ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
26 november 1998 (1)
Associatieovereenkomst EEG-Turkije Vrij verkeer van werknemers
Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van Associatieraad Werkingssfeer Turks
onderdaan die arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur heeft in kader van door
overheid gefinancierd programma dat voor personen die van sociale bijstand
afhankelijk zijn, opneming in arbeidsproces mogelijk moet maken
In zaak C-1/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van het
Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Duitsland), in het aldaar
aanhangig geding tussen
M. Birden
en
Stadtgemeinde Bremen,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 6, lid 1, van besluit
nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie,
vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. F. Mancini,
J. L. Murray, H. Ragnemalm en R. Schintgen (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Fennelly
griffier: L. Hewlett, administrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
M. Birden, vertegenwoordigd door J. Kempas, advocaat te Bremen,
de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder en B. Kloke,
Ministerialrat respectievelijk Oberregierungsrat bij het Bondsministerie van
Economische zaken, als gemachtigden,
de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou en
L. Pnevmatikou, assistent bijzonder juridisch adviseur respectievelijk
gespecialiseerd wetenschappelijk medewerkster bij de bijzondere dienst
Communautaire geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als
gemachtigden,
de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger en
C. Chavance, onderdirecteur respectievelijk secrétaire des affaires
étrangères bij de directie juridische zaken van het Ministerie van
Buitenlandse zaken, als gemachtigden,
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door
haar juridisch adviseur P. J. Kuijper, als gemachtigde, bijgestaan door
P. Gilsdorf, advocaat te Hamburg en Brussel,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van M. Birden, vertegenwoordigd door
J. Kempas, de Duitse regering, vertegenwoordigd door C.-D. Quassowski,
Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Economische zaken, als
gemachtigde, de Griekse regering, vertegenwoordigd door A. Samoni-Rantou en
L. Pnevmatikou, alsmede van de Commissie, vertegenwoordigd door P. Gilsdorf,
ter terechtzitting van 2 april 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 mei 1998,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij beschikking van 9 december 1996, binnengekomen bij het Hof op 6 januari
1997, heeft het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen krachtens
artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van
artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980
betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80). De
Associatieraad is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand
wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op
12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds
en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens de
Gemeenschap bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december
1963 (PB 1964, 217, blz. 3685) is gesloten, goedgekeurd en bevestigd.
- 2.
- Die vraag is gerezen in een geding tussen Birden, Turks onderdaan, en de
Stadtgemeinde Bremen ter zake van de weigering de verblijfsvergunning van de
betrokkene in Duitsland te verlengen.
De feiten van het hoofdgeding en de toepasselijke wetgeving
- 3.
- Blijkens het dossier van het hoofdgeding kreeg Birden in 1990 toestemming
Duitsland binnen te komen, waar hij in 1992 een Duits onderdaan huwde.
- 4.
- Op grond van dit huwelijk verkreeg hij in die staat een tot juni 1995 geldige
verblijfsvergunning, alsmede een onvoorwaardelijke arbeidsvergunning voor
onbeperkte duur.
- 5.
- Daar hij in Duitsland echter geen werk had gevonden, genoot hij aanvankelijk
sociale bijstand krachtens het Bundessozialhilfegesetz (hierna: BSHG).
- 6.
- In § 1 BSHG wordt bepaald:
1) De sociale bijstand bestaat uit bijstand voor het levensonderhoud en
bijstand in bijzondere situaties.
2) De sociale bijstand heeft tot doel, de begunstigde in staat te stellen een
menswaardig bestaan te voeren. De bijstand moet hem zoveel mogelijk in
staat stellen, hiervan onafhankelijk te worden; hierbij moet hij naar
vermogen meewerken.
- 7.
- In § 19 BSHG wordt bepaald:
1) Voor bijstandbehoevenden, met name voor jongeren die geen werk kunnen
vinden, moet werkgelegenheid worden gecreëerd. Voor de creatie en de
instandhouding van werkgelegenheid kunnen ook de kosten worden
gedragen. De werkgelegenheid moet in de regel van tijdelijke duur zijn en
geschikt zijn, een betere opneming van de bijstandbehoevende in het
arbeidsproces mogelijk te maken.
2) Indien voor de bijstandbehoevende een gelegenheid voor arbeid van
algemeen nut of aanvullende arbeid wordt gecreëerd, kan hem ofwel het
gewone arbeidsloon ofwel een uitkering voor levensonderhoud alsmede een
passende vergoeding voor extra kosten worden verleend; aanvullend is
alleen de arbeid die anders niet, niet in deze omvang of niet op dit tijdstip
zou worden verricht. Van het vereiste dat de arbeid aanvullend moet zijn
kan in individuele gevallen worden afgezien, wanneer daardoor de
opneming in het arbeidsproces beter wordt bevorderd of zulks op basis van
de bijzondere situatie van de bijstandsgerechtigde of zijn familie geboden
is.
3) Indien in het geval bedoeld in lid 2, een uitkering voor levensonderhoud
wordt verleend, is er geen sprake van een arbeidsverhouding in de zin van
het arbeidsrecht of van een dienstverhouding in de zin van de wettelijke
ziekte- en pensioenverzekering. De voorschriften inzake arbeidsbescherming
zijn evenwel van toepassing.
