Foreløbig udgave
RETTENS DOM (Tiende Udvidede Afdeling)
29. maj 2024 (*)
»Personalesag – tjenestemænd – disciplinær forfølgning – disciplinær sanktion – irettesættelse – handlinger, der strider mod den anseelse, som er forbundet med funktionen – vedtægtens artikel 12 og 21 – kompetencen hos udstederen af retsakten – begrundelsespligt – princippet om god forvaltning – uvildighed – artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder«
I sag T-766/22,
Maria Canel Ferreiro, Overijse (Belgien), ved advokat N. Maes,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bauer og I. Demoulin, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, O. Porchia, og dommerne M. Jaeger, L. Madise (refererende dommer), P. Nihoul og S. Verschuur,
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1 Sagsøgeren, Maria Canel Ferreiro, har med sit søgsmål, der er støttet på artikel 270 TEUF, nedlagt påstand om annullation af for det første »administrativ undersøgelse EN-2101« (herefter »den administrative undersøgelse«) og Rådet for Den Europæiske Unions rapport af 28. maj 2021 om denne administrative undersøgelse (herefter »undersøgelsesrapporten«), for det andet Rådets afgørelse af 25. november 2021, hvorved sagsøgeren blev pålagt den disciplinære sanktion irettesættelse (herefter »den anfægtede afgørelse«), og for det tredje afgørelsen af 1. september 2022 om afslag på sagsøgerens klage (herefter »afgørelsen om afslag på klagen«).
Tvistens baggrund
2 Sagsøgeren blev ansat som tjenestemand ved Europa-Kommissionen i 2006. Den 1. september 2013 blev hun overført til Rådet, hvor hun blev ansat i Den Juridiske Tjenestes Kontor.
3 Fra den 1. april 2019 til den 15. juni 2021 var sagsøgeren beskæftiget i en assistentstilling som kontrollant i kontoret for »Budget og Finans« i Rådets afdeling for sundhedsydelser og sociale ydelser.
4 Den 19. februar 2021 sendte A, som var sagsøgerens overordnede, et udkast til ledelsesnote til C, der var generaldirektør for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester i Generalsekretariatet for Rådet, hvori der bl.a. blev peget på sagsøgerens kommunikationsproblemer og de spændinger, som disse medførte for hendes arbejdsrelationer med kolleger og overordnede. Samme dag blev udkastet til note fremsendt til sagsøgeren med henblik på fremsættelse af bemærkninger.
5 Den 23. februar 2021 sendte sagsøgeren en e-mail til A, hvori hun satte spørgsmålstegn ved rigtigheden af A’s bemærkninger i udkastet til ledelsesnote, idet hun mente, at noten udgjorde bevis for den chikane, som hun havde været udsat for fra A. E-mailen blev sendt med kopi til C og B, der var direktør for kontoret for »Menneskelige Ressourcer« i generaldirektoratet »Organisatorisk Udvikling og Organisatoriske Tjenester«.
6 Den 3. marts 2021 fremsendte sagsøgeren sine bemærkninger til udkastet til ledelsesnote til A.
7 Efter at A havde opfordret sagsøgeren til at trække sine påstande om chikane i e-mailen af 23. februar 2021 tilbage, sendte sagsøgeren den 13. marts 2021 en ny e-mail til A, hvori hun rejste tvivl om sandfærdigheden af de ytringer, som A havde fremført i sin ledelsesnote, og om A’s ledelsesevner.
8 Den 23. marts 2021 gav C i sin egenskab af ansættelsesmyndighed (herefter »ansættelsesmyndigheden«) kontoret for »Juridiske Rådgivere for Administrationen« mandat til at gennemføre en administrativ undersøgelse vedrørende sagsøgeren med henblik på at fastslå, om
– hun ved tilrettelæggelsen af sin årlige ferie for 2020 havde tilsidesat sine vedtægtsmæssige forpligtelser, bl.a. de forpligtelser, der er angivet i artikel 12 og 60 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«), og sine forpligtelser i henhold til afgørelse nr. 1/2014 truffet af generalsekretæren for Rådet den 1. januar 2014 om regler for anvendelsen af bestemmelserne i vedtægten vedrørende ferie for tjenestemænd i aktiv tjeneste i Generalsekretariatet for Rådet
– hun i sin adfærd over for A gennem meddelelser ved elektronisk post i 2021 havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vedtægten, navnlig de forpligtelser, der er angivet i artikel 12 heri.
9 Den 24. marts 2021 blev sagsøgeren underrettet om indledningen af den administrative undersøgelse.
10 Den 8. april 2021 blev sagsøgeren hørt af undersøgerne.
11 Den 26. april 2021 stillede undersøgerne sagsøgeren to skriftlige spørgsmål og opfordrede hende til at fremsætte bemærkninger til to sætninger i henholdsvis hendes e-mail af 23. februar 2021 og hendes e-mail af 13. marts 2021, begge sendt til A, med påstande om chikane. Ved e-mail af samme dag anførte sagsøgeren, at hun allerede havde fremsendt sin stillingtagen hertil, og hun tilføjede ikke noget til sine tidligere forklaringer.
