Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 23 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
przy udziale:
Sofiyska gradska prokuratura
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sofiyski gradski sad (sąd dla miasta Sofii, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Wartości i cele Unii – Państwo prawne – Artykuł 19 TUE – Decyzja 2006/929/WE – Niezawisły i bezstronny sąd – Likwidacja wyspecjalizowanego sądu karnego – Likwidacja związana z podnoszonym naruszeniem niezależności
1. W drodze ustawy przyjętej w 2022 r.(2) ustawodawca bułgarski zlikwidował, oprócz innych organów wymiaru sprawiedliwości, Spetsializiran nakazatelen sad (wyspecjalizowany sąd karny, zwany dalej „SNS”) i określił, w jaki sposób sędziowie, którzy do czasu wejścia w życie nowej ustawy pełnili służbę w SNS, zostaną przeniesieni do innych sądów.
2. W ZIDZZSW ustanowiono również, że sprawy karne w pierwszej instancji, w których odbyła się rozprawa przed SNS, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, należą do właściwości Sofiyski gradski sad (sądu dla miasta Sofii, Bułgaria; zwanego dalej „SGS”)(3), chociaż będą one nadal rozpatrywane przez skład orzekający, który przeprowadził rozprawę.
3. Skierowany do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez członków składu orzekającego SNS (obecnie SGS), przed którym odbyła się rozprawa w rozpatrywanej sprawie karnej. Ten skład orzekający wyraża wątpliwości co do zgodności reformy ustawodawczej z 2022 r., w zakresie dotyczącym likwidacji SNS, z prawem Unii.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii. Decyzja 2006/929/WE(4)
4. Artykuł 1 akapit pierwszy stanowi:
„Do dnia 31 marca każdego roku Bułgaria przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w Załączniku. Pierwsze sprawozdanie zostanie przedłożone Komisji do dnia 31 marca 2007 r.”.
5. Założone cele, które muszą zostać osiągnięte przez Bułgarię, są określone w załączniku:
„1) Przyjęcie poprawek do konstytucji usuwających wszelkie niejasności odnośnie do niezawisłości i odpowiedzialności sądownictwa.
2) Zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych poprzez przyjęcie i wprowadzenie w życie nowej ustawy o sądownictwie i nowego kodeksu postępowania cywilnego. Przekazywanie informacji o wpływie nowych przepisów oraz kodeksów postępowania karnego i postępowania administracyjnego, w szczególności na etap postępowania przygotowawczego.
3) Kontynuacja reformy sądownictwa w celu zwiększenia profesjonalizmu, odpowiedzialności i sprawności. Coroczna ocena wpływu tych reform i publikacja wyników.
4) Prowadzenie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach korupcji na wysokim szczeblu. Informowanie o kontrolach wewnętrznych instytucji publicznych oraz publikowanie informacji o stanie majątkowym urzędników wysokiego szczebla.
5) Podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza na granicach i w samorządzie terytorialnym.
6) Wdrożenie strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej, z naciskiem na zwalczanie poważnych przestępstw i prania brudnych pieniędzy, a także systematyczną konfiskatę mienia przestępców. Przekazywanie informacji o nowych i trwających dochodzeniach, aktach oskarżenia i wyrokach skazujących w tych dziedzinach”.
B. Prawo krajowe
1. Zakon za sadebnata vlast(5)
6. Artykuł 194 ust. 1 stanowi:
„[…] W przypadku likwidacji sądów, prokuratur lub służb dochodzeniowych bądź w przypadku zmniejszenia liczby zajmowanych w nich stanowisk właściwe kolegium wyższej rady sądownictwa tworzy odpowiednie stanowiska w innym organie władzy sądowniczej tego samego szczebla, w miarę możliwości w tym samym okręgu apelacyjnym, i powołuje na te stanowiska, bez przeprowadzenia konkursu, sędziów, prokuratorów i sędziów śledczych”.
2. ZIDZSV
7. Zgodnie z przepisem przejściowym § 43:
„Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy likwiduje się SNS, Apelativen specializiran nakazatelen sad (apelacyjny wyspecjalizowany sąd karny), Specializirana prokuratura (wyspecjalizowaną prokuraturę) oraz Apelativna specializirana prokuratura (apelacyjną wyspecjalizowaną prokuraturę)”.
8. Przepis przejściowy § 44 stanowi:
„(1) Sędziowie [SNS] […] zostaną przeniesieni na warunkach i zgodnie z postępowaniem, o których mowa w art. 194 ust. 1.
(2) W terminie 14 dni od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy osoby, o których mowa w ust. 1, mogą złożyć pismo do kolegium sędziów wyższej rady sądownictwa, w którym wyrażą wolę przywrócenia ich na stanowisko sędziowskie, które zajmowały przed powołaniem ich do [SNS].