(...)
- 8.
- Op 3 januari 1994 sloot Birden voor de periode van 1 januari 1994 tot 31 december
1994 met het Kulturzentrum Lagerhaus Bremen-Ostertor eV een
arbeidsovereenkomst als halfgeschoold handarbeider. Zijn nettomaandloon bedroeg
2.155,70 DM, na inhouding van loonbelasting, de solidariteitsheffing alsmede de
bijdragen aan de ziekte-, de invaliditeits-, de ouderdoms- en de
werkloosheidsverzekering. De wekelijkse arbeidstijd bedroeg 38,5 uur.
- 9.
- Nadien werd deze arbeidsovereenkomst onder dezelfde voorwaarden verlengd tot
31 december 1995.
- 10.
- Voor de duur van deze arbeidsovereenkomsten ontving Birden geen sociale
bijstand in de vorm van een uitkering voor levensonderhoud.
- 11.
- Deze arbeidsovereenkomsten werden voor 100 % gefinancierd door de Werkstatt
Bremen, een dienst van de Senator für Gesundheit, Jugend und Soziales der Freien
Hansestadt Bremen, in het kader van een programma dat door de regering van
deze stadstaat is vastgesteld en ten doel heeft om bijstandsgerechtigden, in het
bijzonder werklozen die geen recht op werkloosheidsuitkeringen hebben,
overeenkomstig § 19, lid 2, BSHG tijdelijk bezoldigd werk aan te bieden, teneinde
hun toegang tot of hun terugkeer op de algemene arbeidsmarkt mogelijk te maken.
Door dit onder de socialeverzekeringsplicht vallende werk van één tot twee jaar
kunnen de deelnemers aan het programma dus socialezekerheidsuitkeringen
genieten of, eventueel, in aanmerking komen voor een werkverschaffingsproject.
- 12.
- Op 10 juni 1995 werd het huwelijk van Birden ontbonden.
- 13.
- Daarop weigerden de bevoegde autoriteiten op 15 augustus daaraanvolgend zijn
verblijfsvergunning in Duitsland te verlengen, op grond dat die verlenging krachtens
het nationale recht na de scheiding van de betrokkene niet langer mogelijk was, en
hij voorts niet tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat in de zin van artikel 6,
lid 1, van besluit nr. 1/80 behoorde, omdat het bij de op basis van het BSHG
gesloten arbeidsovereenkomsten slechts om tijdelijke overeenkomsten ging die
enkel aan een beperkte groep personen, in casu bijstandsgerechtigden, een
mogelijkheid tot opneming in het arbeidsleven dienden te bieden, door de overheid
werden gefinancierd en betrekking hadden op werkzaamheden van algemeen
belang ten behoeve van een publieke werkgever die niet op de algemene
arbeidsmarkt met ondernemingen concurreert.
- 14.
- Daar Birden van mening was, dat hij, daar hij meer dan één jaar bij dezelfde
werkgever had gewerkt, krachtens artikel 6, lid 1, eerste onderdeel, van besluit
nr. 1/80 recht op verlenging van zijn verblijfsvergunning had, bracht hij het geschil
voor het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen. Voor deze rechter
preciseerde hij, dat een nieuwe arbeidsovereenkomst voor de functie van conciërge,
die hij met ingang van 1 januari 1996 voor onbepaalde duur eveneens met het
Kulturzentrum Lagerhaus Bremen-Ostertor eV had gesloten, enkel niet had kunnen
worden uitgevoerd omdat hij aan zijn werkgever geen geldige verblijfsvergunning
had kunnen overleggen.
- 15.
- De nationale rechter heeft vastgesteld, dat het besluit in overeenstemming met het
Duitse recht was. Hij vraagt zich echter af, of voor de betrokkene niet een
gunstiger oplossing mogelijk was op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80.
- 16.
- Deze bepaling, die in hoofdstuk II (Sociale bepalingen), deel 1
(Arbeidsmarktvraagstukken en vraagstukken in verband met het vrije verkeer van
werknemers), is opgenomen, luidt:
Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van
de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een
lidstaat behoort:
na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn
arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid
heeft;
na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers
uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat
het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te
reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden
en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;
na vier jaar legale arbeid, in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in
loondienst te zijner keuze.
- 17.
- Het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen merkt op, dat Birden op
het moment waarop zijn verblijfsvergunning afliep, weliswaar een legaal werknemer
met een geldige arbeidsvergunning was, die gedurende meer dan één jaar bij
dezelfde werkgever in loondienst was geweest en over een arbeidsplaats beschikte,
doch het betwijfelt, of de betrokkene tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat
behoort in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, aangezien de door hem
in de jaren 1994 en 1995 verrichte werkzaamheden door de overheid waren
gestimuleerd in het kader van § 19, lid 2, BSHG.
De prejudiciële vraag
- 18.