12 Efter at have indhentet bemærkninger fra vidner sendte undersøgerne den 5. maj 2021 afsnittet »Faktiske forhold og omstændigheder« fra udkastet til undersøgelsesrapport til sagsøgeren. Da undersøgerne ikke modtog bemærkninger fra sagsøgeren inden for den fastsatte frist, informerede de hende ved note af 25. maj 2021 om, at den endelige rapport ville blive fremsendt til ansættelsesmyndigheden til afgørelse.
13 Ved intern skrivelse af 28. maj 2021 sendte undersøgerne undersøgelsesrapporten til C med den konklusion dels, at sagsøgeren ikke havde overtrådt bestemmelser i vedtægten ved tilrettelæggelsen af sin årlige ferie for 2020, dels at »[sagsøgeren] henset til de omhandlede handlinger, og navnlig [sagsøgerens] meddelelser til [A] ved elektronisk post i 2021, i det mindste [havde] overtrådt vedtægtens artikel 12 og 21«.
14 Den 10. juni 2021 blev sagsøgeren underrettet om muligheden for at konsultere konklusionerne af den administrative undersøgelse, som var gengivet i undersøgelsesrapporten og bilagene hertil, i C’s sekretariat. Sagsøgeren konsulterede disse dokumenter og gjorde sig bekendt med alle sagsakterne den 21. juni 2021.
15 Den 19. oktober 2021 indledte ansættelsesmyndigheden en disciplinærsag mod sagsøgeren uden at høre disciplinærrådet.
16 Den 25. november 2021 vedtog ansættelsesmyndigheden den anfægtede afgørelse, som blev meddelt sagsøgeren den 8. februar 2022.
17 Den 2. maj 2022 indgav sagsøgeren en klage over den anfægtede afgørelse i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2.
18 Den 1. september 2022 vedtog ansættelsesmyndigheden afgørelsen om afslag på klagen.
Parternes påstande
19 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Afgørelsen om afslag på klagen annulleres.
– Den administrative undersøgelse og undersøgelsesrapporten annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse, idet sagen delvis ikke kan antages til realitetsbehandling, delvis er ugrundet.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Formaliteten vedrørende den tredje påstand om den administrative undersøgelse og undersøgelsesrapporten
21 Rådet har gjort gældende, at denne annullationspåstand ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører den administrative undersøgelse og undersøgelsesrapporten.
22 Det bemærkes, at foranstaltninger kun er bebyrdende, hvis de har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af den pågældendes retsstilling. Når der er tale om retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er det i princippet kun foranstaltninger, som definitivt fastlægger administrationens standpunkt som afslutning på denne procedure, der udgør retsakter, der kan anfægtes, modsat mellemliggende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse. Akter, der er forberedende i forhold til en afgørelse, er ikke bebyrdende, og det er først i forbindelse med en sag anlagt til prøvelse af den afgørelse, der træffes som afslutning på proceduren, at en sagsøger kan gøre gældende, at de forudgående akter, der er snævert forbundne med afgørelsen, er retsstridige (jf. i denne retning dom af 2.2.2022, LU mod EIB, T-536/20, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:40, præmis 37-39 og den deri nævnte retspraksis).
23 I det foreliggende tilfælde havde den administrative undersøgelse til formål at afklare, om der forelå en tilsidesættelse af de forpligtelser, som påhviler tjenestemænd i henhold til vedtægten. Den rapport, hvorved undersøgelsen blev afsluttet, indeholder i denne henseende blot en anbefaling til ansættelsesmyndigheden om de konklusioner, der måtte drages af undersøgelsen. Både den administrative undersøgelse og undersøgelsesrapporten udgør følgelig mellemliggende foranstaltninger, som ikke foregriber den endelige holdning, som vedtages af ansættelsesmyndigheden, således som det i øvrigt fremgår af artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 73/2006 om gennemførelse af administrative undersøgelser og proceduren herfor og om disciplinærrådet i Generalsekretariatet for Rådet, vedtaget i overensstemmelse med den disciplinærordning, der er fastsat i vedtægtens artikel 86, og de regler og procedurer, der er fastsat i bilag IX til vedtægten. Følgelig kan hverken den administrative undersøgelse eller undersøgelsesrapporten anses for at være bebyrdende retsakter for sagsøgeren.
24 Henset til det ovenstående skal den tredje påstand om den administrative undersøgelse og undersøgelsesrapporten afvises fra realitetsbehandling.
Den første og den anden påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og afgørelsen om afslag på klagen
Indledende bemærkninger
25 Sagsøgeren har til støtte for sine annullationspåstande fremsat fire anbringender.
26 I forbindelse med det første anbringende, som er opdelt i to led, har sagsøgeren gjort gældende dels, at undersøgerne overskred det mandat, som ansættelsesmyndigheden havde givet dem, dels at de manglede objektivitet og uvildighed i forhold til vedkommende.
27 Det andet anbringende vedrører ulovligheder i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om afslag på klagen.
28 Med det tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at hendes ret til forsvar er blevet tilsidesat.
29 Sagsøgeren har ligeledes fremsat et fjerde anbringende om manglende bevis for overtrædelse af vedtægtens artikel 12 og 21. De argumenter, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det fjerde anbringende, kan i det væsentlige inddeles i fire led. Sagsøgeren har således gjort gældende, at
– den anfægtede afgørelse for det første ikke indeholder en begrundelse vedrørende de faktiske omstændigheder, der udgør en overtrædelse af vedtægtens artikel 21
– overtrædelsen af vedtægtens artikel 21 for det andet under alle omstændigheder ikke er godtgjort
– den anfægtede afgørelse for det tredje ikke indeholder en begrundelse med angivelse af, hvori den »nedsættende meddelelse« i strid med vedtægtens artikel 12 består
– overtrædelsen af vedtægtens artikel 12 for det fjerde under alle omstændigheder ikke er godtgjort.
