DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
20 mars 2019 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par l’Espagne – Critère de reconnaissance d’une organisation de producteurs – Article 11 du règlement (CE) no 2200/96 – Correction financière »
Dans l’affaire T‑237/17,
Royaume d’Espagne, représenté initialement par Mme A. Gavela Llopis, MM. M. A. Sampol Pucurull et S. Jiménez García, puis par MM. Sampol Pucurull et Jiménez García, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. D. Triantafyllou et Mme I. Galindo Martín, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2017/264 de la Commission, du 14 février 2017, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2017, L 39, p. 12), en tant qu’elle exclut certaines dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme V. Tomljenović, président, MM. E. Bieliūnas (rapporteur) et A. Kornezov, juges,
greffier : M. I. Dragan, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 6 septembre 2018,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 S’agissant de la réglementation pertinente de l’Union européenne sur les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, le règlement applicable pendant la période visée par la correction financière contestée (allant du 19 août 2009 au 31 décembre 2010) était le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique ») (JO 2007, L 299, p. 1), auquel fut intégré, par le règlement (CE) no 361/2008 du Conseil, du 14 avril 2008, modifiant le règlement no 1234/2007 (JO 2008, L 121, p. 1), le règlement (CE) no 1182/2007 du Conseil, du 26 septembre 2007, établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE ainsi que les règlements (CEE) no 827/68, (CE) no 2200/96, (CE) no 2201/96, (CE) no 2826/2000, (CE) no 1782/2003 et (CE) no 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) no 2202/96 (JO 2007, L 273, p. 1). Ces règlements contenaient des dispositions relatives aux organisations de producteurs et aux conditions de leur reconnaissance.
2 En vertu de l’article 203 bis, paragraphe 2, du règlement no 1234/2007 :
« Les organisations de producteurs et les associations d’organisations de producteurs déjà reconnues au titre du règlement (CE) no 2200/96 avant la date d’entrée en vigueur du présent règlement restent reconnues au titre du présent règlement. Si nécessaire, elles s’adaptent aux conditions du présent règlement avant le 31 décembre 2010.
Les organisations de producteurs et les associations d’organisations de producteurs déjà reconnues au titre du règlement (CE) no 1182/2007 restent reconnues au titre du présent règlement. »
3 Conformément à l’article 203 bis, paragraphe 2, du règlement no 1234/2007, les organisations de producteurs déjà reconnues au titre du règlement de base antérieur au règlement no 1182/2007, à savoir le règlement (CE) no 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO 1996, L 297, p. 1), étaient uniquement tenues de respecter, pendant la période visée par la correction financière contestée, les conditions de reconnaissance énoncées dans le règlement no 2200/96, et notamment son article 11.
4 À cet égard, conformément à l’article 11 du règlement no 2200/96 :
« 1. Aux fins du présent règlement, on entend par “organisation de producteurs” toute personne morale :
a) qui est constituée à l’initiative même des producteurs des catégories suivantes des produits visés à l’article 1er, paragraphe 2 :
i) fruits et légumes ;
[…]
d) dont les statuts comportent des dispositions concernant :
[…]
3) les règles assurant, de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions ;
[…] »
5 Le règlement (CE) no 1580/2007 de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements no 2200/96, (CE) no 2201/96 et no 1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes (JO 2007, L 350, p. 1), dispose en son article 33, intitulé « Contrôle démocratique des organisations de producteurs » :
« Les États membres prennent les mesures qu’ils jugent nécessaires afin d’éviter tout abus de pouvoir ou d’influence d’un ou de plusieurs producteurs concernant la gestion et le fonctionnement de l’organisation de producteurs, qui comprennent les droits de vote. »
6 L’article 108 du règlement no 1580/2007, intitulé « Contrôles sur place relatifs aux demandes d’aide en faveur des programmes opérationnels », prévoit ce qui suit :
« 1. Dans le contexte de la vérification de la demande d’aide visée à l’article 70, paragraphe 1, les États membres effectuent des contrôles sur place relatifs aux organisations de producteurs afin de s’assurer du respect des conditions d’octroi de l’aide ou du solde de l’aide pour l’année considérée.
Ces contrôles concernent en particulier :
a) le respect des critères de reconnaissance pour l’année considérée ;
[…]
3. Les résultats des contrôles sur place sont évalués en vue de déterminer si les éventuels problèmes rencontrés sont de nature systémique et laissent donc supposer un risque pour d’autres actions, bénéficiaires ou organismes similaires. L’évaluation détermine en outre les causes de ces situations, les analyses complémentaires éventuelles à effectuer et les mesures préventives et correctives à prendre.
Si les contrôles font apparaître des irrégularités significatives dans une région ou partie de région ou pour une organisation de producteurs donnée, l’État membre effectue des contrôles supplémentaires pendant l’année considérée et accroît le pourcentage des demandes correspondantes à contrôler l’année suivante.
[…] »
7 L’article 116 du règlement no 1580/2007, intitulé « Non-respect des critères de reconnaissance », dispose ce qui suit :
« 1. Les États membres retirent la reconnaissance d’une organisation de producteurs lorsque le défaut de [respect] des critères de reconnaissance est substantiel et résulte d’un acte délibéré ou d’une négligence grave de l’organisation de producteurs.
[…]
Le retrait de la reconnaissance prévu au présent paragraphe prend effet à compter de la date à laquelle les conditions à remplir n’étaient pas respectées, sous réserve de toute législation horizontale applicable au niveau national en matière de prescription.
2. Lorsque le paragraphe 1 ne s’applique pas, les États membres suspendent la reconnaissance de l’organisation de producteurs si le défaut de [respect] des critères de reconnaissance est substantiel tout en n’étant que temporaire.
Aucune aide n’est versée pendant la durée de la suspension. La suspension prend effet à compter du jour du contrôle et prend fin le jour du contrôle montrant que les critères concernés sont remplis.
La durée de la suspension n’excède pas douze mois. Si les critères concernés ne sont pas remplis au bout de douze mois, la reconnaissance est retirée.
Les États membres peuvent effectuer des paiements après le délai fixé à l’article 71 lorsque cela est nécessaire pour l’application du présent paragraphe.
3. Dans les autres cas de non-respect des critères de reconnaissance, lorsque les paragraphes 1 et 2 ne s’appliquent pas, les États membres envoient une lettre d’avertissement indiquant les mesures correctives à prendre. Les États membres peuvent reporter le paiement de l’aide jusqu’à ce que lesdites mesures correctives aient été prises.
