MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 17. listopada 2019. (1)
Predmet C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
protiv
osobe J. i drugih,
uz sudjelovanje:
društava C. i H. i drugih
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EU) 2016/399 – Članak 11. stavak 1. – Značenje ‚izlaska’ – Nadzor vanjskih granica – Otiskivanje pečata u putne isprave pomoraca – Trenutak otiskivanja pečata – Trenutak napuštanja schengenskog prostora”
1. Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) ovim zahtjevom za prethodnu odluku traži smjernice Suda u pogledu tumačenja Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica(2). On želi utvrditi značenje riječi „izlazak” u odnosu na obvezu nadležnih tijela država članica da otisnu izlazni pečat u putne isprave državljana trećih zemalja kada prelaze vanjsku granicu i napuštaju schengenski prostor.
2. Svi državljani trećih zemalja iz glavnog postupka rade kao pomorci. Zračnim putem ulaze u schengenski prostor te se potom ukrcaju na brodove kojima su već dodijeljeni kao članovi posade. Plovila su u luci dugotrajno pristala dok pomorci ne stignu. Pitanje na koje treba odgovoriti jest izlaze li pomorci iz schengenskog prostora u trenutku kada se prijave (ili upišu) na svoj brod kao članovi posade ili tek kada plovilo napusti luku dok oni na njemu rade.
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora
3. Članak 2. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora (u daljnjem tekstu: UNCLOS) predviđa:
„1. Suverenost obalne države proteže se izvan njezinoga kopnenog područja i njezinih unutrašnjih voda i, ako se radi o arhipelaškoj državi, njezinih arhipelaških voda na susjedni pojas mora, koji se naziva teritorijalnim morem.
2. Ta se suverenost proteže na zračni prostor iznad teritorijalnog mora i na njegovo dno i podzemlje.
3. Suverenost nad teritorijalnim morem ostvaruje se prema odredbama ove Konvencije i prema drugim pravilima međunarodnog prava.”
4. U skladu s člankom 3., svaka država ima pravo ustanoviti širinu svojeg teritorijalnog mora do granice koja ne prelazi 12 morskih milja od crte niske vode uzduž obale.
Pravo Europske unije
Schengenski sustav – pregled
5. Ključni su elementi schengenskog sustava: ukidanje nadzora unutarnjih granica između država sudionica(3); sloboda svih osoba koje zakonito borave u tim državama ili ih posjećuju da putuju između njih; i zajednička politika o vizama za kratkotrajni boravak. Pravila za schengenski sustav prvotno su bila utvrđena u Schengenskom sporazumu i detaljnim mjerama kojima je on proveden(4). Primjenu Zakonika o schengenskim granicama dopunjava Schengenski informacijski sustav (u daljnjem tekstu: SIS) – sustav za izdavanje upozorenja o zabrani ulaska državljana trećih zemalja kojima se ulazak načelno treba zabraniti(5). Europska unija donijela je i Uredbu (EU) 2017/2226(6), kojom je uspostavljen, među ostalim, podatkovni sustav ulazaka i izlazaka u kojem se bilježe prelasci vanjskih schengenskih granica svih državljana trećih zemalja kako bi se utvrdilo jesu li prekoračili trajanje dopuštene posjete.
6. Vizna pitanja izvorno su bila uređena Konvencijom o provedbi Schengenskog sporazuma (poglavlje 3., članci 9. do 18.)(7). Potporu sustavu zahtjeva za vize čini Vizni informacijski sustav (u daljnjem tekstu: VIS), koji je uveden Uredbom (EZ) br. 767/2008(8). U Uredbi (EZ) br. 539/2001(9) navedene su zemlje čiji državljani moraju ili ne moraju imati vizu pri ulasku na područje schengenskog prostora.
Zakonik o schengenskim granicama
7. Relevantni su sljedeći navodi u uvodnim izjavama Zakonika o schengenskim granicama:
– Donošenje mjera prema članku 77. UFEU‑a kojima bi se osiguralo nepostojanje kontrola nad osobama koje prelaze unutarnje granice dio je cilja Europske unije kojim se želi uspostaviti područje bez unutarnjih granica u kojem se osigurava slobodno kretanje osoba(10);
– Zajednička politika o prelasku vanjskih granica mjera je koja podupire stvaranje područja u Europskoj uniji unutar kojeg se osobe mogu slobodno kretati(11);
– Zajedničke mjere o prelasku osoba preko unutarnjih granica i o nadzoru državne granice na vanjskim granicama trebale bi odražavati schengensku pravnu stečevinu(12);
– Nadzor državne granice nije samo u interesu države članice na čijim se vanjskim granicama on provodi, već je u interesu svih država članica koje su ukinule nadzor unutarnjih granica. Nadzor državne granice trebao bi pomoći u suzbijanju nezakonitog useljavanja i trgovanja ljudima te pri sprečavanju bilo kakve prijetnje unutarnjoj sigurnosti, javnom poretku, javnom zdravlju i međunarodnim odnosima država članica(13);
– Države članice trebale bi osigurati da postupci kontrole na vanjskim granicama ne predstavljaju veliku prepreku trgovinskoj, društvenoj i kulturnoj razmjeni(14).
8. U skladu s člankom 1., Zakonikom o schengenskim granicama utvrđuju se pravila o nepostojanju nadzora državne granice u odnosu na osobe koje prelaze unutarnje granice država članica Unije te pravila nadzora državne granice u odnosu na osobe koje prelaze vanjske granice schengenskog prostora.
