróság helyébe.(10)
– Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a (szófiai városi bíróság) jelenleg hatáskörrel rendelkező ítélkező testülete terjesztette elő, amelynek tagjai korábban a szakosított büntetőbíróság tagjaiként tartottak tárgyalást az ügyben. A szóban forgó ügy tekintetében tehát az ítélkező testület személyi összetétele nem változott.(11)
– A Bíróságtól kért értelmezésnek egyáltalán nincs köze sem a büntetőeljárás tárgyát képező bűncselekményhez, sem a vádlottakkal szemben eljáró konkrét ítélkező testület önmagában vett függetlenségéhez vagy pártatlanságához. Az előzetes döntéshozatali eljárásban sem a vádlottak, sem a bolgár ügyészség nem jelent meg, és a benyújtott bizonyítékok szerint senki sem kérdőjelezte meg ténylegesen az említett ítélkező testület függetlenségét vagy pártatlanságát.
– Ellenkezőleg, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem azon kérdésre korlátozódik, hogy a szakosított büntetőbíróság megszüntetése önmagában e bíróság függetlenségének megsértése miatt összeegyeztethetetlen‑e az uniós joggal.
26. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés valójában az igazságszolgáltatási rendszer azon reformjának bírálatára összpontosít, amelyet 2022‑ben a bolgár jogalkotó a ZIDZZSV útján hajtott végre. E végzés szerint a szakosított büntetőbíróság megszüntetésére felhozott indokokat nem támasztják alá a megszüntetés szükségességét igazoló tények.
27. Az első két kérdés közvetlenül arra irányul, hogy a szakosított büntetőbíróság megszüntetése, majd tagjainak más igazságügyi szervekhez való áthelyezése összeegyeztethető‑e az uniós joggal. A harmadik pedig azt tudakolja a Bíróságtól, hogy az első két kérdésre adott igenlő válasz esetén a megszüntetett bíróság bírái milyen eljárási cselekményeket kötelesek elvégezni.
28. Mindezek fényében nem meglepő, hogy a Bíróság előtti eljárásban egyedül részt vevő két fél közül mind a Bizottság, mind a lengyel kormány kifogást emelt az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága ellen. E kifogásokkal az alábbiakban foglalkozom.
B. Elfogadhatóság
1. A lengyel kormány és a Bizottság kifogásai (összefoglalás)
29. A lengyel kormány szerint:
– Az előterjesztett kérdésekre adott válaszra valójában nincs szükség az alapjogvita eldöntéséhez, amelyben az uniós jog nem érintett. E jogvita nem kapcsolódik az uniós joghoz, ami eleve kizárja a Charta alkalmazhatóságát.
– A nemzeti bíróságok megszüntetése tisztán [tagállami] belső ügy, amely az Unió hatáskörén kívül esik.
30. A Bizottság álláspontja szerint:
– Az előterjesztő bíróság mindössze azt kérdezi, hogy teljesül‑e az objektív pártatlanság elve. Mivel azonban ugyanezen bíróság nem talál szubjektív okokat hatáskörének kizárására, és az alapeljárás felei sem kérdőjelezték meg függetlenségét, illetve tagjainak megtámadásával annak pártatlanságát, az e bíróság által felvetett kétségek csupán hipotetikusak.
– A bolgár jogalkotót a ZIDZZSV elfogadására késztető okok a büntető igazságszolgáltatás szakosított szerveinek – amelynek az előterjesztő bíróság (szófiai városi bíróság) nem része – szerkezeti átalakítására irányuló igényhez kapcsolódnak. A felvetett kérdések tehát a jogvita elbírálása szempontjából nem meghatározóak.
2. Értékelés
31. Eleve elutasítható a lengyel kormány által felhozott azon kifogás, miszerint a Bíróság (illetve általában véve az Európai Unió) nem rendelkezik hatáskörrel a tagállamok igazságszolgáltatási rendszerei szerkezetének megítélésére.
