Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 23. novembra 2023(1)
Zadeva C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
ob udeležbi
Sofiyska gradska prokuratura
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sofiyski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji, Bolgarija))
„Postopek predhodnega odločanja – Vrednote in cilji Unije – Pravna država – Člen 19 PEU – Odločba 2006/929/ES – Neodvisno in nepristransko sodišče – Ukinitev specializiranega kazenskega sodišča – Ukinitev, povezana z domnevnim pomanjkanjem neodvisnosti“
1. Bolgarski zakonodajalec je z zakonom, sprejetim leta 2022,(2) med drugim ukinil Spetsializiran nakazatelen sad (specializirano kazensko sodišče, Bolgarija, v nadaljevanju: SNS) in določil, kako je treba sodnike, ki so pred začetkom veljavnosti novega zakona delovali v njem, prerazporediti na druga sodišča.
2. V ZIDZZSV je tudi določeno, da je za kazenske zadeve na prvi stopnji, v katerih je bila opravljena obravnava pred SNS, kakor je to v obravnavani zadevi, pristojno Sofiyski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji; v nadaljevanju: SGS),(3) vendar naj bi bila njihova preučitev še naprej v pristojnosti senata, pred katerim je potekala glavna obravnava.
3. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, vložen pri Sodišču, so podpisali člani senata SNS (zdaj SGS), pred katerim je potekala glavna obravnava v nekem kazenskem postopku. Ta senat dvomi o skladnosti zakonodajne reforme iz leta 2022 v zvezi z ukinitvijo SNS s pravom Unije.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Odločba 2006/929/ES(4)
4. Člen 1, prvi odstavek, določa:
„Bolgarija vsako leto do 31. marca, prvič pa do 31. marca 2007, Komisiji predloži poročilo o svojem napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge“.
5. V Prilogi so določena merila, ki jih mora izpolniti Bolgarija:
„1. sprejeti ustavne spremembe, s katerimi bodo odstranjene vse dvoumnosti glede neodvisnosti in odgovornosti pravosodnega sistema;
2. zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek, tako da se sprejme in izvaja nov zakon o sodiščih ter nov zakonik o civilnem postopku; poročati o vplivu teh novih zakonov ter kazenskega zakonika in zakona o upravnem postopku, predvsem v preiskovalnem postopku;
3. nadaljevati reformo sodstva, da bi povečali strokovnost, odgovornost in učinkovitost; oceniti vpliv te reforme in letno objavljati rezultate;
4. voditi in poročati o strokovnih, nestrankarskih preiskavah obtožb suma korupcije na visoki ravni; poročati o notranjih preiskavah javnih institucij in o objavljanju prihodkov uradnikov na visokih položajih;
5. sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji, zlasti na mejah in lokalni upravi;
6. izvajati strategijo za boj proti organiziranemu kriminalu, ki se osredotoča na huda kazniva dejanja, pranje denarja ter na sistematičen odvzem sredstev storilcem kaznivega dejanja; poročati o novih in tekočih preiskavah ter o obtožbah in obsodbah na teh področjih“.
B. Nacionalno pravo
1. Zakon za sadebtana vlast(5)
6. Člen 194(1) določa:
„[…] V primeru ukinitve sodišč, tožilstev ali preiskovalnih služb ali v primeru zmanjšanja števila delovnih mest v njih pristojni kolegij vrhovnega sodnega sveta ustanovi ustrezna delovna mesta v drugem organu enake stopnje sodne oblasti, po možnosti v istem pritožbenem okrožju, in brez razpisa prerazporedi sodnike, tožilce in preiskovalne sodnike“.
2. ZIDZZSV
7. Prehodna določba 43 določa:
„Od začetka veljavnosti tega zakona se SNS, Apelativen Spetsializiran nakazatelen sad [(specializirano kazensko pritožbeno sodišče, Bolgarija)], Spetsializirana prokuratura [(specializirano državno tožilstvo, Bolgarija)] in Apelativna Spetsializirana prokuratura [(specializirano pritožbeno tožilstvo, Bolgarija)] ukinejo“.
8. Prehodna določba 44 določa:
„1. Sodniki SNS […] se prerazporedijo pod pogoji in v skladu s postopkom iz člena 194(1).
2. Osebe iz odstavka 1 lahko v štirinajstih dneh od razglasitve tega zakona pri kolegiju sodnikov vrhovnega sodnega sveta vložijo vlogo, v kateri navedejo, da se želijo vrniti na sodniško mesto, na katerem so bile zaposlene, preden so bile razporejene na SNS […].