La non-exécution des mesures correctives dans un délai de douze mois est considérée comme un défaut substantiel de respect des critères concernés entraînant l’application du paragraphe 2. »
8 L’article 146 du règlement no 1580/2007, intitulé « Sanctions nationales », dispose ce qui suit :
« Sans préjudice des sanctions décrites dans le présent règlement ou le règlement (CE) no 1182/2007, les États membres prévoient l’application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l’égard des exigences énoncées dans le présent règlement ou dans le règlement (CE) no 1182/2007, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. »
9 Selon l’article 52, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549) :
« La Commission évalue les montants à exclure au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union. Elle fonde l’exclusion sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et, lorsque ceux-ci ne peuvent être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Des corrections forfaitaires ne sont appliquées que lorsque, en raison de la nature du cas ou parce que l’État membre n’a pas fourni les informations nécessaires à la Commission, il n’est pas possible, en déployant des efforts proportionnés, de déterminer plus précisément le préjudice financier causé à l’Union. »
10 Dans l’exercice de ses fonctions en tant qu’organe d’apurement des comptes pour le financement de la politique agricole commune, le 23 décembre 1997, la Commission européenne a adopté le document VI/5330/97 intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document VI/5330/97 »).
11 Quant à la réglementation espagnole pertinente sur les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes, l’article 3, paragraphe 2, du Real Decreto 1972/2008 sobre reconocimiento de organizaciones de productores de frutas y hortalizas (décret royal 1972/2008 relatif à la reconnaissance des organisations de producteurs de fruits et légumes), du 28 novembre 2008 (BOE no 289, du 1er décembre 2008, p. 47983) (ci-après le « décret royal 1972/2008 ») dispose, en substance, que, dans le cas où des membres non producteurs cumulent plus de 24 % des droits de vote pour la prise de décision concernant l’organisation de producteurs à laquelle ils appartiennent, l’entité devra regrouper les membres producteurs qui vont participer à l’activité de l’organisation de producteurs dans une section ou un groupement de producteurs dont le fonctionnement sera réglementé dans les statuts correspondants. L’article 9 du décret royal 1972/2008 fait obligation aux organisations de producteurs de produire la documentation qui démontre la répartition des droits de vote au sein de chaque membre de ladite organisation.
Antécédents du litige
12 Le 3 septembre 2004, le Royaume d’Espagne a reconnu l’entité Tilla Huelva en tant qu’organisation de producteurs au sens de l’article 11 du règlement no 2200/96.
13 Du 3 septembre 2004 au 31 décembre 2007, l’organisation de producteurs Tilla Huelva rassemblait six membres, à savoir les entités A., N., T., Z. et F. ainsi qu’une personne physique, M. A.
14 Conformément à l’article 108 du règlement no 1580/2007, les autorités espagnoles ont, les 9 et 10 octobre 2008, procédé à un contrôle auprès de l’organisation de producteurs Tilla Huelva. Elles ont rendu leur rapport de contrôle le 14 octobre 2008.
15 La composition structurelle de l’organisation de producteurs Tilla Huelva a évolué et, au 31 décembre 2009, ladite organisation de producteurs rassemblait six membres, à savoir les entités A., N., T. et E. ainsi que les personnes physiques M. A. et M. R. A.
16 Le 17 juin 2010, les autorités espagnoles ont procédé à un nouveau contrôle de l’organisation de producteurs Tilla Huelva (ci-après le « contrôle du 17 juin 2010 ») et ont rendu leur rapport de contrôle le 7 juillet 2010 (ci-après le « rapport de contrôle du 7 juillet 2010 »). À la suite de ce contrôle, par décision du 15 juillet 2010, les autorités espagnoles ont ouvert la procédure de suspension de la reconnaissance de l’entité Tilla Huelva en tant qu’organisation de producteurs, conformément à l’article 116 du règlement no 1580/2007 (ci-après la « décision de suspension »).
17 En réponse à la décision de suspension, l’entité Tilla Huelva a demandé, par lettre du 11 octobre 2010, qu’il soit mis fin à sa reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs (ci-après la « demande de retrait »). Par acte du 13 octobre 2010, les autorités espagnoles ont procédé au retrait de la reconnaissance de l’entité Tilla Huelva en tant qu’organisation de producteurs (ci-après la « décision de retrait »).
18 Du 16 au 20 mai 2011, les services de la Commission ont effectué une enquête dans le secteur des programmes opérationnels des fruits et légumes concernant l’Andalousie (Espagne) (enquête FV/2011/003/ES/LA 11).
19 Le 18 août 2011, la Commission a informé les autorités espagnoles du résultat des contrôles effectués dans le cadre de l’enquête FV/2011/003/ES/LA 11, conformément à l’article 11, paragraphe 1, de son règlement (CE) no 885/2006, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90). En particulier, après l’analyse de quatre dossiers relatifs aux organisations de producteurs L., G., Tilla Huelva et R., elle a indiqué que le suivi des constatations faites par lesdites autorités n’avait pas été efficace, en ce que le retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs en question semblait ne pas avoir pris effet à compter de la date à laquelle les conditions de leur reconnaissance avaient cessé d’être satisfaites. Le Royaume d’Espagne a répondu par lettre le 28 octobre 2011.
20 Par lettre du 15 mai 2013, la Commission a invité les autorités espagnoles à une réunion bilatérale et a demandé des informations complémentaires relatives à l’enquête. Le Royaume d’Espagne a répondu à cette invitation et a fourni les informations complémentaires demandées par le courrier électronique du 13 juin 2013.
21 Les autorités espagnoles ont remis des documents à la Commission lors de la réunion bilatérale qui s’est tenue le 17 juin 2013.
22 Le 11 janvier 2016, la Commission a communiqué officiellement au Royaume d’Espagne les conclusions auxquelles elle était parvenue, conformément à l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, et à l’article 16, paragraphe 1, de son règlement no 885/2006 et à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, et à l’article 40, paragraphe 1, de son règlement d’exécution (UE) n o 908/2014, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement n o 1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59).
23 Par lettre du 17 février 2016, le Royaume d’Espagne a sollicité une audition de l’organe de conciliation.
24 L’organe de conciliation a conclu, dans son rapport final adopté le 15 septembre 2016, que les points de vue du Royaume d’Espagne et de la Commission étaient inconciliables.
25 Le 17 octobre 2016, la Commission a notifié au Royaume d’Espagne sa position définitive, laquelle est précisée dans le rapport de synthèse du 1er février 2017 (ci-après le « rapport de synthèse »).
