Υπόθεση T-529/09

Sophie in ‘t Veld

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

«Πρόσβαση στα έγγραφα — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί συστάσεως της Επιτροπής εγκρίνουσας την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας — Μερική άρνηση προσβάσεως — Εξαίρεση σχετική με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων — Εξαίρεση σχετική με την προστασία της παροχής νομικών γνωμοδοτήσεων — Συγκεκριμένη και προβλέψιμη προσβολή του επίμαχου συμφέροντος — Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον»

Περίληψη της αποφάσεως

1.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Άρνηση προσβάσεως — Υποχρέωση του οργάνου να πραγματοποιήσει συγκεκριμένο και επιμέρους έλεγχο των εγγράφων — Περιεχόμενο

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)

2.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία του δημοσίου συμφέροντος — Δικαστικός έλεγχος — Περιεχόμενο — Όρια

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο α΄)

3.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία του δημοσίου συμφέροντος — Πεδίο εφαρμογής — Γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου ως προς τη νομική βάση αποφάσεως εγκρίνουσας την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας — Εμπίπτει

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση]

4.      Πράξεις των οργάνων — Επιλογή της νομικής βάσεως — Η επιλογή πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία τα οποία επιδέχονται δικαιοδοτικό έλεγχο

(Άρθρο 5 ΣΕΕ)

5.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία του δημοσίου συμφέροντος — Δημοσιοποίηση νομικής γνωμοδοτήσεως αφορώσας την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας — Κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος που αντλείται από τη μη δημοσιοποίηση των αμφιβολιών που υφίστανται ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως — Δεν συντρέχει

(Άρθρο 218 § 11 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση)

6.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)

7.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Δημοσιοποίηση νομικής γνωμοδοτήσεως αφορώσας την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και 2, δεύτερη περίπτωση)

8.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση εγγράφων — Υποχρέωση του οργάνου να σταθμίζει τα αντικρουόμενα συμφέροντα

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 2 και 6 και άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)

9.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Περιεχόμενο — Δημοσιοποίηση νομικής γνωμοδοτήσεως στον τομέα των διεθνών διαπραγματεύσεων — Υποχρέωση διαφάνειας

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και 2, δεύτερη περίπτωση)

10.    Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Υποχρέωση παροχής μερικής προσβάσεως στα τμήματα του εγγράφου που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και 6)

11.    Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα — Υποχρέωση αιτιολογήσεως — Περιεχόμενο

(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)

1.      Όταν θεσμικό όργανο αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου ζητήθηκε η δημοσιοποίηση, οφείλει καταρχήν να εξηγήσει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό είναι ικανή να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το προστατευόμενο μέσω της εξαιρέσεως του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, συμφέρον το οποίο επικαλείται το εν λόγω όργανο.

Συναφώς, αφενός, το γεγονός και μόνον ότι ένα έγγραφο αφορά προστατευόμενο μέσω εξαιρέσεως συμφέρον δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της ως άνω εξαιρέσεως. Παρόμοια εφαρμογή δικαιολογείται καταρχήν μόνο στην περίπτωση κατά την οποία το θεσμικό όργανο εξέτασε προηγουμένως, πρώτον, αν η πρόσβαση στο έγγραφο ήταν ικανή να θίξει συγκεκριμένα και πραγματικά το προστατευόμενο συμφέρον και, δεύτερον, στις προβλεπόμενες στο άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001 περιπτώσεις, αν υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που θα δικαιολογούσε τη δημοσιοποίηση του συγκεκριμένου εγγράφου. Αφετέρου, ο κίνδυνος προσβολής προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Η επισήμανση «restreint UE», σύμφωνα με απόφαση του Συμβουλίου, μολονότι αποτελεί ένδειξη του ευαίσθητου περιεχομένου του εγγράφου που τη φέρει, δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή των εξαιρέσεων του άρθρου 4 του εν λόγω κανονισμού.

(βλ. σκέψεις 19 έως 21)

2.      Η απόφαση που πρέπει να ληφθεί βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, κατά το οποίο τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφο η δημοσιοποίηση του οποίου μπορεί να θίξει την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, είναι σύνθετη και δυσχερής, απαιτείται δε ιδιαίτερη προσοχή εκ μέρους του οργάνου κατά τη λήψη της, λαμβανομένου ιδίως υπόψη του εξαιρετικώς ευαίσθητου και ουσιώδους χαρακτήρα του προστατευόμενου συμφέροντος. Στο μέτρο που η απόφαση αυτή απαιτεί ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, ο εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου έλεγχος της νομιμότητάς της πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση της τηρήσεως των κανόνων διαδικασίας και αιτιολογίας, της ουσιαστικής ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών, καθώς και της απουσίας πρόδηλης πλάνης κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και υπερβάσεως εξουσίας.