3. Kolegij sodnikov vrhovnega sodnega sveta v 30 dneh po izteku roka iz odstavka 2 sprejme odločitev o ustanovitvi sodniških mest na sodiščih, ki ustrezajo tistim, ki so ukinjena na SNS […], pri čemer upošteva delovno obremenitev zadevnega sodišča.[(6)]
4. Po izteku roka iz odstavka 3 kolegij sodnikov vrhovnega sodnega sveta prerazporedi sodnike z začetkom veljavnosti tega zakona.
5. Odločitve kolegija sodnikov vrhovnega sodnega sveta iz odstavka 4 so takoj izvršljive“.
9. Prehodna določba 49 določa:
„Kazenske zadeve na prvi stopnji pred SNS, v zvezi s katerimi pred začetkom veljavnosti tega zakona ni bilo nobenega predobravnavnega naroka, se v sedmih dneh od začetka veljavnosti tega zakona predložijo pristojnim sodiščem“.
10. Prehodna določba 50 določa:
„1. Od začetka veljavnosti tega zakona so kazenske zadeve na prvi stopnji pred [SNS], v katerih je potekal predobravnavni narok, v pristojnosti [SGS], ki ga obravnava senat, pred katerim je potekal predobravnavni narok.
2. Sodnikom senatov, ki niso bili prerazporejeni na [SGS], se naloži, da sodelujejo pri obravnavi zadeve do konca postopka.
3. Sodnikom senata, ki so obravnavali kazenske zadeve na prvi stopnji, v katerih je bila izdana sodba, se naloži obrazložitev sodbe, če niso bili prerazporejeni na [SGS].
[…]“
11. Prehodna določba 59(1) določa:
„[SGS] je naslednik sredstev, obveznosti, pravic in obveznosti [SNS]“.
12. Prehodna določba 67 določa:
„Zakon začne veljati tri mesece po njegovi razglasitvi v [uradnem listu], razen odstavkov 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 in 58, ki začnejo veljati na dan razglasitve“.
3. Nakazatelno protsesualen kodeks(7)
13. Člen 30(2) določa:
„V senatu sodišča ne more sodelovati sodnik ali sodnik porotnik, za katerega se lahko zaradi drugih okoliščin šteje, da je pristranski ali da ima neposreden ali posreden interes pri reševanju spora“.
14. Člen 31 določa:
„1. V primerih iz členov 29 in 30 se sodniki, porotniki in sodni tajnik izločijo.
2. Stranke lahko zahtevajo izločitev do začetka postopka, razen če se razlogi za to pojavijo ali so znani pozneje.
3. Predlogi za izločitev morajo biti obrazloženi.
4. Sodišče na tajnem posvetu, pri katerem sodelujejo vsi člani senata, nemudoma odloči o utemeljenosti predlogov za izločitev s strani sodnikov oziroma s strani strank“.
II. Dejansko stanje, spor in vprašanja za predhodno odločanje
15. Pred SNS je potekal kazenski postopek, ki se je začel leta 2018, zoper več oseb, obtoženih sodelovanja v hudodelski združbi z namenom storitve kaznivih dejanj izsiljevanja.
16. Po začetku glavne obravnave proti obdolžencem je v letih 2020, 2021 in 2022 potekalo dvanajst javnih narokov, nekateri pa so bili iz različnih postopkovnih razlogov prekinjeni.(8)
17. Med kazenskim postopkom ni nobena od strank nikoli zahtevala izločitve senata SNS, ki je obravnaval zadevo (to je predsednika senata in sodnikov porotnikov).
18. Še med litispendenco se je začela javna razprava o osnutku ZIDZZSV, ki predvideval ukinitev SNS.
19. V okviru te javne razprave je bila 25. februarja 2022 sklicana seja Grazhdanski savet kam Visshia sadeben savet (državljanski svet pri vrhovnem sodnem svetu, Bolgarija), ki sta se je udeležila zlasti predsednik predložitvenega senata in odvetnik ene od obtoženih oseb (ki je sodeloval kot predstavnik nevladne organizacije).
20. Na tej seji:
– je odvetnik podprl ukinitev SNS in izrazil podporo obrazložitvi osnutka zakona;
– predsednik senata SNS je izjavil, da nasprotuje ukinitvi tega sodišča. Glede na to, kar sam navaja v predložitveni odločbi, je večkrat javno izrazil mnenje, da je „ukinitev [SNS] na način, na katerega je bila izvedena, in z navedeno utemeljitvijo v nasprotju z načeli pravne države, krši neodvisnost tega pravosodnega organa in delitev oblasti ter predstavlja obliko pritiska zakonodajne in izvršilne oblasti“.(9)
21. Po sprejetju ZIDZZSV je senat, pred katerim je potekala glavna obravnava pri SNS in ki je zdaj del SGS, Sodišču predložil naslednja vprašanja:
„1. Ali je treba člen 2, člen 6(1) in (3) ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) razlagati tako, da je neodvisnost sodišča, ki se z že sprejetimi spremembami [ZZSV] ([…] z začetkom veljavnosti dne 27. julija 2022) ukinja, pri čemer pa morajo sodniki v zadevah, ki jih je obravnavalo to sodišče, v katerih še ni bilo odločeno in v katerih je že bil opravljen predobravnavni narok, do ukinitve in tudi po tem še naprej obravnavati zadeve, okrnjena, če je bila ukinitev sodišča utemeljena s tem, da se tako zagotavljata ustavno načelo neodvisnosti sodstva in varstvo ustavnih pravic državljanov, vendar ni bilo pravno zadostno pojasnjeno, na podlagi katerih dejstev bi bilo mogoče sklepati, da je prišlo do kršitev teh načel?