32. A Bíróság már számos alkalommal válaszolt a lengyel kormány által a jelen ügyhöz többé‑kevésbé hasonló jogvitákban megismételt ugyanezen érvelésre. A Bíróság egymást követő ítéletekben hangsúlyozta, hogy hogy jóllehet a tagállamok igazságszolgáltatási szervezete a tagállamok hatáskörébe tartozik, e hatáskör gyakorlása során a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogból eredő kötelezettségeiket.(12) Az Unió annak megkövetelésével, hogy a tagállamok ekképpen tartsák tiszteletben e kötelezettségeket (amely a jelen ügyben a bíróságai függetlenségének tiszteletben tartása), egyáltalán nem kívánja maga gyakorolni az említett hatáskört.(13)
33. Ezen ítélkezési gyakorlat folytonossága jól ismert. Hogy csak egy közelmúltbeli ítéletet(14) idézzek, a Bíróság kimondja, hogy míg a bírósági hatáskörök valamely tagállamon belüli megosztása vagy átszervezése főszabály szerint az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében biztosított tagállami szabadság körébe tartozik, ennek azonban többek között az a feltétele, hogy az ilyen megosztás vagy átszervezés ne sértse a jogállamiság EUSZ 2. cikkben foglalt értékének tiszteletben tartását, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből e tekintetben eredő követelményeket, ideértve a bíróságok függetlenségére és pártatlanságára vonatkozó követelményeket is.
34. Az elfogadhatatlansági kifogás más súllyal esik latba azon az alapon, hogy az alapjogvita nem kapcsolódik kellőképpen az uniós jog azon rendelkezéseihez, amelyek értelmezését az előterjesztő bíróság kéri. A jelen ügyben e rendelkezések a Charta 47. cikkével összefüggésben az EUSZ 2. cikk, az EUSZ 6. cikk (1) és (3) bekezdése, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése.
35. E rendelkezések közül azonban úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szempontjából csak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése lehet meghatározó, mivel:
– Amint arra a Bizottság rámutat, az EUSZ 2. cikk alkalmazhatósága közvetett módon abból fakad, hogy a jogállamiság e rendelkezésben kimondott értéke az EUSZ 19. cikkben konkretizálódik.(15) Ezért nem az előbbi, hanem az utóbbi rendelkezés lehet a jelen ügyre hatással.
– Az EUSZ 6. cikk és a Charta 47. cikke főszabály szerint nem meghatározó, mivel az előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő büntetőügyre nem vonatkozik az uniós jog a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében.(16)
36. A jelen ügy jellegzetességeivel rendelkező esetben a vita az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének értelmezésére korlátozódik, így annak megoldása e rendelkezés szigorúbb, illetve tágabb értelmezése felől is megközelíthető.
37. Az első megközelítést alkalmazta a Bíróság, amikor elfogadhatatlannak nyilvánított két olyan előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, amelyek a jelen üggyel bizonyos közös vonásokat mutattak.(17) Az említett kérelmek elfogadhatatlanná nyilvánításának indokolásában a Bíróság kimondta, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében a bírói függetlenség védelmére való hivatkozás nem nélkülözheti az uniós joghoz kapcsolódást.(18)
38. Összefoglalva ezen ítélkezési gyakorlatot, a Bíróság nem értelmezheti az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését (amennyiben a függetlenséget az uniós jog hatálya alá tartozó területeken a hatékony bírói jogvédelem biztosításának előfeltételeként rögzíti) oly módon, hogy az EUMSZ 267. cikk mechanizmusa egyfajta kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetté váljon.(19)
39. Következésképpen, ha valamely nemzeti bíróság az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének értelmezése érdekében fordul a Bírósághoz, az előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek ki kell mutatnia, hogy az EUSZ e cikke és az alapeljárás között kapcsolat áll fenn. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének alkalmazásához e kapcsolatra oly módon lenne szükség, hogy a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvita tárgyát képező helyzet az uniós jog hatálya alá tartozzon.(20)
40. Azonban még e szigorúbb nézőpontból is emlékeztetnék arra, hogy összeköttetést biztosító kapcsolatról lehet szó olyan esetben, amikor – még ha az uniós jog anyagi jogi szabályai nem is vonatkoznak a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvita érdemére – az említett bíróságoknak az uniós jog más rendelkezéseinek értelmezésére van szüksége, amely alapján „nemzeti jogi eljárási kérdésekről dönthetnének azelőtt, hogy érdemi döntést hozhatnának az előttük folyamatban lévő jogvitákról.”.(21)
41. Ugyanakkor a Bíróság ezen ítélkezési gyakorlatának bizonyos fejlődése tapasztalható, olyannyira, hogy olykor elfogadja az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésének értelmezésére irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket, ha az eljáró bíróság előtt folyamatban lévő alapjogvitára az uniós jog más konkrét rendelkezése nem alkalmazható, illetve ha a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvita tárgyát képező jogi helyzet szigorúan véve nem tartalmaz olyan anyagi vagy eljárási elemeket, amelyek azt az uniós joghoz kapcsolnák.