(3) W terminie 30 dni od upływu terminu określonego w ust. 2 kolegium sędziów wyższej rady sądownictwa podejmuje decyzję o utworzeniu w sądach stanowisk sędziowskich odpowiadających stanowiskom zlikwidowanym w [SNS] […], biorąc pod uwagę obciążenie danego sądu pracą[(6)].
(4) Po upływie terminu przewidzianego w ust. 3 kolegium sędziów wyższej rady sądownictwa dokonuje przeniesienia sędziów ze skutkiem od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
(5) Decyzje kolegium sędziów wyższej rady sądownictwa, o których mowa w ust. 4, podlegają natychmiastowemu wykonaniu”.
9. Przepis przejściowy § 49 stanowi:
„Sprawy karne rozpatrywane przez [SNS] w pierwszej instancji, w których przed wejściem w życie niniejszej ustawy nie odbyło się żadne posiedzenie wstępne, przekazuje się właściwym sądom w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.
10. Przepis przejściowy § 50 ma następujące brzmienie:
„(1) Z chwilą wejścia w życie niniejszej ustawy sprawy karne rozpatrywane przez [SNS] w pierwszej instancji, w których odbyło się posiedzenie wstępne, należą do właściwości [SGS] i będą rozpatrywane przez skład orzekający, który przeprowadził rozprawę.
(2) Sędziowie zasiadający w składach orzekających, którzy nie zostali przeniesieni do [SGS], są upoważnieni do uczestniczenia w rozpatrywaniu spraw do czasu zakończenia postępowania.
3. Sędziowie zasiadający w składzie orzekającym, którzy rozpatrywali sprawy karne w pierwszej instancji, w których wydano wyrok, są upoważnieni do uzasadnienia wyroku, jeżeli nie zostali przeniesieni do [SGS].
[…]”.
11. Przepis przejściowy § 59 ust. 1 stanowi:
„[SGS] jest następcą prawnym w zakresie aktywów, pasywów, praw i obowiązków [SNS]”.
12. Zgodnie z przepisem przejściowym § 67:
„Ustawa wchodzi w życie 3 miesiące po jej ogłoszeniu w [dzienniku urzędowym], z wyjątkiem §§ 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 i 58, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia”.
3. Nakazatelno-protsesualen kodeks(7)
13. Artykuł 30 ust. 2 stanowi:
„Sędzia lub ławnik, który ze względu na inne okoliczności może zostać uznany za stronniczego lub mającego bezpośredni lub pośredni interes w rozstrzygnięciu sporu, nie może być członkiem składu orzekającego”.
14. Artykuł 31 stanowi:
„(1) W przypadkach przewidzianych w art. 29 i 30 sędziowie, ławnicy i sekretarz muszą wyłączyć się ze sprawy.
(2) Strony mogą wniosek o wyłączenie złożyć do czasu rozpoczęcia postępowania, chyba że podstawy do złożenia takiego wniosku wyszły na jaw lub stały się znane w późniejszym terminie.
(3) Wnioski o wyłączenie muszą być uzasadnione.
(4) O zasadności samodzielnego wyłączenia się ze sprawy i wniosków o wyłączenie sąd orzeka niezwłocznie na posiedzeniu niejawnym z udziałem wszystkich członków składu orzekającego”.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
15. Przed SNS prowadzone było postępowanie karne, które wszczęto w 2018 r., przeciwko kilku osobom oskarżonym o to, że uczestniczyły w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw wymuszenia.
16. W latach 2020, 2021 i 2022 nadano bieg sprawie przeciwko oskarżonym, odbyło się 12 rozpraw jawnych, a inne rozprawy zostały odroczone z różnych względów proceduralnych(8).
17. W toku całego postępowania karnego żadna ze stron nie wniosła o wyłączenie składu orzekającego SNS rozpoznającego sprawę (to znaczy prezesa izby lub ławników).
18. Jeszcze w toku tego postępowania rozpoczęła się społeczna dyskusja na temat projektu ZIDZSV, który przewidywał likwidację SNS.
19. W ramach tej dyskusji w dniu 25 lutego 2022 r. zwołano posiedzenie grazhdanski savet (rady cywilnej) Visshia sadeben savet (wyższej rady sądownictwa), w którym uczestniczyli w szczególności prezes izby odsyłającej i obrońca jednego z oskarżonych (występujący w charakterze przedstawiciela organizacji pozarządowej).
20. Podczas tego posiedzenia:
– Obrońca poparł likwidację SNS i oświadczył, że zgadza się z uzasadnieniem tego projektu ustawy.
– Prezes izby SNS był przeciwny likwidacji tego sądu. Jak sam stwierdza w postanowieniu odsyłającym, wielokrotnie wyrażał on publicznie swoje zdanie, zgodnie z którym „likwidacja [SNS] w sposób, w jaki tego dokonano, i z przedstawionych względów jest niezgodna z zasadą państwa prawnego, narusza niezależność tego organu władzy sądowniczej i zasadę podziału władz, a także stanowi formę wywierania wpływu przez pozostałe dwie władze”(9).