9. Članak 2. sadržava sljedeće definicije:
„2. ‚vanjske granice’ znači kopnene granice država članica, uključujući granice na rijekama i jezerima, granice na moru i njihove zračne, riječne, pomorske i luke na jezerima, ako se ne radi o unutarnjim granicama;
[…]
6. ‚državljanin treće zemlje’ znači osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. UFEU‑a i koja nije obuhvaćena točkom 5. [članka 2.][(15)];
[…]
8. ‚granični prijelaz’ znači bilo koji granični prijelaz koji su nadležna tijela odobrila za prelazak vanjskih granica;
[…]
10. ‚nadzor državne granice’ znači aktivnost koja se provodi na granici u skladu s ovom Uredbom i za potrebe ove Uredbe, isključivo kao odgovor na pokušaj prelaska ili na čin prelaska granice, neovisno o svim drugim okolnostima, a sastoji se od granične kontrole i zaštite državne granice;
11. ‚granična kontrola’ znači kontrola koja se provodi na graničnim prijelazima kako bi se osiguralo da se osobama i njihovim prijevoznim sredstvima te predmetima koje posjeduju može odobriti ulazak u državno područje ili izlazak iz državnog područja država članica”.
10. Članak 3. predviđa da se Zakonik o schengenskim granicama primjenjuje na bilo koju osobu koja prelazi unutarnje ili vanjske granice država članica(16).
11. Glava II. naslovljena je „Vanjske granice”. U okviru poglavlja I. te glave („Prelazak vanjskih granica i uvjeti za ulazak”), članak 5. stavak 1. predviđa da se vanjske granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima i tijekom utvrđenog radnog vremena. U članku 5. stavku 2. točki (c) propisana su određena izuzeća od te obveze za posebne vrste granica (kao što su morske granice) i posebne kategorije osoba (uključujući pomorce)(17).
12. Državljani trećih zemalja podliježu uvjetima ulaska propisanima u članku 6. Među njima su posjedovanje valjane putne isprave; važeće vize (ako se traži); opravdanje svrhe i uvjeta namjeravanog boravka; da nisu osobe za koje je u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska; te da ne predstavljaju prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost, javno zdravlje ili međunarodne odnose bilo koje od država članica(18).
13. Članak 8. stavak 1. predviđa da kretanje preko vanjskih granica podliježe kontrolama službenika graničnog nadzora koje se provode u skladu s poglavljem II. („Nadzor vanjskih granica i zabrana ulaska”) Zakonika o schengenskim granicama. U skladu s člankom 8. stavkom 3., svi državljani trećih zemalja prilikom ulaska u schengenski prostor i izlaska iz njega podliježu temeljitim kontrolama. Temeljite kontrole uključuju provjeru da dotična osoba ima valjanu ispravu za prelazak granice; ima autentične putne isprave; te (kada god je to moguće) da ne predstavlja prijetnju javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti ili međunarodnim odnosima bilo koje od država članica. Dodatne temeljite kontrole prilikom izlaska mogu obuhvaćati provjeru posjeduje li dotična osoba valjanu vizu te je li ona prekoračila najdulje dopušteno trajanje boravka u schengenskom prostoru i provjeru relevantnih sustava upozorenja(19).
14. U okviru poglavlja II. članak 11. predviđa:
„1. U putne isprave državljana trećih zemalja sustavno se otiskuje pečat prilikom ulaska i izlaska. Ulazni i izlazni pečat posebno se otiskuju u:
(a) isprave s valjanom vizom na temelju kojih se omogućuje prelazak granice državljanima trećih zemalja;
[…]
3. Ulazni i izlazni pečat ne otiskuje se:
[…]
(c) u putne isprave pomoraca koji ne borave na državnom području države članice osim u trenutku pristajanja njihova broda i u području luke u kojoj je brod pristao;
(d) u putne isprave članova posade i putnika na brodovima za kružna putovanja koji ne podliježu graničnoj kontroli u skladu s točkom 3.2.3. Priloga VI.;
[…]”
15. U skladu s člankom 19. (koji se nalazi u poglavlju IV. „Posebna pravila za graničnu kontrolu”), na kontrole koje se provode na morskim granicama primjenjuju se posebna pravila iz točke 3. Priloga VI. Opći postupci kontrole su sljedeći: „[k]ontrole brodova provode se u luci dolaska ili luci polaska, ili na području namijenjenom za tu svrhu, koje se nalazi u neposrednoj blizini plovila, ili na plovilu u teritorijalnim vodama kako je definirano [UNCLOS‑om]. Države članice mogu sklopiti sporazume u skladu s kojima se kontrole također mogu obavljati tijekom prelazaka ili nakon dolaska ili odlaska broda iz državnog područja treće zemlje […] [Kapetan plovila, među ostalima,] sastavlja popis posade i svih putnika s podacima kako se traže u obrascima 5. (popis posade) i 6. (popis putnika) Konvencije o olakšicama u međunarodnom pomorskom prometu (Konvencija FAL)(20) kao i, prema potrebi, s brojevima viza ili boravišnih dozvola […]”(21).
16. U skladu s člankom 20. i točkom 3. Priloga VII., na kontrole pomoraca primjenjuju se posebna pravila: „[o]dstupajući od članaka 5. i 8., države članice mogu pomorcima koji imaju pomorsku identifikacijsku ispravu, izdanu u skladu s [međunarodnim pravom(22)] i dotičnim nacionalnim pravom, odobriti da uđu na državno područje država članica odlaženjem na kopno u okviru područja luke u koju njihovi brodovi pristaju ili u okviru susjednih općina, ili da iziđu s državnog područja država članica povratkom na svoje brodove, bez da se pojave na graničnom prijelazu, pod uvjetom da se nalaze na popisu posade broda kojem pripadaju, koji je prethodno dostavljen nadležnim tijelima radi kontrole”.