42. E fejlődés tette lehetővé a Bíróság számára, hogy olyan előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre is válaszoljon, amelyekben az előterjesztő bíróságok az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésére való hivatkozást követően az elbírálásra váró konkrét jogvitától eltávolodva a nemzeti igazságszolgáltatási rendszerük szervezésére vonatkozó olyan általános rendelkezésekkel kapcsolatban terjesztettek elő kérdéseket, amelyeket maguk a bírói függetlenséget sértőnek találtak.(22)
43. Ezen ítélkezési gyakorlatból kiemelkedik egy olyan eset, amikor a Bíróság elfogadta egy lengyel bíróság előzetes döntéshozatal iránt (különböző büntetőeljárások keretében) benyújtott olyan kérelmeit, amelyekben az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének értelmezését kérte az említett eljárásokban eljáró ítélkező testület összetételével kapcsolatban.(23)
44. Nem tartom szükségesnek, hogy a jelen indítvány keretében az ezen ítélkezési gyakorlat által felvetett kényes kérdésekkel foglalkozzak, mivel a jelen ügyben egy olyan egyedi tényező szerepel, amelynek meglétére tekintettel a bolgár igazságszolgáltatási rendszer reformjának meg kell felelnie bizonyos, az uniós jog részét képező határozatban kifejezetten megjelenő követelményeknek.
45. Az említett reformot (amelynek a kérelem tárgyát képező ZIDZZSV is része) ugyanis aszerint kell és lehet értékelni, hogy megfelel‑e a bírói függetlenség tekintetében a Bulgáriában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform területén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló 2006/929 határozat mellékletében foglalt „kritériumoknak”.(24)
46. Ilyen alapon a bolgár bíróságnak jogában áll a Bíróság elé terjeszteni az azzal kapcsolatos kételyeit, hogy valamely nemzeti jogszabály (amely az adott tagállam igazságügyi rendszerén belüli helyzetét szabályozza) összeegyeztethető‑e az uniós jogból eredő, ideértve az alapjogvitában eljáró büntetőbíróság függetlenségére vonatkozó kötelezettségekkel.
47. Következésképpen nem lehet azt állítani, hogy a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem kapcsolódik megfelelően az uniós joghoz.(25)
48. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre adott válaszában a Bíróságnak nem az a feladata, hogy maga határozzon az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásnak az uniós joggal való esetleges összeegyeztethetetlenségéről, hanem az, hogy e jog általa megfelelőnek ítélt értelmezési elemeit az előterjesztő bíróság rendelkezésére bocsássa.(26)
49. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával szemben emelt további kifogások figyelmen kívül hagyhatók, ha megállapítható, hogy inkább az előterjesztett kérdések érdemét érintik:
– Az a tény, hogy az előterjesztő bírói tanács tagjai nem kérték saját kizárásukat az alapeljárásban, és az eljárásban részt vevő felek sem kérték kizárásukat, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem érdemi vizsgálatát illetően döntő lehet e tagok az említett eljárásban való függetlenségének és pártatlanságának megítélése szempontjából.
– Ugyancsak az érdemi vizsgálat körébe és nem a kérelem elfogadhatóságának szakaszába tartozik azon okok elemzése, amelyek a bolgár jogalkotót a szakosított büntetőbíróságok reformjának elfogadására késztették, továbbá a szakosított büntetőbíróság megszüntetésének a tagjai azon alkalmasságára gyakorolt hatása, hogy e büntetőeljárások tárgyalását a szófiai városi bíróság keretében folytassák.