26 Le 14 février 2017, la Commission a adopté sa décision d’écarter des dépenses déclarées par le Royaume d’Espagne, pour la période s’étendant de 2009 à 2011 dans le cadre des programmes opérationnels dans le secteur des fruits et légumes, un montant de 4 626 033,02 euros (ci-après la « décision attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
27 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 avril 2017, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.
28 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 de son règlement de procédure, a posé des questions écrites aux parties. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
29 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 septembre 2018.
30 Lors de l’audience, le Royaume d’Espagne a indiqué renoncer à remettre en cause la correction ponctuelle d’un montant de 187 029,09 euros appliquée à l’entité G. et a précisé que cette renonciation avait pour conséquence de modifier le montant de 4 626 033,02 euros initialement indiqué dans la requête comme ayant été illégalement écarté du financement de l’Union. Ce montant est désormais de 4 439 003,93 euros, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal d’audience.
31 Ainsi, à la suite de l’audience, le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler partiellement la décision attaquée en ce qu’elle écarte du financement de l’Union le montant de 4 439 003,93 euros des paiements effectués par son organisme de paiement compétent dans le cadre des exercices financiers 2009 à 2011 ;
– condamner la Commission aux dépens.
32 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
33 À titre liminaire, il y a lieu de statuer sur la recevabilité des documents produits pour la première fois par le Royaume d’Espagne en annexe à la réplique.
Sur la recevabilité des preuves produites par le Royaume d’Espagne en annexe à la réplique
34 La Commission fait valoir, dans la duplique, que le Royaume d’Espagne a, dans la réplique, soulevé des arguments nouveaux fondés sur des documents qui n’avaient pas été présentés auparavant, ni pendant la procédure administrative, ni pendant la procédure judiciaire. Ils ne sauraient, dès lors, remettre en cause la légalité de la décision attaquée.
35 Il s’agit, premièrement, des observations du 4 août 2010 formulées par l’organisation de producteurs Tilla Huelva concernant les anomalies signalées par les autorités espagnoles dans la décision de suspension (annexe C.1), deuxièmement, de la lettre du 11 août 2011 de ladite organisation de producteurs fournissant de la documentation (annexe C.2) et, troisièmement, des résultats des vérifications effectuées par les services centraux espagnols concernant la qualité de producteur des membres de cette organisation de producteurs, du 3 mai 2010 (annexe C.3).
36 Aux termes de l’article 85, paragraphe 1, du règlement de procédure, les preuves et les offres de preuve sont présentées dans le cadre du premier échange de mémoires. En vertu de l’article 85, paragraphe 2, du même règlement, les parties principales peuvent encore produire des preuves ou faire des offres de preuve dans la réplique et la duplique à l’appui de leur argumentation, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit justifié.
37 À cet égard, il convient de constater que la présentation, conjointement avec la réplique, des documents mentionnés au point 35 ci-dessus, qui portent d’ailleurs une date antérieure à celle du dépôt de la requête, est intervenue tardivement au sens des dispositions de l’article 85 du règlement de procédure. Or, le Royaume d’Espagne ayant omis d’avancer une justification pour cette présentation tardive, il y a lieu de les écarter comme irrecevables en vertu de ces dispositions.
38 Certes, selon la jurisprudence, la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve fournies à la suite d’une preuve contraire de la partie adverse dans le mémoire en défense ne sont pas visées par la règle de forclusion prévue à l’article 85, paragraphe 2, du règlement de procédure. En effet, cette disposition concerne les offres de preuve nouvelles et doit être lue à la lumière de l’article 92, paragraphe 7, dudit règlement, qui prévoit expressément que la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve restent réservées (voir ordonnance du 26 avril 2016, EGBA et RGA/Commission, T‑238/14, non publiée, EU:T:2016:259, point 53 et jurisprudence citée).
39 Toutefois, en l’espèce, la jurisprudence mentionnée au point 38 ci-dessus ne saurait trouver à s’appliquer et les documents mentionnés au point 35 ci-dessus ne sauraient être considérés comme étant recevables. En effet, bien que la Commission ait indiqué, dans le mémoire en défense, qu’il appartenait au Royaume d’Espagne de démontrer que le membre T. faisait partie des trois membres qui furent considérés comme n’ayant pas la qualité de producteur par les autorités espagnoles, et qu’il semble, dès lors, que le Royaume d’Espagne ait produit, en annexe à la réplique, lesdits documents aux fins de répondre à cet argument de la Commission, il convient de relever que, comme l’a soutenu la Commission, ces documents n’ont pas été fournis lors de la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée.
40 À cet égard, si, dans sa réponse à une question posée par le Tribunal dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure et lors de l’audience, le Royaume d’Espagne a soutenu avoir remis en main propre les documents mentionnés au point 35 ci-dessus lors de la réunion bilatérale ayant eu lieu le 17 juin 2013, force est de constater que non seulement lesdits documents ne se trouvent pas dans l’annexe de la requête correspondant à l’ensemble des documents ayant été apportés par le Royaume d’Espagne lors de ladite réunion, mais que ce dernier n’a pas su donner d’explication à cette absence. Partant, il y a lieu de considérer que les documents mentionnés au point 35 ci-dessus ont été produits pour la première fois en annexe à la réplique.
41 Or, eu égard à la jurisprudence selon laquelle la légalité d’une décision de la Commission doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée, il n’y a pas lieu de prendre les documents mentionnés au point 35 ci-dessus en considération aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 2015, Italie/Commission, T‑358/11, EU:T:2015:394, point 77 et jurisprudence citée).
42 Par conséquent, il convient de considérer les documents mentionnés au point 35 ci-dessus comme étant irrecevables, de même que les arguments du Royaume d’Espagne formulés dans la réplique et qui s’appuient sur ces documents.
Sur le fond
43 À l’appui du recours, le Royaume d’Espagne soulève deux moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 11, paragraphe 1, sous a) et d), point 3, du règlement no 2200/96 et de l’article 14, paragraphe 2, du règlement (CE) n o 1432/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement no 2200/96 en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs (JO 2003, L 203, p. 18), conjointement avec l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1182/2007 et avec l’article 2, sous a), du règlement (CE) n o 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1). Le second moyen est tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, du document VI/5330/97 et de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 11, paragraphe 1, sous a) et d), point 3, du règlement no 2200/96 et de l’article 14, paragraphe 2, du règlement n o 1432/2003, conjointement avec l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1182/2007 et avec l’article 2, sous a), du règlement n o 1782/2003
44 Le Royaume d’Espagne considère que la Commission a violé l’article 11, paragraphe 1, sous a), du règlement no 2200/96 en ce qui concerne l’organisation de producteurs Tilla Huelva, dans la mesure où elle a estimé, à tort, qu’il ressortait du contrôle du 17 juin 2010 que trois des six membres de ladite organisation de producteurs n’avaient pas la qualité de producteur et que, par conséquent, l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, dudit règlement n’était pas respecté, alors que tous les membres de l’entité Tilla Huelva avaient toujours été des producteurs, de sorte que les règles du contrôle démocratique imposées par cette dernière disposition et par l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003, conjointement avec l’article 2, sous a), du règlement no 1782/2003, étaient respectées.