(βλ. σκέψεις 23 έως 25)

3.      Η γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως της αποφάσεως του Συμβουλίου με την οποία εγκρίνεται η έναρξη των διαπραγματεύσεων, επ’ ονόματι της Ένωσης, για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των ΗΠΑ, προκειμένου να διατεθούν στο Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ στοιχεία χρηματοπιστωτικών συναλλαγών στο πλαίσιο προλήψεως της τρομοκρατίας και αποτροπής της χρηματοδοτήσεώς της, καθώς και καταπολεμήσεως των φαινομένων αυτών, στο μέτρο που αφορά, κατ’ ουσία, τη νομική βάση της αποφάσεως αυτής και, κατ’ επέκταση, τις αντίστοιχες αρμοδιότητες της Ένωσης και της Κοινότητας, εμπίπτει, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, η οποία αφορά την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.

Συγκεκριμένα, στο μέτρο που το έγγραφο αυτό καταρτίστηκε ειδικώς για την έναρξη των διαπραγματεύσεων που απαιτούνται για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, η ανάλυση την οποία πραγματοποίησε η νομική υπηρεσία του οικείου οργάνου εντάσσεται κατ’ ανάγκη στο ειδικό πλαίσιο της σχεδιαζόμενης διεθνούς συμφωνίας, μολονότι το εν λόγω έγγραφο αφορά το ζήτημα της νομικής βάσεως, ένα εσωτερικό δηλαδή νομικό ζήτημα της Ένωσης.

Συναφώς, η δημοσιοποίηση που αφορά πληροφορίες οι οποίες συνδέονται με τους επιδιωκόμενους από την Ένωση στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων σκοπούς και, ειδικότερα, με το ειδικό περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας διαταράσσει το κλίμα εμπιστοσύνης που πρέπει να χαρακτηρίζει τις διαπραγματεύσεις.

Συναφώς, η προσφεύγουσα δεν μπορεί βασίμως να επικαλεστεί το γεγονός ότι ορισμένες πληροφορίες όσον αφορά το περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης διεθνούς συμφωνίας δημοσιοποιήθηκαν τόσο από το Συμβούλιο αυτό καθαυτό όσο και στο πλαίσιο των εντός του Κοινοβουλίου συζητήσεων.

Συγκεκριμένα, ο κίνδυνος προσβολής που επικαλείται το Συμβούλιο απορρέει από τη δημοσιοποίηση της επιμέρους αξιολογήσεως των πληροφοριών αυτών από τη νομική υπηρεσία του και, ως εκ τούτου, το γεγονός και μόνον ότι οι εν λόγω πληροφορίες γνωστοποιήθηκαν στο κοινό δεν αναιρεί την ως άνω εκτίμηση.

(βλ. σκέψεις 26, 28 έως 29, 35 έως 38)

4.      Η επιλογή της κατάλληλης νομικής βάσεως τόσο για την εσωτερική όσο και για τη διεθνή δράση της Ένωσης είναι συνταγματικής σπουδαιότητας. Συγκεκριμένα, η Ένωση, δεδομένου ότι διαθέτει μόνον κατ’ απονομήν αρμοδιότητες, πρέπει κατ’ ανάγκη να συνδέει την προς έκδοση πράξη με διάταξη της Συνθήκης η οποία την εξουσιοδοτεί να εκδώσει τέτοια πράξη. Επιπλέον, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, συμπεριλαμβανομένων των εκδιδόμενων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας πράξεων, δεν είναι προϊόν της πεποιθήσεως και μόνον του συντάκτη της πράξεως, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία τα οποία επιδέχονται δικαιοδοτικό έλεγχο και μεταξύ των οποίων καταλέγονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως.