Zakonik o vizama
17. Članak 1. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 810/2009 o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama(23) predviđa da Zakonik o vizama utvrđuje postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit kroz ili za planirani boravak na državnom području država članica koji ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana(24).
18. „Viza” je u članku 2. stavku 2. točki (a) definirana kao „odobrenje koje je izdala država članica radi tranzita kroz ili planiranog boravka na državnom području država članica u trajanju koje ne prelazi 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana”.
19. U skladu s člankom 35., vize se u iznimnim slučajevima mogu izdavati na graničnim prijelazima.
20. Članak 36. predviđa da se pomorcu kojem je potrebna viza pri prelasku vanjskih granica schengenskog prostora u tranzitu može na granici izdati viza ako ispunjava uvjete iz članka 35. stavka 1. i prelazi dotičnu granicu da bi se ukrcao, ponovno ukrcao ili iskrcao s broda na kojem će raditi ili na kojem je radio kao pomorac. Prilikom izdavanja vize, nadležna tijela dužna su poštovati pravila iz Priloga IX. Zakoniku o vizama(25).
Direktiva 2010/65/EU
21. Direktivom 2010/65/EU o službenom postupku prijave za brodove koji dolaze u luke i/ili odlaze iz luka država članica(26) nastoje se pojednostavniti, uskladiti i racionalizirati administrativni postupci i službeni postupci prijave koji se primjenjuju u pomorskom prijevozu standardiziranjem elektroničkog prijenosa informacija za brodove koji uplovljavaju u luke smještene u državama članicama i isplovljavaju iz tih luka.
22. U skladu s člankom 7., države članice prihvaćaju informacije podnesene na obrascima FAL za obavljanje službenog postupka prijave. U prilogu Direktivi izložene su informacije koje se u skladu s tim postupcima moraju navesti u obrascu FAL. Među tim su informacijama obavijest za brodove koji dolaze u luke država članica i odlaze iz tih luka (dio A točka 1.); granična kontrola osoba u skladu s člankom 8. Zakonika o schengenskim granicama (dio A točka 2.) i popis posade (dio B točka 5.).
Činjenično stanje, postupak i prethodno pitanje
23. Na razne datume u siječnju, veljači i ožujku 2016. niz državljana trećih zemalja ušlo je u Nizozemsku kroz zračnu luku Schiphol te otputovalo do luke Rotterdam. Svi uključeni bili su članovi brodske posade te su bili zaposleni za rad na plovilima koja su već bila na vezu u Rotterdamu. Otputovali su od zračne luke Schiphol do luke, gdje su se prijavili kao članovi posade istog dana na koji su došli u Nizozemsku. Dotična plovila trebala su isploviti na otvoreno more te izići iz nizozemskih teritorijalnih voda u trenutku koji, kada su pomorci došli u Nizozemsku, nije bio poznat.
24. Neki od pomoraca cijelo su vrijeme svojih ugovora proveli radeći na plovilima koja su ostala privezana u Rotterdamu. Nakon što im je služba na tim plovilima završila, zrakoplovom su napustili Nizozemsku (te stoga i schengenski prostor) iz zračne luke Schiphol. Drugi, nakon što su određeno vrijeme proveli radeći na plovilima privezanima u Rotterdamu, ostali su na tim plovilima i kao njihovi članovi posade napustili nizozemske teritorijalne vode.
25. Pomorci su bili građevinski stručnjaci čiji su poslovi uključivali, među ostalim, postavljanje naftnih platformi i cjevovoda u moru. Njihov posao obuhvaćao je i pripremu privezanog plovila za nova putovanja. Trajanje rada i razdoblje tijekom kojeg su plovila pristala ovisili su o opsegu poslova i dotičnim plovilima. Praksa rada i zapošljavanja nije bila nova. Pomorci su podnijeli zahtjeve Zeehavenpolitieu Rotterdam (Policija morske luke u Rotterdamu (u daljnjem tekstu: ZHP)) za izdavanje i otiskivanje izlaznih pečata u svoje putne isprave. Do 2016. pomorci su izlazne pečate u svoje putne isprave dobivali uvijek kada bi se u Rotterdamu prijavili kao članovi brodske posade (u daljnjem tekstu: stara praksa).
26. Nakon toga, ZHP je odbijao sve takve zahtjeve uz obrazloženje da nije bilo moguće odrediti kada će dotično plovilo napustiti luku (u daljnjem tekstu: nova praksa).
27. Kao državljani trećih zemalja, pomorci su, u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama, mogli ostati u schengenskom prostoru najviše 90 dana tijekom razdoblja od 180 dana(27). Pomorci su naveli da je novom praksom, u usporedbi sa starom praksom, skraćeno trajanje njihova dopuštenog boravka jer će se razdoblje tijekom kojeg su radili na plovilu kao članovi posade sada računati u odnosu na to razdoblje od 90 dana. Prema staroj praksi, vrijeme provedeno u radu na brodu nije se uzimalo u obzir te se stoga nije odbijalo od razdoblja od 90 dana. Osim toga, s obzirom na to da su morali čekati 180 dana da bi se vratili u schengenski prostor, manje su radili te su stoga ostvarivali manji dohodak(28).
28. U srpnju 2016. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (nizozemski državni tajnik za sigurnost i pravosuđe (u daljnjem tekstu: Staatssecretaris)) nedopuštenima je proglasio upravne prigovore koje su protiv odluke ZHP‑a kojom su odbijeni zahtjevi za izdavanje izlaznih pečata podnijeli razni brodari (C. i H. i dr.) (u daljnjem tekstu: brodari). Staatssecretaris je proglasio neosnovanima i upravne prigovore samih pomoraca (J. i dr.).