30 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at sagsøgerens andet anbringende specifikt vedrører ulovligheder i forbindelse med klageproceduren, såsom manglende kompetence hos udstederen af afgørelsen om afslag på klagen til at vedtage en sådan afgørelse og tilsidesættelse af princippet om uvildighed, for så vidt som afgørelsen om afslag på klagen blev vedtaget af udstederen af den anfægtede afgørelse.
31 Det fremgår af retspraksis, at sagsøgeren skal have mulighed for at lade Unionens retsinstanser efterprøve lovligheden af afgørelsen om afslag på den pågældendes klage, når vedkommende fremsætter et anbringende, der specifikt vedrører klageproceduren. Hvis sagsøgeren i et sådant tilfælde kun kunne anfægte den oprindelige afgørelse, ville enhver mulighed for at anfægte omstændighederne ved den administrative procedure være udelukket, og sagsøgeren ville derved miste muligheden for at anvende en procedure, der har til formål at muliggøre og fremme en mindelig bilæggelse af tvister mellem den ansatte og administrationen og at pålægge den myndighed, som denne ansatte hører under, på ny at overveje sin afgørelse under overholdelse af reglerne og på baggrund af eventuelle indvendinger fra den ansatte (jf. i denne retning dom af 19.6.2015, Z mod Domstolen, T-88/13 P, EU:T:2015:393, præmis 143-146).
32 Under disse omstændigheder finder Retten, at det andet anbringende først skal undersøges, inden der træffes afgørelse vedrørende de anbringender, der er rettet mod den anfægtede afgørelse. Hvis dette anbringende viser sig at være begrundet, og Retten annullerer afgørelsen om afslag på klagen, tilfalder det nemlig administrationen at foretage en fornyet prøvelse af klagen og herved sikre en forskriftsmæssig afvikling af den administrative procedure. I et sådant tilfælde skal de påstande, der er rettet mod den anfægtede afgørelse, afvises fra realitetsbehandling, idet de er nedlagt for tidligt, eftersom denne afgørelse kun kan underkastes domstolskontrol, hvis den forudgående har været genstand for en fornyet prøvelse i forbindelse med en forskriftsmæssig administrativ procedure (jf. i denne retning dom af 16.5.2017, CW mod Parlamentet, T-742/16 RENV, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:338, præmis 59-61).
33 Det første, det tredje og det fjerde anbringende er rettet mod både den anfægtede afgørelse og afgørelsen om afslag på klagen. I forbindelse med undersøgelsen af annullationspåstanden skal der – for så vidt som den er støttet på disse anbringender – tages udgangspunkt i princippet om, at et søgsmål, selv om det formelt vedrører afslaget på klagen, indebærer, at retsinstansen skal prøve den akt, som går sagsøgeren imod, og som klagen omhandlede, undtagen hvis afslaget på klagen har en anden rækkevidde end den akt, som har været genstand for klagen (jf. i denne retning dom af 8.7.2020, WH mod EUIPO, T-138/19, EU:T:2020:316, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis). Afslaget på klagen kan, henset til indholdet af dette, være af en sådan karakter, at det ikke blot bekræfter den akt, der anfægtes af sagsøgeren, bl.a. når administrationen foretager en fornyet prøvelse af sagsøgerens forhold på grundlag af nye faktiske eller retlige omstændigheder, eller når det ændrer eller supplerer den oprindelige afgørelse. I disse tilfælde udgør afslaget på klagen en retsakt, der er underlagt domstolskontrol, og retsinstansen tager hensyn til den ved vurderingen af lovligheden af den anfægtede retsakt, eller anser den ligefrem for en retsakt, der går adressaten imod, og som erstatter den anfægtede retsakt (jf. dom af 10.10.2019, Colombani mod EU-Udenrigstjenesten, T-372/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:734, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis, og af 8.7.2020, WH mod EUIPO, T-138/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:316, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
34 I det foreliggende tilfælde bekræfter afgørelsen om afslag på klagen substansen i den anfægtede afgørelse uden hverken at ændre dens betydning eller rækkevidde, ligesom der ikke foretages en fornyet prøvelse af sagsøgerens forhold henset til nye faktiske eller retlige omstændigheder.
35 Lovligheden af den anfægtede afgørelse skal følgelig undersøges under hensyntagen til begrundelsen i afgørelsen om afslag på klagen (jf. i denne retning dom af 6.7.2022, MZ mod Kommissionen, T-631/20, EU:T:2022:426, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
Andet anbringende om ulovligheder i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om afslag på klagen
36 Det andet anbringende kan opdeles i to led. Det første led vedrører manglende kompetence hos udstederen af afgørelsen om afslag på klagen og det andet tilsidesættelse af artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
– Det andet anbringendes første led om manglende kompetence hos udstederen af afgørelsen om afslag på klagen
37 Sagsøgeren har gjort gældende, at C, der var generaldirektør for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester i Generalsekretariatet for Rådet, ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen om afslag på hendes klage. Hun har i denne henseende for det første anført, at det fremgår af artikel 1, litra f), i afgørelse nr. 16/2017 truffet af generalsekretæren for Rådet om delegation af beslutnings- og underskriftsbeføjelser i forbindelse med anvendelsen af vedtægten og ansættelsesvilkårene for øvrige ansatte, at afgørelser, der træffes i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, var holdt ude fra generalsekretærens delegation af beslutningsbeføjelser til generaldirektøren for administrationen, der fremover skulle benævnes generaldirektør for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester i Rådet.