2. Ali je treba navedene določbe prava Unije razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnim določbam, kot so določbe v [ZZSV] […], s katerimi se na podlagi navedene utemeljitve popolnoma ukinja samostojni pravosodni organ v Bolgariji [SNS] in se sodnike (vključno s sodnikom senata, ki obravnava konkretno kazensko zadevo) s tega sodišča premesti na različna druga sodišča, hkrati pa se te sodnike zavezuje, da še naprej obravnavajo zadeve, v katerih še ni bilo odločeno in ki so jih začeli obravnavati na ukinjenem sodišču?
3. Če je odgovor pritrdilen, katera postopkovna dejanja bi morali – tudi zaradi primarnosti prava Unije – opraviti sodniki pravkar ukinjenih sodišč v zadevah, ki jih je obravnavalo ukinjeno sodišče (in jih morajo po zakonu zaključiti), tudi glede na njihovo obveznost, da skrbno preučijo, ali se morajo v teh zadevah zaradi pristranskosti sami izločiti? Kakšne posledice bi to imelo za postopkovne odločitve pravkar ukinjenega sodišča v zadevah, ki jih je treba zaključiti, in za pravnomočne akte v teh zadevah?“
III. Postopek pred Sodiščem
22. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem tajništvu Sodišča vložen 10. oktobra 2022.
23. Pisna stališča sta predložili poljska vlada in Komisija.
24. Presojeno je bilo, da izvedba obravnave ni nujna.
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
25. V tem postopku predhodnega odločanja so podane nekatere okoliščine, ki jih je treba navesti:
– predlog za sprejetje predhodne odločbe je predložil senat, ki je uradno del SGS in ki bo moral odločiti o kazenski zadevi, ki se je pred tem obravnavala pred drugim sodiščem (SNS). Kot je navedeno zgoraj, je SGS od začetka veljavnosti novega zakona z dne 26. aprila 2022 nadomestilo SNS;(10)
– vprašanja za predhodno odločanje je predložil senat zdaj pristojnega sodišča (SGS), katerega člani so izvedli narok v času, ko so bili del SNS. V tej konkretni zadevi torej ni prišlo do spremembe oseb v sestavi senata;(11)
– razlaga, o kateri se sprašuje Sodišče, nima nobene zveze s kaznivimi ravnanji, ki so predmet kazenskega postopka, niti z neodvisnostjo ali nepristranskostjo konkretnega senata, ki mora razsoditi o obdolžencih. Niti zadnjenavedeni niti bolgarsko državno tožilstvo se niso udeležili postopka predhodnega odločanja in glede na predložene podatke nihče ni podvomil o neodvisnosti ali nepristranskosti konkretno tega senata;
– nasprotno, predlog za sprejetje predhodne odločbe se omejuje na vprašanje, ali je ukinitev SNS nezdružljiva s pravom Unije, ker krni neodvisnost samega SNS.
26. V resnici se predložitvena odločba osredotoča na kritiko reforme sodstva, ki jo je bolgarski zakonodajalec leta 2022 izvedel z ZIDZZSV. V odločbi je navedeno, da razlogi, navedeni za ukinitev SNS, niso utemeljeni z dejstvi, ki bi to nujnost utemeljevala.
27. Prvi dve vprašanji za predhodno odločanje se neposredno nanašata na to, ali je ukinitev SNS in poznejša premestitev njegovih članov na druga sodišča v skladu s pravom Unije. S tretjim vprašanjem se Sodišče sprašuje, katera postopkovna dejanja bi morali opraviti sodniki z ukinjenega sodišča, če bi bilo treba na prvi vprašanji odgovoriti pritrdilno.
28. V teh okoliščinah ni presenetljivo, da sta tako Komisija kot poljska vlada, ki sta edini stranki, ki sta se udeležili postopka pred Sodiščem, navedli ugovore glede dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe. Te bom obravnaval v nadaljevanju.