29. Rechtbank Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska) četirima presudama od 17. svibnja 2017. neosnovanima je proglasio tužbe koje su brodari podnijeli protiv odluke Staatssecretarisa. Međutim, taj je sud utvrdio da su tužbe pomoraca osnovane. Staatssecretaris je potom podnio žalbu protiv tih presuda, dok su brodari podnijeli protužalbu sudu koji je uputio zahtjev.
30. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navodi se da je luka Rotterdam dio vanjske granice schengenskog prostora u smislu Zakonika o schengenskim granicama te da je u toj luci u prosjeku 160 plovila godišnje dugotrajno pristalo. Ističe se da je Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (Kraljevska udruga nizozemskih brodovlasnika) skrenuo pozornost na činjenicu da ostale europske luke izlazne pečate otiskuju u putne isprave pomoraca u trenutku kada se prijave kao članovi posade. Sud koji je uputio zahtjev izričito je odbio tvrdnju Staatssecretarisa da pandani ZHP‑u u drugim državama članicama izlazne pečate ne otiskuju nužno u trenutku prijave članova posade.
31. Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev, ako se trenutak izlaska pomoraca iz schengenskog prostora za potrebe Zakonika o schengenskim granicama različito određuje u lukama pojedinih država članica, to narušava tržišno natjecanje u Unijinoj odobalnoj industriji.
32. Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da su za rješavanje spora u glavnom postupku potrebne smjernice Suda u pogledu tumačenja članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama, a osobito u pogledu značenja riječi „izlazak” u toj odredbi. S obzirom na to, Sudu postavlja sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 11. stavak 1. [Zakonika o schengenskim granicama] tumačiti na način da državljanin treće zemlje koji je prethodno ušao u schengenski prostor, primjerice preko međunarodne zračne luke, u smislu Zakonika o schengenskim granicama, napušta schengenski prostor čim se kao pomorac ukrca na brod koji se već nalazi u luci kao vanjskoj granici, neovisno o tome hoće li napustiti morsku luku s tim brodom i, ako hoće, neovisno o tome kada će se to dogoditi? Ili se, da bi bila riječ o izlasku, prvo mora utvrditi da će pomorac napustiti luku s dotičnim brodom i, ako hoće, primjenjuje li se onda najdulji rok unutar kojeg mora uslijediti isplovljavanje te kada se u tom slučaju mora otisnuti izlazni pečat? Ili se ‚izlaskom’ smatra neki drugi trenutak, eventualno pod drugim pretpostavkama?”
33. Pisana očitovanja podnijeli su J. i drugi te C. i H. i drugi (pomorci i brodari), njemačka, grčka i nizozemska vlada i Europska komisija. Te su stranke sudjelovale na raspravi održanoj 6. lipnja 2019. i iznijele usmena očitovanja.
Ocjena
Uvodna zapažanja
34. U konkretnim okolnostima iz glavnog postupka, u kojem trenutku treba otisnuti izlazni pečat u putne isprave pomoraca u skladu s člankom 11. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama? Iako u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nisu navedena državljanstva pojedinih dotičnih pomoraca, iz opisa činjeničnog stanja čini se da su svi državljani trećih zemalja, obuhvaćeni područjem primjene članka 1. stavka 1. i Priloga I. Uredbi br. 539/2001. Oni su stoga osobe koje pri prelasku vanjske granice država članica moraju imati vizu(29). Svaka se takva viza pri ulasku u schengenski prostor odnosno izlasku iz njega mora predočiti radi kontrole i otiskivanja pečata(30).
35. Članak 11. stavak 3. Zakonika o schengenskim granicama predviđa određena posebna izuzeća od tih pravila. U skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (c), ulazni i izlazni pečat ne otiskuje se u putne isprave pomoraca koji ne borave na državnom području države članice osim u trenutku pristajanja svojeg broda i (koji ostanu) u području luke u kojoj je brod pristao. Nesporno je da to izuzeće ovdje nije primjenjivo.
36. Slažem se s tim stajalištem.
37. Čini mi se da se izuzeće iz članka 11. stavka 3. točke (c) primjenjuje na pomorce kada se ukrcaju na plovilo koje je pristalo u luci unutar schengenskog prostora. Oni tada mogu zatražiti odlazak na kopno te im se on može odobriti. Izuzeće iz članka 11. stavka 3. i odstupanje iz članka 20. i Priloga VII. točke 3. Zakonika o schengenskim granicama doista se primjenjuju na takvo osoblje. Međutim, činjenice i okolnosti pomoraca iz glavnog postupka, kako su opisane u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, nisu obuhvaćene područjem primjene tih odredbi. Oni nisu uplovili brodom u luku Rotterdam. U Nizozemsku su došli zračnim putem, sletjevši u zračnu luku Schiphol.
38. Pomorci iz glavnog postupka stoga se ne pozivaju na posebna pravila o odlasku na kopno predviđena Zakonikom o schengenskim granicama. Oni prelaze vanjsku granicu u luci Rotterdam kako bi radili kao članovi posade. Oni nisu na privremenom prekidu svojih brodskih dužnosti na način da su otišli s broda radi uživanja u pogodnostima lučkog područja.