21. Po przyjęciu ZIDZSV skład orzekający, przed którym odbyła się rozprawa w SNS i który jest obecnie częścią SGS, kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy art. 2, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [(zwanej dalej »kartą praw podstawowych«)] należy interpretować w ten sposób, że narusza się niezależność sądu, który jest likwidowany w następstwie przyjęcia zmiany [ZSV] ([…] przy zarządzonej likwidacji sądu w dniu 27 lipca 2022 r.), lecz którego sędziowie nadal powinni rozpatrywać przydzielone im do tego dnia sprawy i nadal będą rozpatrywać po tej dacie sprawy tej instytucji, w których przeprowadzili posiedzenia wstępne, w sytuacji, w której uzasadnieniem likwidacji sądu jest to, że poprzez jego likwidację zapewnia się poszanowanie konstytucyjnej zasady niezależności władzy sądowniczej i ochrony konstytucyjnych praw obywateli, jednak nie przedstawiono odpowiednich argumentów wyjaśniających, jakie okoliczności prowadzą do wniosku dotyczącego naruszenia tych zasad?
2) Czy wskazane przepisy prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak wskazane w ustawie zmieniającej i uzupełniającej [ZSV] […], które prowadzą do pełnej likwidacji samodzielnego organu władzy sądowniczej w Bułgarii [SNS] ze wskazanych względów i do przeniesienia sędziów (w tym sędziego izby sądowej rozpatrującej niniejszą sprawę karną) tego sądu do różnych sądów, ale zobowiązują tych sędziów do dalszego rozpatrywania spraw wszczętych przez nich w likwidowanym sądzie?
3) Jeśli taka sytuacja ma miejsce i zważywszy na pierwszeństwo prawa Unii, jakie powinny być czynności procesowe sędziów likwidowanych sądów w sprawach rozpatrywanych w likwidowanej instytucji (do których dokończenia zobowiązuje ich ustawa), mając na względzie również ich obowiązek zbadania istnienia podstaw do samodzielnego wyłączenia się w tych sprawach? Jakie byłyby skutki dla decyzji procesowych sądu, o którego likwidacji postanowiono, w sprawach, które muszą zostać doprowadzone do końca, i dla końcowych orzeczeń w tych sprawach?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
22. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 10 października 2022 r.
23. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd polski i Komisję.
24. Nie uznano za konieczne przeprowadzenia rozprawy.
IV. Analiza
A. Uwagi wstępne
25. W ramach tego odesłania prejudycjalnego występują pewne okoliczności, o których należy wspomnieć:
– Odesłanie pochodzi od składu orzekającego formalnie włączonego do SGS, który będzie musiał rozstrzygnąć sprawę karną dotychczas rozpatrywaną przez inny sąd (SNS). Jak już wspomniano, od czasu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 26 kwietnia 2022 r. SGS zastąpił SNS(10).
– Pytania prejudycjalne są kierowane przez właściwy obecnie skład orzekający (SGS), którego członkowie przeprowadzili rozprawę w czasie, gdy zasiadali w SNS. Skład osobowy składu orzekającego nie uległ zatem zmianie w odniesieniu do tej konkretnie sprawy(11).
– Wykładnia, o którą zwrócono się do Trybunału, nie ma nic wspólnego z przestępstwami będącymi przedmiotem postępowania karnego ani z niezawisłością lub bezstronnością jako taką konkretnego składu orzekającego, który ma osądzić oskarżonych. Ani oskarżeni, ani bułgarska prokuratura nie wzięli udziału w postępowaniu prejudycjalnym, a zgodnie z przedstawionymi informacjami nikt nie zakwestionował w szczególności niezawisłości lub bezstronności tego składu orzekającego.
– Odesłanie ogranicza się natomiast do pytania, czy likwidacja SNS jest niezgodna z prawem Unii, ponieważ narusza ona niezależność samego SNS.
26. W rzeczywistości postanowienie odsyłające skupia się na krytyce reformy systemu sądownictwa, która została przeprowadzona w 2022 r. przez bułgarskiego ustawodawcę w drodze ZIDZSV. W postanowieniu podniesiono, że powody, na które powołano się w celu likwidacji SNS, nie są poparte faktami uzasadniającymi taką potrzebę.
27. Dwa pierwsze pytania prejudycjalne dotyczą bezpośrednio tego, czy likwidacja SNS i wynikające z niej przeniesienie członków SNS do innych sądów jest zgodne z prawem Unii. W pytaniu trzecim zwrócono się do Trybunału o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności procesowych, jakie powinni podjąć sędziowie zlikwidowanego sądu, w przypadku gdyby na dwa pierwsze pytania udzielono odpowiedzi twierdzącej.