- Daar het van oordeel was, dat de beslechting van het geding een uitlegging van
deze bepaling van besluit nr. 1/80 verlangde, heeft het Verwaltungsgericht der
Freien Hansestadt Bremen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de
volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
Behoort een Turks werknemer tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat in de
zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije
betreffende de ontwikkeling van de Associatie, wanneer hij een door deze lidstaat
met overheidsmiddelen speciaal bevorderde en onder de socialezekerheidsplicht
vallende arbeid verricht, die is bedoeld om hem de toegang tot of de terugkeer in
het arbeidsproces mogelijk te maken, en die op grond van het nationale doel van
de stimuleringsmaatregel slechts voor een beperkte groep van personen openstaat
(hier: ingevolge § 19, lid 2, Bundessozialhilfegesetz)?
- 19.
- In de eerste plaats moet worden beklemtoond, dat het Hof sinds het arrest van
20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 26), steeds heeft
geoordeeld, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in de lidstaten rechtstreekse
werking heeft, zodat Turkse onderdanen die aan de voorwaarden van dat artikel
voldoen, zich rechtstreeks kunnen beroepen op de rechten die de drie onderdelen
van deze bepaling hun geleidelijk verlenen, afhankelijk van de duur dat zij in de
lidstaat van ontvangst in loondienst werkzaam zijn (zie laatstelijk arresten van
30 september 1997, Günaydin, C-36/96, Jurispr. blz. I-5143, punt 24, en Ertanir,
C-98/96, Jurispr. blz. I-5179, punt 24).
- 20.
- In de tweede plaats moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat de
rechten die deze bepaling op het vlak van de werkgelegenheid aan Turkse
werknemers verleent, noodzakelijkerwijs inhouden, dat de belanghebbende een
recht van verblijf heeft, omdat anders het recht van toegang tot de arbeidsmarkt
en het verrichten van arbeid elke inhoud zouden verliezen (zie laatstelijk reeds
aangehaalde arresten Günaydin, punt 26, en Ertanir, punt 26).
- 21.
- In de derde plaats moet worden opgemerkt, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80,gelijk uit de bewoordingen zelf volgt, vooronderstelt dat de belanghebbende Turks
werknemer op het grondgebied van een lidstaat verblijft, tot de legale arbeidsmarkt
van de lidstaat van ontvangst behoort en gedurende een bepaalde periode aldaar
legaal werkzaam is geweest.
- 22.
- Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, waardoor hij de
relevantie van de argumenten kan beoordelen die verweerster in het hoofdgeding
heeft aangevoerd om Birden het genot van de bij besluit nr. 1/80 verleende rechten
te ontzeggen, moeten deze drie begrippen achtereenvolgens worden onderzocht.
Het begrip werknemer
- 23.
- Wat het eerste van deze begrippen betreft, moet er om te beginnen aan worden
herinnerd, dat in vaste rechtspraak uit de bewoordingen van artikel 12 van de
Associatieovereenkomst EEG-Turkije en van artikel 36 van het op 23 november
1970 ondertekende Aanvullende Protocol, dat bij verordening (EEG) nr. 2760/72
van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1) is gesloten en aan deze
Overeenkomst is gehecht, alsmede uit de doelstelling van besluit nr. 1/80 is afgeleid,
dat de in het kader van de artikelen 48, 49 en 50 EG-Verdrag erkende beginselen
zo veel mogelijk moeten worden toegepast op Turkse onderdanen die de bij besluit
nr. 1/80 toegekende rechten genieten (zie in die zin arresten van 6 juni 1995,
Bozkurt, C-434/93, Jurispr. blz. I-1475, punten 14, 19 en 20; 23 januari 1997, Tetik,
C-171/95, Jurispr. blz. I-329, punten 20 en 28, en de reeds aangehaalde arresten
Günaydin, punt 21, en Ertanir, punt 21).
- 24.
- Mitsdien moet voor de bepaling van de draagwijdte van het in artikel 6, lid 1, van
besluit nr. 1/80 gebruikte begrip werknemer te rade worden gegaan bij de uitlegging
van het gemeenschapsrechtelijke begrip werknemer.
- 25.
- Het is vaste rechtspraak, dat het begrip werknemer een communautaire inhoud
heeft en niet restrictief mag worden uitgelegd. Bij de omschrijving van dit begrip
moet worden uitgegaan van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van
de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding. Om als
werknemer te worden aangemerkt, moet een persoon reële en daadwerkelijke
arbeid verrichten, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat
zij louter marginaal en bijkomstig blijken. Het hoofdkenmerk van de
arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en
onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt.
Daarentegen is de aard van de rechtsbetrekking die de werknemer en de werkgever
verbindt niet beslissend voor de bepaling van de hoedanigheid van werknemer in
de zin van het gemeenschapsrecht (zie, wat artikel 48 van het Verdrag betreft, met
name arresten van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Jurispr. blz. 2121, punten 16 en
17; 21 juni 1988, Brown, 197/86, Jurispr. blz. 3205, punt 21, en 26 februari 1992,
Raulin, C-357/89, Jurispr. blz. I-1027, punt 10, alsmede, wat artikel 6, lid 1, van
besluit nr. 1/80 betreft, aangehaalde arresten Günaydin, punt 31, en Ertanir,
punt 43).
- 26.
- Een Turks onderdaan als Birden, die op basis van een soort regeling als het BSHG
is tewerkgesteld, levert in het kader van een gezagsverhouding prestaties voor zijn
werkgever, waarvoor hij als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Hij voldoet dus
aan de belangrijkste criteria voor de arbeidsverhouding.