38 Sagsøgeren har for det andet anført, at det ikke er godtgjort, at afgørelse nr. 23/22 truffet af generalsekretæren for Rådet om ændring af afgørelse nr. 16/2017 med henblik på at sikre kontinuitet, hvis stillingen som generalsekretær bliver ledig, og om delegation af beføjelsen til at vedtage bl.a. afgørelser i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, til generaldirektøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester i Rådet var i kraft på tidspunktet for indgivelsen af hendes klage, nemlig den 2. maj 2022.
39 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
40 Det bemærkes, at hver institution i henhold til vedtægtens artikel 2, stk. 1, bestemmer, hvilke myndigheder der inden for dens område skal udøve de beføjelser, som ifølge vedtægten tilkommer ansættelsesmyndigheden.
41 I medfør af denne bestemmelse har Rådet vedtaget afgørelse (EU) 2017/262 af 6. februar 2017 om fastsættelse af ansættelsesmyndigheden og den myndighed, der kan indgå ansættelseskontrakter, for Generalsekretariatet for Rådet og om ophævelse af afgørelse 2013/811/EU (EUT 2017, L 39, s. 4). Det fremgår af artikel 1, litra c), i afgørelse 2017/262, at de beføjelser, som ifølge vedtægten er tillagt ansættelsesmyndigheden, udøves af generalsekretæren, der i overensstemmelse med samme afgørelses artikel 1, stk. 2, helt eller delvist kan delegere sine beføjelser til direktøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester.
42 Ved afgørelse nr. 16/2017 har generalsekretæren således delegeret de beslutningsbeføjelser, som denne var blevet tillagt ved afgørelse 2017/262, til direktøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester, undtagen hvad angår bl.a. anvendelsen af vedtægtens artikel 90, stk. 2 [artikel 1, litra f), i afgørelse nr. 16/2017].
43 Generalsekretæren for Rådet, D, vedtog imidlertid med henblik på sin udtræden af tjenesten afgørelse nr. 23/22, hvorved afgørelse nr. 16/2017 blev ændret ved tilføjelse af artikel 1b, der fastsætter følgende: »Såfremt stillingen som generalsekretær bliver ledig, delegeres alle de beføjelser, som generalsekretæren er tildelt ved [...] afgørelse [...] 2017/262, undtagen beføjelserne i henhold til artikel 1, stk. 1, litra g) [...], til generaldirektøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester, indtil en ny generalsekretærs tiltrædelse efter udnævnelse i overensstemmelse med artikel 240, stk. 2, TEUF som følge af den ledige stilling.« Det skal præciseres, at beføjelserne i henhold til artikel 1, stk. 1, litra g), i afgørelse 16/2017, som er holdt ude fra de beføjelser, der er blevet delegeret til generaldirektøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester, vedrørte beslutningstagning med hensyn til »omplaceringer og forflyttelser i tjenestens interesse som omhandlet i artikel 2 i andre generaldirektorater end generaldirektoratet for administrationen«.
44 Afgørelse nr. 23/22 har således ændret omfanget af de beslutningsbeføjelser, som generalsekretæren har delegeret til direktøren for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester, ved at delegere næsten alle generalsekretærens beføjelser, herunder beføjelsen til at vedtage afgørelser i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, til nævnte direktør i en helt særlig situation, hvor stillingen som generalsekretær blev ledig.
45 I henhold til artikel 2 i afgørelse nr. 23/22 skulle denne afgørelse træde i kraft på datoen for dens undertegnelse.
46 Sagsøgeren har gjort gældende, at det ikke er godtgjort, på hvilken dato afgørelse nr. 23/22 blev undertegnet og dermed kunne træde i kraft i henhold til afgørelsens artikel 2. Efter hendes opfattelse er det heller ikke godtgjort, at betingelsen for, at den kunne finde anvendelse, nemlig at stillingen som generalsekretær var ledig, var opfyldt.
47 Hvad angår datoen for undertegnelsen af afgørelse nr. 23/22 bemærkes, at Rådet har fremsendt en undertegnet version af afgørelse nr. 23/22 med duplikken ledsaget af en følgeskrivelse, der viser, at afgørelsen faktisk var blevet undertegnet af generalsekretæren for Rådet den 29. april 2022.
48 Hvad angår spørgsmålet, om stillingen som generalsekretær for Rådet var ledig, fremgår det af andet punkt i noten til De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) af 5. april 2022, at generalsekretæren for Rådets, D, fratrædelse fik virkning den 30. april 2022. I øvrigt tiltrådte den nye generalsekretær for Rådet den 1. november 2022.
49 Det bemærkes, at sagsøgeren indgav sin klage den 2. maj 2022, og at ansættelsesmyndigheden forkastede denne den 1. september 2022.