45 La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
– Considérations liminaires
46 Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la responsabilité du contrôle des dépenses du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) incombe avant tout aux États membres et que la Commission doit vérifier les conditions dans lesquelles les paiements et les contrôles ont été effectués (voir arrêt du 10 décembre 2015, Belgique/Commission, T‑563/13, non publié, EU:T:2015:951, point 36 et jurisprudence citée).
47 Par ailleurs, s’agissant des contrôles que doivent effectuer les États membres et de la fiabilité des données chiffrées, il est de jurisprudence constante qu’il appartient à la Commission, afin de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou de l’irrégularité des chiffres transmis par elles. Cet allègement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEAGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt du 10 décembre 2015, Belgique/Commission, T‑563/13, non publié, EU:T:2015:951, point 37 et jurisprudence citée).
48 En effet, la gestion du financement du FEAGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles de l’Union. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et l’Union, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d’ailleurs matériellement dans l’impossibilité d’assurer. Seul l’État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l’élaboration des comptes du FEAGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (voir arrêt du 12 novembre 2015, Italie/Commission, T‑255/13, non publié, EU:T:2015:838, point 54 et jurisprudence citée).
49 En outre, le FEAGA ne finançant que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles, le renversement de la charge de la preuve garantit que tout financement du FEAGA est subordonné à la preuve effective d’une telle conformité (voir arrêt du 10 décembre 2015, Belgique/Commission, T‑563/13, non publié, EU:T:2015:951, point 38 et jurisprudence citée).
50 L’État membre concerné ne saurait donc infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et opérationnel. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir arrêt du 10 décembre 2015, Belgique/Commission, T‑563/13, non publié, EU:T:2015:951, point 39 et jurisprudence citée).
51 Cette jurisprudence s’applique, mutatis mutandis, aux critères de reconnaissance d’une organisation de producteurs comme celle en cause en l’espèce, dans la mesure où le litige s’inscrit dans le cadre d’un refus de financement d’opérations par la Commission, au motif que l’État membre en cause n’a pas procédé de manière adéquate aux contrôles quant au respect par une organisation de producteurs des conditions de sa reconnaissance au regard de la réglementation de l’Union (arrêt du 10 décembre 2015, Belgique/Commission, T‑563/13, non publié, EU:T:2015:951, point 40).
52 Il appartient donc au Tribunal de vérifier si les circonstances factuelles invoquées par la Commission constituaient des éléments susceptibles de faire naître un doute sérieux à l’égard du contrôle du respect des conditions de reconnaissance effectué par les autorités espagnoles ou si le Royaume d’Espagne a présenté la preuve de l’inexactitude des constatations de la Commission, conformément à la jurisprudence citée aux points 46 à 51 ci-dessus.
– Appréciation du Tribunal
53 Il convient, tout d’abord, de signaler que, ainsi qu’il a été mentionné au point 12 ci-dessus, l’entité Tilla Huelva ayant été reconnue comme organisation de producteurs le 3 septembre 2004, elle était tenue de respecter les conditions de reconnaissance des organisations de producteurs établies dans le règlement no 2200/96. Ces conditions de reconnaissance ont été modifiées par le règlement no 1182/2007. Ce dernier règlement a prévu une disposition transitoire en son article 55, paragraphe 2, donnant aux organisations de producteurs reconnues sous l’empire du règlement no 2200/96 jusqu’au 31 décembre 2010 pour s’adapter aux critères qu’il a introduits. Par conséquent, les autorités espagnoles devaient s’assurer que ladite entité s’adapterait aux nouveaux critères établis par le règlement no 1182/2007 avant le 31 décembre 2010, afin qu’elle puisse continuer à bénéficier de la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs. Or, lesdites autorités ont retiré la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs à cette entité le 13 octobre 2010, à la demande de cette dernière, soit avant la date limite pour s’adapter aux critères prévus par le règlement no 1182/2007, précisément car l’entité en question avait constaté qu’elle ne remplissait pas les nouveaux critères établis par ce dernier règlement pour maintenir sa reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs.
54 Dans le rapport de synthèse, la Commission a, en substance, indiqué, en ce qui concerne l’entité Tilla Huelva, que la décision de suspension et la décision de retrait démontraient que ladite entité ne remplissait pas les critères établis à l’article 11 du règlement no 2200/96 et que, par conséquent, elle ne respectait pas le critère de reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs déjà prévu dans ledit règlement.
55 En substance, la Commission a considéré que les autorités espagnoles n’avaient pas vérifié que les critères de reconnaissance des organisations de producteurs étaient respectés même avant l’entrée en vigueur du règlement no 1182/2007 et s’étaient contentées d’appliquer la disposition transitoire dudit règlement, à savoir son article 55, paragraphe 2, sans procéder à des contrôles et sans sanctionner les carences existantes. Elle en a conclu que les défaillances observées dans le contrôle desdites autorités n’étaient pas liées à des conclusions erronées individuelles ou à une interprétation erronée, mais étaient de caractère systémique. Les défaillances étaient liées à l’absence d’un contrôle qui aurait donné lieu à l’application rigoureuse de sanctions par ces autorités.
56 Ainsi, pour écarter certaines des dépenses déclarées par le Royaume d’Espagne, la Commission a, premièrement, vérifié si, au regard des documents produits par ledit État membre lors de la procédure administrative, l’entité Tilla Huelva respectait bien les critères de reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs et, deuxièmement, contrôlé si les autorités espagnoles avaient adopté les mesures qu’imposaient leurs constatations.
57 Le Royaume d’Espagne conteste la première étape de ce raisonnement, puisqu’il affirme que l’entité Tilla Huelva a, jusqu’à la décision de retrait, respecté les critères pour la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs.
58 Il convient, dès lors, de vérifier si la Commission pouvait déduire, à juste titre, des documents produits par le Royaume d’Espagne lors de la procédure administrative que l’entité Tilla Huelva ne respectait pas les critères pour la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs.