28. W tym kontekście nie jest zaskakujące, że zarówno Komisja, jak i rząd polski, będący jedynymi uczestnikami postępowania przed Trybunałem, podnieśli zastrzeżenia co do dopuszczalności odesłania prejudycjalnego. Przeanalizuję je w dalszej części.
B. W przedmiocie dopuszczalności
1. Zastrzeżenia rządu polskiego i Komisji (w skrócie)
29. Zdaniem rządu polskiego:
– Odpowiedź na zadane pytania nie jest konieczna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, w którym prawo Unii nie ma zastosowania. Spór ten nie zawiera żadnego łącznika z prawem Unii, co wyklucza możliwość zastosowania karty praw podstawowych.
– Likwidacja sądów krajowych jest kwestią czysto wewnętrzną, która nie wchodzi w zakres kompetencji Unii.
30. Zdaniem Komisji:
– Sąd odsyłający zwraca się jedynie z pytaniem, czy przestrzega zasady obiektywnej bezstronności. Ponieważ jednak sąd ten nie znajduje subiektywnych powodów do wyłączenia się ze sprawy, a strony postępowania głównego nie zakwestionowały jego niezawisłości lub nie podały w wątpliwość jego bezstronności poprzez wystąpienie z wnioskiem o wyłączenie jego członków, podniesione przez ten sąd wątpliwości mają charakter czysto hipotetyczny.
– Powody, które skłoniły bułgarskiego ustawodawcę do przyjęcia ZIDZSV, są związane z potrzebą dokonania zmian strukturalnych w wyspecjalizowanych organach wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, do których sąd odsyłający (SGS) nie należy. Zadane pytania nie mają zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
2. Ocena
31. Spośród podniesionych zastrzeżeń już na wstępie można odrzucić podniesione przez rząd polski zastrzeżenie dotyczące braku jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości (lub Unii Europejskiej w ogóle) do orzekania w przedmiocie struktury systemów sądownictwa państw członkowskich.
32. Trybunał wielokrotnie udzielił odpowiedzi na ten argument powtórzony przez rząd polski w sporach mniej lub bardziej podobnych do niniejszego sporu. W kolejnych wyrokach Trybunał podkreślał, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii(12). Wymaganie od państw członkowskich, aby wykonywały te zobowiązania (w zakresie, w jakim ma to znaczenie w niniejszej sprawie – poszanowania niezależności ich sądów), nie oznacza, że Unia zamierza sama wykonywać tę kompetencję(13).
33. Ciągłość tego orzecznictwa jest dobrze znana. Tylko w jednym z niedawnych wyroków Trybunału(14) orzeczono, że o ile podział lub reorganizacja kompetencji jurysdykcyjnych w państwie członkowskim są co do zasady objęte swobodą państw członkowskich zagwarantowaną w art. 4 ust. 2 TUE, o tyle jest tak wyłącznie z zastrzeżeniem, że taki podział lub reorganizacja nie naruszają poszanowania wartości państwa prawnego wyrażonej w art. 2 TUE i wymogów wynikających z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, w tym wymogów dotyczących niezawisłości i bezstronności sądów.
34. Zarzut niedopuszczalności, który skupia się na tym, że nie ma wystarczającego związku między sporem w postępowaniu głównym a postanowieniami prawa Unii, o których wykładnię wnosi sąd odsyłający, jest poważniejszy. Postanowieniami tymi są art. 2, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych.
35. Uważam jednak, że spośród tych postanowień jedynie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE mógłby mieć znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ:
– jak podkreśla Komisja, możliwość zastosowania art. 2 TUE wynika pośrednio z faktu, że wyrażona w tym postanowieniu zasada państwa prawnego została skonkretyzowana w art. 19 TUE(15). W związku z tym to art. 19 TUE, a nie art. 2 TUE, może mieć znaczenie w niniejszej sprawie;
– artykuł 6 TUE i art. 47 karty praw podstawowych co do zasady nie mają znaczenia, ponieważ prawo Unii nie ma zastosowania w rozpatrywanej przez sąd odsyłający sprawie karnej w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(16).
36. Ograniczywszy dyskusję do wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w sprawie takiej jak niniejsza, jej rozstrzygnięcie można rozpatrywać w oparciu o podejście bardziej restrykcyjne lub w oparciu o szersze odczytywanie tego postanowienia.
37. Pierwsze podejście jest tym, które Trybunał przyjął w celu stwierdzenia niedopuszczalności dwóch odesłań prejudycjalnych mających pewne cechy wspólne z odesłaniem rozpatrywanym w niniejszej sprawie(17). W uzasadnieniu stwierdzenia niedopuszczalności w wyroku tym uznano, że nie można pomijać związku z prawem Unii, powołując się na obronę niezależności sądownictwa w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(18).