50. Összefoglalva úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
51. Az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a ZIDZZSV által bevezetett módosítás egy bizonyos igazságszolgáltatási szerv (a szakosított büntetőbíróságot) megszüntetése vonatkozásában „sérti-e az említett igazságszolgáltatási szerv függetlenségét”. Kétségei eloszlatása érdekében a Bíróságtól annak megállapítását kéri, hogy e reform összeegyeztethető‑e a Charta 47. cikkével összefüggésben az EUSZ 2. cikkel, az EUSZ 6. cikk (1) és (3) bekezdésével, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével.
52. Mint már említettem, a jelen ügy szempontjából az EUSZ és a Charta e rendelkezései közül csak az EUSZ 19. cikke (1) bekezdésének második albekezdése meghatározó, amennyiben ebből ered a nemzeti igazságügyi szervek függetlenségének követelménye.
53. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint e követelmény két szempontot foglal magában:
– „Ezek közül az első – külső – szempont azt követeli meg, hogy az érintett fórum teljesen autonóm módon gyakorolja feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, és anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna, így védett az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és befolyásolhatja határozataikat.”(27)
– „A második – belső – szempont a pártatlanság fogalmával áll összefüggésben, és arra vonatkozik, hogy egyenlő távolságot kell tartani a jogvitában részt vevő felektől, illetve e feleknek a jogvita tárgyához fűződő mindenkori érdekeitől. Ez utóbbi szempont megköveteli az objektivitást, valamint azt, hogy a jogvita megoldása során a jogszabály szigorú alkalmazásán kívül semmilyen más érdek ne érvényesüljön.”(28)
54. Sem az előterjesztő bíróság (a szófiai városi bíróság), sem a büntetőeljárásban részt vevő felek nem vitatták, hogy e bíróság „teljesen autonóm módon gyakorolja feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, és anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna.”
55. Az alapeljárásban a jelenleg a szófiai városi bírósághoz, korábban pedig a szakosított büntetőbírósághoz tartozó személyek szubjektív pártatlanságát sem kérdőjelezték meg. Az előterjesztő bíróság tagjai nem találtak okot a kizárásukra, és annak sincs nyoma, hogy a vádlottak vagy az ügyészség korábban vagy jelenleg kérte volna a szakosított büntetőbíróság azon bíráinak kizárását, akik a reformot követően már a szófiai városi bíróságon látják el feladataikat.
56. A fentiekből arra lehet következtetni, hogy nincs ok az előterjesztő bíróság tagjai függetlenségének és pártatlanságának vitatására.
57. Az a kérdés viszont felmerül, hogy még ha a bírói kollégium tagjai (szubjektíve) nem is érzik a függetlenségük sérelmét, és az adott eljárásban nem zárták ki őket, illetve nem kérték saját kizárásukat, az ítéletük meghozatalának alapjául szolgáló jogi keret tartalmaz‑e olyan elemeket, amelyek (objektíve) lehetővé teszik az ilyen zavar meglétére való következtetést.(29)
58. E tekintetben mindenekelőtt arra kell rámutatni, hogy valamely tagállam igazságügyi rendszerének átszervezése értelemszerűen maga után vonhatja korábban létező bíróságok megszűnését vagy hatáskörük átcsoportosítását, anélkül, hogy ezek az intézkedések önmagukban a bírói függetlenség sérelmét vonnák maguk után.
59. Ugyanígy a hatalommegosztás elve (amelyre az előzetes döntéshozatal iránti kérelem hivatkozik) nem akadályozza meg a jogalkotót abban, hogy az alkotmányos mozgástéren belül olyan szabályokat hagyjon jóvá, amelyeket az igazságügyi rendszer tekintetében adott időpontban a legmegfelelőbbnek tart. Azok az igazságügyi szervek, amelyek létezése egy adott időpontban indokolt volt, később megszüntethetők anélkül, hogy ez – ismétlem – a bírói függetlenség bármiféle sérelmét jelentené.(30)
60. Már ezen a ponton levonható az a következtetés, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés valójában nem a büntetőeljárásban eljáró egyes bírák (és ülnökök) függetlenségére, és nem is maga a szófiai városi bíróság függetlenségének mértékére vonatkozik, hanem kizárólag arra a lehetséges veszélyre, amelyet a jogalkotási reform indokaira tekintettel a szakosított büntetőbíróság megszüntetése jelenthet „e bíróság [a szakosított büntetőbíróság] függetlenségére”(31).
61. Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében ismerteti a bolgár jogalkotó által az említett megszüntetés mellett felhozott, többek között az igazságszolgáltatási szervek függetlenségére vonatkozó indokokat.(32) Ezen indokok az előterjesztő bíróság álláspontja szerint megalapozatlanok, mivel a vitatott reform távol áll a bírói függetlenség megőrzésétől, sőt maga sérti meg ezen alapelvet.(33)
62. E megközelítés elemzése nem végezhető el a Bíróság az EUMSZ 267. cikkel összefüggésben vett szerepének előzetes vizsgálata nélkül:
– Egyrészt már emlékeztettem arra, hogy az ilyen típusú eljárásokban a Bíróságnak nem az a feladata, hogy maga határozzon az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásnak az uniós joggal való esetleges összeegyeztethetetlenségéről, hanem hogy e jog általa megfelelőnek ítélt értelmezési elemeit az előterjesztő bíróság rendelkezésére bocsássa.
– Másrészt a fentiekből következően a Bíróságtól nem kérhető továbbá, hogy a vitatott jogalkotási reformot egészében elbírálja, szerepe ugyanis arra korlátozódik, hogy az előterjesztő bíróság számára megfontolásokkal szolgáljon az uniós jog kihatásáról, e reformnak különösen a büntetőeljárást lefolytató bíróság státuszára gyakorolt esetleges hatásai fényében.
63. Mindezek alapján egyetértek a Bizottsággal abban, hogy az igazságszolgáltatási rendszer átszervezése a bíróságok függetlenségének megfelelőbb biztosítása érdekében nem kifogásolható, és önmagában nem feltétlenül jár a nemzeti bíróságok függetlenségének csorbításával.
64. Ebben az összefüggésben a nemzeti jogalkotó ugyanolyan jogszerűen dönthet egy olyan büntető igazságszolgáltatási rendszer mellett, amelynek rendes bíróságai minden típusú bűncselekmény elbírálására hatáskörrel rendelkeznek, mint egy másik rendszer mellett, amely egyes különösen súlyos bűncselekményekre vonatkozó hatáskört a szakosított bíróságokra összpontosít. Mindkét modell jelen van a különböző tagállamokban, amelyek e modelleket – ismétlem – szabadon választhatják, illetve átalakíthatják.
65. A bolgár jogalkotó a 2022. évi reformot azzal indokolta, hogy abban a nemzeti igazságszolgáltatási rendszer átszervezésére irányuló azon szándéka fejeződik ki, hogy szerveit hatékonyabbá tegye(34) és függetlenségüket megfelelőbb módon biztosítsa. Ha ez valóban így van, akkor elfogadható, hogy „jogszerű indokok alapján lehessen határozni, amelyek különösen a rendelkezésre álló erőforrásoknak a megfelelő igazságszolgáltatás biztosítását lehetővé tévő elosztására vonatkoznak”.(35)
66. A Bizottság ezen okokra – azok megkérdőjelezése nélkül – maga is utal a bolgár jogállamiságról szóló 2022. évi jelentésében.(36).
67. Az előterjesztő bíróság ténylegesen tagadja (mégpedig erőteljesen), hogy a ZIDZZSV indokolása megfelelne a valóságban megállapított tényeknek. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés érvelésének nagy részét azon kritikák ismétlésére fordítja, amelyeket az igazságügyi reformról szóló törvénytervezet elfogadása során különböző bírák – köztük az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet aláíró bíró – fogalmaztak meg az új intézkedésekkel szemben.
68. Úgy vélem, hogy a Bíróságnak nem kellene beavatkoznia az e kérdésben a jogalkotási eljárás során felmerült vitába. Még kevésbé kellene felerősítenie a jogalkotói szándék olyan megítélését, amely az állítólagos valódi szándékokkal igyekszik felülírni a jogalkotó által az elfogadott törvény indokolásában leírt szándékot.