59 À cet égard, il y a lieu de relever que, dans la décision de suspension, les autorités espagnoles ont repris les constatations faites dans le rapport de contrôle du 7 juillet 2010 et ont également précisé qu’il résultait du contrôle de l’échantillon des membres producteurs que l’un d’entre eux n’avait pas apporté de production à l’organisation de producteurs. En tant que règles de droit pertinentes, cette décision invoquait l’article 33 et l’article 116, paragraphe 2, du règlement no 1580/2007, mais également l’article 3, paragraphe 3, et l’article 9 du décret royal 1972/2008.
60 Dans le rapport de contrôle du 7 juillet 2010, les autorités espagnoles avaient identifié trois défaillances. Premièrement, elles avaient relevé que les statuts de l’organisation de producteurs Tilla Huelva ne mentionnaient pas, parmi les objectifs de cette organisation, ceux qui sont prévus à l’article 125 ter, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1234/2007 concernant l’emploi de pratiques culturales, de techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement. Deuxièmement, elles avaient indiqué qu’une personne physique, à savoir M. R. A., et deux personnes morales, à savoir T. et E., membres de ladite organisation de producteurs, n’étaient pas producteurs et que les membres non producteurs détenaient plus de 24 % des droits de vote de sorte que cette organisation de producteurs devait soit créer une section spécifique dans ses statuts, soit radier les membres non producteurs, conformément à l’article 3, paragraphe 2, du décret royal 1972/2008. Troisièmement, elles avaient constaté qu’il n’était pas possible de s’assurer du contrôle démocratique de la même organisation de producteurs dans la mesure où, d’une part, la famille A. détenait au minimum 33,2 % des droits de vote de l’organisation de producteurs en question et, d’autre part, aucun document attestant de la composition et de la répartition des droits de vote de trois entités juridiques, à savoir A. P., Ti. et B., n’avait été fourni. Or, ces entités faisaient partie de membres de l’organisation de producteurs concernée. Ainsi, Ti. et B. se retrouvaient à la fois dans la composition des membres A., N. et T., tandis qu’A. P. était membre de T.
61 À la suite de la décision de suspension, l’organisation de producteurs Tilla Huelva a présenté, le 11 octobre 2010, une demande de retrait, sans qu’il ressorte des éléments produits dans le dossier soumis devant le Tribunal qu’elle ait tenté d’éclaircir sa situation quant aux défaillances constatées par les autorités espagnoles. Cette demande de retrait a été acceptée par les autorités espagnoles, ainsi que cela résulte de la décision de retrait.
62 Ainsi, dans la lettre du 17 octobre 2016 exposant sa position définitive, tout d’abord, la Commission a rappelé les motifs invoqués par les autorités espagnoles aux fins d’adopter la décision de suspension. Ensuite, elle a relevé qu’il ressortait de cette décision que l’organisation de producteurs Tilla Huelva ne remplissait pas le critère de reconnaissance prévu à l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96 en ce qui concerne l’obligation relative au contrôle démocratique des organisations de producteurs. Enfin, elle a souligné que cette obligation existait depuis l’entrée en vigueur dudit règlement. Par conséquent, dans le rapport de synthèse, la Commission, se fondant sur la décision de suspension et la décision de retrait, a considéré que l’entité Tilla Huelva ne respectait pas l’article 11 de ce règlement.
63 Ainsi qu’il a été rappelé au point 4 ci-dessus, l’article 11 du règlement no 2200/96 prévoit, en substance, qu’une organisation de producteurs est composée de membres producteurs et est régie par des statuts comportant des dispositions concernant les règles assurant, de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions. Partant, deux critères étaient visés, à savoir, premièrement, la qualité de producteurs des membres de l’entité Tilla Huelva et, deuxièmement, le contrôle démocratique de cette entité.
64 Il résulte des éléments tels que rappelés aux points 59 à 61 ci-dessus que, selon les constatations des autorités espagnoles elles-mêmes, d’une part, l’entité Tilla Huelva comprenait trois membres non producteurs et que, d’autre part, il existait des doutes quant au caractère démocratique du contrôle de cette entité liés non seulement au pourcentage de droits de vote détenus par les membres non producteurs, mais également au fait que les mêmes entités apparaissaient dans la composition de certains membres de cette organisation, tant producteurs que non producteurs, de sorte qu’il paraît impossible de s’assurer que les membres producteurs contrôlent de façon démocratique cette organisation, ainsi que l’exige l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96.
65 En outre, à supposer que chacun des six membres dispose d’un droit de vote, comme l’a fait valoir le Royaume d’Espagne dans sa lettre du 18 juin 2014, il en résulterait que les trois membres non producteurs disposeraient conjointement de 50 % des votes, tout comme les trois membres producteurs. Cela implique que, en l’absence de disposition statutaire contraire, les membres non producteurs peuvent conjointement bloquer toute décision et disposent ainsi, de facto, d’un droit de veto, ce qui ne permettrait pas de s’assurer que les membres producteurs contrôlent leur organisation et maîtrisent leur décision au sens de l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96.
66 C’est donc sans commettre d’erreur que la Commission, se fondant sur la décision de suspension et la décision de retrait, a considéré que l’entité Tilla Huelva ne respectait pas l’article 11 du règlement no 2200/96 et, plus particulièrement, le critère de contrôle démocratique des organisations de producteurs, tel que défini au paragraphe 1, sous d), point 3, de cet article.
67 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments du Royaume d’Espagne.
68 Premièrement, le Royaume d’Espagne avance que, contrairement à ce qu’a retenu la Commission, tous les membres de l’entité Tilla Huelva avaient toujours été des producteurs, de sorte que le contrôle démocratique de cette entité était assuré.
69 Or, par cet argument, le Royaume d’Espagne contredit, ainsi que l’a noté la Commission, le rapport de contrôle du 7 juillet 2010 de ses propres autorités dans lequel, ainsi qu’il a été mentionné au point 60 ci-dessus, il a été indiqué qu’une personne physique, M. R. A., et deux personnes morales, T. et E., au sein de cette organisation n’avaient pas la qualité de producteur.
70 En tout état de cause, lors de la procédure administrative, le Royaume d’Espagne n’a pas apporté de documents qui auraient permis à la Commission de parvenir à la conclusion que ces trois personnes physique et morales avaient bien la qualité de producteur.
71 Ainsi, dans sa lettre du 28 octobre 2011 et dans son courrier électronique du 13 juin 2013, le Royaume d’Espagne s’est concentré sur la répartition des droits de vote entre les différents membres de l’organisation de producteurs Tilla Huelva. En ce sens, il s’est contenté de rappeler la composition structurelle de ladite organisation de producteurs ainsi que le contenu de l’article 24, paragraphe 1, des statuts de cette organisation de producteurs, sans pour autant affirmer que l’ensemble des membres de la même organisation de producteurs étaient effectivement des producteurs.
