Causa T‑416/22
Fresenius Kabi Austria GmbH e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) del 15 maggio 2024
«Medicinali per uso umano – Sospensione delle autorizzazioni nazionali all’immissione in commercio del medicinale per uso umano contenente la sostanza attiva “idrossietilamidon” (HES), soluzioni per infusione – Ricorso di annullamento – Incidenza diretta – Irricevibilità parziale – Obbligo di motivazione – Errore di diritto – Errore manifesto di valutazione – Principio di precauzione – Proporzionalità – Articolo 116 della direttiva 2001/83/CE»
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Decisione della Commissione che impone agli Stati membri la sospensione delle autorizzazioni all’immissione in commercio di un medicinale – Decisione che produce effetti diretti sulla situazione giuridica dei titolari di dette autorizzazioni – Assenza di margine di discrezionalità degli Stati membri quanto all’attuazione della decisione nei confronti di detti titolari
(Art. 263, comma 4, TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84)
(v. punti 22-26, 28-32)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Legittimazione ad agire – Ricorso diretto contro la decisione della Commissione che impone agli Stati membri la sospensione delle autorizzazioni all’immissione in commercio di un medicinale – Ricorso introdotto da taluni titolari di dette autorizzazioni che riguarda, in parte, i diritti di altri titolari – Irricevibilità parziale
(Art. 263, comma 4, TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84)
(v. punti 34, 36)
3. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Modifica, sospensione o revoca dell’autorizzazione – Presupposti – Carattere alternativo – Interpretazione di tali condizioni conformemente al principio generale di preminenza della tutela della salute pubblica
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84 art. 116)
(v. punto 76)
4. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione letterale, sistematica e teleologica – Ricorso alla genesi di una disposizione – Ammissibilità
(v. punto 78)
5. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Modifica, sospensione o revoca dell’autorizzazione – Presupposti – Valutazione del rapporto rischio/beneficio del medicinale in questione – Nozione del rapporto rischio/beneficio – Presa in considerazione dei rischi derivanti dall’uso al di fuori dell’autorizzazione di detto medicinale – Inclusione
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84, considerando 2, art. 1, punti 28 e 28 bis, art. 22, comma 2, art. 23, § 2, art. 101, § 1 e 2, art. 116)
(v. punti 79-100)
6. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Modifica, sospensione o revoca dell’autorizzazione – Presupposti – Requisiti probatori – Necessità di dati scientifici nuovi o di informazioni nuove – Portata – Rispetto del principio di precauzione
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84, art. 116)
(v. punti 110-115, 159)
7. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Modifica, sospensione o revoca dell’autorizzazione – Decisione della Commissione che impone agli Stati membri la sospensione delle autorizzazioni all’immissione in commercio di un medicinale – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84, art. 116)
(v. punti 117-119, 206)
8. Ravvicinamento delle legislazioni – Medicinali per uso umano – Autorizzazione all’immissione in commercio – Modifica, sospensione o revoca dell’autorizzazione – Decisione della Commissione che impone agli Stati membri la sospensione delle autorizzazioni all’immissione in commercio di un medicinale – Violazione del principio di proporzionalità – Assenza
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/83, come modificata dalla direttiva 2010/84, art. 116)
(v. punti 205, 207, 208, 213-215)
Sintesi
Statuendo in formazione ampliata a cinque giudici, il Tribunale respinge il ricorso introdotto dalla Fresenius Kabi Austria GmbH e altre persone giuridiche (in prosieguo: le «ricorrenti») inteso all’annullamento della decisione della Commissione europea che impone agli Stati membri interessati di sospendere le autorizzazioni nazionali all’immissione in commercio (in prosieguo: le «AIC») dei medicinali contenenti l’idrossietilamidon (HES) (1).
Le ricorrenti fanno parte del gruppo di dimensioni mondiali Fresenius. Quest’ultimo fabbrica e distribuisce, in particolare, medicinali contenenti HES come sostanza attiva che, in forma di soluzioni per perfusione, sono principalmente utilizzati per il trattamento dell’ipovolemia (basso volume di sangue) causata dalla perdita acuta (improvvisa) di sangue, quando un trattamento con soluzioni alternative note come «cristalloidi» non è considerato sufficiente. Le ricorrenti sono titolari delle AIC di una parte di tali medicinali.
A seguito di diverse valutazioni, effettuate dal 2013, e di successivi tentativi di stabilire misure di minimizzazione dei rischi (in prosieguo, le: «MMR»), la Commissione ha dichiarato, nella decisione impugnata, che il rapporto rischio/beneficio di tali medicinali non poteva essere considerato favorevole, segnatamente in ragione dei rischi connessi alla loro utilizzazione al di fuori delle AIC e ha disposto la sospensione delle AIC di tali medicinali.
Le ricorrenti hanno chiesto al Tribunale di annullare la decisione impugnata per il motivo, in particolare, che la Commissione avrebbe interpretato erroneamente la nozione di «rapporto rischio/beneficio» ai sensi della direttiva 2001/83 (2) nella parte in cui, valutando il rapporto rischio/beneficio dei medicinali in parola, essa ha tenuto conto dei rischi derivanti dal loro uso al di fuori dell’AIC. Esse hanno parimenti fatto valere che le MMR attuate erano rispettate nella maggior parte degli Stati membri. Pertanto, il mancato rispetto di tali MMR in altri Stati membri non doveva, a loro avviso, indurre a ritenere che tali MMR non fossero efficaci nella prevenzione dei rischi in parola.