50 Det følger heraf, at afgørelse nr. 23/22 var i kraft på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om afslag på klagen, og at sidstnævnte afgørelse følgelig hørte under C’s kompetence som generaldirektør for organisatorisk udvikling og organisatoriske tjenester.
51 Det andet anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
– Det andet anbringendes andet led om tilsidesættelse af chartrets artikel 41, stk. 1
52 Sagsøgeren har gjort gældende, at selv hvis C havde haft kompetence til at vedtage afgørelsen om afslag på klagen i medfør af den formelle subdelegation, burde vedkommende have truffet de nødvendige foranstaltninger for at opfylde de krav vedrørende god forvaltning og uvildighed, der følger af chartrets artikel 41, stk. 1, bl.a. ved at videredelegere behandlingen af hendes klage til en anden generaldirektør. Den omstændighed, at C ikke afholdt sig fra at træffe afgørelse om den klage, der var indgivet over den disciplinære afgørelse, som C selv havde truffet, fratog sagsøgeren retten til en uvildig fornyet behandling af den afgørelse, der var truffet i forhold til hende, som sikret ved vedtægtens artikel 90, stk. 2.
53 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
54 Det bemærkes, at den ret til at få sin sag behandlet uvildigt af EU-institutionerne, som er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 1, er et almindeligt EU-retligt princip, og at princippet om god forvaltning ifølge retspraksis bl.a. indebærer en forpligtelse for den kompetente institution til omhyggeligt og uvildigt at undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag (jf. dom af 19.10.2022, JS mod Den Fælles Afviklingsinstans, T-270/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:651, præmis 145 og den deri nævnte retspraksis).
55 Vedtægtens artikel 90, stk. 2, fastsætter, at enhver person, der er omfattet af vedtægten, kan indbringe en klage for ansættelsesmyndigheden over en akt, der går vedkommende imod, såvel når ansættelsesmyndigheden har truffet en afgørelse, som når den har undladt at træffe en i vedtægten foreskrevet foranstaltning.
56 For det første bemærkes, således som Rådet også har anført, at vedtægtens artikel 90, stk. 2, på ingen måde kræver, at det er en anden myndighed end den ansættelsesmyndighed, der har vedtaget den bebyrdende akt, der behandler klagen over denne akt. Det fremgår derimod heraf, at EU-lovgiver har haft den situation i tankerne, at samme myndighed træffer en afgørelse, der går tjenestemanden imod, og herefter træffer afgørelse vedrørende klagen over denne.
57 For det andet har Domstolen for så vidt angår selve karakteren af klagesagen bl.a. fastslået, at denne ikke var en egentlig anke, men havde til formål at pålægge den myndighed, som tjenestemanden hørte under, på ny at overveje sin afgørelse på baggrund af eventuelle indvendinger fra denne (jf. i denne retning dom af 21.10.1980, Vecchioli mod Kommissionen, 101/79, EU:C:1980:243, præmis 31). Domstolen har således fundet, at udstederen af den afgørelse, der gik sagsøgeren imod, kunne deltage i rådslagningen i det kollegiale organ, der skulle afgøre klagen over denne afgørelse. I øvrigt havde generaladvokat Wagner i det forslag til afgørelse, der blev fremsat i den sag, der gav anledning til dom af 21. oktober 1980, Vecchioli mod Kommissionen (101/79, EU:C:1980:243), fremhævet, at klagen ikke havde karakter af en appel fra en lavere til en højere myndighed end den, der traf afgørelsen. Ifølge generaladvokaten skaber vedtægtens artikel 90, stk. 2, en adgang for tjenestemænd til at begære, at afgørelser, der går dem imod, skal overvejes på ny i lyset af deres indsigelser. Generaladvokaten fandt ligeledes, at det i denne henseende er uden betydning, om den myndighed, der på ny skal overveje afgørelsen, som følge af bestemmelsen af, hvilken myndighed der er kompetent, jf. vedtægtens artikel 2, er den samme som den myndighed, der først traf den (jf. i denne retning generaladvokat Warners forslag til afgørelse Vecchioli mod Kommissionen, 101/79, EU:C:1980:212).
58 I øvrigt har Retten i dom af 8. juli 2020, WH mod EUIPO (T-138/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:316, præmis 63), fastslået, at den person, som i egenskab af ansættelsesmyndighed havde vedtaget en afgørelse, der gik en tjenestemand imod, ikke havde pligt til at afholde sig fra at deltage i beslutningsprocessen vedrørende den klage, som den pågældende tjenestemand havde indgivet over den omhandlede afgørelse.
59 Det fremgår af det ovenstående, at selv om behandlingen af klagen i det foreliggende tilfælde ikke har været henlagt til et kollegialt organ henset til karakteren af klageproceduren, kan der ikke fastslås at foreligge en tilsidesættelse af chartrets artikel 41, stk. 1, på grund af den omstændighed alene, at afgørelsen om afslag på klagen i overensstemmelse med reglerne for Rådets interne organisation er blevet truffet af den samme person som den, der vedtog den påklagede afgørelse. I øvrigt har sagsøgeren ikke påberåbt sig andre omstændigheder, der kan rejse tvivl om, hvorvidt den person, der traf afgørelse vedrørende hendes klage, var uvildig.