72 En outre, contrairement à ce qu’a indiqué le Royaume d’Espagne dans la requête, il n’apparaît pas que, dans sa lettre du 18 juin 2014, faisant suite à la communication du rapport de la réunion bilatérale, il ait démontré que les membres de l’entité Tilla Huelva avaient en réalité la qualité de producteur. Il n’affirme d’ailleurs pas que ces membres ont apporté une production ou qu’ils ont rencontré des difficultés ou étaient dans une situation particulière expliquant l’absence de production de leur part.
73 Certes, dans le rapport final de l’organe de conciliation, il est mentionné que les autorités espagnoles ont indiqué que les trois membres de l’entité Tilla Huelva désignés comme étant non producteurs étaient en réalité des producteurs, mais qu’ils n’avaient pu apporter de production, car le processus de production était encore en cours ou car ils venaient d’être récemment intégrés au sein de l’organisation de producteurs. Toutefois, ladite affirmation est restée non étayée par des éléments de preuve. Or, il appartenait au Royaume d’Espagne d’apporter de telles preuves concrètes, d’autant plus que cette affirmation ne concordait pas avec les constatations des autorités espagnoles opérées dans le rapport de contrôle du 7 juillet 2010. Dans ces circonstances, il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir donné de crédit à cette affirmation.
74 Deuxièmement, selon le Royaume d’Espagne, la seule anomalie détectée par les autorités espagnoles concernait trois entités juridiques, à savoir A. P., Ti. et B., pour lesquelles la documentation relative à leur composition et à la répartition des droits de vote n’avait pas été apportée. Cependant, dès lors que l’entité Tilla Huelva aurait demandé le retrait de la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs avant que l’exigence introduite par le règlement no 1182/2007 ne s’impose à elle, cette entité avait respecté les conditions de reconnaissance des organisations de producteurs jusqu’à la décision de retrait.
75 Cet argument ne saurait cependant prospérer. Tout d’abord, contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne, il ressort du rapport de contrôle du 7 juillet 2010 qu’il ne s’agit pas de la seule anomalie ayant été constatée par les autorités espagnoles ayant conduit à l’adoption de la décision de suspension. Ensuite, il ressort du règlement no 2200/96, et en particulier de l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, dudit règlement, que la réglementation de l’Union concernant les organisations de producteurs vise à garantir leur fonctionnement démocratique (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2012, Espagne/Commission, T‑230/10, EU:T:2012:105, point 47).
76 Il résulte notamment de l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96 que les membres producteurs de l’organisation de producteurs doivent contrôler leur organisation et en maîtriser les décisions (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2012, Espagne/Commission, T‑230/10, EU:T:2012:105, point 48).
77 Or, lors du contrôle par les États membres du fonctionnement démocratique d’une organisation de producteurs, il ne saurait être fait abstraction de l’identité des personnes physiques ou morales qui détiennent le capital des membres de l’organisation de producteurs. En effet, en l’absence d’une telle vérification, une même personne physique ou morale qui détient une grande majorité, voire la totalité du capital de plusieurs membres d’une organisation de producteurs, de sorte qu’elle exerce sur ces derniers un pouvoir de contrôle, notamment sur leur processus décisionnel, pourrait alors être dissimulée derrière lesdits membres (arrêt du 6 mars 2012, Espagne/Commission, T‑230/10, EU:T:2012:105, point 50).
78 Ainsi, il convient de tenir compte de l’identité des personnes physiques ou morales qui contrôlent les membres des organisations de producteurs (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2012, Espagne/Commission, T‑230/10, EU:T:2012:105, point 53).
79 Partant, contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne, il appartenait à ses autorités de vérifier la composition et l’identité des personnes physiques ou morales qui contrôlaient les membres de l’organisation de producteurs Tilla Huelva déjà sous l’empire du règlement no 2200/96 afin de s’assurer du contrôle démocratique de cette dernière.
80 Or, force est de constater que le Royaume d’Espagne n’a produit aucun document visant à démontrer que les autorités espagnoles avaient examiné, avant le contrôle du 17 juin 2010, la composition et l’identité des personnes physiques ou morales qui contrôlaient les membres de l’organisation de producteurs Tilla Huelva et, en particulier, avaient vérifié la composition des entités A. P., Ti. et B. qui faisaient pourtant partie de trois des six membres de ladite organisation de producteurs. Par conséquent et en l’absence de toute information communiquée par cette organisation de producteurs visant à lever les doutes que les autorités espagnoles avaient pu exprimer à la suite dudit contrôle, il n’existait pas de documentation permettant de s’assurer du contrôle démocratique de la même organisation de producteurs.
81 Troisièmement, en ce qui concerne la question relative aux statuts de l’organisation de producteurs Tilla Huelva, le Royaume d’Espagne reconnaît que les statuts, et en particulier leur article 24, paragraphe 1, ne précisaient pas l’existence d’un droit de vote pour chaque membre producteur. Toutefois, il souligne que cette exigence ne ressortait pas explicitement de la réglementation de l’Union afin d’assurer le contrôle démocratique de ladite organisation de producteurs et qu’il a été établi, tant dans le rapport de contrôle des autorités espagnoles du 14 octobre 2008 que dans le dossier administratif au moyen de la réponse envoyée par cette organisation de producteurs le 19 novembre 2008, que tous les membres de cette dernière étaient effectivement des producteurs.
82 Ainsi, selon le Royaume d’Espagne, et indépendamment de la nécessité d’introduire cette précision dans les statuts de l’organisation de producteurs Tilla Huelva, il a été établi que les exigences de contrôle démocratique prévues à l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96 et à l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 ont été remplies par l’entité Tilla Huelva, depuis la reconnaissance de cette dernière en tant qu’organisation de producteurs jusqu’au 31 décembre 2007, en ce sens que les membres de ladite organisation de producteurs, qui étaient tous des producteurs, s’assuraient le contrôle de celle-ci sans qu’aucun d’entre eux ne dispose de plus de 20 % des droits de vote.
83 Dans la mesure où, par cet argument, le Royaume d’Espagne tend à démontrer que l’entité Tilla Huelva a, depuis sa reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs et jusqu’à la décision de retrait, respecté les critères de reconnaissance prévus notamment par l’article 11 du règlement no 2200/96, il convient d’examiner le bien-fondé dudit argument.