38. Orzecznictwo to można podsumować stwierdzeniem, że Trybunał nie może dokonywać wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (w zakresie, w jakim ustanawia on niezależność jako warunek niezbędny do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii) w sposób, który czyniłby z przewidzianego w art. 267 TFUE mechanizmu pewnego rodzaju skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(19).
39. W konsekwencji jeżeli sąd krajowy zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, w postanowieniu odsyłającym należy wykazać, że istnieje łącznik między tym artykułem TUE a sporem w postępowaniu głównym. Zastosowanie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymagałoby istnienia takiego łącznika, aby sytuacja będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym była objęta zakresem stosowania prawa Unii(20).
40. Otóż nawet w oparciu o to bardziej restrykcyjne podejście przypomnę, że łącznik może wystąpić, gdy – nawet jeśli przepisy materialne prawa Unii nie mają zastosowania do istoty sporu zawisłego przed sądem krajowym – sąd ten potrzebuje dokonania wykładni innych przepisów prawa Unii, która „pozwoliłaby [mu] rozstrzygnąć kwestie proceduralne prawa krajowego przed wydaniem orzeczenia co do istoty zawisłych przed [nim] sporów”(21).
41. Pewna ewolucja w orzecznictwie Trybunału jest jednak zauważalna do tego stopnia, że dopuszczane są wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczące wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, u źródła których (w sporze przed sądem odsyłającym) nie stosuje się innego przepisu szczególnego prawa Unii i w których, ściśle rzecz ujmując, sytuacja prawna będąca przedmiotem sporu przed sądem krajowym nie zawiera elementów materialnych lub proceduralnych, które wiążą ją z prawem Unii.
42. Ewolucja ta umożliwiła Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w których sądy odsyłające, po powołaniu się na art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, odbiegały od konkretnego sporu, w przedmiocie którego musiały wydać orzeczenie, i zadawały pytania odnoszące się do przepisów o charakterze generalnym dotyczących organizacji ich krajowych systemów sądownictwa, które sądy te same uznały za naruszające niezależność sądownictwa(22).
43. W tej linii orzeczniczej podkreślić należy dopuszczenie przez Trybunał wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych przez sądy polskie (w toku różnych postępowań karnych), w których zwrócono się o dokonanie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w odniesieniu do składu sądu, który miał uczestniczyć w tych postępowaniach(23).
44. Nie uważam za konieczne analizowania obecnie delikatnych kwestii podniesionych w tym orzecznictwie, ponieważ w niniejszej sprawie występuje szczególny czynnik, którego obecność oznacza, że reforma bułgarskiego systemu sądownictwa musi spełniać określone wymogi wyraźnie odzwierciedlone w decyzji stanowiącym część prawa Unii.
45. Reforma ta (której elementem jest ZIDZSV, będąca przedmiotem odesłania) może oraz powinna być bowiem oceniana poprzez odniesienie do jej zgodności ze standardem niezależności sądownictwa, do którego odnoszą się „założone cele” określone w załączniku do decyzji 2006/929 w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Bułgarii w zakresie reformy systemu sądownictwa(24).
46. W tym samym zakresie sąd bułgarski jest uprawniony do zwrócenia się do Trybunału z wątpliwościami dotyczącymi zgodności ustawy krajowej (która reguluje jego sytuację w ramach struktury sądowniczej tego państwa członkowskiego) ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii, w tym zobowiązaniami dotyczącymi niezależności sądu karnego, który ma rozstrzygnąć spór w postępowaniu głównym.
47. W konsekwencji nie można twierdzić, że nie ma wystarczającego związku między wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który jest obecnie rozpatrywany przez Trybunał, a prawem Unii(25).
48. Jednakże pragnę przypomnieć, że w ramach odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do samego Trybunału nie należy bezpośrednie stwierdzenie niezgodności przepisu krajowego z prawem Unii, lecz dostarczenie sądowi odsyłającemu wskazówek w zakresie wykładni tego prawa, które Trybunał uzna za właściwe(26).
49. Pozostałe zastrzeżenia dotyczące dopuszczalności odesłania prejudycjalnego mogą zostać odrzucone, jeżeli zauważy się, że dotyczą one raczej istoty zadanych pytań:
– Okoliczność, że członkowie sądu odsyłającego nie wyłączyli się z postępowania głównego ani strony tego postępowania nie wniosły o ich wyłączenie, może mieć decydujące znaczenie dla oceny niezawisłości i bezstronności tych członków sądu odsyłającego w tym postępowaniu w kontekście badania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym co do istoty.
– Analiza powodów, które skłoniły ustawodawcę bułgarskiego do przyjęcia reformy wyspecjalizowanych sądów karnych, a także wpływu likwidacji SNS na możliwość dalszego rozpoznawania postępowania karnego przez członków SNS w ramach SGS, również dotyczy badania co do istoty, a nie etapu dopuszczalności odesłania.