60 Det følger heraf, at det andet anbringendes andet led, og dermed det andet anbringende i sin helhed, samt den annullationspåstand, som på grundlag af dette anbringende er rettet mod afgørelsen om afslag på klagen, skal forkastes.
Det fjerde anbringendes første og tredje led om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
61 I forbindelse med det fjerde anbringendes første og tredje led har sagsøgeren for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse bortset fra en henvisning til konklusionerne i undersøgelsesrapporten ikke indeholder nogen begrundelse vedrørende overtrædelsen af vedtægtens artikel 21, og for det andet, at det i denne afgørelse heller ikke er angivet, hvori den nedsættende meddelelse, der kan udgøre en overtrædelse af vedtægtens artikel 12, består.
62 Rådet har – uden direkte at svare på sagsøgerens argumenter vedrørende tilsidesættelsen af begrundelsespligten – indvendt, at det fremgår af undersøgelsesrapportens punkt 36-38, at sagsøgeren i e-mailene af 23. februar og 13. marts 2021 brugte injurierende og aggressive ytringer over for A. Denne adfærd udgør en overtrædelse af dels vedtægtens artikel 21, dels dens artikel 12, eftersom de anklager om chikane uden foreløbigt bevis, som sagsøgeren rettede mod sin overordnede, var udtryk for en stor aggressivitet, der kunne skade A’s ære og faglige anseelse.
63 Det bemærkes, at begrundelsespligten har til formål dels at give den pågældende tilstrækkelige oplysninger til at vurdere, om den akt, der går vedkommende imod, er velbegrundet, og om det tjener noget formål at anlægge sag ved Unionens retsinstanser, dels at gøre det muligt for disse at udøve deres kontrol med hensyn til aktens lovlighed (jf. dom af 10.9.2019, DK mod EU-Udenrigstjenesten, T-217/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:571, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis). Spørgsmålet, om begrundelsen er tilstrækkelig, skal vurderes ikke blot i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den retlige og faktiske sammenhæng, hvori den anfægtede akt er vedtaget (jf. dom af 10.9.2019, DK mod EU-Udenrigstjenesten, T-217/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:571, præmis 147 og den deri nævnte retspraksis).
64 I det foreliggende tilfælde fastslår ansættelsesmyndigheden i første betragtning til den anfægtede afgørelse, at »[sagsøgeren] ifølge konklusionerne [af den administrative undersøgelse] ved sine handlinger, og navnlig sine meddelelser til [A] ved elektronisk post i 2021, i det mindste har overtrådt vedtægtens artikel 12 og 21«.
65 I denne henseende skal det fastslås, at fremstillingen af de faktiske omstændigheder, som ansættelsesmyndigheden har lagt sagsøgeren til last, er begrænset til en delvis gengivelse af undersøgelsesrapportens punkt 105 i dennes afsnit om »Endelige konklusioner«. Dette punkt udgør imidlertid kun en kort sammenfatning af undersøgernes betragtninger i de foregående afsnit i undersøgelsesrapporten. Ovennævnte passus kan, citeret uden for kontekst, ikke med sikkerhed bevise de faktiske omstændigheder, der lægges sagsøgeren til last.
66 For det første gør en generel henvisning til »meddelelser [...] ved elektronisk post i 2021«, uden nogen forklaring vedrørende indholdet af disse meddelelser, det nemlig ikke muligt at forstå, hvilke ytringer fra sagsøgeren til A ansættelsesmyndigheden anså for at udgøre en overtrædelse af vedtægtens artikel 12 eller 21. For det andet antyder anvendelsen af ordet »navnlig«, at den anfægtede afgørelse pålægger sagsøgeren en sanktion for andre handlinger end de blotte elektroniske meddelelser til A i 2021, uden at der gives nærmere oplysninger i denne henseende.
67 Ansættelsesmyndigheden har heller ikke givet sagsøgeren nogen forklaring vedrørende de faktiske omstændigheder, der blev lagt hende til last i afgørelsen om afslag på klagen, selv om hun i sin klage havde anført dels, at hun ikke var klar over, hvilken konkret handling der kunne udgøre overtrædelsen af vedtægtens artikel 21, for så vidt som A aldrig havde draget kvaliteten af hendes arbejde i tvivl, dels at hendes spørgsmål vedrørende de e-mails, hvis fremsendelse skulle have tilsidesat vedtægtens artikel 12, aldrig var blevet besvaret. Ud over den omstændighed, at sagsøgerens argumenter i klagen vedrørende tilsidesættelsen af begrundelsespligten med hensyn til overtrædelsen af vedtægtens artikel 12 og 21 for så vidt angår de faktiske omstændigheder, som lægges hende til last, forbigås i tavshed i afgørelsen om afslag på klagen, er denne afgørelse ligeledes – i punkt 7 – begrænset til en delvis gengivelse af ordlyden af undersøgelsesrapportens punkt 105.
68 Som det fremgår af præmis 23 ovenfor, indeholder undersøgelsesrapporten en anbefaling til ansættelsesmyndigheden om de konklusioner, der må drages af den administrative undersøgelse, men den foregriber ikke den endelige holdning, der skal vedtages af ansættelsesmyndigheden. Ansættelsesmyndigheden har nemlig pligt til at gennemgå undersøgelsesrapporten og træffe de foranstaltninger, som den finder nødvendige, og den skal begrunde sin afgørelse. For så vidt som den anfægtede afgørelse henviser til den nævnte undersøgelsesrapport, som sagsøgeren havde adgang til, skal det efterprøves, om den anfægtede afgørelse, sammenholdt med denne undersøgelsesrapport, indeholder en begrundelse, som opfylder de krav, der er fastlagt i retspraksis, jf. præmis 63 ovenfor.