84 À cet égard, il y a lieu de noter que l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel l’organisation de producteurs Tilla Huelva remplissait la condition posée à l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 1432/2003 doit être déclaré comme étant inopérant, dès lors que la Commission ne s’est pas fondée sur cette disposition pour constater que ladite organisation de producteurs ne respectait pas les critères de reconnaissance des organisations de producteurs et, plus particulièrement, celui relatif au contrôle démocratique de ces dernières.
85 En outre, dans la mesure où l’argument du Royaume d’Espagne mentionné au point 82 ci-dessus porte sur une période antérieure à la période pertinente, il doit être considéré comme étant inopérant, dès lors que la Commission ne s’est fondée que sur cette période pertinente pour fonder les corrections qu’elle a ordonnées dans la décision attaquée.
86 En tout état de cause, d’une part, il a été établi, au point 64 ci-dessus, que certains membres de l’organisation de producteurs Tilla Huelva n’étaient pas producteurs et, d’autre part, en l’absence de documentation relative à la composition et à la répartition des droits de vote en ce qui concerne certaines entités faisant partie de ladite organisation de producteurs, il n’aurait pas été possible à la Commission de vérifier si la condition relative au contrôle démocratique de cette organisation de producteurs était respectée.
87 Il résulte de tout ce qui précède que la Commission a conclu, à juste titre, que l’entité Tilla Huelva ne respectait pas le critère de reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs, tel que prévu à l’article 11, paragraphe 1, sous d), point 3, du règlement no 2200/96.
88 S’agissant de la question de savoir si les autorités espagnoles ont pris les mesures qu’imposaient leurs constatations, il y a lieu de relever que, dans la décision de retrait, les autorités espagnoles ont rappelé que, selon l’article 10, sous a), du décret royal 1972/2008, en substance, le retrait de la reconnaissance à la demande de l’entité bénéficiaire serait prononcé sans préjudice de l’exécution des obligations et engagements découlant de sa condition d’organisation de producteurs et des responsabilités qui pourraient découler des actions menées pendant la période au cours de laquelle l’entité bénéficiait de la reconnaissance.
89 Or, le Royaume d’Espagne n’a fourni aucun document relatif aux suites qui auraient été données à la décision de retrait et n’avance aucun argument, ni dans la requête ni dans la réplique, visant à faire valoir que les autorités espagnoles auraient envisagé de récupérer les aides versées à l’entité Tilla Huelva alors qu’elle bénéficiait de la reconnaissance d’organisation de producteurs.
90 Au contraire, le Royaume d’Espagne considère que, dès lors que l’organisation de producteurs Tilla Huelva avait rempli les conditions de reconnaissance jusqu’au jour de la décision de retrait, il n’y avait pas lieu de tirer de conséquences du retrait de la reconnaissance de cette entité, conformément à l’article 10 du décret royal 1972/2008.
91 Par conséquent, même si l’organisation de producteurs Tilla Huelva a bien fait l’objet d’un contrôle, ainsi que l’attestent les rapports de contrôle rédigés par les autorités espagnoles, son efficacité est sujette à caution, puisqu’il n’apparaît pas que les anomalies détectées et signalées aient été correctement analysées et concrètement corrigées ou sanctionnées. En effet, aucune mesure n’aurait été prise par les autorités espagnoles afin notamment d’établir la date à partir de laquelle ladite organisation de producteurs n’aurait plus respecté les critères de reconnaissance et d’en tirer les conséquences pertinentes conformément aux dispositions applicables.
92 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que les différents éléments versés au dossier et analysés par la Commission étaient susceptibles de faire naître chez cette dernière des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle, conformément à la jurisprudence rappelée au point 47 ci-dessus, sans que le Royaume d’Espagne ne réussisse à démontrer l’inexactitude des constatations de la Commission.
93 Par ailleurs, l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel les documents relatifs au contrôle du 17 juin 2010 ont été tous fournis en format papier lors de la réunion bilatérale mais les questions relatives à l’Andalousie n’ont pas été abordées, privant ainsi de son objectif la réunion bilatérale, ne saurait remettre en cause cette conclusion.
94 À cet égard, il convient de rappeler que la réunion bilatérale, qui tend à garantir un examen soigné et impartial de tous les éléments pertinents en donnant aux autorités nationales la possibilité de faire valoir leur point de vue sur les propositions d’apurement des comptes, est une expression du principe du respect des droits de la défense, également consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Or, l’existence d’une irrégularité se rapportant à ce principe ne saurait conduire à une annulation que dans la mesure où la procédure en cause aurait pu aboutir à un résultat différent si la partie requérante avait pu mieux assurer sa défense en l’absence de cette irrégularité (voir arrêt du 12 juillet 2017, Estonie/Commission, T‑157/15, non publié, EU:T:2017:483, point 151 et jurisprudence citée).
95 Force est toutefois de constater, à l’instar de la Commission, que le Royaume d’Espagne n’apporte aucun élément concret et reste en défaut de démontrer que la discussion des documents transmis avant et lors de la réunion bilatérale aurait été susceptible de modifier l’appréciation de la Commission.
96 Au vu de tout ce qui précède, le premier moyen doit être rejeté, dans la mesure où le Royaume d’Espagne n’a pas su démontrer que les circonstances factuelles évoquées par la Commission n’étaient pas des éléments susceptibles de faire naître un doute sérieux à l’égard du contrôle du respect des conditions de reconnaissance effectué par les autorités espagnoles en ce qui concerne l’organisation de producteurs Tilla Huelva, sans qu’il soit besoin d’examiner le grief du Royaume d’Espagne relatif à la définition de la notion de producteur qu’aurait retenue la Commission en violation de l’article 11, paragraphe 1, sous a), du règlement no 2200/96.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, du document VI/5330/97 et de l’obligation de motivation
97 Le second moyen se divise en deux branches, la première étant tirée du caractère inopportun de l’imposition d’une correction forfaitaire et la seconde du caractère disproportionné de la correction forfaitaire de 10 % et de la violation de l’obligation de motivation.
98 En ce qui concerne la première branche du second moyen, tirée du caractère inopportun de l’imposition d’une correction forfaitaire, le Royaume d’Espagne soutient que la Commission aurait dû se limiter à imposer une correction ponctuelle dans les dossiers où des carences ont été détectées, et non une correction forfaitaire, car il n’y a eu en aucun cas absence de contrôle systématique des conditions de reconnaissance des organisations de producteurs visées par le règlement no 2200/96.