69. Iránymutatásként elég megfogalmaznunk, hogy bármi is legyen a ZIDZZSV mellett szóló érvelés,(37) abból nem levezethető, hogy a megszüntetett bíróság minden egyes tagja nélkülözte volna a függetlenséget vagy pártatlanságot. Máskülönben nem lenne magyarázat arra, hogy a szakosított büntetőbíróságon szolgálatot teljesítő bírákat e szerv megszüntetését követően miért helyezték át más bíróságokhoz(38), és mindenekelőtt miért tették volna számukra lehetővé azon büntetőeljárások folytatását, amelyeket épp a szakosított büntetőbíróság keretében tárgyaltak.
70. Ha ez igaz a korábban a szakosított büntetőbíróságon szolgálatot teljesítő bírák függetlenségére, akkor még inkább igaz az e szervet felváltó rendes bíróságra (a szófiai városi bíróságra). Megismétlem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a legcsekélyebb jelzés sem szerepel e bíróság (a szófiai városi bíróság) hiányosságaira a tagjai függetlenségének és pártatlanságának biztosítékai tekintetében.
71. E megfontolások fényében azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével nem ellentétes valamely tagállam igazságszolgáltatási rendszerének olyan reformja, amely egy szakosított büntetőbíróság megszüntetéséről és hatáskörének a rendes jog szerint működő másik bíróságra történő átruházásáról rendelkezik, egyúttal előírja, hogy a megszüntetett bíróság tárgyalási szakaszban lévő büntetőügyeivel a korábban hatáskörrel rendelkező ugyanazon ítélkező testület foglalkozik tovább.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
72. E kérdés annyiban tér el az első kérdés megismétlésétől, hogy az előterjesztő bíróság kétségeit fejezi ki a bolgár igazságügyi reform e közvetlen következményének az uniós joggal való összeegyeztethetőségét(39) illetően: „a bírákat (beleértve a konkrét büntetőügyben eljáró bírót is) e bíróságról [a szakosított büntetőbíróságról] különböző más bíróságokra helyezik át, de arra kötelezik ezeket a bírákat, hogy továbbra is foglalkozzanak a megszüntetett bíróság előtt már folyamatban lévő és általuk megkezdett ügyekkel.”
73. A Bíróság szerint az egyik bíróságról a bírák beleegyezése nélkül a másik bíróságra történő ilyen áthelyezések „eszközül szolgálhatnak a bírósági határozatok tartalmának felülvizsgálatára, mivel nemcsak az érintett bírák feladatkörének terjedelmét és a rájuk bízott ügyek elbírálását érinthetik, hanem jelentős következményekkel járhatnak e bírák életére és előmenetelére nézve is, és így a fegyelmi szankció hatásaihoz hasonló hatásokkal járhatnak.”(40)
74. A bírói elmozdíthatatlanság elve azonban nem teljesen abszolút jellegű elv, és az alól „akkor lehet kivételt tenni, ha jogszerű és kényszerítő indokok igazolják, tiszteletben tartva az arányosság elvét.”(41)
75. A jelen ügyben meg kell jegyezni, hogy az ítélkező testület azon tagjainak a szófiai városi bíróságra történő áthelyezése, akik a szakosított büntetőbíróságon tárgyalást tartottak, nem befolyásolta a folyamatban lévő konkrét büntetőeljárások folytatását: azokkal az ügyekkel, amelyekben (mint a jelen ügyben is) a szakosított büntetőbíróság tagjaiként tárgyalást tartottak, a szófiai városi bíróságon tovább foglalkoznak és azokat el kell bírálniuk.
76. Ez alapján úgy tűnik, hogy a büntetőeljárás elbírálására hatáskörrel rendelkezők bírói elmozdíthatatlanságának biztosítékát a ZIDZZSV egyfajta perpetuatio jurisdictionis rendelkezése(42) tiszteletben tartotta. Nincs szó tehát a bírók olyan elmozdításáról, amely megakadályozta volna őket abban, hogy a már megkezdett büntetőüggyel tárgyalás(ok) keretében tovább foglalkozzanak.