39. Isto tako, čini mi se da sud koji je uputio zahtjev pravilno smatra da članci 35. i 36. Zakonika o vizama (koji uređuju izdavanje viza na vanjskim granicama) nisu relevantni za tumačenje članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama za potrebe rješavanja problema o kojem je ovdje riječ. U skladu s člankom 35. Zakonika o vizama, nadležna tijela vize mogu u iznimnim slučajevima izdavati na vanjskoj granici. U članku 36. i Prilogu IX. Zakoniku o vizama predviđena su posebna pravila o izdavanju takvih viza na vanjskoj granici pomorcima u tranzitu. Međutim, glavni postupak ne odnosi se na izdavanje viza za tranzit. Umjesto toga, postavlja se pitanje je li se izlazni pečat u njihove putne isprave trebao otisnuti kada su se prijavili kao članovi posade. Te okolnosti nemaju nikakve veze s time jesu li pomorci bili u tranzitu u Nizozemskoj.
40. U svojoj analizi značenja riječi „izlazak” iz članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama stoga neću dalje upućivati na poseban režim o odlasku na kopno za pomorce ni na režim za izdavanje viza na vanjskoj granici pomorcima u tranzitu.
Meritum
41. Što znači „izlazak” za potrebe članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama?
42. To se pitanje javlja u specifičnom kontekstu pomoraca koji zračnim putem dolaze u državu članicu. Putuju do svojeg broda, koji je već pristao u luci koja je dio vanjske schengenske granice. Prijavljuju se kao članovi posade pristalog plovila da bi na njemu određeno vrijeme radili. Neki od njih zračnim se putem vraćaju u treću zemlju. Ostali nastave kao članovi posade raditi na plovilu nakon što ono napusti luku (te, nedugo nakon toga, nizozemske teritorijalne vode). Sud koji je uputio zahtjev ujedno traži smjernice o tome na koji se način Zakonik o schengenskim granicama treba primjenjivati ako se smatra da pomorci izlaze iz schengenskog prostora tek kada se dozna datum odlaska plovila na kojem rade iz luke.
43. Državljani trećih zemalja i brodari ističu da pomorci u takvim okolnostima iz schengenskog prostora „izlaze” kada dođu na granični prijelaz te se prijave kao članovi posade plovila koje je pristalo u morskoj luci, kao što je to ona Rotterdamu. Grčka vlada podupire tu tvrdnju.
44. Njemačka, Nizozemska i Komisija ne slažu se s tim stajalištem.
45. Njemačka vlada tvrdi da pomorci „izlaze” iz schengenskog prostora tek kada plovilo čiji su oni članovi posade doista napusti luku. Izlazni pečat u pomorčevu putnu ispravu stoga se treba otisnuti tek kada se dozna datum odlaska. Nizozemska vlada također navodi da prijava u svojstvu člana posade i napuštanje kopnenog područja luke u svrhu rada na plovilu nije „izlazak” iz schengenskog prostora u smislu članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Da bi državljanin treće zemlje napustio schengenski prostor, on mora prijeći vanjsku zemljopisnu granicu jedne od schengenskih država. Vanjska morska granica utvrđuje se s obzirom na UNCLOS te se nalazi 12 morskih milja od crta obale(31). Da bi ishodio izlazni pečat, pomorac mora dokazati da će napustiti schengenski prostor na plovilu u pitanju te da će to plovilo nedugo nakon otiskivanja izlaznog pečata isploviti (ili dići sidro)(32).
46. Komisija ističe da pomorac ne izlazi iz schengenskog prostora u smislu članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama kada se prijavi kao član posade. Prvo se mora utvrditi da će dotični pomorac napustiti luku na plovilu te se relevantan pečat u njegove putne isprave otiskuje tek kada je isplovljavanje (ili dizanje sidra) izvjesno.
47. Informacije sadržane u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje i očitovanja koja su pomorci i brodari iznijeli na raspravi upućuju na to da su pomorci u luku Rotterdam putovali na isti dan na koji bi zračnim putem došli u Nizozemsku i dobili ulazni pečat. Prema staroj praksi, prijavili su se kao članovi posade, dobili izlazni pečat od ZHP‑a te se ukrcali na plovilo koje je dugotrajno pristalo, sve istog dana. Tako provedeno vrijeme u Nizozemskoj koje se uzimalo u obzir za potrebe Zakonika o schengenskim granicama i Zakonika o vizama stoga nikada ne bi bilo dulje od jednog dana. Prema novoj praksi, ulazni pečat otiskuje se u isto vrijeme (po dolasku), dok se izlazni pečat otiskuje tek po završetku pomorčeve službe na plovilu ili netom prije isplovljavanja plovila na kojem radi. To je za pomorce rezultiralo time da bi iskoristili znatan dio od 90 dana tijekom bilo kojeg razdoblja od 180 dana koje dopušta Zakonik o vizama(33). Zbog toga mogu odrađivati manji broj službenih misija te je njihov dohodak prema tome smanjen.
Tumačenje „izlaska”
48. Članak 11. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama predviđa da se u putne isprave državljana trećih zemalja sustavno mora otiskivati pečat prilikom ulaska (u) i izlaska (iz) schengenskog prostora. Riječi „ulazak” i „izlazak” u toj uredbi nisu definirane.
49. Sud koji je uputio zahtjev svoju ocjenu članka 11. stavka 1. započinje usporedbom različitih jezičnih verzija njegova teksta. Zaključuje da razmatranje engleske, francuske, njemačke i nizozemske verzije ne daje nikakvu naznaku o značenju riječi „izlazak”. Budući da između različitih jezičnih verzija te odredbe koje sam ispitivala nema očitih odstupanja(34), time se neću dalje baviti.
50. Kako je to Sud više puta utvrdio, tumačenje zakonodavnog izraza mora se utvrditi s obzirom na njegovo uobičajeno značenje u svakodnevnom jeziku, uzimajući pritom u obzir kontekst u kojem se koristi i ciljeve pravila kojih je dio. Uobičajeno značenje riječi „izlazak” (exit) jest „otići ili istupiti” (to go out or to go forth) iz mjesta. Riječ „izlazak” ima i značenje „odobrenja” (authorisation) ili „dozvole za odlazak iz zemlje” (permission to leave a country)(35).