Giudizio del Tribunale
In limine, il Tribunale osserva che le condizioni di modifica, sospensione o revoca di una AIC di cui alla direttiva 2001/83, vale a dire la constatazione che il medicinale è nocivo, che manca l’effetto terapeutico, che il rapporto rischio/beneficio non è favorevole o che il medicinale non abbia la composizione qualitativa e quantitativa dichiarata (3), sono alternative e non cumulative. Esse devono, inoltre, essere interpretate conformemente al principio generale secondo il quale la tutela della salute pubblica deve incontestabilmente assumere un’importanza preponderante rispetto a considerazioni di ordine economico.
In tale contesto, il Tribunale si pronuncia sulla condizione relativa al rapporto rischio/beneficio del medicinale e, in concreto, sulla nozione di «rapporto rischio/beneficio».
Esso osserva, in primo luogo, che, per quanto riguarda l’interpretazione letterale, le disposizioni della direttiva 2001/83 che riguardano la definizione dei tale nozione nonché quella di «rischi connessi all’utilizzazione del medicinale» (4) non includono né escludono esplicitamente la presa in considerazione dei rischi derivanti dall’uso al di fuori dell’AIC di un medicinale nella valutazione del suo rapporto rischio/beneficio. Al contrario, tali disposizioni fanno riferimento a «ogni rischio» per la salute del paziente o per la salute pubblica relativo alla qualità, alla sicurezza o all’efficacia del medicinale e non limitano la nozione di «sicurezza del medicinale» a usi specifici. In tal modo, esse non escludono i rischi risultanti da un uso al di fuori delle AIC di un medicinale dalla nozione di rischi legati alla sicurezza del medicinale stesso.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione contestuale di tale nozione, il Tribunale analizza le disposizioni della direttiva 2001/83 che stabiliscono taluni obblighi di informazioni in capo a un titolare di una AIC di un medicinale (5). Esso afferma che tali disposizioni prevedono esplicitamente l’obbligo di comunicare all’autorità nazionale competente i «dati relativi a usi del medicinale non conformi alle indicazioni contenute nell’[AIC] che possono costituire «informazioni nuove che possano implicare modifiche nella valutazione dei benefici e dei rischi del medicinale interessato».
Inoltre, riferendosi alle disposizioni della direttiva 2001/83 che descrivono l’obiettivo del sistema di farmacovigilanza e la portata delle informazioni che esso serve a raccogliere (6), il Tribunale indica che ne risulta, da una parte, che la nozione di «rischi dei medicinali in relazione alla salute dei pazienti o alla salute pubblica» comprende anche i rischi derivanti da un uso «non conforme alle indicazioni contenute nell’[AIC]». D’altra parte, gli Stati membri possono prendere in considerazione tutte le informazioni raccolte nell’ambito del sistema di farmacovigilanza, comprese le informazioni relative ai rischi connessi all’uso al di fuori delle AIC di un medicinale, per esaminare le opzioni che consentono di prevenire i rischi o di ridurli e, se necessario, per adottare misure di ordine regolamentare riguardanti l’AIC di cui trattasi. Tali disposizioni non contengono alcuna indicazione secondo la quale la sospensione o la revoca di un’AIC sarebbe esclusa in linea di principio dai provvedimenti che gli Stati membri potrebbero adottare per far fronte ai rischi connessi all’uso al di fuori dell’AIC di un medicinale.
Infine, il Tribunale constata che, con le disposizioni della direttiva 2001/83 che riguardano la decisione di concedere un’AIC a determinate condizioni(7), il legislatore ha espressamente previsto le condizioni in cui le informazioni sull’efficacia e sulla sicurezza di un medicinale relative al suo uso «in condizioni di uso normali» possono essere limitate. Il fatto che la disposizione della medesima direttiva che prevede la sospensione di un’AIC non contenga alcun riferimento alle «condizioni di uso normali» corrobora l’interpretazione secondo la quale la nozione di «rischi connessi all’utilizzazione del medicinale» copre anche i rischi connessi al suo uso al di fuori delle AIC.
Pertanto, il Tribunale ne deduce che l’interpretazione contestuale della nozione di «rapporto rischio/beneficio» corrobora la conclusione secondo la quale tale nozione comprende i rischi legati all’uso al difuori delle AIC di un medicinale.
In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione teleologica della stessa nozione, il Tribunale sottolinea che, nei limiti in cui la direttiva 2001/83 impone alle autorità competenti l’obbligo di sospendere, revocare o modificare le AIC ove il rapporto rischio/beneficio di un medicinale sia considerato sfavorevole, essa persegue il suo obiettivo essenziale di tutela della salute pubblica.
Pertanto, al fine di garantire un perseguimento effettivo di detto obiettivo, le autorità competenti devono poter prendere in considerazione le informazioni relative a tutti i rischi che un medicinale pone per la salute pubblica, ivi compresi quelli connessi all’uso al di fuori delle AIC di quest’ultimo. Infatti, l’uso al di fuori delle AIC di un medicinale, che non è raro e rientra nella decisione professionale di un medico che ne misura i benefici e i rischi e deve esserne informato il più possibile, può comportare rischi per la salute pubblica simili a quelli connessi all’uso conforme alle AIC di tale medicinale. L’interpretazione teleologica della nozione di «rapporto rischio/beneficio» conferma quindi la conclusione secondo cui tale nozione comprende anche i rischi connessi ad un uso al di fuori delle AIC di un medicinale.
Conseguentemente, il Tribunale conclude che, tenendo conto dei rischi derivanti dall’uso al di fuori delle AIC dei medicinali in parola nella valutazione del loro rapporto rischio/beneficio, la Commissione non ha interpretato erroneamente tale nozione.
Per quanto riguarda il rispetto delle MMR, il Tribunale afferma che la Commissione non ha commesso alcun errore manifesto di valutazione nel concludere che l’uso al di fuori delle AIC dei medicinali in parola persistesse nonostante le MMR che erano state attuate.