(βλ. σκέψεις 47 έως 48)

5.      Στο μέτρο που η επιλογή νομικής βάσεως στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία και δεν πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει το όργανο, ενδεχόμενη διάσταση απόψεων επί του ζητήματος της νομικής βάσεως δεν μπορεί να εξομοιωθεί με διαφωνία μεταξύ των οργάνων ως προς τα σχετικά με το περιεχόμενο της συμφωνίας στοιχεία. Συνεπώς, ο φόβος δημοσιοποιήσεως ενδεχόμενης αντίθετης απόψεως εντός των οργάνων ως προς τη νομική βάση αποφάσεως εγκρίνουσας την έναρξη διαπραγματεύσεων επ’ ονόματι της Ένωσης δεν στοιχειοθετεί, αφ’ εαυτού, κίνδυνο προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Ναι μεν η προσφυγή σε εσφαλμένη νομική βάση είναι ικανή να στερήσει από την πράξη συνάψεως, αυτή καθαυτή, το κύρος της και, ως εκ τούτου, να καταστήσει πλημμελή τη συναίνεση της Ένωσης ως προς την εκ μέρους της ανάληψη των δεσμεύσεων που απορρέουν από την εν λόγω συμφωνία, πλην όμως ο κίνδυνος αυτός δεν τεκμαίρεται από την ύπαρξη και μόνο νομικού διαλόγου όσον αφορά την έκταση των αρμοδιοτήτων των οργάνων στον τομέα της διεθνούς δράσεως της Ένωσης.

Συγκεκριμένα, ενδεχόμενη σύγχυση ως προς τη φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης δυνάμενη να παρακωλύσει την υπεράσπιση της θέσεώς της στο πλαίσιο διεθνών διαπραγματεύσεων και ενδεχομένως οφειλόμενη σε παράλειψη προσδιορισμού της νομικής βάσεως οπωσδήποτε επιδεινώνεται ελλείψει προηγούμενου αντικειμενικού διαλόγου μεταξύ των οικείων οργάνων επί της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης πράξεως.

Περαιτέρω, το δίκαιο της Ένωσης περιλαμβάνει μια διαδικασία προβλεπόμενη στο άρθρο 300, παράγραφος 6, ΕΚ (νυν άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ), σκοπός της οποίας είναι να προλαμβάνει τις ενδεχόμενες παρενέργειες, τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και στη διεθνή έννομη τάξη, της εσφαλμένης επιλογής νομικής βάσεως.

(βλ. σκέψεις 49 έως 54)

6.      Για να μπορέσει το Συμβούλιο να επικαλεστεί τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, πρέπει να πραγματοποιήσει τριπλή εξέταση, εξέταση δηλαδή των τριών κριτηρίων που περιλαμβάνουν οι εν λόγω διατάξεις. Πρώτον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν το έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση όντως αποτελεί νομική γνωμοδότηση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, να καθορίσει τα μέρη της γνωμοδοτήσεως αυτής τα οποία πράγματι αφορά η δημοσιοποίηση και τα οποία εμπίπτουν, ως εκ τούτου, στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω εξαιρέσεως. Δεύτερον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν η δημοσιοποίηση των μερών του εν λόγω εγγράφου που γίνεται δεκτό ότι συνιστούν νομικές γνωμοδοτήσεις θίγει την προστασία των γνωμοδοτήσεων αυτών. Τρίτον και τελευταίον, αν το Συμβούλιο κρίνει ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου μπορεί να θίξει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, οφείλει να εξακριβώσει αν υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση αυτή, μολονότι τούτο συνεπάγεται περιορισμό της ικανότητας του οργάνου αυτού να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις γνωμοδοτήσεις.

(βλ. σκέψεις 63 έως 64)

7.      Ο κίνδυνος να θίξει η δημοσιοποίηση εγγράφου συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον του οργάνου να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις γνωμοδοτήσεις πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.

Το γεγονός και μόνον ότι η νομική γνωμοδότηση αφορά τον τομέα των διεθνών σχέσεων της Ένωσης δεν αρκεί για την άνευ ετέρου εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, καθόσον η περίπτωση αυτή καλύπτεται ήδη από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού αυτού. Μολονότι μπορεί να γίνει δεκτό ότι σε μια τέτοια κατάσταση επιβάλλεται ενισχυμένη προστασία των εγγράφων των θεσμικών οργάνων, προκειμένου να αποκλεισθεί κάθε είδους προσβολή του συμφέροντος της Ένωσης για πραγματοποίηση διεθνών διαπραγματεύσεων, η εκτίμηση αυτή έχει ήδη ληφθεί υπόψη με την αναγνώριση στα όργανα ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως στο πλαίσιο της εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του ίδιου αυτού κανονισμού.

Όσον αφορά την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού, το Συμβούλιο δεν μπορεί βασίμως να επικαλεστεί τη γενική εκτίμηση ότι η προσβολή του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος σε ευαίσθητο τομέα τεκμαίρεται όταν πρόκειται, μεταξύ άλλων, για νομικές γνωμοδοτήσεις στο πλαίσιο διαδικασίας διαπραγματεύσεως διεθνούς συμφωνίας. Συγκεκριμένη και προβλέψιμη προσβολή του επίμαχου συμφέροντος δεν μπορεί να στοιχειοθετηθεί ούτε από τον απλό φόβο ότι θα δημοσιοποιηθεί στους πολίτες η διάσταση απόψεων των οργάνων ως προς τη νομική βάση της διεθνούς δράσης της Ένωσης και, ως εκ τούτου, θα δημιουργηθούν αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα της δράσης αυτής.

