Υπόθεση T‑416/22
Fresenius Kabi Austria GmbH κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο πενταμελές τμήμα) της 15ης Μαΐου 2024
«Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Αναστολή των εθνικών αδειών για την κυκλοφορία στην αγορά του φαρμάκου για ανθρώπινη χρήση που περιέχει τη δραστική ουσία “υδροξυαιθυλάμυλο (HES), διαλύματα για έγχυση” – Προσφυγή ακυρώσεως – Άμεσος επηρεασμός – Εν μέρει απαράδεκτο – Υποχρέωση αιτιολόγησης – Πλάνη περί το δίκαιο – Πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως – Αρχή της πρόληψης – Αναλογικότητα – Άρθρο 116 της οδηγίας 2001/83/ΕΚ»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Άμεσος επηρεασμός – Κριτήρια – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η αναστολή των αδειών για την κυκλοφορία φαρμάκου στην αγορά – Απόφαση η οποία παράγει άμεσα αποτελέσματα επί της νομικής κατάστασης των κατόχων των εν λόγω αδειών – Τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την εφαρμογή της απόφασης έναντι των εν λόγω κατόχων αδειών
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84)
(βλ. σκέψεις 22-26, 28-32)
2. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Ενεργητική νομιμοποίηση – Προσφυγή κατά της απόφασης της Επιτροπής με την οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η αναστολή των αδειών για την κυκλοφορία φαρμάκου στην αγορά – Προσφυγή ασκηθείσα από ορισμένους εκ των κατόχων των εν λόγω αδειών, η οποία αφορά, εν μέρει, τα δικαιώματα άλλων κατόχων αδειών – Εν μέρει απαράδεκτο
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84)
(βλ. σκέψεις 34, 36)
3. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Άδεια κυκλοφορίας στην αγορά – Τροποποίηση, αναστολή ή ανάκληση της άδειας – Προϋποθέσεις – Εναλλακτικός χαρακτήρας – Ερμηνεία των προϋποθέσεων αυτών σύμφωνα με τη γενική αρχή της υπεροχής της προστασίας της δημόσιας υγείας
(Οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84, άρθρο 116)
(βλ. σκέψη 76)
4. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ερμηνεία – Μέθοδοι – Γραμματική, συστηματική και τελολογική ερμηνεία – Αναδρομή στο ιστορικό θέσπισης μιας διάταξης – Επιτρέπεται
(βλ. σκέψη 78)
5. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Άδεια κυκλοφορίας στην αγορά – Τροποποίηση, αναστολή ή ανάκληση της άδειας – Προϋποθέσεις – Αξιολόγηση της σχέσης οφέλους-κινδύνου του επίμαχου φαρμάκου – Έννοια της σχέσης οφέλους-κινδύνου – Συνεκτίμηση των κινδύνων που ενέχει η εκτός άδειας κυκλοφορίας χρήση του εν λόγω φαρμάκου – Περιλαμβάνεται
(Οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84, αιτιολογική σκέψη 2, άρθρα 1, σημεία 28 και 28α, 22, εδ. 2, 23 § 2, 101 §§ 1 και 2, 116)
(βλ. σκέψεις 79-100)
6. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Άδεια κυκλοφορίας στην αγορά – Τροποποίηση, αναστολή ή ανάκληση της άδειας – Προϋποθέσεις – Απαιτήσεις απόδειξης – Αναγκαιότητα ύπαρξης νέων επιστημονικών ή πληροφοριακών στοιχείων – Περιεχόμενο – Τήρηση της αρχής της πρόληψης
(Οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84, άρθρο 116)
(βλ. σκέψεις 110-115, 159)
7. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Άδεια κυκλοφορίας στην αγορά – Τροποποίηση, αναστολή ή ανάκληση της άδειας – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η αναστολή των αδειών για την κυκλοφορία φαρμάκου στην αγορά – Δικαστικός έλεγχος – Όρια
(Οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84, άρθρο 116)
(βλ. σκέψεις 117-119, 206)
8. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση – Άδεια κυκλοφορίας στην αγορά – Τροποποίηση, αναστολή ή ανάκληση της άδειας – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η αναστολή των αδειών για την κυκλοφορία φαρμάκου στην αγορά – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν υφίσταται
(Οδηγία 2001/83 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2010/84, άρθρο 116)
(βλ. σκέψεις 205, 207, 208, 213-215)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο, αποφαινόμενο σε πενταμελή σύνθεση, απορρίπτει την προσφυγή που άσκησαν η Fresenius Kabi Austria GmbH και άλλα νομικά πρόσωπα (στο εξής: προσφεύγουσες) με αίτημα την ακύρωση της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη υποχρεώθηκαν να αναστείλουν τις άδειες κυκλοφορίας στην αγορά (στο εξής: ΑΚΑ) των φαρμάκων που περιέχουν την ουσία υδροξυαιθυλάμυλο (HES) (1).