B. Dopustnost
1. Ugovori poljske vlade in Komisije (povzetek)
29. Poljska vlada meni:
– odgovor na postavljena vprašanja ni potreben za rešitev spora o glavni stvari, ki se ne nanaša na pravo Unije. Ta spor nima nobene povezave s pravom Unije, kar naj bi izključevalo uporabo Listine;
– ukinitev nacionalnih sodišč je povsem nacionalna zadeva, ki ne spada v pristojnost Unije.
30. Po mnenju Komisije:
– predložitveno sodišče sprašuje le, ali izpolnjuje načelo objektivne nepristranskosti. Ker pa to sodišče sámo nima subjektivnih razlogov, da bi se izločilo, niti stranke v postopku v postopku v glavni stvari niso podvomile o njegovi neodvisnosti ali podvomile v njegovo nepristranskost ter zahtevale izločitev njegovih delov, so dvomi, ki jih navaja, zgolj hipotetični;
– razlogi, iz katerih je bolgarski zakonodajalec sprejel ZIDZZSV, se nanašajo na potrebo po strukturnih spremembah organov specializiranega kazenskega pravosodja, katerega predložitveno sodišče (SGS) ni del. Postavljena vprašanja naj torej ne bi bila upoštevna za rešitev spora.
2. Presoja
31. Od predloženih ugovorov je že na začetku mogoče zavrniti ugovor poljske vlade glede nepristojnosti Sodišča (ali, na splošno, Evropske unije) za odločanje o strukturi sodnih sistemov držav članic.
32. Na to trditev, ki jo je poljska vlada ponovila v sporih, ki so temu bolj ali manj podobni, je Sodišče večkrat odgovorilo. V več sodbah je poudarilo, da čeprav je organizacija sodstva v pristojnosti držav članic, morajo zadnjenavedene pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.(12) S tem, da se od držav članic zahteva, naj spoštujejo te obveznosti (v obravnavani zadevi, spoštovanje neodvisnosti sodišč), Unija ne poskuša sama izvajati navedene pristojnosti.(13)
33. Kontinuiteta te sodne prakse je dobro znana. Če navedem le nedavno sodbo Sodišča,(14) je v njej razsojeno, da če o razdelitvi ali reorganizaciji sodnih pristojnosti v državi članici načeloma svobodno odločajo države članice, kot je zagotovljeno v členu 4(2) PEU, to med drugim velja le ob upoštevanju, da taka razdelitev ali reorganizacija ne posega v spoštovanje vrednote pravne države, določene v členu 2 PEU, in zahteve, ki v zvezi s tem izhajajo iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, med katerimi so zahteve, da so sodišča, ki morajo razlagati in uporabljati pravo Unije, neodvisna, nepristranska in predhodno ustanovljena z zakonom.
34. Večjo težo ima ugovor nedopustnosti, ki se osredotoča na to, da naj spor o glavni stvari ne bi bil v zadostni meri povezan z določbami prava Unije, katerih razlago želi predložitveno sodišče. Te določbe so člen 2 PEU, člen 6(1) in (3) PEU ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine.
35. Vendar se mi zdi, da bi bil lahko za odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe upošteven le člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, saj:
– kot poudarja Komisija, naj bi se člen 2 PEU posredno uporabljal, saj je vrednota pravne države, razglašena v tej določbi, konkretizirana v členu 19 PEU.(15) Zadnjenavedeni je torej člen, ki bi lahko vplival na to zadevo, in ne prvi;
– člen 6 PEU in člen 47 Listine naj načeloma ne bi bila upoštevna, saj se pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine ne uporablja v kazenski zadevi, o kateri odloča predložitveno sodišče.(16)
36. Če se razprava omeji na razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v zadevi, kakršna je obravnavana, je mogoče njeno rešitev obravnavati na podlagi ožjega pristopa ali pa na podlagi širše razlage te določbe.