50. Podsumowując, uważam, że odesłanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
C. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
51. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zmiana wprowadzona przez ZIDZSV, w zakresie, w jakim likwiduje ona określony sąd (SNS), „narusza niezależność tego sądu”. W celu rozstrzygnięcia swoich wątpliwości sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o orzeczenie, czy reforma ta jest zgodna z art. 2, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych.
52. Jak już wskazałem, spośród tych postanowień TUE i karty praw podstawowych jedynie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma znaczenie w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim wynika z niego wymóg niezależności sądów krajowych.
53. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wymóg ten obejmuje dwa aspekty:
– „Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”(27).
– „Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa”(28).
54. Tymczasem ani sąd odsyłający (SNS), ani strony postępowania karnego nie zaprzeczyły, że sąd ten „[wypełnia] swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych”.
55. Subiektywna bezstronność osób, które obecnie wchodzą w skład SGS i które wcześniej wchodziły w skład SNS, również nie została podana w wątpliwość w postępowaniu głównym. Ani członkowie sądu odsyłającego nie wskazali podstaw do wyłączenia się z postępowania, ani nie ma żadnych dowodów na to, że wcześniej lub obecnie oskarżeni lub prokurator złożyli wniosek o wyłączenie sędziów SNS, którzy w następstwie reformy sprawują swoje funkcje w SGS.
56. Z powyższego można wywnioskować, że nie ma podstaw, by podawać w wątpliwość niezawisłość i bezstronność członków sądu odsyłającego.
57. Można jednak zadać pytanie, czy – niezależnie od tego, że członkowie kolegialnego organu sądowego nie odczuwają (subiektywnie), by ich niezawisłość została zakłócona, i rzeczywiście nie zostali wyłączeni lub sami się nie wyłączyli w konkretnym postępowaniu – ramy prawne, w których muszą orzekać, nie zawierają elementów, które pozwalają na (obiektywne) stwierdzenie istnienia takiego zakłócenia(29).
58. W tym względzie należy przede wszystkim wskazać, że reorganizacja struktury sądownictwa państwa członkowskiego może logicznie pociągać za sobą likwidację dotychczas istniejących sądów lub przeniesienie ich kompetencji, przy czym środki te nie stanowią jako takie naruszenia niezależności sądownictwa.
59. W tym samym duchu zasada podziału władzy (do której odnosi się postanowienie odsyłające) nie stoi na przeszkodzie przyjęciu przez ustawodawcę, w granicach określonych w konstytucji, przepisów dotyczących struktury sądownictwa, które uważa on w danej chwili za najbardziej odpowiednie. Sądy, których istnienie było uzasadnione w określonym momencie, mogą zostać następnie zlikwidowane, przy czym pragnę powtórzyć, że nie oznacza to naruszenia niezależności sądownictwa(30).
60. Na tym etapie można już wywnioskować, że pierwsze pytanie prejudycjalne nie dotyczy w rzeczywistości niezawisłości konkretnych sędziów (i ławników) rozstrzygających sprawę karną ani stopnia niezależności SGS jako takiego, lecz wyłącznie ewentualnego zagrożenia, jakie likwidacja SNS mogłaby stanowić dla „niezależności tego sądu [SNS]”(31) w świetle decydujących powodów reformy ustawodawczej.
61. Sąd odsyłający wskazuje w postanowieniu odsyłającym powody, jakie ustawodawca bułgarski przedstawił na poparcie tej likwidacji, w tym powód dotyczący niezależności sądów(32). Zdaniem sądu odsyłającego powody te są nieuzasadnione, ponieważ sporna reforma nie dość, że nie chroni niezależności sądownictwa, to stanowi sama w sobie naruszenie tej zasady(33).
62. Analizy tego podejścia nie można przeprowadzić bez wcześniejszego uwzględnienia roli, jaką Trybunał odgrywa w ramach art. 267 TFUE:
– Po pierwsze, przypomniałem już, że w takich postępowaniach do samego Trybunału nie należy bezpośrednie stwierdzenie niezgodności przepisu krajowego z prawem Unii, lecz dostarczenie sądowi odsyłającemu wskazówek w zakresie wykładni tego prawa, które Trybunał uzna za właściwe.
– Po drugie, co wynika z powyższego, nie można zwracać się do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie spornej reformy ustawodawczej jako całości, ponieważ zadanie Trybunału ogranicza się do przedstawienia sądowi odsyłającemu oceny wpływu prawa Unii w świetle skutków, jakie reforma ta mogła wywrzeć konkretnie dla statusu sądu, który musi rozstrzygnąć sprawę karną.
63. W oparciu o te założenia zgadzam się z Komisją, że reorganizacja systemu sądownictwa zmierzająca do jak najlepszego zagwarantowania niezależności sądów nie może zasługiwać na krytykę ani nie może sama w sobie prowadzić do naruszenia niezależności sądów krajowych.