51. U pogledu značenja riječi „izlazak” u članku 11. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama izražena su dva proturječna stajališta. Njemačka, Nizozemska i Komisija smatraju da prijava pomoraca kao članova brodske posade na graničnom prijelazu ne predstavlja izlazak iz schengenskog područja. Njemačka i Nizozemska dalje ističu da pomorci, kako bi izišli, moraju fizički prijeći zemljopisnu vanjsku morsku granicu na dotičnom plovilu (u daljnjem tekstu: prva mogućnost).
52. Tužitelji iz glavnog postupka (kako pomorci tako i brodari), uz potporu Grčke, tvrde da pomorci prijavom u svojstvu članova posade doista izlaze iz schengenskog prostora. Odgovarajući pečat u njihove putne isprave stoga treba tada otisnuti (u daljnjem tekstu: druga mogućnost). Meni se čini da bi obje mogućnosti mogle spadati pod svakodnevno značenje riječi „izlazak”. Kontekst i zakonodavni sustav Zakonika o schengenskim granicama stoga će biti presudni čimbenici pri odabiru tumačenja.
53. Započet ću ispitivanjem prve mogućnosti.
Prva mogućnost
54. Očita privlačnost prve mogućnosti sastoji se u tome da ona izlazak iz schengenskog prostora povezuje s fizičkom lokacijom dotične osobe. Prema tom pristupu, sve dok je pomorac fizički prisutan u luci Rotterdam – bilo da hoda po doku, nalazi se na brodu koji je pristao na tom doku ili radi na brodu koji je usidren u 50 metara dubokoj vodi – on još nije „napustio” Nizozemsku. On stoga nema pravo da mu se na vizu otisne izlazni pečat jer je on još uvijek koristi radi posjeta državi članici Unije.
55. Međutim, iz pobliže analize proizlazi da taj jednostavni pristup pravnom pitanju koji se temelji na „fizičkoj prisutnosti” nailazi na poteškoće.
56. Kao prvo, podsjećam na to da je Sud naveo da, „[…] čak i u slučaju potpune usklađenosti različitih jezičnih verzija, pravo [Unije] koristi svojstvenu terminologiju. Nadalje, treba naglasiti da pravni pojmovi nemaju nužno isto značenje u pravu [Unije] i u pravima različitih država članica”(36). Stoga riječ „izlazak” u članku 11. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama ima autonomno značenje u pravu Unije te je treba ujednačeno tumačiti u svim državama članicama. Ona u nacionalnom pravu nema nužno isto značenje. Nadalje, „izlazak” u pravu Unije ne mora nužno biti sinonim prelasku zemljopisne vanjske granice države članice u smislu UNCLOS‑a(37). S obzirom na to, nevažno je podudaraju li se vanjska schengenska granica i zemljopisna vanjska granica.
57. Stoga se ne slažem s tvrdnjom Njemačke i Nizozemske da iz Zakonika o schengenskim granicama proizlazi da državljanin treće zemlje mora prijeći vanjsku zemljopisnu granicu jedne od država članica da bi izišao iz schengenskog prostora za potrebe članka 11. stavka 1. te uredbe.
58. Kao drugo, kako je to nezavisni odvjetnik N. Fennelly naveo u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Vijeće(38), potrebno je razlikovati dva aspekta kada osoba prelazi granicu. Prvi aspekt odnosi se na fizički izlazak, a da nije nužno došlo do prelaska točke nadzora državne granice. Drugi aspekt odnosi se na izlazak iz schengenskog prostora u pravnom smislu, kada dotična osoba granicu prelazi na točki nadzora državne granice te podliježe potrebnim kontrolama(39). Svi ti postupci upućivat će na to da dotična osoba ujedno fizički prelazi vanjsku granicu schengenskog prostora.
59. Ovdje sud koji je uputio zahtjev traži konkretne smjernice o tome je li potrebno utvrditi da pomorci u pitanju vanjsku granicu prelaze i u fizičkom i u pravnom smislu (istodobno) da bi se u njihove putne isprave otisnuo izlazni pečat.
60. Državljani trećih zemalja pri izlasku podliježu temeljitim kontrolama u skladu s člankom 8. stavkom 3. točkom (g) Zakonika o schengenskim granicama. One obuhvaćaju provjeru posjeduje li osoba valjanu vizu (članak 8. stavak 3. točka (h) podtočka i.). Takve kontrole dio su drugog aspekta: potvrđivanje da pojedinac schengenski prostor napušta u pravnom smislu. Kako je to Sud objasnio u presudi Komisija/Vijeće(40), viza svojem nositelju omogućuje da pri ulasku prođe granični nadzor, ne samo da prijeđe zemljopisne granice države članice. Ako državljanin treće zemlje izlazi iz države članice, postupak otiskivanja pečata u putne isprave potvrđuje da je osoba koja izlazi ista ona koja je ušla u schengenski prostor te pokazuje da je razdoblje za koje je viza izdana poštovano. Dakle, viza je pravna isprava koja dopušta i potvrđuje prolazak kroz točku graničnog nadzora na vanjskoj granici.
61. Ovaj slučaj za razmatranje otvara i treći (potencijalni) aspekt. Je li potrebno utvrditi i da je osoba napustila zemljopisno područje države članice kako je određeno međunarodnim pravom?