Οι προσφεύγουσες ανήκουν στον παγκόσμιας εμβέλειας όμιλο Fresenius. Ο όμιλος αυτός παρασκευάζει και διανέμει, μεταξύ άλλων, φάρμακα περιέχοντα υδροξυαιθυλάμυλο (HES) ως δραστική ουσία, τα οποία, υπό τη μορφή διαλυμάτων για έγχυση, ενδείκνυνται κυρίως για την αντιμετώπιση της υποογκαιμίας (μειωμένου όγκου αίματος) που οφείλεται σε οξεία (αιφνίδια) απώλεια αίματος, στις περιπτώσεις όπου η θεραπεία με εναλλακτικά διαλύματα έγχυσης δεν κρίνεται επαρκής. Οι προσφεύγουσες είναι κάτοχοι ΑΚΑ για ορισμένα από τα εν λόγω φάρμακα.
Κατόπιν πολλαπλών αξιολογήσεων, από το 2013, καθώς και διαδοχικών προσπαθειών για τη θέσπιση μέτρων ελαχιστοποίησης των κινδύνων (στο εξής: ΜΕΚ), η Επιτροπή διαπίστωσε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η σχέση οφέλους-κινδύνου των φαρμάκων αυτών δεν μπορούσε να θεωρηθεί ευνοϊκή, ιδίως λόγω των κινδύνων που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση τους. Η Επιτροπή διέταξε την αναστολή των ΑΚΑ των φαρμάκων αυτών.
Οι προσφεύγουσες ζήτησαν από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση για τον λόγο, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή ερμήνευσε εσφαλμένα την έννοια της «σχέσης οφέλους-κινδύνου» κατά την οδηγία 2001/83 (2), στο μέτρο που, κατά την αξιολόγηση της σχέσης οφέλους-κινδύνου των εν λόγω φαρμάκων, έλαβε υπόψη τους κινδύνους που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση τους. Υποστήριξαν επίσης ότι τα ληφθέντα ΜΕΚ τηρούνταν στα περισσότερα κράτη μέλη. Επιπλέον, η μη τήρηση των εν λόγω ΜΕΚ σε άλλα κράτη μέλη δεν έπρεπε, κατά την άποψή τους, να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω ΜΕΚ δεν ήταν αποτελεσματικά για την πρόληψη των επίμαχων κινδύνων.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προκαταρκτικώς, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι προβλεπόμενες από την οδηγία 2001/83 προϋποθέσεις για την τροποποίηση, την αναστολή ή την ανάκληση ΑΚΑ, ήτοι η διαπίστωση ότι το φάρμακο είναι επιβλαβές ή ότι δεν έχει θεραπευτική αποτελεσματικότητα ή ότι η σχέση οφέλους-κινδύνου δεν είναι ευνοϊκή ή ότι το φάρμακο δεν έχει τη δηλωθείσα ποιοτική και ποσοτική σύνθεση (3), ισχύουν εναλλακτικώς και όχι σωρευτικώς. Επιπλέον, πρέπει να ερμηνεύονται σύμφωνα με τη γενική αρχή κατά την οποία η προστασία της δημόσιας υγείας πρέπει αναμφισβήτητα να αναγνωρισθεί ως έχουσα υπέρτερη σπουδαιότητα έναντι θεωρήσεων οικονομικής φύσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο αποφαίνεται επί της προϋποθέσεως που αφορά τη σχέση οφέλους-κινδύνου του φαρμάκου και, συγκεκριμένα, επί της έννοιας της «σχέσης οφέλους-κινδύνου».
Παρατηρεί, πρώτον, ότι, ως προς τη γραμματική ερμηνεία, οι διατάξεις της οδηγίας 2001/83, οι οποίες αφορούν τον ορισμό της έννοιας αυτής καθώς και της έννοιας των «κινδύνων που συνδέονται με τη χρήση του φαρμάκου» (4), δεν περιλαμβάνουν ούτε αποκλείουν ρητώς τη συνεκτίμηση των κινδύνων που απορρέουν από την εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου στο πλαίσιο της αξιολόγησης της σχέσης οφέλους-κινδύνου. Αντιθέτως, οι διατάξεις αυτές αναφέρονται σε «κάθε κίνδυνο» για την υγεία του ασθενούς ή τη δημόσια υγεία που συνδέεται με την ποιότητα, την ασφάλεια ή την αποτελεσματικότητα του φαρμάκου και δεν περιορίζουν την έννοια της «ασφάλειας του φαρμάκου» μόνο σε συγκεκριμένες χρήσεις. Επομένως, δεν εξαιρούν τους κινδύνους που οφείλονται στην εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου από την έννοια των κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια του φαρμάκου αυτού.
Δεύτερον, όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία της έννοιας αυτής, το Γενικό Δικαστήριο αναλύει τις διατάξεις της οδηγίας 2001/83 οι οποίες θεσπίζουν ορισμένες υποχρεώσεις ενημέρωσης τις οποίες υπέχει ο κάτοχος ΑΚΑ φαρμάκου (5). Επισημαίνει ότι οι διατάξεις αυτές προβλέπουν ρητώς την υποχρέωση γνωστοποίησης στην αρμόδια εθνική αρχή των «δεδομέν[ων] για τη χρήση του φαρμάκου όταν αυτή η χρήση είναι εκτός των όρων της [ΑΚΑ]» τα οποία μπορούν να συνιστούν «νέα πληροφορία που ενδέχεται να επηρεάσει την αξιολόγηση των οφελών και των κινδύνων του εν λόγω φαρμάκου».