- 27.
- Bij een wekelijkse arbeidsduur van 38,5 uur en een nettomaandloon van
2.155,70 DM, hetgeen overigens in overeenstemming is met de collectieve
arbeidsovereenkomst voor werknemers in de betrokken lidstaat, kan niet staande
worden gehouden, dat de betrokkene slechts marginale en bijkomstige
werkzaamheden heeft verricht.
- 28.
- Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de vergoeding
van de betrokkene uit de openbare middelen wordt betaald, aangezien, naar
analogie van de rechtspraak betreffende artikel 48 van het Verdrag, de herkomst
van de middelen waaruit het loon wordt betaald, noch het feit dat de
arbeidsverhouding naar nationaal recht een rechtskarakter sui generis heeft, noch
de meer of minder grote productiviteit van de betrokkene gevolgen kunnen hebben
voor de vraag, of hij al dan niet als werknemer kan worden erkend (zie
bijvoorbeeld arrest van 31 mei 1989, Bettray, 344/87, Jurispr. blz. 1621, punten 15
en 16).
- 29.
- Anders dan de Duitse regering heeft gesteld, wordt aan deze vaststelling evenmin
afgedaan door het feit, dat het Hof in het arrest Bettray (reeds aangehaald), heeft
geoordeeld, dat werkzaamheden die enkel een middel ter revalidatie of
wederopneming van de betrokkenen vormen niet als reële en daadwerkelijke arbeid
kunnen worden aangemerkt, en het hieruit afleidde, dat aan de betrokkenen niet
de hoedanigheid van werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht kon worden
toegekend (punten 17-20).
- 30.
- Gelijk de Commissie in haar opmerkingen en de advocaat-generaal in de punten 25
en 45 van zijn conclusie hebben beklemtoond, onderscheidt de situatie van een
persoon als verzoeker in het hoofdgeding zich namelijk duidelijk van die in het
arrest Bettray (reeds aangehaald). Zo blijkt uit de motivering van dat arrest, dat
het in die zaak ging om een persoon die, wegens zijn drugsverslaving, was
tewerkgesteld op basis van een nationale regeling die bedoeld was om werk te
verschaffen aan personen die ten gevolge van omstandigheden in verband met hun
toestand gedurende onbeperkte tijd niet in staat waren onder normale
omstandigheden arbeid te verrichten; bovendien was de betrokkene niet
geselecteerd op basis van zijn geschiktheid om bepaald werk te verrichten, doch
verrichtte hij op zijn lichamelijke en geestelijke gesteldheid afgestemde
werkzaamheden in ondernemingen of werkverbanden die speciaal voor de
verwezenlijking van een sociaal doel waren opgericht.
- 31.
- In de zaak Bettray is het Hof tot de conclusie gekomen, dat een onder een regeling
als in die zaak tewerkgesteld persoon niet reeds om die reden werknemer is. Deze
conclusie is enkel te verklaren door de bijzonderheden van het geval en ligt
daarmee niet in de lijn van de rechtspraak betreffende de uitlegging van het begrip
werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht (zie punt 25 van onderhavig
arrest). Zij kan derhalve niet eveneens gelden voor een situatie als die van
verzoeker in het hoofdgeding, die geen vergelijkbare kenmerken vertoont.
- 32.
- Mitsdien moet een persoon als Birden als werknemer in de zin van artikel 6, lid 1,
van besluit nr. 1/80 worden aangemerkt.
Het begrip behorende tot de legale arbeidsmarkt
- 33.
- Teneinde vervolgens vast te stellen, of een dergelijke werknemer, die een
dienstverband voor het verrichten van een reële en daadwerkelijke economische
activiteit heeft, tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat in de zin van dezelfde
bepaling van besluit nr. 1/80 behoort, moet overeenkomstig vaste rechtspraak
(reeds aangehaalde arresten Bozkurt, punten 22 en 23, Günaydin, punt 29, en
Ertanir, punt 39) worden nagegaan, of de arbeidsverhouding van de betrokkene
rechtens kan worden gelokaliseerd op het grondgebied van een lidstaat dan wel een
voldoende nauwe aanknoping met dit grondgebied vertoont, waarbij met name
rekening moet worden gehouden met de plaats van aanwerving van de Turkse
onderdaan, het grondgebied waarop of van waaruit de arbeid in loondienst wordt
verricht, en de toepasselijke nationale wetgeving op het gebied van het arbeidsrecht
en de sociale zekerheid.
- 34.
- In een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding is deze voorwaarde zonder
enige twijfel vervuld, aangezien de betrokkene arbeid in loondienst heeft verricht
op het grondgebied van de lidstaat waarvan de autoriteiten hem een baan hadden
aangeboden die onder de wettelijke regeling van deze staat, met name op het
gebied van het arbeids- en het socialezekerheidrecht, viel.
- 35.
- De Duitse regering heeft hiertegen echter aangevoerd, dat de
arbeidsovereenkomsten die op basis van § 19 BSHG met Birden zijn gesloten,
slechts tijdelijke arbeid in loondienst bij een met naam genoemde werkgever
betroffen.
- 36.