62. Čini mi se da taj treći aspekt nije obuhvaćen područjem primjene Zakonika o schengenskim granicama, u čijem je članku 2. točki 2. definirana vanjska granica za potrebe te uredbe. Cilj je nadzirati prelazak vanjskih schengenskih granica, a ne zemljopisnu granicu kao takvu (ako se to dvoje ne podudara).
63. Čini mi se da se prvom mogućnošću stavlja prevelik naglasak na fizičku lokaciju državljanina treće zemlje unutar zemljopisnog područja dotične države članice, umjesto da se situacija te osobe ocjenjuje s obzirom na ciljeve graničnog nadzora i vizne politike, koji čine temelj Zakonika o schengenskim granicama u odnosu na nadzor kretanja državljana trećih zemalja koji izlaze iz schengenskog prostora. Stoga nisam uvjeren da je usredotočivanje na fizičku lokaciju pomoraca na štetu pridavanja važnosti pravnom smislu izlaska preko vanjske granice, što se tim zakonodavstvom nastoji urediti, pravilan pristup.
64. U tom je kontekstu važno imati na umu da pomorac, nakon što se prijavi kao član posade plovila, više nije samostalan. On ne odlučuje kada odrađuje svoje smjene i kada se odmara niti može li otići na kopno (a ako može, kada i koliko dugo). Nema nikakva prava glasa u pogledu toga hoće li plovilo tijekom njegove službe ostati gdje jest (pristalo na doku ili usidreno), premjestiti se na drugi dok ili napustiti luku. Drugim riječima, on više ne može odlučivati o svojoj fizičkoj lokaciji. Kao radni član posade, podliježe naredbama kapetana plovila.
65. Ovdje možda može pomoći jedna nesavršena analogija. Zamislimo zrakoplovnog putnika (državljanina treće zemlje) koji je prošao sigurnosne kontrole i provjeru putovnice te se ukrcao na let za svoje odredište. Prilikom provjere putovnice na njegovu je schengensku vizu otisnut izlazni pečat. Nakon što se putnik ukrca na zrakoplov, on više ne kontrolira svoju fizičku lokaciju. Kapetan odlučuje hoće li i kada zrakoplov uzletjeti. Ako dođe do kašnjenja povezanog s kontrolom zračnog prometa, kapetan odlučuje hoće li putnici strpljivo čekati u zrakoplovu ili će se (ako kašnjenje dugo traje) iskrcati te kasnije ponovno ukrcati. U potonjem slučaju putnik će nakon iskrcaja opet biti u putničkom terminalu, ali u njegovu „ukrcajnom” dijelu. Tada će moći, ako tako odluči, ponovno proći provjeru putovnica i ponovno ući na državno područje države članice (tada će se na njegovu schengensku vizu otisnuti novi ulazni pečat). Međutim, dok god se nalazi u „ukrcajnom” dijelu putničkog terminala, jasno je da je izišao – i to neovisno o tome što više nije u zrakoplovu, nego pije kavu i jede u putničkom terminalu.
66. Kao treće, prva mogućnost počiva na povezivanju trenutka u kojem pomorac iziđe iz schengenskog prostora s datumom odlaska plovila na kojem radi. To na praktičnoj razini dovodi do nesigurnosti. Moguće je odrediti planirani datum odlaska plovila, ali nema jamstva da će ono tada doista isploviti. Čimbenici poput vremenskih prilika i tijeka radova na plovilu mogu uzrokovati promjenu datuma odlaska.
67. Prva mogućnost stoga nije u skladu s obvezom iz članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama da se izlazni pečati sustavno otiskuju u putne isprave. Ako se uvede kriterij poput „netom prije odlaska” (kako to Komisija zagovara), te se riječi mogu različito tumačiti u pojedinim državama članicama, a mogu ih različito tumačiti i tijela u različitim lukama unutar jedne države. Takav bi se uvjet stoga protivio određivanju ujednačenog tumačenja članka 11. stavka 1.
68. Podsjećam na to da, s obzirom na činjenice, postoje dvije kategorije pomoraca. Jedni dođu zračnim putem, odrade svoju službu te odu zračnim putem. Drugi dođu zračnim putem, počnu raditi te isplove iz luke prije završetka svoje službene misije. Prva mogućnost rezultira različitim postupanjem između tih dviju kategorija pomoraca. Čini se da takvo razlikovanje nije postojalo u okviru prethodnog sustava jer su pomorci iz obiju kategorija izlazne pečate dobivali na točki graničnog nadzora kada bi se prijavili kao članovi posade.
69. Nadalje, kako su to pomorci i brodari istaknuli na raspravi, otiskivanje izlaznog pečata prema prvoj mogućnosti ovisi o tome može li se dokazati da dotično plovilo doista napušta schengenski prostor. Tako državljani treće zemlje koji rade na plovilu koje napušta Rotterdam za Las Palmas (Kanarske otoke te stoga dio Španjolske) neće dobiti izlazni pečat jer ostaju unutar schengenskog prostora. Međutim, državljani trećih zemalja koji rade na plovilu koje napušta Rotterdam za Kairo (Egipat) dobit će (vjerojatno) izlazni pečat, na temelju prijavljenog odredišta plovila. U tom pogledu skrećem pozornost na izjave u pripremnim materijalima za Zakonik o schengenskim granicama prema kojima se „luke, s obzirom na definiciju unutarnjih i vanjskih morskih granica, u pravilu uvijek smatraju vanjskim granicama; sva se plovila stoga moraju provjeriti prilikom ulaska i izlaska jer je nemoguće utvrditi što se događa izvan luke, bilo u teritorijalnim ili međunarodnim vodama (ukrcaj/iskrcaj osoba ili robe) […]” [neslužbeni prijevod](41).