77. E tény szükségtelenné teszi az absztrakt megfontolásokba bocsátkozást a korábban a szakosított büntetőbíróságon dolgozó, jelenleg pedig a szófiai városi bíróságon vagy más bíróságokon szolgálatot teljesítő bolgár bírák áthelyezésének általánosságban véve megegyezésen alapuló, vagy kényszerített jellegéről.
78. Mindenesetre úgy tűnik, hogy a ZIDZZSV hatálybalépését követően a bírák új beosztásba való áthelyezésének folyamata az objektivitás biztosítékainak alárendelt,(43) még ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelem kifejezetten e kérdéssel nem is foglalkozik. Az ilyen áthelyezésre irányadó szempontok az igazságszolgáltatási rendszerre vonatkozó korábbi szabályozásban(44) általános jelleggel meghatározott feltételeken alapulnak, amelyek tekintetében az önkényesség gyanúja nem merül fel. Különösen semmi nem utal arra, hogy a megszüntetett bíróság tagjainak az azonos szintű igazságügyi szervekhez történő áthelyezése fegyelmi szankcióhoz hasonló jelleget öltene.
79. Olyan ítélkező testületről van tehát szó, amely eredetileg az egyik bírósághoz (a szakosított büntetőbíróságon) tartozott, majd a másik bíróság (a szófiai városi bíróság) részévé vált, és függetlenségét nem kérdőjelezik meg. E testület ráadásul ez utóbbi bíróságra magával hozta az első bíróság előtt folyamatban lévő azon eljárást, amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képezi.
80. Ebben az összefüggésben tehát szintén nehéz lenne megállapítani az előterjesztő bíróság függetlenségének sérelmét az ítélkező testület tagjainak a szófiai városi bírósághoz a bolgár büntetőbírósági rendszer átszervezése következtében történő áthelyezése miatt.
E. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés
81. Harmadik kérdésével az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy ha a vitatott reform az uniós joggal összeegyeztethetetlennek minősül, a megszüntetett bíróság (szakosított büntetőbíróság) bíráinak milyen eljárási cselekményeket kellene elvégezniük azon ügyekben, amelyekben az említett bíróság megszüntetése előtt eljártak.
82. Ilyen megfogalmazásban e kérdés megválaszolása nem lenne szükséges, ha a Bíróság az előző két kérdés vonatkozásában úgy találná, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján a ZIDZZSV‑hez hasonló nemzeti szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetetlenné nyilvánítása nem megalapozott.
83. Mindenesetre az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés véleményem szerint szükségtelen. Amint azt már többször kifejtettem, az alapeljárás tárgyát képező ügy a szakosított büntetőbíróság általi megkezdését követően került át a szófiai városi bírósághoz – amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztője –, és e bíróságon ugyanazon bírák tárgyalják majd, akik a szakosított büntetőbíróságon annak megszüntetése előtt tárgyalást tartottak az ügyben.
84. Következésképpen a szakosított büntetőbíróság bírái nem tudnának e testület bíráiként semmiféle eljárási cselekményeket végezni. Kizárólag a szófiai városi bíróság bíráiként járhatnának el, ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdést úgy kell értelmezni, hogy az valójában a szófiai városi bíróság által végzendő eljárási cselekményekre vonatkozik, ha az első két kérdésre a Bíróság igenlő választ adna; márpedig álláspontom szerint ez nem lenne helyes.
V. Végkövetkeztetések
85. A fent kifejtettek értelmében azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Sofiyski gradski sad (szófiai városi bíróság, Bulgária) által feltett kérdésre:
„Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
azzal nem ellentétes valamely tagállam igazságszolgáltatási rendszerének olyan reformja, amely egy szakosított büntetőbíróság megszüntetéséről és hatáskörének a rendes jog szerint működő másik bíróságra történő átruházásáról rendelkezik, egyúttal előírja, hogy a megszüntetett bíróság tárgyalási szakaszban lévő büntetőügyeivel a korábban hatáskörrel rendelkező ugyanazon ítélkező testület foglalkozik tovább.
Azzal nem ellentétes az igazságszolgáltatási rendszer említett reformjának részeként a megszüntetett bíróság bíráinak más, azonos szintű bíróságokra való áthelyezése az önkényesség bármely gyanúján felül álló, objektív szempontok szerint.”