37. Prvo možnost je Sodišče sprejelo takrat, ko je za nedopustna razglasilo predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki imata nekatere skupne značilnosti z obravnavanim vprašanjem.(17) V obrazložitvi ugotovitve nedopustnosti je bilo takrat v sodbi ugotovljeno, da v pritožbi v obrambo neodvisnosti sodnikov v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče prezreti povezave s pravom Unije.(18)
38. To sodno prakso bi bilo mogoče povzeti s trditvijo, da Sodišče člena 19(1), drugi pododstavek, PEU (kolikor določa neodvisnost kot predpogoj za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije) ne sme razlagati tako, da bi mehanizem iz člena 267 PDEU postal nekakšna tožba za ugotovitev neizpolnitve obveznosti.(19)
39. Če torej nacionalno sodišče Sodišče prosi za razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, mora predložitvena odločba dokazati obstoj povezave med tem členom PEU in sporom o glavni stvari. Uporaba člena 19(1), drugi pododstavek, PEU naj bi zahtevala tako povezavo, tako da položaj, ki je predmet spora pred nacionalnim sodiščem, spada na področje uporabe prava Unije.(20)
40. Opozarjam, da tudi s tega ožjega vidika lahko nastane povezava, kadar predložitveno sodišče, čeprav se materialnopravna pravila prava Unije ne uporabljajo za vsebino spora, ki mu je predložen, prosi za razlago glede drugih določb prava Unije, ki „bi jima omogočila, da odločita o procesnih vprašanjih nacionalnega prava, preden lahko vsebinsko odločita o sporih, ki sta jima bila predložena“.(21)
41. Vendar pa je v sodni praksi Sodišča opazen določen razvoj, in sicer da se dopuščajo predlogi za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki ne izvirajo iz zadev (sporov pred sodiščem a quo), v katerih se uporablja drugo konkretno pravilo prava Unije in v katerih, strogo gledano, pravni položaj, ki se obravnava pred nacionalnim sodiščem, ne vsebuje materialnih ali postopkovnih elementov, ki bi ga povezovali s pravom Unije.
42. Ta razvoj je Sodišču omogočil, da odgovori na predloge za sprejetje predhodne odločbe, v katerih so se predložitvena sodišča s sklicevanjem na člen 19(1), drugi pododstavek, PEU oddaljila od konkretnega spora, o katerem so morala odločati, in postavila vprašanja o splošnih določbah o organizaciji svojih nacionalnih sistemov sodišč, za katere so sama menila, da ogrožajo neodvisnost sodišč.(22)
43. V tej smeri sodne prakse je Sodišče poudarilo, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložilo poljsko sodišče (v okviru več kazenskih postopkov) za razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v zvezi s sestavo senata, ki bo sodeloval v navedenih postopkih, dopustni.(23)
44. Menim, da zdaj ni treba obravnavati občutljivih težav, ki so predmet te sodne prakse, saj v obravnavanem primeru obstaja poseben dejavnik, katerega prisotnost določa, da mora reforma bolgarskega sodstva izpolnjevati nekatere zahteve, ki se izrecno odražajo v odločbi, ki je del prava Unije.
45. To reformo (katere del je ZIDZZSV, ki ga obravnava predlog za sprejetje predhodne odločbe) je namreč mogoče in jo je treba presojati glede na njeno ustreznost glede na standard neodvisnosti sodstva, na katerega se sklicujejo „merila“ iz Priloge k Odločbi 2006/929 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Bolgarije na področju reforme pravosodja.(24)
46. V tem istem smislu lahko bolgarsko sodišče Sodišču predloži dvome o združljivosti nacionalnega zakona (ki ureja njegov položaj v strukturi sodstva te države članice) z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Unije, vključno z obveznostmi v zvezi z neodvisnostjo kazenskega sodišča, ki mora odločiti o sporu o glavni stvari.
47. Posledično ni mogoče trditi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki je zdaj predložen Sodišču, ni dovolj povezan s pravom Unije.(25)
48. Opozarjam pa, da Sodišču, kadar odgovori na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ni treba neposredno ugotoviti neskladnosti nacionalnega pravila s pravom Unije, temveč mora predložitvenemu sodišču predložiti elemente za razlago tega prava, ki se mu zdijo primerni.(26)
49. Druge ugovore zoper dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe je mogoče preseči, če se zdi, da se nanašajo bolj na vsebino postavljenih vprašanj:
– to, da se člani predložitvenega sodišča v postopku pri predložitvenem sodišču niso sami izločili niti niso stranke zahtevale njihove izločitve, bi lahko bilo odločilno za presojo njihove neodvisnosti in nepristranskosti v navedenem postopku, kolikor se nanaša na meritorno presojo predloga za sprejetje predhodne odločbe;
– na meritorno presojo, in ne na fazo dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, se nanaša tudi analiza razlogov, iz katerih je bolgarski zakonodajalec sprejel reformo specializiranih kazenskih sodišč, in vpliv ukinitve SNS na primernost njegovih članov, da na SGS še naprej obravnavajo kazenski postopek.
50. Skratka, menim, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
C. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
51. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali sprememba, uvedena z ZIDZZSV, s katero se ukinja določeno sodišče (SNS), pomeni, da „je neodvisnost sodišča […] okrnjena“. Za razrešitev svojih dvomov Sodišče poziva, naj odloči, ali je ta reforma združljiva s členom 2 PEU, členom 6(1) in (3) PEU ter členom 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine.