- Dienaangaande moet echter worden vastgesteld, dat de betrokken Turkse
werknemer sinds januari 1992 in Duitsland over een onvoorwaardelijke
arbeidsvergunning voor onbeperkte duur beschikte.
- 37.
- Voorts moet aan de rechtspraak worden herinnerd, volgens welke bij de huidige
stand van het recht besluit nr. 1/80 weliswaar niet in de bevoegdheid van de
lidstaten treedt om zowel de toegang van een Turks onderdaan tot hun
grondgebied als zijn eerste tewerkstelling te weigeren en het zich er in beginsel
evenmin tegen verzet, dat die lidstaten de voorwaarden voor zijn arbeid gedurende
het jaar bedoeld in artikel 6, lid 1, eerste onderdeel, van dit besluit regelen, doch
artikel 6, lid 1, niet aldus kan worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat de
draagwijdte van het stelsel van geleidelijke integratie van Turkse onderdanen in de
arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst eenzijdig te wijzigen, door een
werknemer die op zijn grondgebied is toegelaten en aldaar op legale wijze
gedurende meer dan een jaar ononderbroken een reële en daadwerkelijke
economische activiteit bij dezelfde werkgever heeft verricht, de rechten te
ontnemen die hem in de drie onderdelen van deze bepaling geleidelijk worden
toegekend naargelang de duur van de verrichte arbeid in loondienst. Bij een
dergelijke uitlegging zou besluit nr. 1/80 immers een dode letter worden en geen
enkel nuttig effect meer hebben (zie in die zin arrest Günaydin, reeds aangehaald,
punten 36-38).
- 38.
- Evenmin hebben de lidstaten de bevoegdheid, de toepassing van de nauwkeurig
omschreven rechten die dit besluit verleent aan Turkse onderdanen die daaraan
voldoen, aan voorwaarden te binden of te beperken, temeer daar de algemene en
onvoorwaardelijke bewoordingen van artikel 6, lid 1, niet voorzien in de
bevoegdheid van de lidstaten de rechten te beperken die deze bepaling Turkse
werknemers rechtstreeks verleent (zie in die zin arrest Günaydin, reeds aangehaald,
punten 39 en 40).
- 39.
- Onder deze omstandigheden is het voor de uitlegging van artikel 6, lid 1, van
besluit nr. 1/80 niet relevant, dat het bij de arbeidsovereenkomsten die de
betrokkene door de overheid zijn aangeboden, om tijdelijke overeenkomsten ging,
aangezien de door hem in de lidstaat van ontvangst verrichte arbeid aan de
voorwaarden van deze bepaling voldoet.
- 40.
- De Duitse regering heeft voorts nog gesteld, dat ofschoon Birden voor de verrichte
arbeid de gebruikelijke vergoeding ontving die was onderworpen aan
inkomstenbelasting en de verplichte socialezekerheidspremies, zonder tegelijkertijd
sociale bijstand te genieten, en er tussen hem en zijn werkgever, overeenkomstig
het BSHG, dus een arbeidsverhouding in de zin van het Duitse arbeidsrecht
bestond, de betrokken arbeid toch voornamelijk een sociaal karakter had. Deze
arbeid bestond immers uit werkzaamheden van algemeen belang, die onder andere
omstandigheden niet worden verricht, aangezien zij uit de openbare middelen
werden bekostigd en dienden ter bevordering van de opneming in het
arbeidsproces van een beperkte kring van personen die niet concurreren met de
overige werkzoekenden. Die personen onderscheiden zich dus van werknemers in
het algemeen en behoorden daarom niet tot de algemene arbeidsmarkt van de
betrokken lidstaat.
- 41.
- Ook de Commissie heeft gesteld, dat een Turks werknemer als Birden niet tot de
legale arbeidsmarkt van een lidstaat in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit
nr. 1/80 behoort, omdat deze bepaling twee afzonderlijke voorwaarden stelt,
namelijk dat de werknemer tot de legale arbeidsmarkt moet behoren en legale
arbeid moet verrichten. De eerste van deze twee voorwaarden kan niet betrekking
hebben op de legale uitoefening van arbeid in loondienst, omdat de tweede
voorwaarde anders overbodig is; zij kan dus alleen betrekking hebben op de
uitoefening van een normale economische activiteit op de arbeidsmarkt, in
tegenstelling tot kunstmatig gecreëerde en door de overheid gefinancierde arbeid,
zoals Birden die heeft verricht.
- 42.
- Dienaangaande moet er om te beginnen aan worden herinnerd, dat een migrerend
Turks werknemer als verzoeker in het hoofdgeding, met de vereiste nationale
vergunningen en voor een ononderbroken periode van twee jaar legaal in dienst
was in een arbeidsverhouding, in het kader waarvan hij een reële en daadwerkelijke
economische activiteit in dienst van dezelfde werkgever en tegen de gebruikelijke
vergoeding verrichtte. In dit opzicht verschilt de rechtspositie van een persoon als
Birden dus in niets van die van de op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst
werkzame migrerende Turkse werknemers in het algemeen.
- 43.
- In de tweede plaats kan volgens de rechtspraak van het Hof de welbepaalde
doelstelling, waarop de uitoefening van de betrokken arbeid in loondienst was
gericht, de werknemer die aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, voldoet, niet de
rechten ontnemen die hem bij deze bepaling geleidelijk worden verleend (arrest
Günaydin, reeds aangehaald, punt 53).