99 En outre, contrairement à ce qu’aurait affirmé la Commission dans le mémoire en défense, les autorités espagnoles n’auraient pas accordé de délai de grâce jusqu’au 31 décembre 2010 aux organisations de producteurs dont la reconnaissance devait être retirée en raison du non-respect des conditions du règlement no 2200/96, dans la mesure où toutes les anomalies relatives aux critères de reconnaissance qui ont été détectées au cours des contrôles effectués par lesdites autorités ont été clarifiées par les organisations de producteurs contrôlées.
100 La Commission soutient que, s’il est exact qu’elle n’a examiné qu’un échantillon de quatre organisations de producteurs, il n’en demeure pas moins que la carence sur laquelle se fonde la correction forfaitaire a été constatée dans tous les dossiers de l’échantillon dans lesquels ladite carence pouvait apparaître et que le Royaume d’Espagne ne lui a fourni aucune donnée qui aurait pu lui permettre de considérer que les deux organisations de producteurs en question étaient des cas isolés et qu’il avait été procédé à la récupération des aides versées à toutes les organisations de producteurs non incluses dans l’échantillon examiné par elle et auxquelles la reconnaissance avait été retirée en raison du non-respect des exigences qui figuraient déjà dans le règlement no 2200/96. Elle ajoute qu’il y a lieu de s’attendre à ce que la même erreur se produise au moins dans tous les cas dans lesquels les anomalies détectées par les autorités espagnoles se référeraient aux mêmes critères de reconnaissance que les anomalies détectées dans le cas des entités Tilla Huelva et G. Enfin, elle souligne que le Royaume d’Espagne n’a pas fourni d’informations susceptibles de lui permettre de calculer, de manière ponctuelle et sans recourir à la correction forfaitaire, les pertes causées au fonds.
101 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, la Commission fonde l’exclusion du financement de l’Union sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et que, lorsque ceux-ci ne peuvent pas être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Il en résulte que le calcul de la correction fondé sur une évaluation individuelle de l’incidence financière des différentes carences, sur la base des informations fournies par l’État membre concerné, est en principe admissible, lorsqu’une telle évaluation individuelle n’implique pas d’efforts disproportionnés (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 61 et jurisprudence citée).
102 En outre, le document VI/5330/97 précise, en son annexe 2, les conséquences financières des carences des contrôles effectués par les États membres. Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer, à partir d’une extrapolation des pertes déterminées, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables, les pertes subies par l’Union par suite d’une carence de contrôle, une correction financière calculée sur une base forfaitaire, en fonction de l’ampleur du risque de perte, peut être envisagée (arrêt du 3 mars 2016, Espagne/Commission, T‑675/14, non publié, EU:T:2016:123, point 41).
103 Il résulte ainsi tant de l’article 52, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013 que du document VI/5330/97 que la Commission ne pouvait utiliser la méthode forfaitaire que s’il y avait lieu d’écarter l’utilisation des autres méthodes. En effet, la méthode de calcul forfaitaire a un caractère résiduel (voir, en ce sens, arrêt du 19 octobre 2017, Espagne/Commission, T‑502/15, non publié, EU:T:2017:730, point 60).
104 En l’espèce, il ressort des conclusions du rapport de synthèse que la Commission a estimé qu’il existait des défaillances de caractère systémique dans le contrôle du respect des exigences de reconnaissance des organisations de producteurs justifiant l’application d’une correction à taux forfaitaire de 10 %.
105 À cet égard, il convient de relever, contrairement à ce que fait valoir la Commission, que la carence sur laquelle se fonde la correction forfaitaire en cause n’a pas été constatée dans « tous les dossiers de l’échantillon », mais dans seulement deux dossiers concernant les entités G. et Tilla Huelva, ainsi que la Commission l’a d’ailleurs admis lors de l’audience.
106 Il convient de relever, en outre, que l’échantillon en cause ne comportait que quatre dossiers parmi les 140 organisations de producteurs d’Andalousie. Or, ainsi qu’il ressort d’une question posée à la Commission, lors de l’audience, cet échantillon n’a pas été sélectionné à l’aune de critères spécifiques visant, en particulier, à s’assurer de la représentativité de celui-ci.
107 Il en résulte que la Commission a justifié l’application d’une correction forfaitaire de 10 %, calculée sur la base des 140 organisations de producteurs d’Andalousie, par le constat que des irrégularités avaient été relevées dans deux dossiers, à savoir celui de G. et celui de Tilla Huelva, sur les quatre qu’elle avait examinés.
108 Dans ces circonstances, la Commission ne saurait déduire du constat de la présence de deux irrégularités dans seulement quatre dossiers examinés l’existence de carences systémiques touchant le système de contrôle mis en place par les autorités espagnoles. En effet, si la Commission soupçonnait que ces deux irrégularités auraient pu être indicatives de carences d’ordre systémique, il lui incombait d’élargir l’échantillon choisi afin de s’assurer de sa représentativité et du prétendu caractère systémique des carences relevées.
109 Enfin, au regard de la jurisprudence rappelée aux points 101 à 103 ci-dessus, la Commission n’a pas démontré que, sur la base des éléments qui lui avaient été soumis par les autorités nationales, elle ne pouvait pas évaluer de manière ponctuelle les pertes liées aux défaillances avérées. À cet égard, il convient de relever que la Commission n’a pas fait état de difficultés qui auraient entraîné des efforts disproportionnés aux fins de calculer une correction ponctuelle pour remédier aux pertes occasionnées pour le budget de l’Union du fait des irrégularités constatées. En ce sens, le fait même que la Commission ait pu calculer une correction ponctuelle à l’égard des entités Tilla Huelva et G. tend à démontrer l’absence de telles difficultés.
110 Par conséquent, la Commission ne pouvait pas valablement considérer, sur la base du constat de deux irrégularités ponctuelles, que les carences dans le système de contrôle mis en place par les autorités espagnoles étaient d’un caractère systémique justifiant l’application d’une correction forfaitaire en l’espèce. Il convient, partant, d’accueillir la première branche du second moyen et d’annuler la décision attaquée en ce qu’elle applique une correction forfaitaire de 10 %, sans qu’il soit besoin, dès lors, d’examiner la seconde branche du second moyen.
Sur les dépens
111 Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
112 En l’espèce, il y a lieu de condamner le Royaume d’Espagne et la Commission à supporter leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision d’exécution (UE) 2017/264 de la Commission, du 14 février 2017, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), en tant qu’elle exclut certaines dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne, est annulée en ce qu’elle applique une correction forfaitaire de 10 %.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Royaume d’Espagne et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Tomljenović | Bieliūnas | Kornezov |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 mars 2019.
Signatures