52. Kot sem že navedel, je od teh določb PEU in Listine za obravnavani primer upošteven le člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, ker iz njega izhaja zahteva po neodvisnosti nacionalnih sodišč.
53. V skladu s sodno prakso Sodišča ima ta zahteva dva vidika:
– „Prvi, zunanji vidik zahteva, da zadevno sodišče svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bilo s komer koli kakor koli hierarhično povezano ali mu bilo podrejeno in ne da bi prejemalo kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiteno pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve“;(27)
– „Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta zadnji vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil“.(28)
54. Vendar niti predložitveno sodišče (SGS) niti stranke v kazenskem postopku niso zanikale, da to sodišče „svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bilo s komer koli kakor koli hierarhično povezano ali mu bilo podrejeno in ne da bi prejemalo kakršne koli ukaze ali navodila“.
55. V postopku v glavni stvari prav tako ni bilo dvoma o subjektivni nepristranskosti tistih, ki so zdaj del SGS in so bili prej del SNS. Člani predložitvenega sodišča tudi niso našli razlogov za to, da bi se izločili, prav tako pa ni navedeno, da so obdolženci ali državno tožilstvo prej ali zdaj predlagali izločitev sodnikov s SNS, ki po reformi opravljajo svoje funkcije na SGS.
56. Iz tega je mogoče sklepati, da ni razlogov, ki bi vzbudili dvom o neodvisnosti in nepristranskosti članov predložitvenega sodišča.
57. Vendar bi se bilo mogoče vprašati, ali so – ne glede na to, da se člani kolegijskega sodišča ne čutijo (subjektivno) ovirani v svoji neodvisnosti ter da se dejansko ni zahtevala njihova izločitev niti se niso sami izločili v nekem konkretnem postopku, – v pravnem okviru, v katerem morajo odločati, podani elementi, na podlagi katerih je mogoče (objektivno) sklepati o obstoju takih okrnjenosti.(29)
58. V zvezi s tem bo treba najprej navesti, da lahko reorganizacija strukture sodstva države članice logično pomeni ukinitev dotlej obstoječih organov ali prerazporeditev njihovih pristojnosti, ne da bi ti ukrepi sami po sebi pomenili posege v neodvisnost sodstva.
59. V istem smislu načelo delitve oblasti (na katero se sklicuje predložitvena odločba) ni ovira za to, da zakonodajalec v okviru ustavnih omejitev sprejme pravila, za katera meni, da so v vsakem trenutku najustreznejša v zvezi s strukturo sodstva. Sodišča, katerih obstoj je bil v danem trenutku upravičen, se lahko v drugem trenutku ukinejo, ne da bi to pomenilo – ponavljam – da je ogrožena neodvisnost sodstva.(30)
60. Na tej točki je že mogoče ugotoviti, da se prvo vprašanje za predhodno odločanje v resnici ne nanaša na neodvisnost sodnikov (in sodnikov porotnikov), ki morajo odločati v kazenskem postopku, niti na stopnjo neodvisnosti SGS kot takega, ampak izključno na morebitno kršitev, ki bi jo ukinitev SNS lahko povzročila za „neodvisnost navedenega sodišča [SNS]“(31) glede na odločilne razloge za zakonodajno reformo.
61. Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja razloge, ki jih je bolgarski zakonodajalec navedel v utemeljitev te ukinitve, med katerimi je tudi razlog v zvezi z neodvisnostjo sodišč.(32) Razlogi, ki naj po njegovem mnenju ne bi bili utemeljeni, ker naj bi sporna reforma, daleč od tega, da bi ohranjala neodvisnost sodstva, sama po sebi pomenila kršitev tega načela.(33)
62. Tega pristopa ni mogoče analizirati brez upoštevanja vloge Sodišča v okviru člena 267 PDEU:
– na eni strani, kot sem že navedel, Sodišču v tovrstnem postopku ni treba neposredno ugotoviti neskladnosti nacionalnega pravila s pravom Unije, temveč predložitvenemu sodišču predložiti elemente za razlago tega prava, ki se mu zdijo primerni;
– na drugi strani in kot posledica zgoraj navedenega se od Sodišča ne more zahtevati, naj se izreče o sporni zakonodajni reformi v celoti, saj je njegova funkcija omejena na to, da predložitvenemu organu predloži ugotovitve o vplivu prava Unije z vidika učinkov, ki jih je ta reforma lahko konkretno povzročila v zvezi s statusom sodišča, ki mora odločiti v kazenskem postopku.
63. Na podlagi teh premis se strinjam s Komisijo, da reorganizacije sodstva, katere namen je boljša zagotovitev neodvisnosti sodišč, niti ni mogoče grajati niti ne pomeni, da sama po sebi zmanjša neodvisnost nacionalnih sodišč.