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο παραπέμπει στις διατάξεις της οδηγίας 2001/83 που περιγράφουν τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει το σύστημα φαρμακοεπαγρύπνησης και το εύρος των πληροφοριών για τη συλλογή των οποίων χρησιμοποιείται (6), επισημαίνει δε ότι από τις διατάξεις αυτές προκύπτει, αφενός, ότι η έννοια των «κινδύνων όσον αφορά την υγεία των ασθενών ή τη δημόσια υγεία» καταλαμβάνει και τους κινδύνους που απορρέουν από τη χρήση που είναι «εκτός των όρων της [ΑΚΑ]». Αφετέρου, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν υπόψη όλες τις πληροφορίες που συλλέγονται στο πλαίσιο του συστήματος φαρμακοεπαγρύπνησης, συμπεριλαμβανομένων των πληροφοριών σχετικά με τους κινδύνους που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου, προκειμένου να εξετάσουν τις επιλογές που καθιστούν δυνατή την πρόληψη ή την ελαχιστοποίηση των κινδύνων και, εν ανάγκη, να λάβουν μέτρα κανονιστικού χαρακτήρα σχετικά με την επίμαχη ΑΚΑ. Οι διατάξεις αυτές δεν περιέχουν καμία ένδειξη ότι η αναστολή ή η ανάκληση μιας ΑΚΑ εξαιρείται κατ’ αρχήν από τα μέτρα που μπορούν να λαμβάνουν τα κράτη μέλη για την αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, με τις διατάξεις της οδηγίας 2001/83 οι οποίες αφορούν την απόφαση χορήγησης ΑΚΑ υπό ορισμένες προϋποθέσεις (7), ο νομοθέτης προέβλεψε ρητώς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορούν να περιοριστούν τα στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την ασφάλεια ενός φαρμάκου όσον αφορά τη χρήση του «σε φυσιολογικές συνθήκες». Το γεγονός ότι η διάταξη της ίδιας οδηγίας η οποία προβλέπει την αναστολή ΑΚΑ δεν περιέχει καμία αναφορά στις «φυσιολογικές συνθήκες» χρήσης επιβεβαιώνει την ερμηνεία ότι η έννοια των «κινδύνων που συνδέονται με τη χρήση του φαρμάκου» καταλαμβάνει και τους κινδύνους που συνδέονται με την εκτός των όρων ΑΚΑ χρήση του.
Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο συνάγει εκ των ανωτέρω ότι η συστηματική ερμηνεία της έννοιας της «σχέσης οφέλους-κινδύνου» επιρρωννύει το συμπέρασμα ότι η έννοια αυτή καταλαμβάνει και τους κινδύνους που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου.
Τέλος, τρίτον, όσον αφορά την τελολογική ερμηνεία της ίδιας έννοιας, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, στο μέτρο που η οδηγία 2001/83 επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές την υποχρέωση να αναστέλλουν, ανακαλούν ή τροποποιούν την ΑΚΑ όταν η σχέση οφέλους-κινδύνου ενός φαρμάκου δεν θεωρείται ευνοϊκή, επιδιώκει τον βασικό σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Επομένως, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική επιδίωξη του εν λόγω σκοπού, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν υπόψη τις πληροφορίες που αφορούν το σύνολο των κινδύνων για τη δημόσια υγεία τους οποίους ενέχει ένα φάρμακο, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση του. Πράγματι, η εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου, η οποία δεν είναι σπάνια και αποτελεί απόφαση επαγγελματία του ιατρικού κλάδου ο οποίος σταθμίζει τα οφέλη και τους κινδύνους και πρέπει να λαμβάνει την καλύτερη δυνατή σχετική ενημέρωση, μπορεί να ενέχει κινδύνους για τη δημόσια υγεία οι οποίοι είναι παρόμοιοι με εκείνους που συνδέονται με τη σύμφωνη με την ΑΚΑ χρήση του φαρμάκου αυτού. Η τελολογική ερμηνεία της έννοιας «σχέση οφέλους-κινδύνου» επιρρωννύει, επομένως, το συμπέρασμα ότι η έννοια αυτή καταλαμβάνει και τους κινδύνους που συνδέονται με την εκτός ΑΚΑ χρήση φαρμάκου.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων που ενέχει η εκτός ΑΚΑ χρήση των επίμαχων φαρμάκων στο πλαίσιο της αξιολόγησης της σχέσης τους οφέλους-κινδύνου, η Επιτροπή δεν ερμήνευσε εσφαλμένα την εν λόγω έννοια.
Όσον αφορά την τήρηση των ΜΕΚ, το Γενικό Δικαστήριο αποφαίνεται ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας ότι συνεχιζόταν η εκτός ΑΚΑ χρήση των επίμαχων φαρμάκων παρά τα ΜΕΚ που είχαν ληφθεί.