Πράγματι, η εκτίμηση κατά την οποία δεν αρκεί για τη διαπίστωση προσβολής της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων ο κίνδυνος να δημιουργήσει η δημοσιοποίηση των σχετικών με διαδικασία λήψεως αποφάσεων νομικών γνωμοδοτήσεων αμφιβολίες όσον αφορά τη νομιμότητα εκδοθεισών πράξεων έχει καταρχήν εφαρμογή στον τομέα της διεθνούς δράσεως της Ένωσης, δεδομένου ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεων στον τομέα αυτό δεν αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής της αρχής της διαφάνειας.

(βλ. σκέψεις 69, 71, 73-76)

8.      Στο πλαίσιο της εφαρμογής της σχετικής με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, στο Συμβούλιο απόκειται να σταθμίσει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη δημοσιοποιήσεως του οικείου εγγράφου με ενδεχόμενο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί αυτή τη δημοσιοποίηση. Πρέπει να ληφθεί υπόψη, μεταξύ άλλων, το γενικό συμφέρον δημοσιοποιήσεως του οικείου εγγράφου, λαμβανομένων υπόψη, όπως προβλέπει η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001, των πλεονεκτημάτων που απορρέουν από την αυξημένη διαφάνεια και που συνίστανται στη μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και σε μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της Διοικήσεως έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Τα στοιχεία αυτά αποκτούν, προφανώς, ιδιαίτερη σημασία οσάκις το Συμβούλιο ενεργεί ως νομοθέτης, όπως προκύπτει από την έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001, κατά την οποία θα πρέπει να εξασφαλισθεί ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ακριβώς στις περιπτώσεις αυτές.

Συναφώς, το άρθρο 207, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ και το άρθρο 7 της αποφάσεως 2006/683 για την έγκριση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου έχουν ενδεικτική μόνον αξία ως προς το ζήτημα αν το Συμβούλιο ενήργησε εν τέλει υπό την ιδιότητα του νομοθέτη κατά την εφαρμογή των εξαιρέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001.

Η πρωτοβουλία και η διεξαγωγή των διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας εμπίπτουν καταρχήν στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής αρχής. Επιπλέον, η συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία διαπραγματεύσεως και συνάψεως διεθνούς συμφωνίας είναι κατ’ ανάγκη περιορισμένη, λαμβανομένου υπόψη του θεμιτού συμφέροντος να μην αποκαλυφθούν τα στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων. Συνεπώς, στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το Συμβούλιο δεν ενεργεί υπό την ιδιότητα του νομοθέτη. Εντούτοις, η εφαρμογή των σχετικών με την αρχή της διαφάνειας εκτιμήσεων στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Ένωσης δεν μπορεί να αποκλεισθεί όσον αφορά τη διεθνή δράση της Ένωσης, ιδίως δε όταν μια απόφαση εγκρίνουσα την έναρξη διαπραγματεύσεων αφορά διεθνή συμφωνία με δυνητικές συνέπειες σε τομέα της νομοθετικής δραστηριότητας της Ένωσης, όπως είναι μια συμφωνία που εμπίπτει κατ’ ουσίαν στον τομέα της επεξεργασίας και της ανταλλαγής πληροφοριών στο πλαίσιο της αστυνομικής συνεργασίας και η οποία δύναται επίσης να επηρεάσει την προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

Συνεπώς, υφίστατο δημόσιο συμφέρον υπέρτερο της δημοσιοποιήσεως ενός εγγράφου που περιέχει νομική γνωμοδότηση, στο μέτρο που η δημοσιοποίηση αυτή συμβάλλει στην ενίσχυση της νομιμοποιήσεως των οργάνων και της εμπιστοσύνης των Ευρωπαίων πολιτών προς τα εν λόγω όργανα, καθιστώντας δυνατό τον ανοικτό διάλογο επί των σημείων στα οποία διίσταντο οι απόψεις και τα οποία αφορούσαν, εξάλλου, το έγγραφο περί της νομικής βάσεως συμφωνίας η σύναψη της οποίας θα έχει αντίκτυπο στο θεμελιώδες δικαίωμα προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