64. V tem okviru je enako legitimno, da se nacionalni zakonodajalec odloči za sistem kazenskega pravosodja s splošnimi sodišči, ki so pristojna za odločanje o vseh vrstah kaznivih dejanj, kot da se odloči za drug sistem, ki na določenem specializiranem sodišču združuje pristojnost za obravnavo nekaterih posebej hudih kaznivih dejanj. Oba modela sta prisotna v različnih državah članicah, ki – ponavljam – lahko sprejmejo enega ali drugega ali ga spremenijo.
65. Bolgarski zakonodajalec je reformo iz leta 2022 utemeljil kot izraz svoje želje po reorganizaciji nacionalnega sodstva na podlagi čim večje učinkovitosti njegovih organov(34) in najboljšega zagotavljanja njegove neodvisnosti. Če je tako, je mogoče sprejeti, da ustreza „legitimni[m] razlogo[m], ki se nanašajo zlasti na porazdelitev razpoložljivih sredstev, ki omogoča učinkovito izvajanje sodne oblasti“.(35)
66. Te razloge je Komisija sama navedla v svojem poročilu o stanju pravne države v Bolgariji za leto 2022,(36) ne da bi podvomila o njih.
67. Res je, da predložitveno sodišče zanika (in to odločno), da je razlog za ZIDZZSV odgovor na dejansko preverjena dejstva. V predložitveni odločbi so večinoma ponovljeni očitki, ki so jih zoper nove ukrepe med sprejemanjem osnutka zakona o reformi sodstva navajali različni sodniki, med katerimi je tudi tisti, ki je podpisal predlog za sprejetje predhodne odločbe.
68. Menim, da se Sodišče ne bi smelo vmešavati v polemiko, ki je bila v zvezi s tem izpostavljena med zakonodajnim postopkom. Še manj bi se smelo odzvati na presojo o namenih, s katerimi se skuša izpostaviti domnevne resnične namene zakonodajne oblasti, poleg tistih, ki so opisani v obrazložitvenem memorandumu sprejetega zakona.
69. Kot usmeritev zadostuje navesti, da iz ZIDZZSV ne glede na to, iz katerih razlogov je nastal,(37) ne izhaja, da vsak del ukinjenega sodišča ni bil neodvisen ali nepristranski. Če ne bi bilo tako, ne bi bilo mogoče pojasniti, da so bili sodniki, ki so opravljali svoje funkcije na SNS, po njegovi razpustitvi razporejeni na druga sodišča(38) in predvsem da se jim je dovolilo, naj zaključijo kazenske postopke, ki so jih obravnavali v okviru samega SNS.
70. Če to velja za neodvisnost sodnikov, ki so opravljali svoje funkcije na SNS, to še toliko bolj velja za splošno sodišče (SGS), ki ga je nasledilo. Ponavljam, da nič v predložitveni odločbi ne vsebuje niti najmanjšega indica glede morebitnih pomanjkljivosti tega sodišča (SGS) v zvezi z zagotavljanjem neodvisnosti in nepristranskosti njegovih članov.
71. Glede na te preudarke predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ne nasprotuje reformi sodstva države članice, s katero se ukine posebno kazensko sodišče in se njegove pristojnosti prenesejo na drugo splošno sodišče, hkrati pa se določi, da je za preučitev kazenskih zadev, ki jih je obravnavalo ukinjeno sodišče in v katerih je bila opravljena glavna obravnava, še naprej zadolžen isti senat, ki je bil pristojen doslej.
D. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
72. Predložitveno sodišče s tem predhodnim vprašanjem, kolikor v njem ne ponovi prvega, izraža dvome glede skladnosti ene od neposrednih posledic bolgarske reforme sodstva, da „se sodnike (vključno s sodnikom senata, ki obravnava konkretno kazensko zadevo) s tega sodišča [SNS] premesti na različna druga sodišča, hkrati pa se te sodnike zavezuje, da še naprej obravnavajo zadeve, v katerih še ni bilo odločeno in ki so jih začeli obravnavati na ukinjenem sodišču“, s pravom Unije.(39)
73. Kot je ugotovilo Sodišče, so take premestitve sodnikov z enega sodišča na drugega brez njihovega soglasja „namreč lahko sredstvo za izvajanje nadzora nad vsebino sodnih odločb, ker lahko vplivajo ne le na obseg pristojnosti zadevnih sodnikov in na obravnavo spisov, ki so jim bili zaupani, ampak lahko imajo tudi znatne posledice za njihovo življenje in kariero, s čimer lahko imajo učinke, ki so podobni učinkom disciplinskih sankcij“.(40)
74. Načelo sodne neodstavljivosti pa ni popolnoma absolutno in „je v zvezi z njim mogoče določiti izjeme, zgolj če to upravičujejo legitimni in nujni razlogi, pri čemer je treba spoštovati načelo sorazmernosti“.(41)
75. V obravnavani zadevi je treba poudariti, da premestitev članov senata, pred katerim je v okviru SNS že potekala glavna obravnava, ni imela nobenega vpliva na potek konkretnega kazenskega postopka, v katerem še ni bilo odločeno: zadeve, ki so jih (kakor v obravnavani zadevi) obravnavali člani SNS, jih ti še naprej obravnavajo v okviru SGS, kjer bodo morali o njih odločiti.