69 I denne henseende bemærkes for så vidt angår meddelelserne ved elektronisk post i 2021, at Rådet i svarskriftet har anført, at det fremgår af undersøgelsesrapportens punkt 36-38, at de handlinger, der blev lagt sagsøgeren til last, bestod i fremsendelsen af e-mailene af 23. februar og 13. marts 2021, hvori hun fremsatte injurierende og aggressive ytringer over for A, idet hun anklagede A for chikane.
70 Det bemærkes, at undersøgerne i undersøgelsesrapportens punkt 36 forklarer, at »tonen, indholdet, formen og karakteren af [sagsøgerens] kommunikation med [A] ofte har været upassende«, og citerer en passus i e-mailen af 23. februar 2021 (sendt kl. 14.31) og en passus i e-mailen af 13. marts 2021 (sendt kl. 11.49).
71 I øvrigt forklarer undersøgerne i undersøgelsesrapportens punkt 37 og 38, at de vurderer, at sagsøgeren rettede alvorlige anklager om chikane mod A, og at sådanne anklager, hvis de var urigtige, kunne medføre disciplinære sanktioner i overensstemmelse med artikel 3, stk. 4, i generalsekretærens afgørelse nr. 15/2015 om psykisk og seksuel chikane på arbejdspladsen i Generalsekretariatet for Rådet.
72 Hvad angår overtrædelsen af vedtægtens artikel 12 fremgår det af undersøgelsesrapportens punkt 91, at den måde, hvorpå sagsøgeren kommunikerede med sin overordnede i 2021, blev anset for at være »uhøflig, chikanerende og krænkende« samt »grænsende til ulydighed«, og dermed for at udgøre en overtrædelse af vedtægtens artikel 12.
73 Hvad angår overtrædelsen af vedtægtens artikel 21 fremgår det af en samlet læsning af undersøgelsesrapportens punkt 59 og 97, at det, for så vidt som denne bestemmelse pålægger tjenestemanden en forpligtelse til at bistå og rådgive sine foresatte, blev anset for »uacceptabelt, at [sagsøgeren] letsindigt anklage[de] [A] for chikane uden at forelægge et egentligt foreløbigt bevis underbygget af blot en smule fakta, og [at] det ligeledes [var] uacceptabelt, at [sagsøgeren ville] lade anklagerne indgå i en handel ved at foreslå at trække dem tilbage, hvis [A] [trak] sin ledelsesnote tilbage«.
74 Uanset disse forskellige bemærkninger vedrørende sagsøgerens upassende kommunikation under hele sit samarbejde med A fremgår det imidlertid ikke klart af undersøgelsesrapporten, hvilke konkrete elementer i e-mailene af 23. februar og 13. marts 2021 der var grundlaget for undersøgernes konklusioner vedrørende overtrædelsen af vedtægtens artikel 12 og 21. Selv som den anfægtede afgørelse ikke er blevet truffet på en for sagsøgeren fuldstændig ukendt baggrund, har hun derfor med rette anført, at den anfægtede afgørelse, sammenholdt med undersøgelsesrapporten, ikke indeholder en tilstrækkelig begrundelse som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 63 ovenfor, vedrørende hendes elektroniske meddelelser til A i 2021.
75 Som det fremgår af præmis 66 ovenfor, antyder anvendelsen i den anfægtede afgørelse af ordet »navnlig« desuden, at denne ligeledes pålægger sagsøgeren en sanktion for andre handlinger end de blotte elektroniske meddelelser til A i 2021, uden at der gives nærmere oplysninger i denne henseende.
76 Det bemærkes, at det fremgår af undersøgelsesrapportens punkt 105 i afsnittet om »Endelige konklusioner«, at »[undersøgerne] henset til de omhandlede handlinger, og navnlig [sagsøgerens] meddelelser til [A] ved elektronisk post i 2021, må konkludere, at [sagsøgeren] i det mindste har overtrådt vedtægtens artikel 12 og 21«. De endelige konklusioner i undersøgelsesrapporten antyder således – ligesom den anfægtede afgørelse – at de handlinger, som er blevet lagt sagsøgeren til last vedrørende overtrædelsen af de omhandlede bestemmelser i vedtægten, omfatter mange andre handlinger end blot de meddelelser, som sagsøgeren sendte til A ved elektronisk post i 2021. Samtidig gør undersøgelsesrapporten læst i sin helhed det ikke muligt at forstå, hvad der, ud over de e-mailmeddelelser, der er nævnt i rapportens punkt 105, udgør de »omhandlede handlinger«, som ifølge de endelige konklusioner i undersøgelsesrapporten foreholdes sagsøgeren vedrørende hendes tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til vedtægten.