- 44.
- Hieruit volgt dat een werknemer als Birden, wiens werkgever hem met ingang van
1 januari 1996 een nieuwe arbeidsovereenkomst had aangeboden, overeenkomstig
het eerste onderdeel van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 dus het recht had bij
hem in dienst te blijven, totdat hij na het verstrijken van het derde jaar krachtens
het tweede onderdeel van deze bepaling de bevoegdheid heeft, in hetzelfde beroep
van werkgever te veranderen.
- 45.
- Met betrekking tot een functie aangeboden onder voorwaarden als die van het
hoofdgeding, zou overigens iedere andere uitlegging tegenstrijdig zijn, aangezien zij
zou betekenen, dat een Turks onderdaan op wie de lidstaat van ontvangst een
regeling heeft toegepast, die juist de integratie van de betrokkenen in de
arbeidsmarkt tot doel heeft, niet op de arbeidsmarkt mag blijven.
- 46.
- Bovendien bepaalt die nationale regeling zelf, dat in een situatie als die van
verzoeker in het hoofdgeding, die voor de duur van de krachtens het BSHG
verrichte arbeid geen sociale bijstand meer heeft ontvangen, tussen de betrokkeneen zijn werkgever een arbeidsverhouding in de zin van het nationale recht bestaat.
- 47.
- In de derde plaats blijkt uit een vergelijking van de taalversies waarin besluit
nr. 1/80 is opgesteld, dat de Nederlandse versie (die tot de legale arbeidsmarkt
van een lidstaat behoort et legale arbeid), de Deense versie (med tilknytning
til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat et lovlig beskæftigelse)
en de Turkse versie (... bir üye ülkenin yasal isgücü piyasasina nizamlara uygun bir
surette ... et yasal calismadan) steeds het bijvoeglijk naamwoord legaal
gebruiken als kwalificatie voor zowel de arbeidsmarkt van de lidstaat als de in die
lidstaat verrichte arbeid. Ofschoon de Engelse versie niet tweemaal hetzelfde woord
gebruikt (duly registered as belonging to the labour force of a Member State et
legal employment), heeft zij ongetwijfeld dezelfde betekenis.
- 48.
- Uit deze versies volgt, dat voor het genot van de rechten neergelegd in de drie
onderdelen van artikel 6, lid 1, de voorwaarde geldt, dat de werknemer de
wettelijke regeling van de lidstaat van ontvangst die de binnenkomst op het
grondgebied en de uitoefening van arbeid regelt, heeft geëerbiedigd.
- 49.
- Het lijdt geen twijfel, dat een migrerend Turks werknemer als Birden deze
voorwaarde vervult, aangezien niet wordt betwist, dat hij legaal het grondgebied
van de betrokken lidstaat is binnengekomen en aldaar door de overheid van die
staat georganiseerde en gefinancierde arbeid heeft verricht.
- 50.
- De Franse versie (appartenant au marché régulier de l'emploi d'un État membre
en emploi régulier) en de Italiaanse versie (inserito nel regolare mercato del
lavoro di uno Stato membro en regolare impiego) gebruiken tweemaal het
woord regulier. De Duitse versie (der dem regulären Arbeitsmarkt eines
Mitgliedstaats angehört en ordnungsgemässer Beschäftigung) ten slotte is
minder duidelijk, aangezien deze twee verschillende uitdrukkingen gebruikt,
waarvan de eerste overeenkomt met regulier, terwijl het tweede meer de
betekenis van legaal heeft. Deze versies kunnen echter zeker in overeenstemming
met de andere taalversies worden uitgelegd, daar het woord regulier met het oog
op een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht zonder meer als synoniem
van legaal kan worden opgevat.
- 51.
- Mitsdien moet het begrip legale arbeidsmarkt aldus worden uitgelegd, dat het
doelt op alle werknemers die de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van
de betrokken lidstaat in acht nemen en dus het recht hebben, op het grondgebied
van die staat een beroepsactiviteit uit te oefenen. Anders dan de Duitse regering
en de Commissie hebben gesteld, kan het echter niet aldus worden uitgelegd, dat
het slaat op de arbeidsmarkt in het algemeen, en niet op een specifieke, door de
overheid gefinancierde markt met een sociale doelstelling.
- 52.
- Deze uitlegging wordt overigens bevestigd door de doelstelling van besluit nr. 1/80:
volgens de derde overweging van de considerans de verbetering op sociaal gebied
van de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden ten opzichte van
de regeling van besluit nr. 2/76, dat de Associatieraad, ingesteld bij de
Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije, op 20 december 1976 had
vastgesteld. De bepalingen van hoofdstuk II, deel 1, van besluit nr. 1/80, waartoe
artikel 6 behoort, vormen daarmee een stap verder op weg naar de verwezenlijking
van het vrije verkeer van werknemers, ingegeven door de artikelen 48, 49 en 50 van
het Verdrag (zie reeds aangehaalde arresten Bozkurt, punten 14, 19 en 20, Tetik,
punt 20, Günaydin, punten 20 en 21, en Ertanir, punten 20 en 21).
- 53.