76. Zdi se torej, da je bilo jamstvo sodne neodstavljivosti za odločanje o zadevi izpolnjeno s tem, da je ZIDZZSV določil nekakšno perpetuatio jurisdictionis(42) za tiste, ki so bili pristojni za odločanje v kazenskem postopku. Torej ni prišlo do odstranitve sodnikov, ki bi jim preprečevala, da bi še naprej obravnavali kazensko zadevo, v katero so že bili vključeni in opravili enega ali več javnih narokov.
77. Zaradi tega podatka se ni treba spuščati v abstraktne razmisleke v zvezi s soglasno ali prisilno naravo premestitev bolgarskih sodnikov, ki so delovali na SNS in sedaj delujejo na SGS ali drugih sodiščih, na splošno.
78. Vsekakor se zdi, da za postopek prerazporeditve sodnikov na nova mesta po začetku veljavnosti ZIDZZSV veljajo jamstva objektivnosti,(43) ne da bi se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanašal posebej na to točko. Glavna merila za to prerazporeditev se zgledujejo po tistih, ki so se na splošno uporabljala v prejšnji zakonodaji, ki se je uporabljala za sodstvo,(44) in ne kažejo na sum samovoljnosti. Natančneje, nič ne kaže na to, da bi bila prerazporeditev članov ukinjenega sodišča na sodišča enake stopnje podobna disciplinski sankciji.
79. Soočamo se torej s senatom, ki je bil sprva vključen v eno sodišče (SNS) in je postal del drugega sodišča (SGS), katerega neodvisnost ni sporna. Ta senat je poleg tega na to drugo sodišče s sabo odnesel spor, ki ga je obravnaval na prvem sodišču, v zvezi s katerim je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe.
80. V tem okviru je znova nekoliko težko opaziti zmanjšanje neodvisnosti predložitvenega sodišča zaradi premestitve članov senata na SGS kot posledice reorganizacije bolgarskega kazenskega sodnega sistema.
E. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
81. Predložitveno sodišče se s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje o postopkovnih dejanjih, ki bi jih morali, če bi bilo ugotovljeno, da sporna reforma ni združljiva s pravom Unije, opraviti sodniki ukinjenega sodišča (SNS) v zadevah, ki so jih je obravnavali pred njegovo ukinitvijo.
82. Na tako postavljeno vprašanje ne bi bilo treba odgovoriti, če bi Sodišče v odgovoru na prejšnji vprašanji menilo, da v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni razlogov za ugotovitev nezdružljivosti nacionalne ureditve, kakršna je ZIDZZSV, s pravom Unije.
83. Tretje vprašanje za predhodno odločanje bi bilo po mojem mnenju vsekakor nedopustno. Postopek v glavni stvari se, kot sem večkrat navedel, nanaša na zadevo, ki se je začela na SNS in prenesla na SGS – sodišče, ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe – in v kateri bodo odločali isti sodniki, pred katerimi je potekala glavna obravnava na SNS, preden je bilo ukinjeno.
84. Zato sodniki SNS ne bi mogli opraviti nobenega postopkovnega dejanja kot sodniki SNS. Lahko delujejo le kot sodniki SGS, tako da je treba tretje vprašanje za predhodno odločanje razumeti tako, da se nanaša na ukrepe, ki bi jih moralo SGS sprejeti, če bi bil odgovor na prvi dve vprašanji pritrdilen, kar pa se po mojem mnenju ne bi smelo zgoditi.
V. Predlog
85. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Sofijski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji, Bolgarija) odgovori tako:
Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje reformi sodstva države članice, s katero se ukine posebno kazensko sodišče in se njegove pristojnosti prenesejo na drugo splošno sodišče, hkrati pa se določi, da je za preučitev kazenskih zadev, ki jih je obravnavalo ukinjeno sodišče in v katerih je bila opravljena glavna obravnava, še naprej zadolžen isti senat, ki je bil pristojen doslej;
ne nasprotuje temu, da se v okviru te reforme sodstva na podlagi objektivnih meril, v zvezi s katerimi ne obstaja noben sum samovoljnosti, sodnike ukinjenega sodišča prerazporedi na druga sodišča enake stopnje.