77 Det bemærkes, at undersøgerne ifølge selve ordlyden af undersøgelsesrapporten ved deres mandat fik til opgave at gennemføre en administrativ undersøgelse med henblik på at fastslå, »om [sagsøgeren] i sin adfærd over for [A] gennem meddelelser ved elektronisk post i 2021 [havde] tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vedtægten« (undersøgelsesrapportens punkt 1, 8 og 75). I denne henseende er det i undersøgelsesrapportens punkt 36 fremhævet, at »mandatet alene vedrører personen [A] og kun [i] 2021 (ikke 2020) og [ii] e-mailmeddelelserne«. Samtidig henvises der i rapporten flere gange til sagsøgerens aggressive optræden og handlinger over for andre kolleger og andre handlinger i forhold til A end e-mailene i 2021.
78 Undersøgerne henviser f.eks. i undersøgelsesrapportens punkt 40 og 57 til sagsøgerens kritik vedrørende A’s ledelse af sit kontor og vedrørende måden, hvorpå sagsøgeren kommunikerede med A i begges tilstedeværelse. De anfører for det første, at sagsøgerens optræden »meget hurtigt bliver en aggressiv anklage mod [A’s] ledelse af sit kontor og ringeagt for hendes beslutninger, instruktioner, krav og råd«, og for det andet, at »[sagsøgeren] hævede stemmen meget stærkt over for [A] og flere gange ikke gav hende mulighed for uforstyrret og værdigt at give udtryk for sine synspunkter«, men at »hun derimod dømte hende på forhånd som en leder, der ikke går ind i problemernes substans og har tendens til at negligere den egentlige grund til de dysfunktioner, der karakteriserer den pågældendes enhed«.
79 I øvrigt henvises der i undersøgelsesrapportens punkt 59 til bedømmelserne for 2019 og 2020, idet det konkluderes, at det »ikke kan tolereres, at [sagsøgeren] reagerer på bedømmelserne for 2019 og 2020 med foragt og tillader sig at holde op med at arbejde på bestemte sager (fordi de ville være bedre egnede til andre kolleger) eller at nægte at samarbejde (fordi instruktionerne angiveligt ikke var klare)«.
80 Endelig konstaterer undersøgerne i undersøgelsesrapportens punkt 62, at sagsøgeren »gør sine kollegers arbejde overordentligt vanskeligt«, og at sagsakterne »indeholder rigelig dokumentation for, at [sagsøgeren] fra 2020 har oversvømmet sine overordnedes e-mailbokse med (nogle gange lange) beskeder, der unødigt komplicere[de] sagsstyringen, eller beskeder, hvori hun skænd[t]es med samtaledeltagere i forskellige tjenester«.
81 Det fremgår af undersøgelsesrapportens punkt 59 og 60, at undersøgerne vurderede, at de »i kraft af« deres mandat kunne bedømme de handlinger, der er nævnt i bl.a. præmis 79 ovenfor. Konstateringerne i de forskellige punkter i undersøgelsesrapporten vedrørende mandatets omfang kan ganske vist som sådan, i lyset af rapportens punkt 39 og 88, forklares som udtryk for den holdning, at det forhold, at mandatet var begrænset til sagsøgerens e-mailmeddelelser i 2021, ikke forhindrede undersøgerne i at beskæftige sig med andre af sagsøgerens handlinger og meddelelser for at bedømme indholdet af de pågældende e-mails korrekt. Modsigelsen mellem på den ene side de således fastlagte grænser for mandatet og på den anden side rapportens endelige konklusioner som nærmere beskrevet i præmis 76 ovenfor efterlader imidlertid tvivl om, hvilke handlinger der er omhandlet i denne rapports endelige konklusioner og efterfølgende sanktioneret ved den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelse gør det således ikke muligt at sondre klart mellem de handlinger, for hvilke der pålægges en sanktion, og de faktiske omstændigheder, der er taget i betragtning som baggrundselementer.
82 For så vidt angår overtrædelsen af vedtægtens artikel 21 henvises der ganske vist i undersøgelsesrapportens punkt 97, sammenholdt med punkt 59 og 64, til sagsøgerens handlinger over for »andre i den hierarkiske orden« eller til den omstændighed, at hun »till[od] sig at forstyrre de normale måder at arbejde på« ved bl.a. at nægte »at udføre visse opgaver«, at hun tildelte sig selv rollen som »sherif«, og at hun reagerede med »foragt« på bedømmelserne for 2019 og 2020. Disse korte og generelle udtryk gør det imidlertid ikke muligt præcist at identificere, hvilke handlinger der kunne udgøre en overtrædelse af vedtægtens artikel 21 og hvorfor.
83 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at eftersom domstolskontrollen af, om den anfægtede afgørelse er velbegrundet, kun kan foretages, hvis de faktiske omstændigheder, der lægges en tjenestemand til last som en tilsidesættelse af den pågældendes forpligtelser i henhold til vedtægten, er fastlagt, forhindrer de manglende præciseringer af, hvilke faktiske omstændigheder der foreholdes sagsøgeren, Retten i at efterprøve, om den anfægtede afgørelse er velbegrundet.
84 Det fjerde anbringendes første og tredje led skal derfor tages til følge og den anfægtede afgørelse annulleres, uden at det er fornødent at undersøge andre anbringender, som sagsøgeren har fremsat vedrørende denne afgørelse.
Sagsomkostninger
85 Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Unions afgørelse af 25. november 2021, hvorved Maria Canel Ferreiro blev tildelt en irettesættelse, annulleres.
2) I øvrigt frifindes Rådet.
3) Rådet betaler sagsomkostningerne.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. maj 2024.
Underskrifter