- Gelet op deze doelstelling en op het feit, dat in besluit nr. 2/76 enkel het begrip
legale arbeid voorkwam, kan het begrip behorende tot de legale arbeidsmarkt van
een lidstaat, dat in besluit nr. 1/80 naast het begrip legale arbeid wordt gebezigd,
niet aldus worden opgevat, dat het de rechten die werknemers aan artikel 6, lid 1,
van besluit nr. 1/80 ontlenen beperkt door een aanvullende voorwaarde te stellen,
die verschilt van de voorwaarde, dat de betrokkene gedurende een bepaalde tijd
legale arbeid moet hebben verricht. Integendeel, dit nieuw ingevoerde begrip vormt
slechts een precisering van de reeds in besluit nr. 2/76 voorkomende, vergelijkbare
voorwaarde.
- 54.
- Mitsdien behoort een Turks werknemer als Birden tot de legale arbeidsmarkt van
een lidstaat in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80.
Het begrip legale arbeid
- 55.
- Wat ten slotte de vraag betreft, of een dergelijk werknemer in de lidstaat van
ontvangst legale arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 heeft
verricht, moet aan de vaste rechtspraak (reeds aangehaalde arresten Sevince,
punt 30, Bozkurt, punt 26, en arrest van 16 december 1992, Kus, C-237/91, Jurispr.
blz. I-6781, punten 12 en 22) worden herinnerd, volgens welke het legale karakter
van de arbeid een stabiele en niet voorlopige situatie op de arbeidsmarkt
vooronderstelt en, daarmee, het bestaan van een niet omstreden verblijfsrecht.
- 56.
- Zo oordeelde het Hof in het arrest Sevince (reeds aangehaald, punt 31), dat een
Turks werknemer zich niet in een stabiele en niet voorlopige situatie op de
arbeidsmarkt van een lidstaat bevindt gedurende de periode waarin hij wegens de
schorsende werking van zijn beroep tegen een weigering om hem het recht van
verblijf te verlenen, voorlopig in de betrokken lidstaat mag blijven en er arbeid mag
verrichten.
- 57.
- Evenzo oordeelde het Hof in het arrest Kus (reeds aangehaald, punt 13), dat de
Turkse werknemer aan wie enkel een verblijfsrecht was verleend krachtens een
nationale regeling volgens welke het verblijf in het land van ontvangst was
toegestaan tijdens de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning,
evenmin aan die voorwaarde voldeed, omdat de betrokkene slechts, in afwachting
van een definitieve beslissing over zijn verblijfsrecht, voorlopig het recht had
verkregen in dat land te verblijven en te werken.
- 58.
- Het Hof oordeelde immers, dat het niet mogelijk was tijdvakken van arbeid van de
betrokkene als legaal in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 aan te
merken, zolang niet definitief vaststond, dat de betrokkene gedurende die
tijdvakken van rechtswege een verblijfsrecht had. Anders zou een rechterlijke
beslissing waarbij hem dit recht definitief wordt ontzegd, geen enkele betekenis
hebben en zou hij de in artikel 6, lid 1, bedoelde rechten kunnen verwerven
gedurende een periode waaraan hij niet aan de voorwaarden van die bepaling
voldeed (arrest Kus, reeds aangehaald, r.o.16).
- 59.
- Ten slotte oordeelde het Hof in het arrest van 5 juni 1997, Kol (C-285/95, Jurispr.
blz. I-3069, punt 27), dat de tijdvakken van arbeid die een Turks onderdaan heeft
vervuld met een verblijfsvergunning die hem slechts was verleend op grond van
bedrog, waarvoor hij is veroordeeld, niet op een stabiele situatie berusten en als
slechts in een tijdelijke situatie vervulde tijdvakken moeten worden aangemerkt,
aangezien de betrokkene gedurende deze tijdvakken geen legaal verkregen
verblijfsrecht had.
- 60.
- In een geval als het onderhavige hoofdgeding moet echter worden vastgesteld, dat
het verblijfsrecht van de Turkse werknemer in de lidstaat van ontvangst op geen
enkele wijze werd betwist en dat de betrokkene zich niet in een niet stabiele
situatie bevond, die op elk moment in geding kon worden gebracht, aangezien hij
in januari 1992 in Duitsland een tot 29 juni 1995 geldige verblijfsvergunning en een
onvoorwaardelijke arbeidsvergunning voor onbeperkte duur had verkregen, en hij
in die lidstaat van 1 januari 1994 tot 31 december 1995 bij dezelfde werkgever
legaal en ononderbroken reële en daadwerkelijke arbeid in loondienst had verricht,
zodat zijn rechtspositie gedurende die gehele periode zeker was.
- 61.
- Een dergelijk werknemer heeft derhalve legale arbeid in de zin van artikel 6, lid 1,
van besluit nr. 1/80 verricht, zodat hij zich op de bij die bepaling verleende rechten
kan beroepen, voor zover hij aan alle voorwaarden van dit artikel voldoet.
- 62.