70. Stoga je iz pobliže analize vidljivo da tumačenje predloženo u okviru prve mogućnosti nije posve u skladu s obvezama iz članka 11. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Prelazak vanjske granice radi izlaska iz schengenskog prostora ne treba izjednačavati s prelaskom zemljopisnih granica države članice.
Druga mogućnost
71. Prema drugoj mogućnosti, državljani trećih zemalja iz schengenskog prostora izlaze kada prijeđu točku graničnog nadzora u luci te se prijave kao članovi posade plovila kojem su dodijeljeni.
72. Članak 11. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama treba tumačiti u kontekstu članka 2. točke 2. te uredbe, koji predviđa da vanjske granice uključuju „morske luke”. Nesporno je da luka Rotterdam ulazi u tu definiciju.
73. U skladu s člankom 3. Zakonika o schengenskim granicama, ta se uredba primjenjuje na bilo koju osobu koja prelazi (unutarnje i) vanjske granice država članica. Opće je načelo da granice treba prijeći samo na predviđenim graničnim prijelazima tijekom utvrđenog radnog vremena. Državljani trećih zemalja pri ulasku i izlasku podvrgavaju se temeljitim kontrolama u skladu s člankom 8. Zakonika o schengenskim granicama. Širi zakonodavni okvir obuhvaća pravila o vizama koja predviđaju uvjete za ulazak u schengenski prostor odnosno izlazak iz njega. Ta pravila dopunjavaju sustavi VIS i SIS na način da državama članicama omogućuju provedbu kontrola namijenjenih tomu da se osigura da pojedinci u pitanju nisu prijetnja javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti i javnom zdravlju država članica (uvodna izjava 6.). Takve se kontrole provode na graničnim prijelazima(42).
74. Osim toga, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, vanjske se granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima. Ništa ne upućuje na to da okolnosti koje se razmatraju u glavnom postupku opravdavaju primjenu ijednog odstupanja predviđenog u članku 5. stavku 2., uključujući ona koja se izričito odnose na pomorce (članak 5. stavak 2. točka (c))(43).
75. Druga mogućnost stoga ne dovodi u pitanje ciljeve Zakonika o schengenskim granicama. Pomorci prihvaćaju da podliježu redovnim pravilima: moraju posjedovati vize i valjane putne isprave; moraju proći graničnu kontrolnu točku te se podvrgnuti graničnom nadzoru pri ulasku i izlasku; te se u njihove isprave moraju otisnuti pečati u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama. Stoga se ne pojavljuje nikakvo pitanje nezakonitog useljenja. Dotični pomorci u svakom su trenutku zabilježeni u sustavu(44). Jedino se postavlja pitanje trenutka i mjesta u kojima treba provesti nadzor državne granice. Međutim, to je pitanje u gospodarskom smislu veoma važno kako za pomorce tako i za brodare.
76. Smatram da je druga mogućnost bolja od prve.
77. Kao prvo, druga mogućnost u skladu je s tekstom, sustavom i ciljevima Zakonika o schengenskim granicama; osobito, vodi računa o definiciji iz članka 2. točke 2. prema kojoj morska luka može činiti vanjsku granicu države članice te o pravilu da vanjske granice treba prijeći samo na graničnim prijelazima; luka Rotterdam takav je prijelaz. Prva mogućnost ne ispunjava taj test.
78. Kao drugo, druga mogućnost rezultira kako ujednačenim tumačenjem tako i ujednačenom primjenom Zakonika o schengenskim granicama u svim državama članicama. Kontrole se mogu provesti na graničnom prijelazu (u slučajevima poput ovoga u luci) na kojem se dotični državljani trećih zemalja prijave kao članovi posade plovila te se na njega ukrcaju. Izlazni pečati u tom se trenutku mogu sustavno otiskivati u skladu s člankom 11. stavkom 1.
79. Kao treće, druga mogućnost stvara manje anomalija od prve jer su trenutak i mjesto otiskivanja pečata u putne isprave izvjesni.
80. Kao četvrto, tu je i praktična prednost, u smislu da bi se prema svim pomorcima jednako postupalo. Ne pravi se nikakva razlika između onih koji otiđu zračnim putem nakon što odrade svoj posao i onih koji otplove s brodom kada on napusti luku.
81. Naposljetku, podsjećam na to da sud koji je uputio zahtjev navodi da su tijela luke Rotterdam izlazne pečate u putne isprave pomoraca poput tužitelja u glavnom postupku nekada otiskivala u trenutku kada bi se oni prijavili kao članovi posade; ali da se ta praksa promijenila početkom 2016. Nije jasno što je izazvalo tu promjenu. Ništa ne upućuje na to da se temeljila na razlozima povezanima s primjenom prava Unije. Sud koji je uputio zahtjev ističe da nova praksa nije u skladu s praksama drugih luka u Nizozemskoj koje su dio vanjske granice, kao i ostalih takvih luka u drugim državama članicama. Stoga se čini da nova praksa uzrokuje poremećaje koji bi se mogli protiviti ciljevima izraženima u uvodnoj izjavi 17. Zakonika o schengenskim granicama (izbjegavanje velikih prepreka, među ostalim, trgovinskoj razmjeni).
Zaključak
82. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanje koje je postavio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska):
U okolnostima u kojima pomorac koji je državljanin treće zemlje zračnim putem dođe u državu članicu te se potom prijavi kao član posade plovila koje je već pristalo u luci koja je dio vanjske granice u smislu članka 2. točke 2. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica, članak 11. stavak 1. te uredbe treba tumačiti na način da dotična osoba iz schengenskog prostora izlazi kada se prijavi kao član posade, čak i ako se trenutak u kojem će plovilo u pitanju napustiti luku ne može utvrditi.