(βλ. σκέψεις 81 έως 83, 87 έως 90, 93)

9.      Στον τομέα του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, ο φόβος ότι η δημοσιοποίηση των εσωτερικών νομικών γνωμοδοτήσεων ενός οργάνου που αφορούν εν εξελίξει διεθνείς διαπραγματεύσεις μεταξύ της Ένωσης και τρίτου κράτους θα θίξει το σχετικό με την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων δημόσιο συμφέρον δεν δικαιολογείται, δεδομένου ότι η διαφάνεια στον τομέα των νομικών γνωμοδοτήσεων είναι ακριβώς το στοιχείο που, επιτρέποντας τον ανοικτό διάλογο επί διαφορετικών απόψεων, ενισχύει τη νομιμοποίηση των οργάνων έναντι των πολιτών της Ένωσης και την εμπιστοσύνη των πολιτών προς αυτά. Στην πραγματικότητα, αμφιβολίες στους πολίτες δημιουργεί κυρίως η έλλειψη πληροφορήσεως και διαλόγου τόσο επί της νομιμότητας μεμονωμένης πράξεως όσο και επί της νομιμότητας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων στο σύνολό της.

Συγκεκριμένα, αφενός, το γεγονός ότι το επίμαχο έγγραφο αφορά τομέα δυνητικώς καλυπτόμενο από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, η οποία άπτεται της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, δεν ασκεί επιρροή στην εκτίμηση της εφαρμογής της χωριστής από την ως άνω εξαιρέσεως που αφορά την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων και που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού.

Αφετέρου, μολονότι το γεγονός ότι η διαδικασία συνάψεως της διεθνούς συμφωνίας βρίσκεται σε εξέλιξη κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως περί αρνήσεως προσβάσεως σε νομική γνωμοδότηση αφορώσα την εν λόγω συμφωνία μπορεί βεβαίως να προβληθεί στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του κινδύνου προσβολής του δημοσίου συμφέροντος που σχετίζεται με την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, εντούτοις, το επιχείρημα αυτό δεν είναι λυσιτελές στο πλαίσιο της εξακριβώσεως της υπάρξεως ενδεχόμενου υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του οικείου εγγράφου, παρά τον κίνδυνο προσβολής του εν λόγω δημοσίου συμφέροντος.

Συγκεκριμένα, το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων θα καθίστατο κενό περιεχομένου, αν λαμβανόταν υπόψη μόνο στην περίπτωση κατά την οποία έχει περατωθεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 96 έως 97, 99 έως 101)

10.    Η εξέταση της μερικής προσβάσεως σε έγγραφο των οργάνων της Ένωσης πρέπει να πραγματοποιείται υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής προκύπτει ότι ένα θεσμικό όργανο υποχρεούται να εξετάσει αν πρέπει να χορηγήσει μερική πρόσβαση στα έγγραφα που αφορά η σχετική αίτηση, περιορίζοντας την ενδεχόμενη άρνηση προσβάσεως στα στοιχεία που καλύπτονται από τις προβλεπόμενες εξαιρέσεις. Το όργανο οφείλει να επιτρέψει την πρόσβαση αυτή αν ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει με την άρνηση προσβάσεως στο έγγραφο μπορεί να εκπληρωθεί στην περίπτωση κατά την οποία το όργανο αυτό περιορίζεται στην παράλειψη των χωρίων του εγγράφου που δύνανται να θίξουν το προστατευόμενο δημόσιο συμφέρον.

(βλ. σκέψεις 105 έως 106)

11.    Στον τομέα του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα, στο θεσμικό όργανο που αρνήθηκε την πρόσβαση σε έγγραφο απόκειται να παράσχει αιτιολογία από την οποία να μπορεί να γίνει κατανοητό και να εξακριβωθεί, αφενός, αν το επίμαχο έγγραφο έχει πράγματι σχέση με τον τομέα τον οποίο αφορά η προβαλλόμενη εξαίρεση και, αφετέρου, αν όντως υφίσταται η συνδεόμενη με την εξαίρεση αυτή ανάγκη προστασίας.

Περαιτέρω, ο γενικός χαρακτήρας της αιτιολογίας, που έγκειται στο γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν προσδιορίζει το ευαίσθητο περιεχόμενο των πληροφοριών που ενδέχεται να αποκαλυφθούν με τη δημοσιοποίηση του εγγράφου, δικαιολογείται από τη μέριμνα να μην αποκαλυφθούν οι πληροφορίες στων οποίων την προστασία αποβλέπει η σχετική με το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων εξαίρεση.

(βλ. σκέψεις 118, 121)