- In dit verband moet worden opgemerkt, dat niet is betwist, dat de betrokkene bij
de beëindiging van zijn arbeidsovereenkomst op 31 december 1995 met dezelfde
werkgever met ingang van 1 januari 1996 een nieuwe arbeidsovereenkomst voor
onbepaalde duur had gesloten. Hij beschikte dus over arbeid bij dezelfde werkgever
in de zin van artikel 6, lid 1, eerste onderdeel, van besluit nr. 1/80, aangezien deze
overeenkomst enkel niet kon worden uitgevoerd, omdat Birden in de lidstaat van
ontvangst geen verlenging van zijn verblijfsvergunning had gekregen.
- 63.
- Aan deze uitlegging kan niet worden afgedaan door de omstandigheid, dat de twee
arbeidsovereenkomsten die Birden in 1994 en 1995 had gesloten, krachtens de
nationale regeling in de tijd beperkt waren.
- 64.
- Indien een dergelijke tijdelijke arbeidsverhouding volstond om de regelmatigheid
van de door de betrokkene legaal verrichte arbeid in geding te brengen, zouden de
lidstaten de mogelijkheid hebben, migrerende Turkse werknemers aan wie zij
toestemming hebben verleend hun grondgebied binnen te komen, en die aldaar
gedurende een ononderbroken periode van ten minste één jaar een legale
economische activiteit hebben verricht, rechten te onthouden waarop zij krachtens
artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 rechtstreeks aanspraak kunnen maken (zie
punten 37-39 van dit arrest).
- 65.
- Ook is het volkomen irrelevant, dat de verblijfsvergunning Birden slechts voor een
bepaalde periode was verleend, aangezien het vaste rechtspraak is, dat de rechten
die artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 aan Turkse werknemers verleent, door deze
bepaling aan de rechthebbenden worden toegekend ongeacht de afgifte, door de
autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, van een specifiek administratief
document, zoals een arbeids- of een verblijfsvergunning (zie in die zin de reeds
aangehaalde arresten Bozkurt, punten 29 en 30, Günaydin, punt 49, en Ertanir,
punt 55).
- 66.
- Bovendien kan aan deze uitlegging evenmin worden afgedaan door de
omstandigheid, dat in een geval als het hoofdgeding de arbeids- en de
verblijfsvergunning de werknemer pas na zijn huwelijk met een Duits onderdaan
waren verleend en dit huwelijk later is ontbonden.
- 67.
- Volgens vaste rechtspraak stelt artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 de erkenning van
de rechten die het Turkse werknemers verleent, immers niet afhankelijk van enige
voorwaarde verband houdend met de reden waarom hun aanvankelijk een inreis-,
arbeids- en verblijfsrecht is verleend (de reeds aangehaalde arresten Kus,
punten 21-23, en Günaydin, punt 52, en in dezelfde zin arrest van 5 oktober 1994,
Eroglu, C-355/93, Jurispr. blz. I-5113, punt 22).
- 68.
- Mitsdien heeft een Turks werknemer als Birden in de lidstaat van ontvangst legale
arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 verricht.
- 69.
- Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de vraag van het
Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen worden geantwoord, dat
artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 als volgt moet worden uitgelegd:
Een Turks onderdaan die met een onvoorwaardelijke arbeidsvergunning gedurende
een ononderbroken periode van meer dan één jaar in een lidstaat bij een en
dezelfde werkgever legaal een reële en daadwerkelijke economische activiteit heeft
verricht, als tegenprestatie waarvoor hij een gebruikelijke vergoeding ontving, is een
werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort en aldaar legale
arbeid verricht in de zin van die bepaling.
Voor zover hij over werk bij dezelfde werkgever beschikt, kan die Turkse
onderdaan dus aanspraak maken op verlenging van zijn verblijfsvergunning in de
lidstaat van ontvangst, ook wanneer de arbeid die hij aldaar heeft verricht volgens
de regeling van die staat aan een beperkte groep personen was voorbehouden,
bedoeld was om de opneming van de begunstigde in het beroepsleven te
vergemakkelijken en uit openbare middelen werd gefinancierd.
Kosten
- 70.
- De kosten door de Duitse, de Griekse en de Franse regering alsmede door de
Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen
niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het
hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat
de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt
Bremen bij beschikking van 9 december 1996 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de
ontwikkeling van de Associatie, vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld
bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije, moet als volgt worden
uitgelegd:
Een Turks onderdaan die met een onvoorwaardelijke arbeidsvergunning gedurende
een ononderbroken periode van meer dan één jaar in een lidstaat bij een en
dezelfde werkgever legaal een reële en daadwerkelijke economische activiteit heeft
verricht, als tegenprestatie waarvoor hij een gebruikelijke vergoeding ontving, is
een werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort en aldaar
legale arbeid verricht in de zin van die bepaling.
Voor zover hij over werk bij dezelfde werkgever beschikt, kan die Turkse
onderdaan dus aanspraak maken op verlenging van zijn verblijfsvergunning in de
lidstaat van ontvangst, ook wanneer de arbeid die hij aldaar heeft verricht, volgens
de regeling van die staat aan een beperkte groep personen was voorbehouden,
bedoeld was om de opneming van de begunstigde in het beroepsleven te
vergemakkelijken en uit openbare middelen werd gefinancierd.
KapteynMancini
Murray
Ragnemalm Schintgen
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 november 1998.
De griffier
De president van de Zesde kamer
R. Grass
P. J. G. Kapteyn