64. W tym kontekście jest równie uzasadnione, aby ustawodawca krajowy wybrał system wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, w którym sądy powszechne są właściwe do orzekania w przedmiocie wszystkich rodzajów przestępstw, lub aby opowiedział się za innym systemem, który skupia w konkretnym wyspecjalizowanym sądzie właściwość do rozpoznawania niektórych szczególnie poważnych przestępstw. Oba modele są obecne w różnych państwach członkowskich, które – co pragnę powtórzyć – mają swobodę w zakresie przyjęcia któregokolwiek z nich lub jego zmiany.
65. Ustawodawca bułgarski uzasadnił reformę z 2022 r. wolą reorganizacji krajowego systemu sądownictwa w celu zwiększenia skuteczności jego organów(34) i lepszego zagwarantowania ich niezależności. W takim przypadku można przyznać, że odpowiada ona „uzasadniony[m] powod[om] związany[m] w szczególności z wykorzystaniem dostępnych zasobów pozwalających na zapewnienie należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości”(35).
66. Komisja sama nawiązuje do tych powodów w swoim sprawozdaniu na temat sytuacji w zakresie praworządności w Bułgarii za rok 2022(36), nie podając ich w wątpliwość.
67. Co prawda sąd odsyłający zaprzecza (i to stanowczo), by uzasadnienie ZIDZSV odpowiadało potwierdzonym w rzeczywistości okolicznościom faktycznym. Większą część treści postanowienia odsyłającego poświęcono powtórzeniu krytycznych uwag, które w trakcie przyjmowania projektu ustawy o reformie sądownictwa zostały podniesione wobec nowych środków przez różne sądy, w tym przez sąd, który złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
68. Uważam, że Trybunał nie powinien ingerować w polemikę, która wywiązała się w tym względzie w trakcie procedury ustawodawczej. Tym bardziej Trybunał nie może odnieść się do oceny zamiarów, której celem jest przedłożenie domniemanych rzeczywistych zamiarów władzy ustawodawczej nad te, które władza ustawodawcza opisuje w uzasadnieniu przyjętej ustawy.
69. Wystarczy przywołać jako wskazówkę, że z ZIDZSV, niezależnie od leżących u jej podstaw argumentów(37), nie wynika, by każdy z członków zlikwidowanego sądu był pozbawiony niezawisłości lub bezstronności. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wyjaśnienie, dlaczego sędziowie, którzy pełnili swoje funkcje w SNS, zostali po rozwiązaniu SNS przeniesieni do innych sądów(38), a przede wszystkim dlaczego pozwolono im prowadzić do końca postępowania karne, które rozpatrywali w ramach samego SNS.
70. Jeżeli taka jest sytuacja w odniesieniu do niezawisłości sędziów, którzy pełnili funkcje w ramach SNS, a fortiori będzie ona miała miejsce w odniesieniu do sądu powszechnego (SGS), który zastąpił SNS. Pragnę powtórzyć, że postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych wskazówek co do ewentualnych nieprawidłowości w tym sądzie (SGS) z punktu widzenia gwarancji niezawisłości i bezstronności jego członków.
71. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie reformie systemu sądownictwa państwa członkowskiego polegającej na likwidacji wyspecjalizowanego sądu karnego i przekazaniu jego kompetencji innemu sądowi powszechnemu przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że rozpatrywane przez zlikwidowany sąd sprawy karne, w których odbyła się rozprawa, będą nadal rozpatrywane przez skład orzekający, który był do tego czasu właściwy.
D. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
72. W zakresie, w jakim w tym pytaniu prejudycjalnym nie powtórzono pytania pierwszego, sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do zgodności z prawem Unii(39) jednego z bezpośrednich skutków bułgarskiej reformy sądownictwa: „przeniesienie sędziów (w tym sędziego izby sądowej rozpatrującej niniejszą sprawę karną) tego sądu [SNS] do różnych sądów, ale [ze zobowiązaniem] tych sędziów do dalszego rozpatrywania spraw wszczętych przez nich w likwidowanym sądzie”.
73. Zdaniem Trybunału przeniesienia sędziego bez jego zgody do innego sądu „mogą […] stanowić środek służący kontrolowaniu treści orzeczeń sądowych, ponieważ nie tylko mogą one wpływać na zakres spraw przydzielanych danym sędziom do rozpoznania i prowadzenie spraw, które mają oni w swoim referacie, ale również mogą one mieć istotne następstwa dla życia i kariery tych sędziów oraz wywoływać skutki analogiczne do tych, z jakimi wiążą się kary dyscyplinarne”(40).
74. Zasada nieusuwalności sędziów nie ma jednak charakteru absolutnego i „może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy”(41).
75. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że przeniesienie do SGS członków składu sędziowskiego, którzy w ramach SNS przeprowadzili już rozprawę, nie miało żadnego wpływu na przebieg konkretnej, wciąż toczącej się sprawy karnej: sprawy, w których (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) członkowie SNS przeprowadzili rozprawę, nadal są przez nich rozpatrywane w SGS, gdzie muszą oni je rozstrzygnąć.
76. Wydaje się zatem, że gwarancja nieusuwalności sędziów w zakresie rozpoznania sprawy została poszanowana, gdyż ZIDZSV przewiduje pewnego rodzaju perpetuatio iurisdictionis(42) na rzecz osób, które były uprawnione do wydania orzeczenia w sprawie karnej. Nie doszło zatem do usunięcia sędziów, które uniemożliwiłoby im dalsze rozpoznawanie sprawy karnej, którą już rozpatrywali i w której przeprowadzili jedną lub więcej rozpraw jawnych.
77. Okoliczność ta czyni zbędnym wdawanie się w abstrakcyjne rozważania dotyczące konsensualnego lub przymusowego charakteru przeniesień, ogólnie rzecz ujmując, bułgarskich sędziów, którzy pełnili służbę w SNS, a obecnie pełnią ją w SGS lub w innych sądach.
78. W każdym wypadku proces przenoszenia sędziów na nowe stanowiska po wejściu w życie ZIDZSV wydaje się podlegać gwarancjom obiektywizmu(43), przy czym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie dotyczy konkretnie tej kwestii. Kryteria rządzące tym przenoszeniem opierają się na kryteriach ogólnie ustanowionych we wcześniejszych przepisach mających zastosowanie do sądownictwa(44) i nie ma co do nich podejrzeń o arbitralność. W szczególności nic nie wskazuje na to, by przeniesienie członków zlikwidowanego sądu do sądów tego samego szczebla miało charakter analogiczny do kary dyscyplinarnej.
79. Mamy zatem do czynienia ze składem orzekającym, który pierwotnie stanowił część jednego sądu (SNS), a który stał się częścią innego sądu (SGS), którego niezależność nie jest kwestionowana. Ponadto proces, który leży u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i w którym skład ten orzekał w pierwszym sądzie, został wraz z nim przeniesiony do tego drugiego sądu.
80. W tym kontekście ponownie trudno jest stwierdzić jakiekolwiek naruszenie niezależności sądu odsyłającego z powodu przeniesienia członków składu orzekającego do SNS w wyniku reorganizacji bułgarskiego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.
E. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
81. W ramach trzeciego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z kwestią dotyczącą czynności procesowych, jakich w razie stwierdzenia niezgodności spornej reformy z prawem Unii musieliby dokonać sędziowie zlikwidowanego sądu (SNS) w sprawach, które rozpatrywali przed jego likwidacją.
82. Udzielenie odpowiedzi na tak sformułowane pytanie nie byłoby konieczne, gdyby Trybunał, orzekając w przedmiocie dwóch poprzednich pytań, uznał, że w odesłaniu prejudycjalnym brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności uregulowania krajowego takiego jak ZIDZSV z prawem Unii.
83. W każdym razie trzecie pytanie prejudycjalne jest moim zdaniem niedopuszczalne. Jak już wielokrotnie wskazałem, postępowanie główne dotyczy sprawy, która została wszczęta w SNS i przekazana do SGS – sądu, który złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – i która będzie rozstrzygana przez tych samych sędziów, którzy przeprowadzili rozprawę w SNS przed jego likwidacją.
84. W konsekwencji sędziowie SNS nie mogliby dokonać żadnych czynności procesowych jako sędziowie SNS. Mogliby oni dokonywać czynności wyłącznie jako sędziowie SGS, w związku z czym trzecie pytanie prejudycjalne należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono czynności, jakich powinien dokonać SGS, gdyby na dwa pierwsze pytania prejudycjalne udzielono odpowiedzi twierdzącej, co moim zdaniem nie powinno mieć miejsca.
V. Wnioski
85. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił Sofiyski gradski sad (sądowi dla miasta Sofii, Bułgaria) następującej odpowiedzi:
Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie reformie systemu sądownictwa państwa członkowskiego, w ramach której postanowiono, że wyspecjalizowany sąd karny zostanie zlikwidowany, a jego kompetencje zostaną przeniesione na inny sąd powszechny, oraz przewidziano jednocześnie, że sprawy karne rozpatrywane w zlikwidowanym sądzie, w którym odbyła się rozprawa, będą nadal rozpatrywane przez ten sam skład orzekający, który był do tego czasu uprawniony do orzekania;
nie stoi on na przeszkodzie temu, aby w ramach tej reformy systemu sądownictwa przeniesiono sędziów zlikwidowanego sądu do innych sądów tego samego szczebla na podstawie obiektywnych kryteriów, wolnych od jakichkolwiek podejrzeń o arbitralność.